NOU 2011: 7   Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid

Velferd og migrasjon— Den norske modellens framtid

Til innholdsfortegnelse

2 Utvalgets oppnevning, mandat, arbeid og tolkning av mandatet

2.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Velferds- og migrasjonsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. mai 2009, og ble gitt følgende mandat:

Bakgrunn
Norge er i dag blant de landene i verden med høyest levestandard. Den norske velferdsmodellen har klart å kombinere god økonomisk vekst, høy sysselsetting og godt utbygde universelle velferdsordninger med en jevn inntektsfordeling. Den norske modellen er basert på et nært samarbeid mellom myndighetene og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene og kjennetegnes ikke minst av en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, omfordeling via skattesystemet, et godt system for arbeidsledighetstrygd og andre sosiale velferdsordninger samt et godt vern av arbeidstakernes arbeidsvilkår og arbeidsmiljø. Høy yrkesdeltakelse er en forutsetning for velferdssamfunnet.
De siste årene har mobiliteten av arbeidskraft internasjonalt og innvandringen til Norge økt. Høy migrasjon og mobilitet over landegrenser vil trolig fortsette å øke over tid, selv om mobiliteten på kort sikt påvirkes av konjunkturer og etterspørselen etter arbeidskraft. Behovet og mulighetene for personbevegelser på tvers av landegrensene øker som følge av økt verdenshandel, reduserte transportkostnader, nedbygging av grensehindre og tettere samhandling mellom land. Gjennom EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen har Norge gitt sin tilslutning til målet om økt mobilitet over landegrensene mellom disse landene. Den økte mobiliteten bidrar til en mer effektiv utnyttelse av arbeidskraften på tvers av land. Dette er i seg selv en garanti for finansieringen av universelle velferdsordninger.
Den relativt store og raske økningen i innvandringen har bidratt til å gjøre befolkningen mer sammensatt. Det er blitt enklere å flytte mellom land, både midlertidig og permanent. Studenter, arbeidstagere og pensjonister tilbringer i langt større grad enn tidligere perioder i andre land. Større mobilitet over landegrenser og en mer mangfoldig befolkning har konsekvenser for ulike elementer i den norske velferdsmodellen. Velferdsmodellen legger viktige rammer for utviklingen av innvandrings- og integreringspolitikken og påvirker migranters liv i Norge. Velferdsmodellen på sin side påvirkes av at det er stor variasjon i bakgrunn hos brukerne og produsentene av velferdstjenestene. Disse utfordringene har særlig stor virkning på inntektssikringsordningene og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken.
Økt internasjonal mobilitet krever økt kunnskap om og en bedre forståelse av sammenhengen mellom migrasjon og den framtidige utvikling av velferdsmodellen og velferdsordningene – for i neste omgang å gi et bedre grunnlag for en helhetlig politikkutvikling. På tross av dette er konsekvenser og dilemmaer for velferdsmodellen og velferdsordningene knyttet til økt migrasjon og internasjonal mobilitet i liten grad utredet og drøftet.
Mandat
Utvalget skal beskrive og vurdere nærmere de elementene i den norske velferdsmodellen som påvirker og påvirkes av en økende migrasjon. Utvalget skal gi en oppdatert beskrivelse av hvilke rettigheter inn- og utvandrere har til de universelle velferdsordningene knyttet til inntektssikring ved sykdom, arbeidsledighet, uførhet, alderdom, overføringer til barnefamilier mv. Utvalget skal videre beskrive rettighetene til andre universelle velferdsordninger, som opplæring og helse- og omsorg, for å sette arbeidet inn i en helhetlig ramme.
Utvalget skal ta utgangspunkt i og beskrive dagens migrasjonsbilde og forventede utviklingstrekk i Norge. Utvalget skal beskrive nærmere hvilke faktorer som forventes å påvirke inn- og utvandringen fremover. Utvalget skal på selvstendig grunnlag vurdere nærmere hvilke forutsetninger om omfang og sammensetning av migrasjon til og fra Norge det er rimelig å legge til grunn for utvalgets arbeid.
Utvalget skal fokusere på utformingen av inntektssikringsordningene og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken, men, i den grad det er behov for det, også trekke inn utformingen av de andre velferdsordningene. Utvalget skal ikke gå nærmere inn på innrettingen av norsk innvandringspolitikk som sådan, men skal likevel vurdere om det er sider ved innvandringspolitikken som er spesielt relevant for den fremtidige utviklingen og utformingen av den norske velferdsmodellen. Utvalget skal også beskrive hvordan utformingen av norske velferdsordninger kan påvirke migrasjonsstrømmene.
Utvalget skal legge en bred forståelse av migrasjon, inn- og utvandring, til grunn. Dette innebærer blant annet at personer med opphold på EØS-grunnlag, asylsøkere og personer uten lovlig opphold omfattes av utvalgets vurderinger.
Utvalget skal vurdere de samfunnsmessige konsekvensene av eventuelle endringer i inn- og utvandringen, herunder hvilke forutsetninger som må være tilstede for at vi skal kunne videreføre bærekraften i vår velferdsmodell på kort og lang sikt. Spesifikt bes utvalget om å vurdere:
Hvorvidt de universelle velferdsordningene sammen med de spesifikke integreringsvirkemidlene støtter opp under målene om høyeste mulig yrkesdeltagelse.
Hvilken betydning har økt mobilitet for forholdet mellom velferdsproduksjon og velferdskonsum.
Hvorvidt et større etnisk og kulturelt mangfold kan antas å påvirke synet på og bruken av dagens velferdsordninger. Dette krever at utvalget vurderer nærmere forutsetningene for legitimiteten og bærekraften i ordningene, samt normer og normdannelse.
Hvordan økt innvandring kan påvirke lønnsdannelsen, utstøting fra arbeidslivet og omfanget av uformell sektor. Det blir viktig å få fram hvilke forhold/virkemidler som kan påvirke dette bildet.
Utvalget skal videre vurdere om omfanget på den økte inn- og utvandringen i seg selv vil kunne gi et press på de norske velferdsordningene. Spesifikt bes utvalget om å vurdere:
Hvorvidt ordningene for opptjening av rettigheter, eksport av ytelser mv. er bærekraftige i en situasjon med langt høyere migrasjon enn i dag.
Hvilke administrative og andre utfordringer økt migrasjon reiser.
På bakgrunn av utvalgets vurderinger av situasjonen i dag og velferdsordningenes betydning skal utvalget skissere forslag til eventuelle endringer/tilpasninger i virkemidlene som kan bidra til langsiktig bærekraft. Det blir spesielt viktig å klargjøre de forutsetninger og den usikkerheten som ligger til grunn for forslagene. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes.
Utvalget skal ha et komparativt perspektiv, hvor utviklingen i andre nordiske land og andre land skal vurderes og ses opp mot relevante utviklingstrekk i Norge. Utviklingen opp mot land som har en vesentlig annen velferdsmodell enn Norge skal også vurderes.
Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget kan ved behov innhente faglig støtte og innspill underveis, fra blant annet ressurs- og kompetansemiljøer og berørte myndigheter. Det forutsettes at utvalget har kontakt med andre relevante offentlige utvalg. Utvalget kan også bestille utredninger i den grad utvalget selv ikke har kompetanse eller mulighet til å foreta den nødvendige innhenting av kunnskap.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil nedsette en referansegruppe som skal bistå utvalget med innspill.
Utvalget skal avlevere sin utredning senest to år etter oppstart.

