Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2020: 3

Ny lov om universiteter og høyskoler

Til innholdsfortegnelse

36 Studentsamskipnadsloven og -forskrift

Figur 36.1 

Figur 36.1

36.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • En ny bestemmelse i universitets- og høyskoleloven som presiserer utdanningsinstitusjonenes plikt til å være tilknyttet en studentsamskipnad, samt ansvarsfordelingen mellom utdanningsinstitusjoner og studentsamskipnader.

  • Dagens § 14 i studentsamskipnadsforskriften, der samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene er regulert, flyttes til studentsamskipnadsloven.

  • Det settes ned en arbeidsgruppe som gjennomgår og avklarer spørsmålet om hvilke ansvarsområder som tilligger henholdsvis utdanningsinstitusjon og studentsamskipnad, eller er en offentlig oppgave. Utvalget mener også at det er behov for en utredning av hvem utdanningsinstitusjonene skal kunne tilby fri stasjon til.

36.2 Gjeldende rett

36.2.1 Innledning

Studentsamskipnadene er egne rettssubjekter, jf. studentsamskipnadsloven § 2 første ledd. De har til oppgave å sørge for et velferdstilbud til studenter, jf. § 3 første ledd. Tilbudet er spesielt tilpasset studentene og deres studiesituasjon.

Studentsamskipnadenes virksomhet er regulert i studentsamskipnadsloven1, forskrift om studentsamskipnader2, universitets- og høyskoleloven3, fagskoleloven4 og forskrift om tilskudd til studentboliger.5 Studentsamskipnadene er knyttet til utdanningsinstitusjonene og er underlagt krav og rammebetingelser fra kommunene hvor de er lokalisert.

Studentsamskipnadsordningen er et særnorsk fenomen. Studentsamskipnadene ble etablert for å ta seg av studenters velferdsbehov ved det enkelte lærested. Stortinget vedtok den første loven om studentsamskipnaden i Oslo 17. juni 1939. Frem til 2019 har en rekke samskipnader kommet til, og enkelte er etter hvert slått sammen som følge av Strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren.6 Per i dag er det 14 studentsamskipnader totalt.

Studentsamskipnadsordningen fyller en viktig funksjon ved å sikre studenter tilgang på velferdstjenester der markedet ikke kan eller vil levere de særskilte tjenestene studenter har behov for som følge av sin livssituasjon. Studentsamskipnadene leverer også tjenester som et supplement til det offentlige tjenestetilbudet, slik som eksamensmestringskurs og lignende.

Studentsamskipnadene er organisert som særlovsselskaper. Studentsamskipnadene har likheter med både forvaltningsorganer, statsforetak, aksjeselskaper og stiftelser. Det er staten gjennom Kunnskapsdepartementet som etablerer og sørger for grunnfinansieringen. Staten har imidlertid ikke rett til overskuddet. Flere elementer ved virksomhetsformen minner om aksjeselskaper, for eksempel det som gjelder styrets ansvar. I studentsamskipnadsloven er det henvist til flere bestemmelser i aksjeloven. Selv om studentsamskipnadene ikke er en del av forvaltningen, har de en nær tilknytning til statlig virksomhet, og på visse områder kommer forvaltningsloven og offentlighetsloven til anvendelse. Et viktig trekk ved virksomhetsformen er at den er brukerstyrt. Det vil si at studentene har en sentral rolle i styringen. Den øverste myndigheten i studentsamskipnadene er et styre der flertallet består av studenter, hvis de ønsker det.7

36.2.2 Samfunnsoppdrag

Studentsamskipnadenes samfunnsoppdrag er å ta seg av studentenes velferdsbehov ved de enkelte lærestedene, jf. studentsamskipnadsloven § 3 første ledd. Samfunnsoppdraget skal løses ved at studentsamskipnadene skal tilby studentene velferdstjenester. All virksomhet i studentsamskipnaden skal i hovedsak være rettet mot studenter. Hvilke typer virksomhet som dekkes av begrepet «studentvelferdstjenester», er uttømmende definert i forskrift om studentsamskipnader § 8. Studentsamskipnadene har anledning til å tilby tjenester til andre enn studenter, men i begrenset omfang. Noen studentsamskipnader lar ikke-studenter benytte ledig kapasitet ved studentsamskipnadenes tjenester og får slik et større kundegrunnlag. Dette kan gi inntekter som kan komme studentvelferden til gode.8

Studentsamskipnadene står i utgangspunktet fritt til å velge hvilke studentvelferdstjenester de ønsker å tilby, og i hvilket omfang. Denne friheten til å innrette tjenestetilbudet må likevel forstås i lys av et prinsipp om at studentenes behov i utgangspunktet skal dekkes gjennom markedet og de ordinære, offentlige velferdstjenestene til befolkningen.

Studentsamskipnadenes tilbud skal sikre studentene tilgang til velferdstjenester når tjenestene som tilbys i markedet, enten er for dyre eller ikke finnes, eller når det eksisterende tilbudet ikke passer studentenes behov når det gjelder mengde, kvalitet eller geografisk plassering.9

36.2.3 Styre

Hver studentsamskipnad skal ha et styre som øverste myndighet, og det er styrets oppgave å sørge for at studentsamskipnaden blir forvaltet tilfredsstillende, jf. studentsamskipnadsloven § 6. Styret skal ha representanter fra studentene, utdanningsinstitusjonen og de ansatte. Studentene kan velge å ha flertall i styret, jf. studentsamskipnadsloven § 6 andre ledd. Det skal være størst mulig åpenhet rundt styrets arbeid, jf. § 6 syvende ledd.

