11 Lovutkastets kapittel 5 - Administrative bestemmelser, sanksjoner og straff

11.1 Tilsyn og vedtak

11.1.1 Gjeldende rett

11.1.1.1 Vedtak

Lovgivningen for næringsmidler, innsatsvarer, dyre- og plantehelse stiller i dag en rekke virkemidler og sanksjonsbestemmelser til disposisjon for tilsynsmyndighetene for å sikre at regelverket blir etterlevd.

Ved brudd på bestemmelser gitt i medhold av næringsmiddellovene er tilsynet i forskrifter gitt kompetanse til å fatte nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene. Følgende standardformulering er brukt for å gi uttrykk for dette: tilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i denne forskrift overholdes og fatter nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene. I tillegg er det gitt særskilte bestemmelser om ulike typer vedtak, eksempelvis tvangsmulkt, omsetningsforbud, beslag, destruksjon, kassasjon mv. I begrepet «nødvendige vedtak» ligger et krav om at det skal foretas et konkret vurdering av hvilken type vedtak som det vil være riktig å gjøre bruk av i det enkelte tilfelle. Vedtaket skal ikke være strengere enn nødvendig, men allikevel ha tilstrekkelig gjennomslagskraft. Proporsjonalitets-/forholdsmessighetsprinsippet har stått sentralt i vurderingen. Vedtaket må være egnet til å realisere formålet med bestemmelsen. Den bakenforliggende vurderingen vil være av faktisk, faglig og situasjonsbestemt karakter. Inngrepet må ikke være større eller strengere enn det som er nødvendig ut i fra hensynet til realisering av formålet. I begrepet «nødvendige vedtak» ligger det også en viss frihet for tilsynet til å velge om det skal fattes vedtak eller ei.

Selv om virksomheten er forpliktet til å følge regelverket, vil det nødvendigvis ikke alltid være hensiktsmessig eller bli ansett som effektivt tilsyn å fatte vedtak overalt hvor det er konstatert et forskriftsstridig forhold. Et målrettet og effektivt tilsyn kan tilsi at enkeltstående observasjoner av mindre alvorlig karakter i første omgang kun påpekes overfor parten, til fordel for økt innsats og oppmerksomhet mot oppfølging av alvorlige brudd på regelverket.

Tilsvarende gjelder i øvrig lovgivning med noe ulik formulering.

Av Food Law artikkel 17 nr. 2 siste ledd fremgår det at medlemsstatene skal fastsette bestemmelser om tiltak og sanksjoner som skal gjelde ved overtredelse av næringsmiddel- og fôrregelverket. De fastsatte tiltakene og sanksjonene skal være virkningsfulle og stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.

11.1.1.2 Tilsyn med næringsmiddellovgivningen

Ansvaret for næringsmiddeltilsyn i Norge er i dag delt mellom statlige og kommunale forvaltningsorganer. SNT fører tilsyn med næringsmiddelregelverk under tre departementer - Helsedepartementet, Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet. Landbruksdepartementet har administrative ansvaret for SNT. SNTs tilsynsoppgaver, etter næringsmiddelloven, landbrukskvalitetsloven, fiskekvalitetsloven, kjøttproduksjonsloven er i stor grad delegert til det kommunale/interkommunale næringsmiddeltilsynet (KNT), slik at utøvende tilsyn med næringsmidler føres i hovedsak av landets 88 kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsyn (KNT). Tilsynsansvar for virksomheter omfattet av næringsmiddelloven som ikke er lagt til SNT ligger hos KNT.

SNT er klageinstans for vedtak KNT fatter etter delegert myndighet fra SNT. Kommunestyret eller særskilt klagenemnd er klageinstans for vedtak KNT fatter etter direkte myndighet i regelverket eller etter delegasjon fra kommunestyret. Vedtak fattet av kommunestyret eller særskilt klagenemnd kan påklages til fylkesmannen.

Fatter SNT vedtak i første instans, vil Helsedepartementet være klageinstans for vedtak fattet med hjemmel i eller i medhold av næringsmiddelloven, Landbruksdepartementet for vedtak fattet med hjemmel i eller i medhold av landbrukskvalitetsloven eller kjøttproduksjonsloven, og Fiskeridepartementet for vedtak fattet med hjemmel i eller i medhold av fiskekvalitetsloven. Er et vedtak knyttet til forskrifter gitt med hjemmel i flere lover, vil flere departementer være klageinstans.

Fiskeridirektoratet fører i henhold til fiskekvalitetslovgivningen tilsyn med fisk og fiskeprodukter som eksporteres og en stor del av det som omsettes på innlandsmarkedet.