Etter endringer i departementstrukturen etter stortingsvalget 2009, ble utvalget overført til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Utvalget avga sin utredning til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 10. mai 2011.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget hadde ved oppnevningen følgende sammensetning:

  • professor Grete Brochmann, utvalgsleder, Oslo

  • professor Torben Andersen, Aarhus

  • forsker Anne Britt Djuve, Oppegård

  • professor Einar Niemi, Tromsø

  • seniorforsker Knut Røed Oppegård

  • avdelingsdirektør Inge Skeie, Oppegård

  • seniorrådgiver Sverre Try, Oslo

  • administrerende direktør Anna Aabø, Stavanger

Anna Aabø trakk seg fra utvalget mars 2011.

Utvalget har hatt en referansegruppe bestående av representanter fra 15 organisasjoner. Det har blitt avholdt tre møter med referansegruppen, og enkelte av organisasjonene i referansegruppen har bidratt med skriftlige innspill til arbeidet. Det er skrevet et sammendrag av de skriftlige innspillene som utvalget har mottatt, se vedlegg 4.

Medlemmene i referansegruppen har vært Nina Sverdrup Svendsen fra Akademikerne (vara Pål Skarsbak), Trond Bergene fra Arbeidsgiverforeningen SPEKTER (vara Anne Turid Wikdal), Angelica Majos fra Den Norske Klubben Costa Blanca (vara John Haavardsholm), Birgitte Brekke fra Frivillighet Norge (vara Guri Idsø Viken), Gry Myklebust fra HSH – en hovedorganisasjon for arbeidslivet (vara Nina R. Aalborg), Maria Terese Bjerke fra Innvandrernes Landsorganisasjon (vara Ana Isabel López Taylor), Dahaylan Velauthapillia fra KIM– Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (erstattet av Odu Obiajulu), Jorunn Teien Leegaard fra KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (vara Nina Gran), Liv Sannes fra LO – Landsorganisasjonen i Norge (vara Øystein Nilsen), Harald Olimb Normann fra Norsk Pensjonistforbund (vara Herolf Gjerde), Baard Meidell Johannesen fra NHO – Næringslivets hovedorganisasjon (vara Alf Åge Lønne), Ella Ghosh fra Statens råd for likestilling av funksjonshemmede (vara Ingeborg Bjark), Eyvind Frilseth fra Statens seniorråd (vara Lena Hagberg), Liz Helgesen fra Unio (vara Lars Holmer-Hoven), Dag Westerheim fra Velferdsalliansen, (vara Vigdis von Ely) og Bjørn Tore Stølen fra YS – Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (vara Hege Herø).

Utvalget har i løpet av arbeidsperioden hatt et sekretariat bestående av prosjektleder Gunnlaug Daugstad og seniorrådgiver Anne Skevik Grødem på fulltid.

For øvrig har sekretariatet vært styrket med fagpersoner fra flere departement i løpet av perioden. Fra Arbeidsdepartementet: Seniorrådgiver Eli Hanasand Aksnes i Velferdspolitisk avdeling, seniorrådgiver Marte Kristine Bjertnæs i Arbeidsmarkedsavdelingen, seniorrådgiver Erik Dæhli i Pensjonsavdelingen, rådgiver Martin Hewitt i Arbeidsmarkedsavdelingen og rådgiver Ragnhild Nersten i Arbeidsmarkedsavdelingen. Fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet: Seniorrådgiver Liv Solveig Korsvik i Samlivs- og likestillingsavdelingen, rådgiver Line Opjordsmoen i Integrerings- og mangfoldsavdelingen og rådgiver Marcus Langberg Smestad i Integrerings- og mangfoldsavdelingen. Fra Finansdepartementet: Rådgiver Tonje Lauritzen i Økonomiavdelingen, rådgiver Maria Storeng i Finansavdelingen og avdelingsdirektør Lars Wahl i Økonomiavdelingen. Fra Justis- og politidepartementet: Seniorrådgiver Espen Thorud i Innvandringsavdelingen.

Avdelingsdirektør Thorfrid Hansen har vært sekretariatets kontaktperson i Arbeidsmiljøavdelingen i Arbeidsdepartementet. Seniorrådgiver Anne-Britt Udahl har vært sekretariatets kontaktperson i Kunnskapsdepartementet, og seniorrådgiver Kirsten Breen Dahl og seniorrådgiver Hege Sæveraas har vært kontaktpersoner i Helse- og omsorgsdepartementet.

2.3 Utvalgets arbeid

2.3.1 Møter og studieturer

Utvalget har i løpet av perioden fra juni 2009 til mai 2011 hatt 20 møter. Ett av møtene ble avholdt i København, mens de resterende ble avholdt i Oslo. Utvalget har ved flere anledninger invitert innledere til møtene for å presentere relevante tema innenfor utvalgets mandat. Innledere på utvalgsmøtene har vært:

  • professor Karl Ove Moene, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo, om den nordiske velferdsmodellen

  • professor og utvalgsmedlem Torben Andersen, Aarhus universitet, om Velfærdskommisjonens analyser og vurderinger

  • økonom Thomas Liebig, International Migration Division i OECD, om OECDs analyser av innvandrere på arbeidsmarkedet i Norge

  • professor Aksel Hatland, NOVA, om gradert medlemskap i den norske velferdsstaten

  • forsker Helge Brunborg og forsker Inger Texmon, Statistisk sentralbyrå om befolkningsframskrivningene i analyseprosjektet «Demografiske og økonomiske virkninger av migrasjon»

  • forskningsleder Erling Holmøy og forsker Nils Martin Stølen, Statistisk sentralbyrå, om de makroøkonomiske analysene i analyseprosjektet «Demografiske og økonomiske virkninger av migrasjon»

  • forsker Henning Finseraas, NOVA, om velferdsstatens oppslutning og befolkningens etniske sammensetning

  • journalist Kjetil Sæter, Finansavisen, og journalist Einar Haakaas, Aftenposten, om boken «Svindlere uten grenser»

  • direktør Magne Fladby, Arbeids- og velferdsetaten, om kontrollutfordringer ved økt inn- og utvandring

  • direktør Martin Andersen, Arbeids- og velferdsetaten, om utenlandsområdet i Arbeids- og velferdsetaten (NAV Internasjonalt)

  • forsker Bernt Bratsberg, Frischsenteret, om analysene «Yrkesdeltaking på lang sikt blant ulike innvandrergrupper i Norge» og «Effekter av krav om forsørgelsesevne ved familiegjenforening»

  • professor Kirsten Ketcher, København universitet, om trygdekoordinering innenfor EØS

  • forsker Jon Erik Dølvik, Fafo, om problemstillinger vedrørende utstasjonerte arbeidstakere

  • forsker Jon Horgen Friberg, Fafo, om Fafo-rapporten «Polonia i Oslo»

  • lovrådgiver Johanne Rian, Finansdepartementet, om skattlegging og utvandring

Utvalget arrangerte et seminar 28. januar 2010 med innledere fra fire ulike direktorater som berøres av utvalgets mandat. Innledere på seminaret var:

  • direktør Arbeid og aktivitet Erik Oftedal, Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • prosjektleder Berit Bøe, Arbeidstilsynet i Oslo

  • direktør Ida Børresen, Utlendingsdirektoratet

  • direktør Osmund Kaldheim, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Utvalget arrangert et seminar 10. mars 2010 for utvalgets og referansegruppens medlemmer med inviterte innledere. Innledere på seminaret var:

  • avdelingsdirektør og tidligere sekretariatsleder for Fordelingsutvalget Erik Storm fra Finansdepartementet, om Fordelingsutvalgets konklusjoner

  • professor Einar Øverbye, Høyskolen i Oslo, om «Rusling i et minefelt:

  • Seleksjons- og læringseffekter av ulike innvandringsveier»

  • forsker Lars Østby, Statistisk sentralbyrå, om «Arbeidsinnvandring, innvandret arbeidskraft og andre vandrere – Utfordringer i vente»

  • førsteamanuensis Berit Berg, NTNU, om «Livsløpsperspektiv på integreringsprosessen»

  • forskningsleder Ann-Therese Lotherington, Norut-Tromsø, om «Velferdsstatens produksjon av sårbarhet: Russisk kvinneinnvandring til likestillingslandet»

  • forsker Bjørg Moen fra NOVA, om «Generasjonskontrakten i norsk-pakistanske familier: Omsorg for eldre»

I løpet av arbeidet har utvalget blitt invitert til å gi orienteringer om sitt arbeid i flere ulike sammenhenger. Utvalgslederen og andre utvalgsmedlemmer har bl.a. deltatt og/eller holdt innledninger på diverse møter.

Utvalget eller deler av utvalget har videre gjennomført flere studieturer. Utvalget og deler av sekretariatet gjennomførte i oktober 2009 en studietur til København og Malmö. Her hadde utvalget bl.a. møte med forskningssjef Torben Trænes, forsker Marie Louise Seeberg Nielsen og forsker Camilla Hvidfeldt ved Rockwool-fonden, møte med Kommunernes Landsforening, og møte med Integrationsministeriet, Afdelingen for Integration, med representanter fra Integrationsafdelingen, Økonomi- og analysekontoret, Udlændingelovskontoret, Arbejdsmarkedsstyrelsen og Beskæftigelseskontoret. I Malmö møtte utvalget forsker Aje Carlbom ved Universitetet i Malmö og besøkte moskéen i Rosengård. Utvalget ble i moskeen møtt av imam Ayoub Chibli.

Deler av utvalget og sekretariatet foretok i april 2010 en studietur til Stockholm, der det ble avholdt møter med Enhet for Migrasjon og asylpolitikk i Justitiedepartementet, sekretariatsleder for Kommittén för cirkulär migration och utveckling, og Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Utvalgsleder og deler av sekretariatet gjennomførte en studietur til den Haag i juni 2010, der det ble avholdt møter med Justisdepartementet og Integrasjonsdepartementet. Det ble også avholdt møte med den norske ambassaden i den Haag.

Deler av utvalget og sekretariatet gjennomførte to studieturer til norske diasporamiljø høsten 2010. Turene ble foretatt til henholdsvis Costa Blanca i Spania og Pattaya i Thailand. Opplegget for studieturen til Costa Blanca ble utarbeidet av generalkonsulatet i Alicante, og omfattet møter med bl.a. ulike organisasjoner for utvandrede nordmenn i Alfas del Pi og Torrevieja, Sjømannsskirken, Den norske skolen i Rojales, to norske behandlingsinstitusjoner og ordfører Vicente Arques Cortés i Alfas del Pi. I Pattaya ble det avholdt møter med flere organisasjoner for utvandrede nordmenn, Sjømannskirken, konsulatet i Pattaya og ambassaden i Bangkok.

Utvalgslederen og deler av sekretariatet har hatt møte med bydelsdirektør Erik Kjeldstadli og prosjektleder Elisabeth Sem Christensen i Alna bydel våren 2010. Videre har utvalgslederen og deler av sekretariatet hatt møte med Leif Stokkeland og Magnus Askim ved NAV-tiltak Oslo våren 2011.

2.3.2 Eksterne utredninger

Som en del av sitt arbeid har utvalget sett det som viktig å framskaffe ny kunnskap. Mandatet påla utvalget å beskrive forventede utviklingstrekk for migrasjonen til og fra Norge, og i tillegg se på samfunnsmessige konsekvenser av eventuelle endringer i inn- og utvandringer, herunder hvilke forutsetninger som må være til stede for å videreføre bærekraften i velferdsmodellen på kort og lang sikt. På bakgrunn av dette ba utvalget Statistisk sentralbyrå om å gjøre en analyse av demografiske og økonomiske virkninger av migrasjon på den norske velferdsmodellen.1 Forskerne bak prosjektet var bl.a. Erling Holmøy, Nils Martin Stølen, Helge Brunborg og Inger Texmon ved Statistisk sentralbyrå. Forskerne presenterte flere ganger moduleringen og foreløpige resultater for utvalget. Statistisk sentralbyrås leveranse til utvalget ble svært forsinket. Prosjektet skulle vært ferdigstilt i løpet av 2010, men resultatene fra oppdraget ble ikke klare før helt i innspurten av utvalgets arbeid. Utvalget har derfor ikke hatt mulighet til å ha en grundig gjennomgang av analysene. Utvalget har likevel valgt å gjengi noen av resultatene, siden disse kaster lys over sammenhengen mellom demografi, offentlige finanser og økonomisk vekst på en instruktiv måte.

Bernt Bratsberg, Oddbjørn Raaum og Knut Røed ved Frischsenteret fikk videre i oppdrag å gjøre en analyse av ulike innvandrergruppers tilknytning til arbeidsmarkedet og bruk av velferdsordninger.2 Rapporten ble offentliggjort 11. januar 2011 og presentert for referansegruppen samme dag. Rapporten var en oppdatering av tilsvarende analyser gjennomført av de samme forskerne.3

Videre valgte utvalget å be to eksterne forskningsmiljø om å gi en beskrivelse av innvandring og velferd i henholdsvis Canada og USA. Begge rapportene er med som vedlegg 2 og 3 til utredningen.

Utvalget har i tillegg mottatt tallgrunnlag fra SSB som ligger til grunn for utredningens beskrivelser av demografiske forhold, tilknytning til arbeidsmarkedet og inntekt.

2.4 Utvalgets fortolkning av mandatet

Utvalget ble gitt et vidt mandat. Utgangspunktet er en beskrivelse av den norske velferdsmodellen, og plasseringen av denne i en internasjonal kontekst, preget av økende mobilitet. Det slås fast at Norge aktivt har ønsket å fremme økt mobilitet over landegrensene innenfor EØS ved å slutte seg til EØS-avtalen, og det sies at denne økte mobiliteten bidrar til effektiv utnyttelse av arbeidskraft på tvers av land, noe som i seg selv ansees som «en garanti for finansieringen av universelle velferdsordninger».

Denne situasjonen har imidlertid ført til at befolkningen har blitt mer sammensatt, noe som igjen påvirker og utfordrer velferdsmodellen. Velferdsmodellen gir rammer for innvandrings- og integrasjonspolitikken og påvirker migranters liv i Norge, samtidig som en mer sammensatt befolkning legger nye føringer for videreutviklingen av velferdsmodellen. Det er med andre ord det gjensidige påvirkningsforholdet mellom inn- og utvandring og den norske velferdsmodellen som er hovedaksen i mandatet, og det understrekes eksplisitt at det er «virkninger for inntektssikringsordningene og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken» man først og fremst er interessert i.