Styret skal ha minst fem medlemmer og ikke flere enn ni medlemmer. Styremedlemmene tjenestegjør normalt i to år og kan gjenvelges etter endt periode, jf. forskrift om studentsamskipnader § 2. Det er studentene som fatter vedtak om styrets sammensetning og størrelse.

Studentene velger sine styremedlemmer gjennom sitt studentorgan eller ved urnevalg i tilfeller der studentorgan ikke er opprettet, jf. forskrift om studentsamskipnader § 3. Ansatte i studentsamskipnadene har rett til å kreve representasjon i styret etter aksjeselskapsloven10 § 6-4, det vil si når de har flere enn tretti ansatte og ikke har en bedriftsforsamling. Der studentsamskipnadene har mindre enn 30 ansatte har studentene rett til å velge ett styremedlem blant de ansatte, jf. forskrift om studentsamskipnader § 4. Utdanningsinstitusjonene som er knyttet til studentsamskipnadene oppnevner minst ett medlem til styret. I de tilfellene der flere utdanningsinstitusjoner er tilknyttet en studentsamskipnad må det avtales lokalt hvordan styremedlemmer skal fordeles, jf. forskrift om studentsamskipnader § 5.

I dag har samtlige styrer i studentsamskipnader studentflertall. Det er studentorganene ved de enkelte institusjonene som velger studentene som skal sitte i styret i studentsamskipnaden. Der det er flere utdanningsinstitusjoner under én og samme studentsamskipnad, er det ofte opprettet et velferdsting som velger styrerepresentantene. Velferdstinget er en interesseorganisasjon og et studentpolitisk organ. Velferdstingets oppgave er å gi studentene som er tilknyttet en studentsamskipnad en felles stemme når det gjelder studentvelferd. Studentorganene velger studentrepresentantene til styret og styrelederen. Studentorganene har dermed muligheten til å velge flertallet av styremedlemmene, inklusiv lederen. Studentorganene ved institusjonene kan også tilbakekalle styremedlemmer. Et slikt vedtak krever to tredjedels flertall.

36.2.4 Departementets rolle

Departementet beslutter om studentsamskipnader skal opprettes, legges ned, deles eller slås sammen, jf. studentsamskipnadsloven § 2 tredje ledd. Beslutningene skal bygge på en samlet vurdering, og departementet bør innhente uttalelser fra de berørte partene før beslutningene tas.11 Videre har departementet et ansvar for tilsyn med studentsamskipnadene, jf. studentsamskipnadsloven § 14. Tilsynet foregår på et overordnet nivå, hvor tilsynsmyndigheten ser på hvordan studentsamskipnadene bruker de offentlige midlene de mottar, og om de utfører sine lovpålagte oppgaver. Fra og med 1. september 2018 er ansvaret for å gjennomføre tilsyn med studentsamskipnadene delegert fra departementet til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).

36.2.5 Tilknytningen til utdanningsinstitusjonene

Det følger av studentsamskipnadsloven § 4 at alle utdanningsinstitusjoner som universitets- og høyskoleloven gjelder for, skal være tilknyttet en studentsamskipnad. Det er utdanningsinstitusjonen som har det overordnede ansvaret for studentenes læringsmiljø, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd. Institusjonen skal stille egnede lokaler til rådighet for studentsamskipnadenes virksomhet ved institusjonen og kreve inn semesteravgift fra studentene, jf. studentsamskipnadsloven § 5 og § 10 femte ledd. Avgiften går i sin helhet til studentsamskipnaden, og det er studentsamskipnadens styre som beslutter hva den skal brukes til.

Etter forskrift om studentsamskipnader § 14 tredje ledd er ledelsen i henholdsvis utdanningsinstitusjonen og studentsamskipnaden pålagt å ha faste møter for å ivareta samarbeidet seg imellom. Det følger av § 14 andre ledd at studentsamskipnaden og utdanningsinstitusjonen skal fastsette nærmere regler om samarbeidet og ansvarsfordelingen mellom utdanningsinstitusjonen og studentsamskipnaden. Nærmere krav om hva de konkret skal samarbeide om, og hvem som skal ha ansvar for hva, er ikke regulert.

36.2.5.1 Særlig om plikten til å stille fri stasjon

Et viktig element i samarbeidet mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene om studentenes velferd er ordningen med fri stasjon. Uttrykket «fri stasjon» betyr lokaler med basisutstyr som utdanningsinstitusjonen vederlagsfritt skal stille til disposisjon for studentsamskipnadenes studentvelferdsvirksomhet, for eksempel til kantinedrift.12 Etter studentsamskipnadsloven § 5 tredje ledd har utdanningsinstitusjonen plikt til å stille fri stasjon, mens forskrift om studentsamskipnader §§ 11 og 12 angir momenter for å fastsette omfanget av ytelsen. Det er krav til at lokalene skal være av en slik art og størrelse at de står i rimelig forhold til antallet studenter og det omfang av tjenester studentsamskipnaden har overfor studentene ved institusjonen. Videre skal det være en hensiktsmessig geografisk nærhet mellom fri stasjon-lokalene og utdanningsvirksomheten, jf. forskrift om studentsamskipnadene § 12 første ledd. Der det er utfordrende å angi hvor stor del av lokalene som kan benyttes til studentvelferd, skal man estimere andelen ved å se hen til hvor stor andel av inntektene fra salg og tjenester som kommer fra andre brukere enn studentene.