Tilsynet skjer integrert med primærproduksjonen, kontroll med utøvelse av fiske og uttak av fiskebestandene. Kontrollen omfatter overvåking av fangstfelt og oppdrettslokaliteter, kontroll med produksjon av fiskemel og fiskeolje, kontroll av medisinbruk i oppdrettsnæringen, medisinrestovervåking, transport, tilvirkning, videreforedling og import.

Det daglige tilsynsarbeidet gjennomføres av direktoratets region- og lokalkontor som sammen utgjør første vedtaksnivå. Klageinstans for vedtak fattet i regionene er Fiskeridirektoratet sentralt. Fiskeridepartementet er klageinstans for vedtak fattet av Fiskeridirektoratet sentralt.

Fiskeridirektoratet fører tilsyn med fiskefartøy inkludert fabrikkfartøy og frysefartøy i forbindelse med landing av råstoff til landanlegg samt virksomheter som produserer fiskemel, fiskeolje mv.

11.1.1.3 Tilsyn med dyrehelselovgivningen mv.

Dyrehelsetilsynet fører tilsyn med husdyrloven og fiskesykdomsloven, samt lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell.

I tillegg er Dyrehelsetilsynet klageinstans for de lokale statlige dyrevernnemndene. Klageinstans for vedtak fattet av lokal statlig dyrevernnemnd er Dyrehelsetilsynet ved fylkesveterinæren. For deler av dyrevernlovgivningen er Dyrehelsetilsynet også utøvende forvaltningsmyndighet. Dyrehelsetilsynet har tre forvaltningsnivåer; sentralforvaltningen, fylkesveterinæren og distriktsveterinæren. Utøvende tilsyn ivaretas i hovedsak av Dyrehelsetilsynets lokale ledd; distriktsveterinæren. Distriktsveterinæren fører tilsyn med de kommersielle dyreholdene med landdyr og akvatiske dyr i Norge samt selskaps- og sportsdyreholdet, og har ansvar for fiske- og dyrehelse i ville bestander.

Dyrehelsetilsynet er faglig og administrativt underlagt Landbruksdepartementet.

Nærmeste overordnete forvaltningsnivå innen Dyrehelsetilsynet er klageinstans for enkeltvedtak, iht. forvaltningsloven. For de få saksområdene der førsteinstansvedtak fattes av Dyrehelsetilsynets sentralforvaltning, er Landbruksdepartementet klageinstans.

I dyrevernloven, som kun foreslås inkludert i den nye matloven ved en henvisning, fattes de fleste vedtak i førsteinstans av lokale statlige dyrevernnemnder, med Dyrehelsetilsynet ved fylkesveterinæren som klageinstans.

11.1.1.4 Tilsyn med innsatsvare- og plantehelselovgivningen

Landbrukstilsynet fører tilsyn med bestemmelser gitt i eller i medhold av plantevernmiddelloven, fôrvareloven, gjødselvareloven, plantehelseloven, såvareloven og floghavreloven. I tillegg har tilsynet et ansvar for tilsyn med økologisk primærproduksjon og tilsynsoppgaver i forbindelse med tekniske innretninger.

Tilsynet er organisert på to nivåer, med ett sentralt hovedkontor og tre regionkontorer med tilknyttede distriktskontorer.

Landbrukstilsynet er faglig og administrativt underlagt Landbruksdepartementet. Nærmeste overordnete forvaltningsnivå innen Landbrukstilsynet er klageinstans for enkeltvedtak, iht forvaltningsloven. Sentrale vedtak kan påklages til Landbruksdepartementet.

Fiskeridirektoratet fører også tilsyn med bestemmelser gitt i eller i medhold av fôrvareloven og fiskekvalitetsloven.

Fiskeridirektoratets tilsyn er organisert på to nivåer med hovedkontor og regionkontorer.

Nærmeste overordnede forvaltningsnivå innen Fiskeridirektoratet er klageinstans for enkeltvedtak, iht. forvaltningsloven. Sentrale vedtak kan påklages til Fiskeridepartementet.

11.1.1.5 Delegasjon

Hovedregelen i norsk rett er at delegasjon av statlig myndighet til kommuner eller private krever særlig hjemmel i lov. Delegasjonshjemmel finnes i alle dagens næringsmiddellover. Myndighet kan delegeres til kommuner, kommunale/interkommunale næringsmiddeltilsyn og til andre offentlige kontrollorganer.