Motiveringen bak oppnevningen av utvalget er følgelig behovet for mer innsikt – en bedre forståelse av sammenhengen mellom internasjonal migrasjon og velferdsmodellens virkemåte, for å gi grunnlag for en kunnskapsbasert politikkutvikling.

På denne bakgrunnen, ble utvalget bedt om å:

  • legge til grunn en bred forståelse av begrepet migrasjon (omfattende både innvandring og utvandring)

  • fokusere på utforming av inntektssikringsordningene og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken, og trekke inn andre velferdsordninger i den grad det er nødvendig

  • ha et komparativt perspektiv

Utvalget skulle videre

Beskrive

  • hvilke rettigheter inn- og utvandrere har

  • dagens migrasjonsbilde og forventede utviklingstrekk

  • hvilke faktorer som antas å påvirke framtidig inn-/utvandring

  • hvordan utformingen av norske velferdsordninger kan påvirke migrasjonsstrømmen

Vurdere

  • de samfunnsmessige konsekvensene av inn-/utvandring, herunder forutsetninger for bærekraft i modellen på kort og lang sikt. Spesifikt:

    • Hvorvidt de universelle velferdsordningene sammen med de spesifikke integreringsvirkemidlene støtter opp under målene om høyeste mulig yrkesdeltagelse.

    • Hvilken betydning økt mobilitet har for forholdet mellom velferdsproduksjon og velferdskonsum.

    • Hvorvidt et større etnisk og kulturelt mangfold kan antas å påvirke synet på og bruken av dagens velferdsordninger (legitimitet og bærekraft, normer og normdannelse).

    • Hvordan økt innvandring kan påvirke lønnsdannelsen, utstøting fra arbeidslivet og omfanget av uformell sektor.

  • om økt inn-/utvandring i seg selv vil kunne gi press på velferdsordningene. Spesifikt:

    • Hvorvidt ordningene for opptjening av rettigheter, eksport av ytelser mv. er bærekraftige i en situasjon med langt høyere migrasjon enn i dag.

    • Hvilke økonomiske, administrative og andre utfordringer økt migrasjon reiser.

Og endelig ble utvalget bedt om å

Skissere forslag til

  • eventuelle endringer eller tilpasninger «som kan bidra til langsiktig bærekraft». Her ble utvalget bedt om å klargjøre de forutsetninger og den usikkerhet som utvalget baserer forslagene sine på.

2.4.1 Tolkning og avgrensning av mandatet

For å legge «en bred forståelse av migrasjon, inn- og utvandring, til grunn» og analysere denne i forhold til en «helhetlig politikkutvikling» på områdene integrasjon, arbeidsliv og velferdsmodell, har utvalget måttet foreta noen avgrensinger.

Utvalget har lagt hovedvekten på arbeidsmarkeds- og velferdspolitiske problemstillinger, og ikke minst samspillet mellom de ulike elementene i den norske modellen. Dette er gjort ut fra en målsetting om videreføring av den norske velferdsmodellen, en best mulig integrering av lovlig etablerte innvandrere i Norge, samt en tilnærming til utvandring og sirkulær migrasjon som er forenlig med en videreføring av velferdsmodellen. Integreringsbegrepet brukes i mandatet kun i betydningen «integrasjon i arbeidslivet». Utvalget har følgelig ikke ansett det som sin oppgave å gi en mer inngående og allmenn drøfting av integreringspolitikk.

Potensielt ville alle innvandrer- og utvandrerkategorier være relevante for analysene, men utvalget har valgt å legge hovedvekten på arbeidsinnvandrere, flyktninger og familieinnvandrere, når det gjelder innvandringssiden. Når det gjelder «utvandring», er det først og fremst velferdsstatens rekkevidde utenfor statens grenser, dvs. eksportabilitet, som har vært gjenstand for analysen, snarere enn bestemte kategorier utvandrere. Valget av disse gruppene og kategoriene er styrt av de velferdspolitiske problemstillingene. Det hadde også vært ønskelig å ha et gjennomløpende kjønnsperspektiv i analysene, men utvalget har dessverre ikke hatt datagrunnlag for å gjøre dette gjennomgående. Imidlertid trekkes kjønnsperspektivet inn i deltema og problemstillinger.

Utvalget har lagt hovedvekten på å utarbeide en mest mulig nyansert og fyllestgjørende analyse av samspillet mellom velferdspolitikk og arbeidslivspolitikk, der dette er mest relevant i forhold til innvandrer- og utvandrerproblematikken. Som basis for disse analysene har utvalget hatt behov for en omfattende datainnsamling og kartlegging av eksisterende rettigheter, tiltak og ordninger.

Når det gjelder å «skissere forslag til eventuelle endringer eller tilpasninger» har utvalget hovedsakelig lagt vekt på mekanismer og overordnete grep som kan bidra til «langsiktig bærekraft». Men i noen tilfeller er det gått mer detaljert til verks for å gi eksempler på mulige endringer.

Det heter i mandatet at utvalget ikke skulle «gå inn på innretningen av norsk innvandringspolitikk som sådan», men at utvalget likevel skulle vurdere om det er sider ved innvandringspolitikken som er spesielt relevant for den framtidige utviklingen og utformingen av den norske velferdsmodellen. Utvalget skulle også beskrive hvordan utformingen av norske velferdsordninger kunne påvirke migrasjonsstrømmene. Utvalget har i tråd med mandatet valgt ikke å gå tungt inn i selve utlendingsloven. Like fullt har det vært nødvendig hele tiden å ha denne loven med i analysen, fordi den er så sentral som premiss for kontrollen over tilstrømningen. Selve EØS-regelverket har også vist seg å kreve mye oppmerksomhet, fordi det åpenbart er sterkt premissgivende for Norges faktiske innvandringssituasjon, og fordi EØS-innvandringen har store implikasjoner for både produksjon og bruk av velferd.

Mandatet tilsier at utvalget også skulle vurdere «forutsetningene for legitimiteten (…) i ordningene, samt normer og normdannelse» – hvordan synet på bruken av eksisterende velferdsordninger eventuelt endrer seg. Med andre ord, om oppslutningen om velferdsmodellen, gitt flerkulturell innvandring (og utvandring), også er bærekraftig. Her har utvalget av tidshensyn vært nødt til å basere seg på eksisterende norske og internasjonale undersøkelser. Foreliggende data på dette området er imidlertid motstridende, og til tider spekulative. Utvalget har like fullt drøftet sentrale problemstillinger knyttet til velferdsmodellens legitimitet, gitt ulike scenarioer for framtidig ut- og innvandring.

Når det gjelder mandatets komparative oppdrag, har utvalget tolket dette på en strengt avgrenset måte: Utvalget har, i tråd med ordlyden i mandatet, valgt å sammenlikne Norge med et knippe land, noen mest mulig like, og noen svært forskjellige. I den første gruppen har utvalget inkludert Danmark, Sverige og Nederland, og i den andre USA og Canada. Landstudiene har blitt gjort skissemessig, med mest mulig rendyrking av de aspektene ved de andre landenes politikk som er relevante for utvalgets problemstillinger. Dette er gjort for å anskueliggjøre konsekvenser av andre landenes innretninger og premisser, i kontrast til de norske. Analysene er gjort dels av utvalget, dels ved hjelp av eksterne fagfolk.