I praksis er det opp til den enkelte utdanningsinstitusjon og studentsamskipnad å komme til enighet om omfanget av fri stasjon, men partene er pålagt å inngå skriftlige avtaler om fri stasjon, jf. forskrift om studentsamskipnader § 13. Det er ofte store variasjoner i omfanget og arten av ytelsene.

36.2.6 Studentvelferdstjenestene

36.2.6.1 Studentboliger

Studentboliger tilbys av samtlige studentsamskipnader, og er det desidert største virksomhetsområdet for studentsamskipnadene målt i omsetning og varige driftsmidler. Som ledd i nasjonal eller lokal studentpolitikk bygges studentboliger som hovedregel med offentlige tilskudd og husbanklån. Det hender også at studentsamskipnadene får andre økonomiske fordeler, som skattefritak og tomter i gave eller til «gavepris» fra kommunene.

Utdanningsinstitusjonene har ofte interesser i boligvirksomheten til studentsamskipnadene. Ofte ønsker de for eksempel å kunne tilby en form for boliggaranti til utenlandske studenter for å forenkle rekrutteringen av dem. Dette løses gjerne ved at studentsamskipnaden på stedet prioriterer nyankomne utenlandske studenter ved tildeling av boliger, mot at utdanningsinstitusjonen stiller ulike former for økonomiske garantier til studentsamskipnaden. Rapporten som gjennomgikk tilskuddordningen for studentboliger viste derimot at svært få institusjoner stiller med ulike former for økonomiske garantier til samskipnaden, noe som resulterer i et estimert tap for studentsamskipnadene på 37 millioner kroner per år grunnet tomgang.13 Selv om dette er et eksempel på at studentsamskipnadene aktivt bidrar til å oppnå et mål satt av utdanningsinstitusjonene, kan det gi et bilde av utfordringer knyttet til samarbeidet mellom institusjonene og studentsamskipnadene.

36.2.6.2 Kantine

Flertallet av studentsamskipnadene driver kantine. For flere av dem er det utfordrende å drive kantinevirksomheten lønnsomt, noe som i minst ett tilfelle har ført til at en studentsamskipnad har lagt ned virksomheten og overlatt til andre å drifte kantine.14 Fem av 14 samskipnader rapporterte underskudd på kantinedrift i 2017.

36.2.6.3 Barnehager

Studentsamskipnader med barnehager som kan tilby andre barnehagetjenester enn det som finnes ellers i markedet, er fortsatt et ettertraktet alternativ for studentene. Dette gjelder spesielt de største studentsamskipnadene, som kan tilby tjenester som kvelds- og nattpass, tidvis også pass av barn i helgen, pass av syke barn og «eksamensgaranti» for studenter med barn.

36.2.6.4 Studenthelsetjeneste

Noen studentsamskipnader har egne studenthelsetjenester, mens andre har valgt å inngå avtaler med kommunehelsetjenesten slik at studentene får refundert konsultasjonsutgifter. Det finnes også eksempler på at kommunen og studentsamskipnaden har inngått avtale om oppgjør seg imellom. Det er imidlertid svært ulik praksis fra studentsamskipnad til studentsamskipnad, og noen tilbyr verken helsetjenester eller refusjonsordninger for utgifter til kommunal helsehjelp. Tilbudet avhenger av hvor store studentsamskipnadene er, hvor god økonomi de har, og hvilke prioriteringer de gjør.

Boks 36.1 Studentsamskipnadenes prioritering av helse

Helse er høyt prioritert blant studentsamskipnadene, og da særlig studentenes psykiske helse. Tre ganger de siste åtte årene har studentsamskipnadene utført Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT). Undersøkelsen har avdekket at mange studenter sliter psykisk. Disse bør få tilbud om hjelp. Dette er i utgangspunktet det offentliges ansvar, men studentsamskipnadene kan spille en rolle ved å ha et tilbud som ellers ikke er tilgjengelig for studentene. Studentsamskipnaden i Oslo klassifiserer sitt tilbud innenfor psykisk helsevern som et gratis lavterskeltilbud til studenter med lettere psykiske helseplager. Tilbudet skal også bistå studentene gjennom fastlegeordningen eller med henvisning til spesialisthelsetjenesten. Studentene skal få et tilbud som er tilpasset deres behov.

Alle studentsamskipnadene har en form for rådgivnings-, sosionom- eller sosialrådgivningstjeneste, som gir råd, veiledning og praktisk hjelp om forhold som er studentrelaterte. De kan for eksempel tilby «ta ordet»-kurs, hjelp mot eksamensangst og kurs i studiemestring. Rådgivningen er ikke en del av studenthelsetjenesten eller det kommunale helsetilbudet, og heller ikke en del av utdanningsinstitusjonens faglige tilrettelegging og oppfølging av studenten. Studentsamskipnadenes tilbud er et supplement, som fanger opp behov de etablerte tilbudene ikke dekker. De ulike behovene har allikevel ofte sammenheng og går over i hverandre, slik at studentene kan bli henvist fra én tjeneste til en annen.

36.2.6.5 Trening

Universiteter og høyskoler har ofte studentidrettslag som tilbyr organisert trening i for eksempel ballidrett, kampsport og danseklubber. Disse drives som ordinære idrettslag/-foreninger. Studentidrettslagene er i hovedsak tuftet på frivillighet og mottar noen steder økonomisk driftsstøtte og bistand til administrativt arbeid fra studentsamskipnaden.

