NOU 2012: 3

Fripoliser og kapitalkrav— Utredning nr. 25 fra Banklovkommisjonen

Til innholdsfortegnelse

0 Sammendrag

0.1 Sammendrag

Banklovkommisjonens Utredning nr. 25 inneholder forslag til enkelte endringer av foretakspensjonslovens regler om fripoliser.

Foretakspensjonsordninger møter stadig nye utfordringer. Dette har blant annet sammenheng med økt uføretilbøyelighet, økt levealder og lavt rentenivå. Dermed er flere av de forutsetninger som har ligget til grunn for de beregningsgrunnlag som pensjonsinnretningene har benyttet ved utskriving av premie satt under betydelig press. Ved siden av disse forhold, har høy reallønnsvekst og regnskapskrav om resultat- og balanseføring av foretakspensjonsordninger bidratt til at bedriftenes kostnader med foretakspensjonsordninger har økt betydelig og vært lite forutsigbare. Dette har ført til omdanninger fra foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger.

I Utredning nr. 23 foreslo Banklovkommisjonen et begrenset antall endringer i foretakspensjonsloven for at denne skulle være mer forenlig med prinsippene for folketrygdreformen. Banklovkommisjonen har arbeidet videre med regelverket for nye forsikringsbaserte pensjonsordninger tilpasset ny folketrygd. Under dette arbeidet vil kommisjonen også vurdere tiltak som vil adressere ulike utfordringer som de eksisterende ytelsesbaserte pensjonsordninger har vist seg å medføre for pensjonsinnretninger og bedrifter. Kommisjonen planlegger å komme tilbake til dette i løpet av mai/juni 2012.

Solvency II som er en sentral del av det nye forsikringsdirektivet, er antatt å medføre en vesentlig skjerping av kapitalkravene for pensjonsinnretningene. Minstekravene til solvenskapital i pensjonsinnretningene ventes å bli betydelig høyere som følge blant annet av utvidelse av beregningsgrunnlaget og av at tilleggsavsetninger og enkelte andre reserver ikke lenger kan regnes som ansvarlig kapital.

En særlig problemstilling knytter seg til fripoliser og kapitalkrav under Solvency II. Så lenge pensjonsrettighetene forvaltes innen rammen av en bedrifts løpende foretakspensjonsordninger, kan premietariffene tilpasses avkastningsrisikoen knyttet til pensjonsinnretningens forsikringsforpliktelser. Videre vil den omstendighet at pensjonsinnretningen kan kreve løpende vederlag for forvaltningen medføre et risikofradrag ved beregningen av kapitalkravet for renterisiko knyttet til renterisiko. Fripolisene er derimot ferdig betalte forsikringskontrakter av gjennomgående svært lang varighet. Diskonteringsrenten som har vært anvendt for premiereservene knyttet til fripolisene, er den samme som høyeste tillatte beregningsrente som har vært benyttet for fastsettelse av premiene. Denne renten var tidligere på 4 prosent og er senere redusert flere ganger, og utgjør fra 2012 2,5 prosent på ny opptjening. Den nye renten gjelder bare for opptjening av pensjonsrettigheter etter at nye rentesatser er iverksatt. Fripolisebestanden har derfor i dag et gjennomsnittlig diskonteringsrentenivå i overkant av 3,5 prosent. Etter Solvency II regelverket skal markedsrentekurven på risikofri rente (norsk statsrente) benyttes ved diskonteringen ved beregning av forpliktelser i Solvency II regnskapet. Dette vil medføre økt krav til kapital i pensjonsinnretningene. Dessuten vil risikoen ved «mismatchen» mellom de lange forsikringsforpliktelsene etter fripolisene og den kortere durasjonen på tilgjengelige norske lavrisiko-obligasjoner kombinert med manglende mulighet til å kreve vederlag for avkastningsrisikoen ved fripoliser, medføre krav om en betydelig solvenskapital.

På bakgrunn av disse forhold har Banklovkommisjonen søkt etter mulige endringer i foretakspensjonsloven som kan bidra til å bremse utstedelse av antall fripoliser og at utstedte fripoliser kan ha egenskaper som er bedre tilpasset kapitalkravene.