Etter utvalgets fortolkning ligger det to normative, om ikke veldig kontroversielle motiveringer til grunn for mandatet: For det første en videreføring av den norske velferdsmodellen, i betydningen opprettholdelse av «bærekraften» på kort og lang sikt, og for det andre ivaretakelse av målet om «høyest mulig yrkesdeltakelse».

I sum har utvalget ansett mandatet for å inneholde tre hovedtemaer:

  • Sikre et stabilt finansieringsgrunnlag for velferdsstaten, dvs. å opprettholde velferdsmodellens bærekraft i lys av nåtidig og framtidig ut- og innvandring.

  • Videreutvikle arbeidslivs- og velferdspolitikken til å støtte opp under modellens bærekraft og velferdssikring for befolkningen, dvs. endre/forbedre treffsikkerheten eller kvaliteten på tiltak og ordninger rettet mot migranter.

  • Sikre oppslutning i (den foranderlige) befolkningen på kort og lang sikt, om velferdsmodellens grunnstruktur.

Utvalget er bedt om å analysere disse tre innfallsvinklene til den norske velferdsmodellen og samspillet mellom dem.

I mandatet brukes begrepet bærekraft flere ganger – det er velferdsmodellens bærekraft som skal sikres på lang sikt. Det var Brundtland-kommisjonens rapport «Vår felles framtid» (1987) som først satte søkelys på begrepene bærekraft og bærekraftig utvikling. Kommisjonens hovedbudskap var:

En bærekraftig utvikling skal ivareta den nåværende generasjons behov uten å ødelegge mulighetene til kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov.

Med begrepet «velferdsmodellens bærekraft» forstår utvalget at velferdsmodellen skal være mulig å opprettholde og videreføre i et langsiktig perspektiv. Dette innebærer at modellens sentrale mekanismer – samspillet mellom inntektssikring, tjenesteyting og arbeidslivets virkemåte – kan videreføres uten at det underminerer finansieringen av modellen. Utvalget har ikke skullet gi en generell vurdering av velferdsmodellens bærekraft, men fokusere på hvordan migrasjon påvirker velferdsmodellens bærekraft.

2.5 Utvalgets operasjonalisering av begrepene mobilitet og migrasjon

Sentralt i utvalgets mandat er begrepene mobilitet og migrasjon. Mandatet slår fast at mobiliteten over landegrensene og innvandringen til Norge har økt, og at dette forutsettes å vedvare. Norge har gitt sin tilslutning til økt migrasjon ved å være en del av det felleseuropeiske arbeidsmarkedet gjennom EØS-avtalen. Utvalget er bedt om å legge en bred forståelse av migrasjon til grunn for sitt arbeid.

Migrasjon og mobilitet er beslektede begreper som begge omhandler flytting. De brukes ofte uten at det skilles skarpt mellom dem når det gjelder innhold. Grenseoppgangen mellom dem er da også vanskelig i mange tilfeller. For eksempel er det ikke så lett å skille mellom mobilitet på den ene siden og på den andre siden migrasjon av ulike typer sesongflyttinger eller «sirkulære» bevegelser, som har etablert bestemte flyttemønstre over tid. Begge betegner dynamiske fenomen som bærer i seg samfunnsendring. Imidlertid innebærer mobilitet flyttinger som ikke i samme grad som migrasjon får varige følger bosettingsmessig verken for opprinnelses- eller destinasjonsområde. På denne måten er det noe mer flyktig over mobilitet som fenomen. Imidlertid kan de økonomiske virkningene av mobilitet være omfattende, både for sysselsetting og overføring av kapital. Migrasjon omfatter to hovedtyper, nemlig innvandring og utvandring av et område. Vanligvis vil inn- og utvandring dreie seg om kryssing av statsgrenser, men i faglitteraturen brukes betegnelsen også om andre typer territorielle grenser. Innen disse to hovedtypene finnes en rekke undergrupper, noen av dem omtales nærmere i utredningen, som arbeidsmigrasjon og flyktningemigrasjon, frivillig migrasjon og tvungen migrasjon. Det er utviklet en rekke teorier om migrasjonstypologi og om forutsetningene for migrasjonsfenomeners oppkomst og utvikling. Noen av dem vil omtales nærmere i utredningen.

2.5.1 Begreper vedrørende inn- og utvandring i statistikken

I utredningens kartlegging benyttes mye statistikk som er utarbeidet på grunnlag av opplysninger fra folkeregisteret. Dvs. at det er de personene som er bosatt i Norge i henhold til folkeregisterloven som omfattes av beskrivelsen, jf. boks 2.1. Imidlertid benyttes begrepet «bosatt» på andre måter i annen lovgivning. Som eksempler kan nevnes at i folketrygdloven (jf. kapittel 6) og skatteloven (jf. kapittel 10) er det andre vilkår som må være oppfylt for å falle inn under begrepet enn det som framgår av definisjonen i folkeregisterloven. De ulike bostedsbegrepene er utarbeidet for ulike formål, av ulike hensyn og i en gitt historisk kontekst. Statistikken er i all hovedsak utarbeidet av SSB, og baserer seg dermed på SSBs definisjoner og datakilder.

SSBs statistikk over flyttinger fra og til utlandet er basert på meldeplikten til folkeregisteret. Melding om flytting skal gis av flytteren selv innen åtte dager etter at flyttingen fant sted. Dette gjelder også ved flytting fra utlandet til en norsk kommune. Flytting, så vel fra som til utlandet, skal meldes, dersom personen «har til hensikt» at oppholdet skal vare i minst seks måneder, jf. folkeregisterloven § 1, jf. boks 2.1.

Innvandring er innflyttede personer registrert i folkeregisteret. Om en person registrerer flytting flere ganger i løpet av et år, blir dette regnet som flere flyttinger.

Utvandring er utflyttede personer registrert i folkeregisteret. Om en person registrerer flytting flere ganger i løpet av et år, blir dette regnet som flere flyttinger.

Nettoinnflytting/nettoinnvandring er differansen mellom innflyttinger og utflyttinger.

En asylsøker er en person som søker beskyttelse i Norge. Vedkommende blir kalt asylsøker fram til søknaden om asyl er endelig avgjort. En asylsøker vil ikke regnes med i den registrerte innvandringen til Norge før vedkommende eventuelt har fått innvilget oppholdstillatelse. Asylsøkere kan bo i asylmottak fram til de får oppholdstillatelse eller endelig avslag på søknad om asyl.

I SSBs statistikk brukes begrepet personer med flyktningbakgrunn om personer som har kommet til Norge av fluktgrunner, inkludert familietilknyttede til disse, uten hensyn til om de har fått flyktningstatus eller opphold på humanitært grunnlag. I sistnevnte kategori var det tidligere en betydelig andel som fikk slikt opphold fordi de hadde krav på beskyttelse, uten å fylle vilkårene for asyl etter flyktningkonvensjonen. For nærmere beskrivelse av de juridiske betegnelsene, se boks 2.2.