I tillegg har åtte av studentsamskipnadene et tilbud om trening i egne treningssentre. Tilbudene varierer. Noen studentsamskipnader driver i egen regi, mens andre subsidierer studentenes bruk av eksterne treningssentre. Studentsamskipnadenes satsing på treningssentre øker i omfang. Det er eksempler som tyder på at studentsamskipnader bruker midler fra driftsoverskuddet til å investere i nye treningssentre.15 Det har de siste årene blitt bygd flere treningssentre som ligner sentrene som ellers tilbys i det private markedet. Denne tjenesten blir i stor grad benyttet også av andre enn studenter, ved at sentrene er åpne for ikke-studenter mot en høyere medlemsavgift. Studentsamskipnaden i Agder og Stavanger har for eksempel i sin rapportering til Database for statistikk og høgre utdanning (DBH) i 2017 opplyst om at henholdsvis 62 prosent og 51,7 prosent av omsetningen ved deres treningssentervirksomhet kom fra andre enn studenter.

Det har vært satt søkelys på studentsamskipnadenes treningstilbud til andre enn studenter på grunn av regelverket om offentlig støtte, som forbyr kryssubsidiering mellom konkurranseutsatt og ikke konkurranseutsatt virksomhet. Problemstillingen ble illustrert gjennom den såkalte SiB-saken fra 2003, som ble lukket av EFTAs overvåkningsorgan i 200916 etter at ny lov og forskrift om studentsamskipnader kom på plass. Det ble anført at Studentsamskipnaden i Bergen (SiB) drev med kommersiell virksomhet og kryssubsidiering ettersom medlemskap på SiBs treningssenter ble tilbudt andre enn studenter, til en høyere pris. Den nye loven og forskriften skulle hindre kryssubsidiering, og ordningen var dermed i tråd med EØS-regelverket.

36.2.6.6 Bokhandel

Der studentsamskipnadene driver bokhandel ligger denne normalt i utdanningsinstitusjonens lokaler. Bokhandlene spesialiserer seg på studielitteratur, samtidig som de i varierende grad tilbyr et ordinært bokhandelssortiment.

36.2.7 Finansiering og bruk av overskudd

Studentsamskipnadene finansieres av offentlig tilskudd, semesteravgift fra studentene og salg av tjenester (velferdstjenester) til studenter og ikke-studenter.17 Av de totale driftsinntektene til studentsamskipnadene i 2017 utgjør offentlig tilskudd om lag 1,1 mrd. kroner (27,5 prosent), salgsinntekter 930,3 mill. kroner (22,5 prosent), leieinntekter fra studentboliger 1769,7 mill. kroner (42,9 prosent) og andre driftsinntekter 296,5 mill. kroner (7,2 prosent).18 Av offentlig tilskudd utgjør semesteravgiften 260,2 mill. kroner og driftstilskuddet fra Kunnskapsdepartementet utgjør 91,1 mill. kroner. Studentsamskipnadene kan også motta tilskudd fra vertskommunen og andre offentlige organer. Offentlige tilskudd består av fristasjonsytelser (199,5 mill. kroner), semesteravgift, driftstilskudd (139,2 mill. kroner), utsatt inntekt- studentboliger (127,8 mill. kroner) og andre offentlige tilskudd (407,2 mill. kroner). I tillegg til ulike former for tilskudd, mottar mange studentsamskipnader ulike former for skattefritak og andre økonomiske fordeler som lavere tomtepriser.

Landets 14 studentsamskipnader hadde i 2017 driftsinntekter på drøyt 4,1 mrd. kroner til sammen. Driftskostnadene var totalt på vel 3,6 mrd. kroner. Studentsamskipnadene hadde totalt en årlig resultatgrad19 på cirka 12 prosent, og har de siste fem årene ligget på omkring ti prosent.

Salgsinntekter består av inntekter fra tjenestetilbudene, som er foreldrebetaling i barnehage, treningsavgifter, salgsinntekter fra bokhandel, salgsinntekter fra kantiner og catering og øvrige salgsinntekter. Andre driftsinntekter er egenandel for helsetjenester, fellestjenester og driftsstøtte, og øvrige driftsinntekter. Salgsinntektene utgjør 72,5 prosent av de totale inntektene til studentsamskipnadene.20 Den kommersielle delen av virksomheten (salg til andre enn studenter) til studentsamskipnadene utgjør til sammen 13,6 prosent.21

Overskuddet kan ikke tas ut av virksomheten, og går inn i studentsamskipnadenes egenkapital. Når overskuddet ikke benyttes til å redusere prisene på tjenestene i den løpende driften, vil det kunne gå til større investeringer. Dette kan for eksempel være utbygging av nye treningssentre, slik som studentsamskipnaden i Trondheim, Ålesund og Gjøvik rapporterte om i 2018.22

36.3 Utvalgets vurderinger

36.3.1 Innledning

Mandatet til universitets- og høyskolelovutvalget åpner for at utvalget kan foreslå endringer i studentsamskipnadsloven og forskrift om studentsamskipnader. Utvalget står etter mandatet også fritt til å vurdere om studentsamskipnadsloven skal tas inn i en ny lov om universiteter og høyskoler.

Utvalget har fått innspill fra NOKUT om at det er behov for en helhetlig gjennomgang av regelverket om studentsamskipnadene. NOKUT viser blant annet til at flere av studentsamskipnadene over årene har utviklet seg til å bli store markedsaktører, og at ordningen slik sett har fjernet seg noe fra det opprinnelige mandatet studentsamskipnadene hadde, nemlig å dekke studentenes velferdsbehov der markedet ikke gjorde det. Utvalget er enig i at det kan være behov for en bredere gjennomgang av studentsamskipnadsloven med tilhørende forskrift.

Utvalget har begrenset seg til å vurdere grenseflatene mellom universitets- og høyskoleloven og studentsamskipnadsloven med forskrift, og har særlig sett på reguleringen av det delte ansvaret for studentvelferden.