Banklovkommisjonen foreslår at fripoliseinnehaveren i forbindelse med at fripolise utstedes eller senere, kan avtale at pensjonsinnretningen skal forvalte fripolisen med investeringsvalg. Dette tiltaket er ment å omfatte både nyutstedte fripoliser og fripoliser som er utstedt før eventuelle endringer i regelverket settes i verk. En slik forvaltningsordning vil i utgangspunktet medføre at pensjonsinnretningens rentegaranti for alderspensjonsrettighetene opphører og vil redusere pensjonsinnretningens kapitalkrav vesentlig. Årlig alderspensjon vil da ikke være definert til et bestemt beløp, men vil beregnes med utgangspunkt i investeringsporteføljens verdi på uttakstidspunktet. Etter overgang til fripolise med investeringsvalg vil det således være fripoliseinnehaveren som vil bære risikoen for at verdien av investeringsporteføljen blir redusert. På den annen side vil investeringsvalget gi fripoliseinnehaveren muligheten til å øke verdien av fripolisen i forhold til hva som ville ha blitt resultatet om forvaltningen knyttet til vanlige fripoliser ble videreført. Midler tilordnet uføre- og etterlatteytelser etter foretakspensjonsloven kapittel 6 og 7 omfattes ikke av investeringsvalget. Disse ytelser skal videreføres uten endring og med samme sikring som om fripoliseinnehaveren ikke hadde valgt investeringsvalg for midler tilknyttet alderspensjon. Før arbeidstakeren inngår avtale om fripolise med investeringsvalg, er det viktig at pensjonsinnretningen forklarer hvilke konsekvenser valget har. For å ivareta dette behovet, foreslår kommisjonen derfor i lovutkastet regler om opplysningsplikt og rådgivning. Hvor effektivt forslaget om å åpne for fripoliser med investeringsvalg vil være med hensyn til å redusere kapitalkravene til finansinstitusjonene, vil være avhengig av hvor mange fripoliseinnehavere som vil ønske investeringsvalg.

Er opptjent premiereserve knyttet til alderspensjon mindre enn 50 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G), kan pensjonsinnretningen etter gjeldende rett overføre midlene tilordnet pensjonsrettighetene til en individuell pensjonsavtale i stedet for å utstede fripoliser. Regelen er i første rekke begrunnet med at små fripoliser er uforholdsmessig kostbare å administrere. Banklovkommisjonen foreslår at terskelnivået på 50 prosent av G heves til 150 prosent av G. Arbeidstaker som fratrer og som tar arbeid hos ny arbeidsgiver som tilbyr foretakspensjonsordning, kan kreve at pensjonsrettighetene og midlene overføres til denne foretakspensjonsordningen. Det vil kunne være et gunstig alternativ for arbeidstakeren. Hvor lang tjenestetid som vil kreves for å kunne opparbeide en premiereserve knyttet til alderspensjon på 150 prosent av G, vil bero på en rekke ulike faktorer, herunder alder, lønnsnivå, stillingsbrøk og pensjonsplanens utforming. For å sikre at arbeidstakere med lang tjenestetid får utstedt fripolise, foreslår kommisjonen en regel om at medlem som har minst 8 års medlemstid i pensjonsordningen alltid kan kreve fripolise utstedt.

Foretakspensjonsloven har i dag flere regler som skal motvirke at det blir utbetalt for små årlige alderspensjonsytelser. For opphørende ytelser kan utbetalingstiden kortes ned slik at årlig utbetaling minst svarer til 20 prosent av G dersom dette følger av regelverket for pensjonsordningen eller dersom pensjonsinnretningen eller pensjonisten krever det. Livsvarige ytelser med årlig utbetaling mindre enn 20 prosent av G kan gjøres om til opphørende ytelser dersom dette er hjemlet i regelverket for pensjonsordningen, eller pensjonsinnretningen og pensjonisten er enige om det. Banklovkommisjonen foreslår å heve terskelnivået fra 20 prosent av G til 40 prosent av G for opphørende ytelser og til 30 prosent av G for livsvarige ytelser, men for øvrig videreføre dagens regler. Dette vil kunne bidra til en raskere nedbetaling av alderspensjonsytelser med forholdsvis små årlige utbetalinger og dermed også til en raskere sanering av disse alderspensjonsytelser. Pensjonsreformen gir stor fleksibilitet med hensyn til valg av uttaksgrad av pensjonsytelser. Forsert utbetaling av alderspensjon etter foretakspensjonsordning kan pensjonisten i betydelig grad motvirke ved et gradert uttak av alderspensjon i folketrygden. Banklovkommisjonen foreslår en regel om at pensjonsinnretningen skal informere om denne muligheten.