Personer uten lovlig opphold er personer som enten kommer til Norge uten å ha fått oppholdstillatelse eller som har blitt her lengre enn de har fått lov til. SSB har beregnet at det ved inngangen til 2006 var mellom 10 000 og 32 000 personer fra land utenfor EØS uten lovlig opphold i Norge, med et sannsynlig estimat på om lag 18 000 personer.4

Boks 2.1 Registrering av innflytting og utflytting i folkeregisteret

Utgangspunktet etter folkeregisterloven § 1 er at alle personer som er eller har vært bosatt i Norge, er født i Norge eller har fått tildelt fødselsnummer eller D-nummer i Norge, skal være registrert i det sentrale folkeregisteret. Siden 1946 har det i hver enkelt kommune vært et lokalt folkeregister som registrerer alle bosatte i kommunen i samsvar med lov om folkeregistrering og forskrifter til loven. Fra 2002 ble arbeidsmåten i folkeregistrene endret, og det ble 99 større registerenheter som dekker registreringen for flere kommuner i hvert fylke. Fra 2008 ble det opprettet fem regionkontor som tok over registreringen. Folkeregistrene får meldinger om fødsler, dødsfall, giftermål, skilsmisser, flyttinger mv. fra ulike kilder.

Hovedregelen er at personer som oppholder seg i en eller flere norske kommuner i minst seks måneder skal regnes som bosatte i Norge. Personer som trenger oppholdstillatelse, må framlegge oppholdstillatelse med en varighet på minimum seks måneder. For EØS-borgere er det fra 1. oktober 2009 ikke noe krav om oppholdstillatelse, men disse må framlegge bekreftelse fra politiet på at de har oppholdsrett. Plikten til å framlegge bekreftelse på oppholdsrett gjelder likevel ikke for nordiske borgere.

Mellom de nordiske landene foregår flyttemeldingene automatisk f.o.m. 2007, dvs. at innflyttingen avgjøres av folkeregistermyndigheten i vedkommende land. Registreres innflyttingen går det automatisk melding til norsk folkeregistermyndighet. For flytting til land utenom Norden, er det avgjørende i vurderingen av om det har foregått en utflytting, om det har skjedd en endring av bosted. Hvorvidt utflyttingene har karakter av bosetting beror på en helhetsvurdering, hvor momenter som vektlegges bl.a. vil være om vedkommende har en egen selvstendig bolig i vedkommende innflyttingsland, ikke lenger disponerer fast bolig i Norge, ikke lenger har arbeidsmessig tilknytning til Norge, ikke har ektefelle/barn i Norge og ikke har annet enn sporadiske opphold i Norge i løpet av året. Personer som de siste to årene ikke har hatt kjent oppholdssted i Norge skal alltid regnes som utflyttet, uavhengig av om det dokumenteres at de har flyttet eller ikke. For studenter som studerer i utlandet er det gjort et særlig unntak, slik at disse skal anses bosatt samme sted som før utdanningen ble påbegynt dersom de dokumenterer studiesituasjonen og at de fortsatt har tilknytning til tidligere bosted i Norge. Studenter kan imidlertid på samme vilkår som andre bli regnet som utflyttet dersom de har skiftet bopel og ikke har til hensikt å vende tilbake til Norge etter endt studium. Utenlandske statsborgere som ikke lenger har adgang til å oppholde seg i Norge, regnes automatisk som utflyttet av Norge, selv om de faktisk ikke har byttet bosted.

Boks 2.2 Flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og overføringsflyktninger

En flyktning er etter utlendingsloven 2008 en utlending som enten fyller vilkårene i flyktningkonvensjonen art. 1 A, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, eller likevel står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b. Utlending som blir anerkjent som flyktning får beskyttelse (asyl) i Norge med oppholdstillatelse. Flyktningstatus gir i utgangspunktet vern mot bort- og utvisning. Flyktningen vil normalt ha rett til norsk reisedokument i stedet for hjemlandets nasjonalitetspass. Flyktningstatus innebærer også andre rettigheter, bl.a. rett til økonomisk gunstigere stønadsordninger enn andre innvandrere på enkelte områder.

Når utlendingen ikke har et beskyttelsesbehov som gir rett til asyl, skal det vurderes om det foreligger sterke menneskelige hensyn, for eksempel særlig alvorlige helseproblemer, eller om utlendingen har en særlig tilknytning til riket som tilsier at det bør gis opphold på humanitært grunnlag. Utviklingen etter at ny lov trådte i kraft viser at andelen som får opphold på humanitært grunnlag, er betydelig lavere enn før. Det skyldes særlig at de som tidligere fikk beskyttelse, men formelt sett ikke flyktningstatus, nå får slik status. Se avsnitt 4.4.2 for nærmere forklaring.

Overføringsflyktninger, også kalt kvoteflyktinger og FN-flyktninger, er personer som har flyktet fra hjemlandet sitt og som blir overført til et tredjeland. Som regel er overføringsflyktninger allerede anerkjent som flyktninger av FN før de blir overført til Norge. Noen få overføringsflyktninger kan bli overført direkte fra hjemlandet.

2.5.2 Begreper vedrørende den innvandrede befolkningen

Statistisk sentralbyrås definisjoner av den innvandrede befolkningen ligger til grunn for de demografiske beskrivelsene og beskrivelsene av innvandreres tilpasning til arbeidsmarkedet og velferdsordninger i utredningen.

Innvandrere er personer som en eller annen gang har innvandret til Norge og er født i utlandet med to utenlandsfødte foreldre. Når det henvises til begrepet i statistiske beskrivelser, er det de personene som er registrert bosatt i folkeregisteret som regnes med i denne gruppa. En person må ha lovlig opphold i Norge og regne med å skulle bo her i seks måneder for å registreres i folkeregisteret, jf. boks 2.1.

Norskfødte med innvandrerforeldre er født i Norge, men har to foreldre som er innvandrere. I utredningen brukes begrepet norskfødte med innvandrerforeldre og etterkommere om samme gruppe.5 Etterkommere brukes bare med denne betydningen, og henviser ikke til flere generasjoner.

Innvandrerbefolkningen var tidligere SSBs betegnelse på innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre til sammen, men SSB gikk bort fra dette begrepet i 2008.6 SSB begrunnet dette med at kategoriseringen var problematisk, først og fremst fordi norskfødte barn av innvandrere ikke er så like sine foreldre at det er hensiktsmessig med en samlet statistisk gruppering om demografiske forhold og levekår. I denne utredningen vil det vektlegges å se på disse to gruppene hver for seg, og i den grad de sees på samlet brukes ikke begrepet innvandrerbefolkning, men begrepet innvandrere og etterkommere.

SSB publiserer også statistikk om personer med annen innvandringskategori. Innvandringsbakgrunn er SSBs betegnelse for kategorier som beskriver personer som er:

  • utenlandsfødte med én norskfødt forelder

  • norskfødte med én utenlandsfødt forelder

  • utenlandsfødte med to norskfødte foreldre (inkluderer utenlandsadopterte)

Utredningen ser ikke på disse kategoriene separat i det deskriptive materialet, og de inngår i gruppen personer som regnes som den øvrige befolkningen.