Utvalget mener, slik situasjonen er i dag, at det ikke er noen grunn til å slå sammen de to lovene. Ettersom fagskoler også har en rett til å knytte seg til en studentsamskipnad, jf. studentsamskipnadsloven § 1, mener utvalget det er mest hensiktsmessig å fastholde dagens ordning med separate lover.

36.3.2 Studentsamskipnadene og utdanningsinstitusjonene

36.3.2.1 Ansvaret for studentenes læringsmiljø og studentvelferd

Et godt læringsmiljø og gode og tilrettelagte studentvelferdstilbud er viktige rammebetingelser for at studentene skal lykkes i høyere utdanning. Læringsmiljøet har betydning for studentenes fysiske og psykiske helse, og et godt læringsmiljø kan bidra til å redusere frafallet i høyere utdanning.

Både studentsamskipnadene og utdanningsinstitusjonene har et lovpålagt ansvar for studentenes velferd. Det rettslige grunnlaget for samarbeid er uttrykt i forskrift om studentsamskipnader § 14. Utdanningsinstitusjonenes ansvar for studentenes velferd er nedfelt i universitets- og høyskoleloven § 4-3 om læringsmiljø. Studentsamskipnadenes oppgave er å ta seg av studentenes velferdsbehov ved de enkelte lærestedene ved å tilby tjenester til studentene, jf. lov om studentsamskipnader § 3. Reglene om utdanningsinstitusjonenes samarbeid med og innflytelse over studentsamskipnadene finnes i studentsamskipnadsloven med tilhørende forskrift. I merknaden til forskrift om studentsamskipnader § 8 er det gitt følgende beskrivelse: «Studentvelferdstjenestene skal være en del av det helhetlige læringsmiljøet for studenten, og skal støtte opp om de faglige kravene som blir stilt til studentene[….]».23

Man må se bestemmelsene i de to lovene i sammenheng for å få et helhetlig bilde av ansvar, rettigheter og plikter for institusjon, studentsamskipnad og student.

Det delte ansvaret mellom utdanningsinstitusjoner og studentsamskipnader krever et godt samarbeid mellom de to aktørene. Utvalget har merket seg at samarbeidet tidvis synes å være krevende, og at det delte ansvaret for studentvelferden og studentenes læringsmiljø kan være utfordrende i praksis. Det er ingen skarpe grenser mellom hva som faller inn under «studentenes læringsmiljø», som er utdanningsinstitusjonene ansvar, og hva som er «studentvelferdstjenester», som er studentsamskipnadenes ansvar. I noen tilfeller er ansvarsfordelingen helt klar. Utdanningsinstitusjoner tilbyr ikke boliger, de driver ikke barnehager, og de driver heller ikke med helsetjenester. Dette driver studentsamskipnadene med. Men utdanningsinstitusjonene vil ha selvstendig ansvar når det gjelder studentenes fysiske arbeidsmiljø, og for faglig tilrettelegging slik at studentene ikke opplever for stort psykisk press under studiet. Noen ansvarsområder kan være sammenfallende. For eksempel vil studentsamskipnader kunne ha et ansvar i sosiale tiltak som fadderuke eller andre typer trivselstiltak i løpet av studieåret, og de kan tilby tjenester som gjelder psykososialt læringsmiljø med videre. Når det gjelder helsespørsmål, både fysiske og psykiske, vil det offentlige også tilby supplerende tjenester.

SHoT 2018 – Studentenes helse- og trivselsundersøkelse – viser at hver fjerde student oppgir å ha alvorlige psykiske plager.24 Det faktum, at det er flere tilbydere av enkelte velferdstjenester til studentene og flere instanser som deler ansvaret, kan føre til at en student opplever at hans eller hennes behov ikke fanges opp hos noen. Det er viktig at institusjon og studentsamskipnad har gode avtaler for å fordele ansvar og finne de beste løsningene slik at målet om et godt læringsmiljø og gode velferdstilbud blir nådd, og at de også samarbeider med offentlige instanser lokalt.

Utvalget vil understreke hvor viktig det er at ansvarsfordelingen mellom utdanningsinstitusjonen og studentsamskipnadene er tydelig uttrykt i regelverket. Utvalget mener imidlertid at det i dagens lovgivning ikke kan være noen tvil om at det er en slik ansvarsfordeling.

Utvalget har fått innspill fra Samskipnadsrådet25 om at det å tydeliggjøre ansvarsområder kan bidra til et enklere regelverk og et bedre samarbeid om oppgavene. Med den tiden utvalget har hatt til rådighet har ikke utvalget hatt mulighet til å gjennomgå dette eller foreslå endringer i lov. Utvalget foreslår derfor at det settes ned en arbeidsgruppe der både utdanningsinstitusjoner, studentsamskipnad, studenter og representanter fra lokale myndigheter og helsemyndighetene er representert, og at arbeidsgruppen gjennomgår og avklarer spørsmålet om hvilke ansvarsområder som tilligger henholdsvis utdanningsinstitusjon eller studentsamskipnad eller er en offentlig oppgave. En helhetlig gjennomgang kan medføre at ansvarsfordelingen blir klarere, og dette kan igjen komme studentene til gode i form av bedre og mer målrettede tjenester.