Banklovkommisjonen har også vurdert andre tiltak for å redusere virkningen av økte kapitalkrav under Solvency II. Utredningen beskriver derfor den betydning det kan ha om pensjonsinnretningene hadde tilgang på lange lavrisiko-obligasjoner i norske kroner. Dette er imidlertid forhold som ligger utenfor Banklovkommisjonens arbeidsoppgave og kommisjonen foreslår derfor ingen tiltak i denne forbindelse. Banklovkommisjonens sekretariat har også utarbeidet en mer omfattende lovskisse om pensjonsbevis som et alternativ til fripoliser. Denne skissen omtales i Utredningen, men fordi det ikke foreligger tilstrekkelig bred tilslutning til skissen, foreslår kommisjonen ingen regelendringer i denne forbindelse.

0.2 Summary

The Banking Law Commission Report No. 25 contains proposals for certain changes to the Defined-Benefit Pension Act regarding paid-up policies.

Defined benefit pension schemes are facing increasing challenges. This is partly related to the increased likelihood of disability, increased life expectancy and low interest rates. Thus, several of the assumptions that have formed the basis for the calculations used by pension institutions for the determination of premiums have been under considerable pressure. Apart from these factors, high real wage growth and financial reporting requirements for the performance and capitalization of defined benefit pension schemes have contributed to a considerable increase and unpredictability in the cost to companies of such pension schemes. This has led to conversions from defined benefit pension schemes to defined contribution pension schemes.

In its Report No. 23 the Banking Law Commission proposed a limited number of changes to the Defined-Benefit Pension Act to make the Act more consistent with the principles of the National Insurance Reform. The Banking Law Commission has carried out further work on regulations for new insurance-based pension schemes adapted to the new social national insurance. In the course of this work the Commission will also consider measures to address the various challenges that the existing defined benefit pension plans have caused for pension institutions and companies. The Commission plans to return to this issue in May/June 2012.

Solvency II, which is a central part of the new insurance directive, is expected to lead to a significant tightening of capital requirements for pension institutions. The minimum solvency capital requirement for pension institutions is expected to be significantly higher as a result of e.g. a broader basis of calculation and the fact that additional provisions and certain other reserves can no longer be counted as regulatory capital.

There is a particular problem related to paid-up policies and capital requirements under Solvency II. As long as pension rights are managed within the framework of a company's regular pension plans, the premium rates can be adjusted to the return risk associated with the insurance obligations of the pension institution. Furthermore, the fact that the pension institution may require ongoing remuneration for management will involve a risk deduction in calculating the capital requirement for interest rate risk related to interest rate risk. Paid-up policies, on the other hand, are pre-paid insurance contracts which are generally of very long duration. The discount rate which has been applied to the premium reserves for the paid-up policies is the same as the maximum allowable rate that has been used for the calculation of premiums. This rate was previously 4 percent, has later been reduced several times and from 2012 will be 2.5 percent on new pension rights earned. The new rate only applies to the earning of pension rights after the implementation of the new rates. Present paid-up policies have therefore today an average discount rate in excess of 3.5 percent. According to the Solvency II regulations the market yield curve of the risk-free rate (the Norwegian government interest rate) will be used in discounting in the calculation of obligations in the Solvency II accounts. This will result in an increased demand for capital. Moreover, the risk of a mismatch between the long-term insurance obligations for paid-up policies and the shorter duration of available Norwegian low-risk bonds, combined with an inability to obtain remuneration for the return risk on paid-up policies, will necessitate considerable solvency capital.