Personer i den øvrige befolkningen er personer som verken er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre, og omfatter også de andre gruppene av utenlandsfødte personer. Utvalget benytter i utredningen også begrepet majoritetsbefolkningen om denne gruppen. De ulike deskriptive kapitlene grupperer av og til norskfødte med innvandrerforeldre sammen med personer i den øvrige befolkningen der dette er hensiktsmessig. Når dette gjøres, vil det framgå av teksten, jf. kapitlene 8 og 9.

Minoritet vil, slik begrepet bokstavelig tilsier, alltid omfatte et tallmessig mindretall i forhold til et flertall. I dag brukes begrepet om en rekke fenomen, som livssyn, legning, språk/kultur og etnisitet. Imidlertid er betegnelsen historisk ikke bare knyttet til tallmessighet, men også til makt- og avmaktsrelasjoner og underlegenhet sosialt, kulturelt og politisk. Derfor har «minoritet» oftest vært brukt om mindre folkegrupper som har vært eller blir diskriminert på ulike måter og i mer eller mindre grad. Begrepet har vært mest brukt om etniske grupper, dvs. folkegrupper som både av seg selv og av andre oppfattes å ha en særskilt felles historie og kultur, herunder ofte eget språk. I denne utredningen blir minoritetsbegrepet særlig brukt om etniske grupper i det norske samfunnet, som har innvandret etter om lag 1970, delvis også om landgrupper.

2.5.3 Utvalgets valg av landgrupperinger

Landbakgrunn viser i statistikken til en innvandrers fødeland. For norskfødte er dette foreldres eventuelle utenlandske fødeland. Landbakgrunn og etnisitet er ikke nødvendigvis sammenfallende og må ikke forveksles. Etnisitet kan henvise både til ulike grupper innen den samme nasjonalstat, til utseende og hudfarge og til kulturelle tradisjoner og levemåter.

I utredningen beskrives innvandring og innvandrere i hovedsak etter grupperinger av landbakgrunn.

Utvalget har valgt å legge seg nært opp til SSBs to nye landgrupperinger i det statistiske materialet som presenteres, jf. boks 2.3. Utvalget har på grunn av det endrede migrasjonsbildet etter 2004, valgt å se på de nye EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa som en egen landgruppering. Innvandringen til Norge har vært tiltagende, særlig etter at flere østeuropeiske land ble medlemmer av EØS i 2004 og 2007. I utredningen er disse skilt ut som en egen gruppe, og det benyttes gjennomgående en tredeling i de statistiske framstillingene.

Vestlige land: Omfatter land i Norden, vesteuropeiske EØS-land, Sveits, USA, Canada, Australia og New Zealand.

EU-land i Sentral- og Øst-Europa: Omfatter de ti nye EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa (Bulgaria, Estland, Litauen, Latvia, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn).

Land i Asia, Afrika mfl.: Omfatter land i Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania utenom Australia og New Zealand, og europeiske land utenfor EØS. I europeiske land utenfor EØS inngår: Albania, Bosnia-Hercegovina, Hviterussland, Kosovo, Kroatia, Makedonia, Moldova, Montenegro, Russland, Serbia og Ukraina.

Tredelingen som utvalget har valgt, synliggjør at det er ulikheter i bakgrunnen for migrasjonen til Norge, avhengig av hvilket land i Europa innvandreren kommer fra. Videre synliggjøres tilsvarende forskjeller for ulike land i Amerika og i Oseania. I Europa er det et viktig skille mellom EØS-land på den ene siden og Russland, Hviterussland, Ukraina, Moldova og land i Vest-Balkan på den andre. Innvandrere fra EØS-land er underlagt få innvandringsrestriksjoner og kommer til Norge på grunn av arbeidsmarkedet. De fleste innvandrere fra landene utenfor EØS har kommet som asylsøkere, flyktninger og familieinnvandrere. Også migrasjonen til Norge fra Amerika har et liknende skille, der innvandrere fra USA og Canada i stor grad har kommet som arbeidsinnvandrere, og innvandrere fra andre amerikanske land har kommet på grunn av flukt eller familierelasjoner. Migrasjonen fra land i Oseania til Norge har vært av begrenset omfang.

En innvending mot å kategorisere vestlige land slik utvalget har valgt, er at borgere fra USA, Canada, Australia og New Zealand er underlagt andre innvandringsrestriksjoner til Norge enn borgere fra de nordiske og europeiske landene. Men migrasjonen fra disse landene til Norge har likevel tydelige likhetstrekk med migrasjonen fra EØS-landene med hensyn til innvandringsgrunn, gjenutvandringstilbøyelighet og øvrig demografisk atferd i Norge, f.eks. ekteskapsmønstre.7 Innvandrere fra USA, Canada, Australia og New Zealand har også en like sterk arbeidstilknytning som vestlige innvandrere for øvrig.

En viktig forskjell mellom de tre gruppene er at arbeidsinnvandrerne som har kommet etter 1975 gjerne flytter inn og ut av landet alt etter som det passer seg. Flyktninger og familieinnvandrere til flyktninger blir i langt større grad boende, og har ofte liten mulighet for gjeninnvandring til Norge om de ønsker å gjeninnvandre etter at tillatelsen for opphold i Norge utløper. Denne forskjellen har betydning på mange områder når det gjelder tilpasning til det norske samfunnet.

Boks 2.3 Statistisk sentralbyrås todeling av landgrupper, 2008

1. EU/EØS-land, USA, Canada, Australia og New Zealand

I kategorien EU/EØS-land inngår: Belgia, Bulgaria, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Gibraltar, Hellas, Irland, Island, Italia, Kypros, Latvia, Liechtenstein, Litauen, Luxembourg, Malta, Nederland, Norge, Polen, Portugal, Romania, Slovakia. Slovenia, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland, Tsjekkia, Østerrike og Ungarn, samt Andorra, Færøyene, Grønland, Monaco, San Marino og Vatikanstaten.

2. Asia (med Tyrkia), Afrika, Latin-Amerika, Oseania utenom Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS

I kategorien europeiske land utenom EU/EØS inngår: Albania, Bosnia-Hercegovina, Hviterussland, Kosovo, Kroatia, Makedonia, Moldova, Montenegro, Russland, Serbia og Ukraina.

Kilde: Høydahl, E. (2008), Innvandrerbegreper i statistikken: Vestlig og ikke-vestlig – ord som ble for store og gikk ut på dato, i Samfunnsspeilet 4/2008, Statistisk sentralbyrå

2.5.4 Begreper vedrørende utvandring og utvandrede personer

Utflyttingen fra Norge er i statistikken identifisert i det øyeblikket utvandringen registreres, i henhold til folkeregisterloven, jf. boks 2.1. Dette innebærer f.eks. at utenlandske borgere som ikke lenger har gyldig oppholdstillatelse, automatisk regnes som utflyttede. På den annen side kan det være et ukjent antall personer som oppholder seg lengre i et annet land enn de har anledning til uten å melde flytting i henhold til folkeregisterloven. Dette kan være betydelige feilkilder i tallfestingen av migrasjonsstrømmene ut av Norge. Som tidligere påpekt, er det ulike vilkår for å regnes som bosatt eller utflyttet i henhold til folkeregisterloven, folketrygdloven og skatteloven. Det innebærer f.eks. at en person kan ha meldt flytting til folkeregisteret, men fremdeles være skattemessig og trygdemessig bosatt i Norge. I kapitlene 8, 9 og 10 er det inn- og utvandrede etter folkeregisterloven som beskrives, mens det i kapittel 11 er utflyttede etter folketrygdloven som beskrives. Utredningen forholder seg ikke til sonderingen mellom inn- eller utflyttede etter skatteloven.