36.3.2.2 Bedre samarbeid

Utvalget har fått innspill fra Samskipnadsrådet om at samarbeidet mellom studentsamskipnadene og utdanningsinstitusjonene ikke alltid fungerer optimalt. Studentsamskipnaden opplever enkelte steder at utdanningsinstitusjonen ikke tar plikten om samarbeid alvorlig nok, og ikke er tilstrekkelig oppmerksom på studentsamskipnaden som samarbeidspartner. Enkelte steder opplever også studentsamskipnaden at utdanningsinstitusjonen har en annen forståelse av hva som ligger i plikten til å gi fri stasjon enn det studentsamskipnaden har. Samskipnadsrådet har gitt innspill om at utdanninginstitusjonenes ansvar og plikter i studentsamskipnadsloven med forskrift bør tydeliggjøres og forankres også i universitets- og høyskoleloven, eventuelt med henvisning til studentsamskipnadsloven.

Utvalget mener at dagens regelverk sier tydelig at det foreligger en plikt til samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene. Det følger av forskrift om studentsamskipnaden § 14 tredje ledd at det skal avtales faste møter mellom ledelsen ved utdanningsinstitusjonen og ledelsen ved studentsamskipnaden. Hensikten er at samarbeidet skal ivaretas på best mulig måte.

Utvalget mener at det kan være vanskelig å få til en detaljert lovfesting av hvordan samarbeidet mellom studentsamskipnader og universiteter og høyskoler skal foregå. Det er også uvisst i hvilken grad lov og forskrift er egnet som virkemiddel for å bedre samarbeidet på det enkelte studiestedet. Studentsamskipnadenes samfunnsoppdrag og utdanningsinstitusjonenes autonomi tilsier at det er nødvendig med en fleksibel lovtekst som ikke setter for stramme rammer rundt studentsamskipnadens og utdanningsinstitusjonens virksomhet. Hva utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene skal samarbeide om, vil variere fra studiested til studiested og etter hvilke behov som oppstår over tid. Hva slags forum og samarbeidsorganer som benyttes, bør det derfor være opp til studentsamskipnadene og utdanningsinstitusjonene å avtale. Utvalget ser likevel at det kan være nødvendig å tydeliggjøre kravet om at ledelsen i virksomhetene møtes regelmessig for å diskutere de forhold som angår samarbeidet om studentvelferden og læringsmiljøet. Utvalget mener en måte å oppnå dette på er at bestemmelsen i forskrift om studentsamskipnader § 14 blir flyttet opp i lov om studentsamskipnader.

36.3.2.3 Bør ansvaret for studentvelferden reguleres i én lov?

Utvalget har fått innspill fra Samskipnadsrådet om at noen av bestemmelsene om utdanningsinstitusjonenes ansvar som i dag finnes i studentsamskipnadsloven, bør flyttes til universitets- og høyskoleloven. Dette gjelder blant annet utdanningsinstitusjonenes ansvar for studentvelferd etter § 5 i studentsamskipnadsloven, og plikten til å være tilknyttet en studentsamskipnad etter § 4 i studentsamskipnadsloven. Samskipnadsrådet begrunner synet sitt med at plikter som pålegges virksomheten, så langt som mulig bør reguleres i den loven som gjelder virksomheten, og at regulering i universitets- og høyskoleloven vil bidra til en bevisstgjøring av utdanningsinstitusjonenes ansvar.

Utvalget peker på at utdanningsinstitusjonene har den samme plikten uavhengig av om den er nedfelt i universitets- og høyskoleloven eller i studentsamskipnadsloven.

For å tydeliggjøre at utdanningsinstitusjonene har en plikt til å være tilknyttet studentsamskipnadene foreslår utvalget likevel at dette presiseres i universitets- og høyskoleloven. I tillegg presiseres det at utdanningsinstitusjonen har ansvar for læringsmiljøet, og studentsamskipnadene for studentvelferden.

36.3.2.4 Plikten til fri stasjon

Utdanningsinstitusjonene har en plikt til å yte fri stasjon til studentsamskipnadene. Utvalget har fått innspill fra Samskipnadsrådet om at plikten til fri stasjon ikke er regulert godt nok, og at det enkelte steder oppstår uenighet mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene om hvor langt plikten strekker seg.

Utvalget mener dagens regulering av plikten til å yte fri stasjon er tilfredsstillende. Forskrift om studentsamskipnader §§ 11 og 12 inneholder presiseringer av hva fri stasjon er, og hvordan det skal brukes. Utdanningsinstitusjonene har plikt til å stille egnede lokaler til rådighet for studentsamskipnadenes velferdsvirksomhet. Videre er det regulert hvordan andelen av lokalene som skal benyttes til studentvelferd skal estimeres og hvordan verdien av ytelsen skal fastsettes. Tilskudd som skal subsidiere andre ting enn studentenes bruk av tjenestene, faller utenfor beregningen. Utvalget mener det vil være lite formålstjenlig å ha en mer detaljert regulering av hva plikten til fri stasjon innebærer, ettersom både lokalene og studentenes behov vil variere ved de ulike utdanningsinstitusjonene.

Ordlyden i forskrift om studentsamskipnader § 11 første ledd siste punktum har også vært en kilde til konflikt. Bestemmelsen lyder:

Det kan etter avtale med studentsamskipnaden stilles egnede lokaler til rådighet til studentrettede tiltak som drives i regi av andre enn studentsamskipnaden, dersom det kommer studentvelferden på stedet til gode.