In view of these circumstances, the Banking Law Commission has sought possible changes in the Defined-Benefit Pension Act which may help to limit the issuing of paid-up policies and to align certain characteristics of the number of such policies more with the capital requirements.

The Banking Law Commission proposes that, in connection with the issuing of a paid-up policy or subsequently, the policy holder may agree that the pension institution is to manage the paid-up policy with an investment option. This measure is intended to include both newly issued policies and those issued prior to the implementation of any changes in the regulations. Such a management scheme will basically lead to the termination of the pension institutions guaranteed interest rate for retirement pension rights and will reduce the institutions capital requirements significantly. The annual retirement pension will thus not be stipulated as a specific amount, but will be calculated on the basis of the value of the investment portfolio at redemption. After the transition to paid-up policies with an investment option, it will thus be the policy holder who will bear the risk that the value of the investment portfolio will be reduced. On the other hand, the investment option will give the policy holder the opportunity to increase the value of the policy in relation to what it would have been if the current management of ordinary paid-up policies had been continued. The investment option does not apply to funds allocated to disability and survivor benefits under the Defined-Benefit Pension Act, Chapters 6 and 7. These benefits will be continued without amendment and with the same protection as if the paid-up policy holder had not chosen an investment option for a retirement pension. Before an employee enters into an agreement on a paid-up policy with an investment option, it is important that the pension institution explains the consequences of the option. In order to address this need, The Commission in the draft legislation proposes rules on disclosure and counselling. The effectiveness of the proposal to allow policies with investment options in terms of reducing capital requirements for financial institutions will depend on the number of policy holders who decide on the investment option.

If the earned premium reserves for the retirement pension are less than 50 percent of the national insurance basic amount (G), the pension institution under applicable law may transfer the funds allocated to the pension rights to an individual pension agreement instead of issuing paid-up policies. This rule is primarily justified by the fact that small paid-up policies are disproportionately costly to manage. The Banking Law Commission proposes that the threshold level of 50 percent of G is raised to 150 percent of G. An employee who resigns and takes up employment with a new employer who offers a pension scheme can demand that his pension rights and funds are transferred to the new company’s defined benefit pension scheme. This could be advantageous for the employee. The length of service required to earn a premium reserve for retirement of 150 percent of G will depend on a variety of factors, including age, salary, full or part-time work and the kind of pension plan. In order to ensure that a paid-up policy will be available to employees with long service, The Commission proposes a rule that a person with at least 8 years’ membership in the pension scheme will always be entitled to a paid-up policy.

The Defined-Benefit Pension Act has currently several provisions designed to prevent disbursement for small annual retirement benefits. For terminating benefits the disbursement period may be shortened so that the annual payment is equal to at least 20 percent of G if this complies with the regulations of the pension scheme or if the pension institution or the pensioner so requires. Life-long benefits with annual payments of less than 20 percent of G can be converted to terminating benefits if this is provided for in the rules of the pension scheme or if the pension institution and pensioner so agree. The Banking Law Commission proposes raising the threshold level from 20 percent of G to 40 percent of G for terminating benefits and 30 percent of G for life-long benefits, but otherwise to maintain the current regulations. This will contribute to a quicker repayment of retirement pension benefits with relatively small annual disbursements and hence to a faster restoration of these retirement benefits. The pension reform provides great flexibility in choosing the level of drawing of pension benefits. Accelerated disbursement of the retirement pension based on the defined benefit pension scheme can be significantly offset by the pensioner through a graded drawing of the retirement pension in the National Insurance Scheme. The Banking Law Commission proposes a stipulation that the pension institution must provide information about this opportunity.

The Banking Law Commission has also considered other measures to reduce the impact of increased capital requirements under Solvency II. The Report therefore describes the possible significance of pension institutions having access to low-risk long bonds in Norwegian kroner. However, this is a factor which is beyond the mandate of the Banking Law Commission and the Commission therefore proposes no measures in this regard. The Commission's secretariat has also prepared a more comprehensive draft law on pension certificates as an alternative to paid-up policies. This draft is discussed in the Report, but because there is insufficient endorsement of the draft, the Commission proposes no amendments to the regulations in this regard.

Til dokumentets forside