De utvandrerne som særlig er interessante for utvalgets mandat, er personer som har norske trygderettigheter og som bor eller oppholder seg i et annet land. Det betyr at det er eksportabilitet som er sentralt for utvalgets arbeid, ikke utvandring i seg selv. Det har derfor ikke vært prioritert i utvalgets arbeid å gi en fullstendig oversikt over ulike grupper av utvandrere, men enkelte «utvandrergrupper» er f.eks.:

  • personer som flytter ut fra Norge etter at de har blitt pensjonister og mottar pensjon fra Norge i utlandet

  • innvandrere som har bodd i Norge en periode og som har gjenutvandret og tatt med seg sine opptjente rettigheter

  • studenter i utlandet som har lån eller stipend fra Statens lånekasse for utdanning, og som derfor er pliktige medlemmer av folketrygden, og som ikke skal melde flytting til folkeregisteret

  • personer som har fått innvilget frivillig medlemskap i folketrygden under opphold i utlandet, jf. kapittel 6

2.5.5 Hvor mange tilflyttede personer bor det i Norge?

Beskrivelsen i utredningen av innvandreres demografi, arbeidsmarkedstilknytning, inntekt og øvrige levekår baserer seg på statistikk med utgangspunkt i SSBs definisjon av innvandrere og i noen tilfeller etterkommere. Det er – i den grad det er mulig – lagt vekt på å si noe om utvikling over tid. Ved inngangen til 2010 utgjorde innvandrere 9 pst. av folketallet i Norge og etterkommere utgjorde 2 pst. Innvandrere blir i denne sammenhengen de som er registrert tilflyttet og bosatt ifølge Folkeregisteret.

Det er en utfordring å beskrive dagens migrasjonsbilde på grunnlag av den flyttingen som registreres. Den registrerte tilflyttingen utelater f.eks. personer som bor eller oppholder seg i Norge helt eller delvis, uten å være registrert bosatt. Dette kan være asylsøkere, personer uten lovlig opphold og personer som jobber i Norge uten å være bosatt. Migrasjon skjer på ulike måter og med ulik motivasjon. Stadig flere personer tilbringer perioder av livet i et annet land enn det de er født i. Dette kan være gjennom kortere eller lengre studie- eller arbeidsforhold, og det kan være gjennom mer varige former for migrasjon.

Begrepsfesting og kategorisering av den innvandrede befolkningen vil videre kunne gi et statisk bilde. Migrasjon er i aller høyeste grad et dynamisk fenomen som stadig er i endring, både i art og omfang. Migrantene kan tilhøre flere kategorier samtidig og over et livsløp: For eksempel blir en utvandrer til en innvandrer, og på et senere tidspunkt kan han bli til en gjenutvandrer. Utvalget vektlegger viktigheten av å se på det sirkulære med migrasjon, selv om det i denne utredningen ikke har vært anledning til å analysere dette.

Beskrivelsene i utredningen omfatter bare innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre, sammenliknet med den øvrige befolkningen. Disse tre statistiske kategoriene fanger ikke opp andre endringer i befolkningens sammensetning, som også er en følge av mobilitet over landegrensene. Stadig flere personer oppholder seg i flere land i løpet av livet, og stadig flere får en mer sammensatt bakgrunn enn det den tilgjengelige statistikken kan beskrive. Statistisk kan det fastslås at stadig flere f.eks. har én utenlandsfødt forelder og dermed også kan ha store deler av sin familie i et annet land, men dette er bare én konsekvens av migrasjon og mobilitet over landegrensene. F.eks. kan ikke norskfødte personer med opphold i utlandet på grunn av studier eller arbeid identifiseres, men de kunne like fullt være interessante kategorier i lys av utvalgets mandat.

Omfanget av personer i ulike innvandringskategorier er gjengitt i figur 2.1. Ved inngangen til 2010 utgjorde utenlandsfødte med én norskfødt forelder 1 pst. av befolkningen, utenlandsfødte med to norskfødte foreldre 1 pst. og norskfødte med én utenlandsfødt forelder 4 pst. Til sammen var det 17 pst. av den bosatte befolkningen som enten selv var født i utlandet, eller som hadde minst én forelder som var født i utlandet. Hvilke implikasjoner dette mangfoldet i befolkningens sammensetning har, avhenger av hvilke problemstillinger som skal undersøkes.

For flere formål kunne det vært interessant å se på flere generasjoners tilpasning til arbeidsliv og utdanning, all den tid utvalget har som oppgave å se på den langsiktige bærekraften. Imidlertid er det per i dag et begrenset analysemateriale om barn av norskfødte med innvandrerforeldre. Per 1. januar 2010 var det 260 norskfødte barn med foreldre som selv var etterkommere, alle foreløpig i barnehage- og grunnskolealder. Disse 260 barna vil telle med i befolkningen uten innvandringsbakgrunn. I tillegg var det på samme tid 3 800 personer som var barn av én etterkommer og én innvandrer, og som dermed har fire utenlandsfødte besteforeldre. 60 pst. av denne siste gruppa hadde foreldre med pakistansk landbakgrunn, og det er i stor grad snakk om unge personer. Disse vil telles med i gruppa personer med én utenlandsfødt forelder. På grunnlag av det foreliggende datatilfanget har utvalget i sine analyser valgt å konsentrere seg om innvandrere og deres barn.

Figur 2.1 Folkemengde per 1. januar 1971–2010, etter innvandringskategori. Prosent av befolkningen

Figur 2.1 Folkemengde per 1. januar 1971–2010, etter innvandringskategori. Prosent av befolkningen

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fotnoter

1.

Holmøy, E. mfl. (kommende), Demografiske og økonomiske virkninger av migrasjon, Statistisk sentralbyrå

2.

Bratsberg, B., K. Røed og O. Raaum (2011), Yrkesdeltaking på lang sikt blant ulike innvandrergrupper i Norge, Rapport 1/2011, Frischsenteret

3.

Bratsberg, B., O. Raaum og K. Røed (2010), When minority Labour Migrants Meet the Welfare State. I: Journal of Labour Economics, 28(3): 633–676

4.

Zhang, L.(2008), Developing methods for determining the number of unauthorized foreigners in Norway, Documents 2008/11, Statistisk sentralbyrå

5.

Begrepet etterkommere anbefales bl.a. i brosjyren ’Et inkluderende språk’ utgitt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet i 2007.

6.

Dzamarija, M. (2008), Definisjoner og betegnelser i innvandrerstatistikken: Hva skal innvandreren hete? I: Samfunnsspeilet 4/2008, Statistisk sentralbyrå

7.

Se bl.a. begrunnelse gitt i Brunborg, H. og I. Texmon (2010), Befolkningsframskrivninger 2010–2060, i Økonomiske analyser 4/2010, Statistisk sentralbyrå, og Høydahl, E. (2008), Vestlig og ikke-vestlig – ord som ble for store og gikk ut på dato, i Samfunnsspeilet 4/2008, Statistisk sentralbyrå.

Til dokumentets forside