NTNU ønsket for eksempel å åpne for at såkalte foodtrucks kunne få innpass på campus, uten å betale leie i testperioden. Studentsamskipnaden på stedet innvendte at en slik praksis ikke ville komme studentene på stedet til gode og ikke ville være i tråd med forskrift om studentsamskipnader § 11 første ledd siste punktum.26

Ut fra en tolkning av ordlyden i bestemmelsen kan det hevdes at studentsamskipnaden har en form for vetorett mot at utdanningsinstitusjonen gir studentsamskipnadens konkurrenter adgang til campus med mindre studentsamskipnaden går med på en avtale om dette. En slik forståelse av ordlyden kommer til uttrykk gjennom en oppfatning av at studentsamskipnadene har en form for «matmonopol» på campus, noe som blant annet ble diskutert i forbindelse med at Velferdstinget i Gjøvik, Ålesund og Trondheim behandlet saken på NTNU.

Utvalget viser til at da lovbestemmelsen om utdanningsinstitusjonenes adgang til å tilby fri stasjon til andre enn studentsamskipnadene ble foreslått videreført,27 var en innvending fra noen høringsinstanser at det ville skape konkurranse mellom aktører som konkurrerer på ulike vilkår. De ulike vilkårene er knyttet til studentsamskipnadenes begrensning i adgangen til å drive kommersiell virksomhet.28 Departementet mente det skulle

[…] være adgang for utdanningsinstitusjonene til å yte fri stasjon til andre enn studentsamskipnadene, men kun til virksomheter som kompletterer det totale studentvelferdstilbudet og dermed ikke til virksomhet som er i direkte konkurranse med samskipnadens virksomhet.29

Begrensningen medfører i en viss grad at samskipnadene i realiteten får et monopol på sine tilbud, men den formelle begrensningen gjelder kun adgang til fri stasjon. Utdanningsinstitusjonene har adgang til å tilby lokaler til andre aktører på campus mot at det betales leie etter markedspris. Slik sett er det åpent for andre tilbydere å komme med konkurrerende tilbud på campus, men de økonomiske forutsetningene reduseres noe ved at samskipnadenes konkurrenter må betale leie for lokalene.

Regelverket kan imidlertid ikke forstås slik at studentsamskipnadene har vetorett når det gjelder hvilke andre aktører som kan tilbys fri stasjon.

Utvalget mener det er behov for en grundigere utredning av hvem utdanningsinstitusjonene skal kunne tilby fri stasjon til. Det er ikke åpenbart hvilke tilbud som bør regnes som komplementerende eller konkurrerende, eller om begrensninger i muligheten til å tilby fri stasjon til konkurrerende virksomheter er nødvendige for å sikre studentvelferden. Det må utredes om det er et reelt behov for å begrense adgangen til å tilby fri stasjon til andre enn studentsamskipnadene, sett i lys av de spesielle vilkårene studentsamskipnadene opererer under.

Samskipnadsrådet har også uttrykt et ønske om å tydeliggjøre utdanningsinstitusjonens plikt til fri stasjon, jf. § 5 i studentsamskipnadsloven, ved at bestemmelsen forankres i universitets- og høyskoleloven. Utvalget mener dette ikke er en hensiktsmessig løsning. Det er studentsamskipnadsloven som regulerer studentsamskipnadenes oppgave med å ta seg av studentenes velferdsbehov. For at studentsamskipnadene skal kunne tilby relevante velferdstjenester til studentene, har utdanningsinstitusjonene blitt pålagt en plikt til å stille egnede lokaler til rådighet for dette. Dersom plikten til å stille egnede lokaler til rådighet for studentsamskipnadene flyttes til universitets- og høyskoleloven, mener utvalget regelverket vil bli mer fragmentert, fordi denne plikten da ikke lenger blir lest i sammenheng med hva studentsamskipnadenes formål med lokalene er. Videre mener utvalget at det skal spesielle grunner til for å ha en dobbeltregulering av bestemmelsen, og at slike grunner ikke foreligger her. Utvalget foreslår derfor å videreføre plikten til fri stasjon i studentsamskipnadsloven.

36.3.3 Samfunnsoppdraget og endringer

Studentsamskipnadene ble etablert for å ta seg av studenters velferdsbehov ved det enkelte lærested. Studentsamskipnadsordningen fyller en viktig funksjon ved å sikre studenter tilgang på velferdstjenester der markedet ikke kan eller vil levere de særskilte tjenestene studenter har behov for som følge av sin livssituasjon.

Studentvelferd har ingen egen definisjon, men i Ot.prp. nr. 56 (1995–96) er det uttalt at «[…] en overordnet målsetting for studentvelferden er at den er tilpasset studentenes behov og bidrar til høy studiekvalitet, god studieeffektivitet og høy gjennomføringsgrad.» Bakgrunnen for at det ikke ble gitt en definisjon av begrepet studentvelferd var at bestemmelsene skulle være fleksible med tanke på samfunnsmessige behov og endringer over tid.30

Utgangspunktet er at studentenes behov skal dekkes gjennom markedet og de ordinære offentlige tilbudene. Der tjenestene som tilbys i markedet eller fra det offentlige, er for dyre eller tilbudet av andre grunner ikke dekker studentenes behov, skal studentsamskipnadene tilby supplerende tjenester. Utvalget mener det på bakgrunn av innspill fra NOKUT kan settes spørsmålstegn ved om det ved enkelte læresteder er slik at studentsamskipnadene fortsatt fungerer som et supplement der tjenestene ellers ikke er gode nok, eller om de driver virksomhet som kunne vært dekket av markedet og det offentliges tilbud alene. Dette gjelder særlig for de største byene, som Oslo og Bergen, hvor markedet ellers har et vidt tilbud av velferdstjenester som kommer studentene til gode. Studentsamskipnadene har utviklet og utvidet sitt tjenestetilbud over tid, og enkelte samskipnader kan i dag kalles store markedsaktører. Studentsamskipnaden SiO kunne for eksempel for 2017 rapportere om rundt 1,2 mrd. i omsetning og over 1,1 mrd. i egenkapital.31

Denne utviklingen har ført til endringer både i studentsamskipnadsloven og forskriften. For eksempel er det lagt til et femte ledd i § 8 i forskrift om studentsamskipnader32 som sier:

Det er styrets ansvar å vurdere omfanget av kommersiell aktivitet og om slik aktivitet kan føre til at fokus på studentenes velferd forsvinner, samt vurdere økonomisk risiko for studentsamskipnaden. Styret skal i vurderingen måle omfanget av tjenester til andre enn studenter opp mot studentsamskipnadens omsetning og kostnad ved å drive tjenesten.