SNT har hovedsakelig delegert myndighet til KNT. Myndighet til å føre tilsyn og kontroll med etterlevelsen av forskrift 5. mai 1998 om produksjon og merking av økologiske landbruksvarer er imidlertid delegert til Debio. Videre er Matmerk delegert begrenset myndighet til forbindelse med søknadsbehandling iht forskrift 5.juli 2002 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg for landbruksbaserte næringsmidler.

Såvareloven § 5 bestemmer at tilsynet påhviler Statens Landbrukstilsyn, politiet og tollvesenet. I tillegg kan tilsynet også overdras til andre og det kan ansettes særskilt autoriserte prøvetakere (inspektører) eller kontrollører som stilles til disposisjon for vedkommende tilsynsmyndighet.

11.1.1.6 Bistandsplikt

Næringsmiddelloven har helt fra den ble vedtatt i 1933 hatt en bestemmelse om at politi og tolltjenestemenn skal være behjelpelig med å føre tilsyn med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av lovens bestemmelser. I 1935, samtidig med næringsmiddellovens ikrafttredelse, ble det gitt instruks for helseråd, politi og tolltjenestemenn. Instruksen står fremdeles ved lag. Den er delt opp i tre deler, del A retter seg mot helserådet, del B mot politiet og del C mot tollvesenets tjenestemenn.

Ved lovendring av næringsmiddelloven i 1999 ble politiets bistandsplikt ytterligere forsterket ved at loven fikk hjemmel til fysisk stenging av virksomhet og det ble presisert at stenging om nødvendig kunne gjennomføres ved politiets hjelp og bistand. Tilsvarende bestemmelser finnes også i kjøttproduksjonsloven og fiskekvalitetsloven. Fiskekvalitetsloven sier videre at kontrollarbeidet skal gjøres av særlige kontrollører, politiet og tollstedet. Loven har ikke hatt en særskilt bestemmelse om bistandplikt for kystvakten. Allikevel har kystvakten ytt bistand ved forespørsel. I Ot.prp. nr. 39 (2002-2003) er det foreslått å tilføye fiskekvalitetsloven i listen over lover som Kystvakten kan føre tilsyn med, i kystvaktloven § 9 første ledd, litra b. Dette vil gi Kystvakten hjemmel til å føre kontroll med bestemmelser gitt i eller i medhold av fiskekvalitetsloven. Bestemmelsen er foreslått for å sikre håndhevelse av eventuelle fremtidig fangstforbud. Bestemmelsen vil ikke representere noen innskrenkning i den myndighet som ved lov eller annen bestemmelse er tillagt andre kontrollmyndigheter, jf. kystvaktloven § 19 1. ledd.

Husdyrloven gir hjemmel til å pålegge veterinær, politiet og personell ved slakteri og destruksjonsanlegg å utføre nødvendige oppgaver etter loven, se også bestemmelsen om adgang til sted, bistandsplikt, prøveuttak mv.

Fôrvareloven inneholder særskilte bestemmelser om at tollvesenet skal varsle tilsynsmyndighetene i det omfang departementet har bestemt. Gjødselvareloven § 6 bestemmer at når gjødselvarer er ankommet fra utlandet, skal tollvesenet straks varsle vedkommende prøvetaker dersom en slik er oppnevnt, eller tilsynsmyndigheten. Såvareloven § 5 har tilsvarende bestemmelse.

Kommunene kan i visse situasjoner bli bedt om bistand i tilknytning til enkeltsaker innen plantehelseområdet. Dette gjelder særlig for skadegjørere som potetcystenematode (PCN) og ringråte. Disse skadegjørerne blir det gjort relativt hyppige påvisninger av, og det ville derfor være unødig ressurskrevende for tilsynet selv, også på grunn av tidvis lange reiseavstander, å følge opp alle enkeltsaker spredt utover landet. Konkrete gjøremål er oftest prøveuttak og tilsyn med at de pålegg som Landbrukstilsynet måtte gi, blir fulgt opp. Forvaltning av deler av bestemmelsene om floghavre har også involvert kommunene. Dette dreier seg i hovedsak om bistand første året av den toårige, såkalte frierklæringskontrollen. Kommunale tjenstemenn, eller personer som kommunen engasjerer, kontrollerer da produksjonsarealer på eiendommer som tidligere har vært registrert med floghavre, men som eier/bruker mener er blitt fri for ugresset. En fullstendig frierklæringskontroll, uten funn av floghavreplanter, vil medføre at eiendommen blir fjernet fra det offentlige floghavregisteret.