Videre er det i forskrift om studentsamskipnader § 8 tredje ledd presisert at når studentsamskipnadene tilbyr sine tjenester til andre enn studentene, faller tjenestene utenfor studentvelferdsbegrepet. Disse tjenestene skal ytes til ordinær pris, uten offentlige tilskudd, og aktivitetene skal holdes regnskapsmessig adskilt.

Utvalget mener at selv om det er gjort endringer i lov og forskrift for å fange opp og begrense den økende kommersielle virksomheten flere av studentsamskipnadene driver med, kan det være behov for en mer fullstendig gjennomgang av studentsamskipnadsloven med forskrift, også sett ut fra størrelsen på de statlige tilskuddene studentsamskipnadene mottar. Samfunnsutviklingen har over tid gitt et ganske annet marked og behov enn det som var tilfellet da studentsamskipnadene i sin tid ble opprettet. En bred gjennomgang av ordningen med studentsamskipnader vil kunne avdekke om utviklingen er hensiktsmessig.

Fotnoter

1.

Lov 14. desember 2007 nr. 116 om studentsamskipnader (studentsamskipnadsloven).

2.

Forskrift 22. juli 2008 nr. 828 om studentsamskipnader.

3.

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

4.

Lov 8. juni 2018 nr. 28 om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleloven).

5.

Forskrift 28. januar 2004 nr. 424 om tilskudd til studentboliger.

6.

Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet.

7.

Ot.prp. nr. 71 (2006–2007) Om lov om studentsamskipnader kapittel 3.

8.

Ot.prp. nr. 71 (2006–2007) punkt. 5.4.

9.

Forskrift om studentsamskipnader merknad til § 8.

10.

Lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper (aksjeloven).

11.

Ot.prp. nr. 71 (2006–2007) s. 17.

12.

Ordningen omfatter også at utdanningsinstitusjonen overfører midler til studentsamskipnaden, som den benytter til å leie eller eie lokaler til studentvelferdsaktivitet.

13.

Lien, Inger Stray m.fl. Studentboliger i Norge.Gjennomgang av tilskuddsordningen for studentboliger. Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet 19. desember 2018. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/6662bf3f103e40f2af8e8fff5652a673/rapport-gjennomgang-av-tilskuddsordningen-for-studentboliger.pdf.

14.

Khrono. Vedtok å avvikle flere tilbud om studentvelferd på Nesna https://khrono.no/nord-universitet-nesna-jorgen-husby/vedtok-a-avvikle-flere-tilbud-om-studentvelferd-pa-nesna/218486 hentet 16.1.2020.

15.

UA universitetsavisa.no. 43 millioner til et bedre studentliv https://www.universitetsavisa.no/student/2018/03/05/43-millioner-til-et-bedre-studentliv-18365082.ece hentet 16.1.2020.

16.

EFTA Surveillance Authority. Decision of 30. september 2009 to close the case concerning the financing of fitness centres operated by the Student Welfare Association of Bergen. Hentet fra http://www.eftasurv.int/media/decisions/378-09-COL.pdf.

17.

Utvalget har mottatt tall fra NOKUT som viser studentsamskipnadenes inntekter og bruk av overskudd.

18.

NSD/Database for statistikk om høgre utdanning. Rapportering studentsamskipnader. Samletabell for 2017.

19.

Ordinært resultat før skattekostnad i prosent av driftsinntekter.

20.

Salgsinntekter, andre driftsinntekter og leieinntekters andel av de totale driftsinntektene.

21.

Omsetningen for alle tjenesteområdene for andre enn studenter som andel av total omsetning for alle tjenesteområder.

22.

UA universitetsavisa.no. 43 millioner til et bedre studentliv.

23.

Forskrift om studentsamskipnader merknad til § 8.

24.

Knapstad, Marit, Ove Heradstveit og Børge Sivertsen. Studentenes helse- og trivselsundersøkelse 2018. Hovedresultater. Oslo: SiO (Studentsamskipnaden i Oslo og Akershus), 2018. Hentet fra https://shotstorage.blob.core.windows.net/shotcontainer/SHOT2018.pdf.

25.

Samskipnadsrådet er samarbeidsorganet for studentsamskipnadene.

26.

NOKUT refererer til denne saken i sitt innspill til universitets- og høyskolelovutvalget om studentsamkipnadene.

27.

Ot.prp. nr. 71 (2006–2007).

28.

Ot.prp. nr. 71 (2006–2007) punkt 4.3.

29.

Ot.prp. nr. 71 (2006–2007) punkt 4.4.

30.

Ot.prp. nr. 56 (1995–96) Om lov om studentsamskipnader punkt 1.2.

31.

Utvalget har mottatt tall fra NOKUT.

32.

Forskrift 19. desember 2012 nr. 1344 om endring i forskrift om studentsamskipnader.

Til dokumentets forside