11.1.1.7 Unntak fra vanlig høring av forskrifter i spesielle tilfeller

Forvaltningsloven § 37 annet ledd stiller krav til høring av forskrifter. Fra dette kravet er det gjort unntak i fjerde ledd bokstav a, b, og c. Ingen av lovene som foreslås å inngå i den nye Matloven har særskilt hjemmel for unntak fra høring i slike tilfeller.

11.1.1.8 Kunngjøring av forskrifter

Ingen av lovene som foreslås å inngå i den nye matloven har særregler om kunngjøring av forskrifter. Forvaltningslovens bestemmelser kommer således til anvendelse.

11.1.1.9 Rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger

Ingen av lovene som foreslås å inngå i den nye matloven har i dag eksplisitt hjemmel til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra offentlige myndigheter.

11.1.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det presisert at virkeområdet for ny Matlov er omfattende og komplekst, og gjenstand for en kontinuerlig utvikling. Loven fremstår som en fullmaktslov. Dette er alminnelig anerkjent, og gjenfinnes i all moderne lovgivning på området. For å kunne sikre en forsvarlig administrasjon og forvaltning, må myndighetene være i besittelse av en rekke rettslige instrumenter, som er egnet til å sikre at reglene følges i praksis. Tilsynet må kunne utstede forbud og påbud for gjøre det klart for virksomhetene hvilke handlinger og tiltak som må iverksettes eller stanses for å etterleve lovgivningen. Det vil ikke være mulig på forhånd presist å beskrive hva påbudet eller forbudet skal bestå i. Departementene gikk derfor inn for å gi tilsynet en generalfullmakt til å fatte proporsjonale/forholdsmessige vedtak. For å synliggjøre dette gikk departementene inn for å videreføre begrepet «nødvendige vedtak» i lovens ordlyd.

Det er besluttet å slå sammen KNT, SNT, Landbrukstilsynet, Dyrehelsetilsynet, og Fiskeridirektoratets sjømatavdeling, til ett statlig tilsyn - Mattilsynet, se nærmere kap. 3.4. Tilsynet med loven skal i hovedsak utføres av Mattilsynet, som skal bestå av tre forvaltningsnivåer. På særskilte områder vil det imidlertid kunne være behov for å delegere kompetanse til andre. I høringsnotatet gikk derfor departementene inn for å videreføre dagens bestemmelser om delegasjon.

Erfaring har vist at tilsynet kan ha behov for bistand fra politi, tollvesen og kystvakt for gjennomføring av sine oppgaver. Departementene gikk derfor inn for å videreføre dagens rettstilstand, gjennom å lovfeste en bistandsplikt for politi, tollvesenet samt å foreslå bistandsplikt for kystvakten.

Videre så departementene behov for å gi en ny bestemmelse om unntak fra forvaltningslovens krav om høring av forskrifter vedrørende innføring, opphevelse eller endring av beskyttelsestiltak og vedtak om listeføring og endring i listeføringen av godkjente virksomheter og tredjeland. Dette ble begrunnet med hensynet til gjennomføringen av Norges EØS-rettslige forpliktelser som yttergrense for EØS når det gjelder import til fellesskapet av animalske næringsmidler, levende dyr og produkter. I tillegg foreslo departementene en ny bestemmelse som åpner for at forskrifter kan kunngjøres på særskilt måte. Dette ble grunnet i at kunngjøring i Norsk Lovtidend av forskriftsendringer vedrørende listeføring av godkjente tredjeland hvorfra import tillates, samt liste over godkjente grensekontrollstatsjoner med basis i EUs rettakter under vedlegg I, kapittel I til EØS-avtalen er lite hensiktsmessig i og med endringene inntrer ofte og på kort varsel fra EU.

Ut fra hensynet til en effektiv håndheving og samlet ressursutnyttelse av offentlige ressurser fant departementene det nødvendig å foreslå en klar hjemmel til å kunne pålegge offentlige myndigheter å gi Mattilsynet taushetsbelagte opplysninger. Mattilsynet vil være underlagt de samme taushetspliktbestemmelsene som avgiverorganet.

11.1.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet er usikker på hvordan en skal tolke henvisningen til hastevedtak når det gjelder å ivareta internasjonale forpliktelser» slik det står i bestemmelsens annet ledd. Det virker helt i orden dersom hastevedtak begrunnes i helse og miljø, og er nødvendig for å forebygge eller begrense skade. Også dersom det er uredelighet av stor betydning som det må reageres på kan hastevedtak være rimelig. Men dersom slik henvisning er ment å skulle ta inn over seg, eksempelvis handelsmessige hensyn protesteres det sterkt mot da å sette norsk forvaltningspraksis til side.

Fagsenteret for fjørfe stiller spørsmål ved om det er riktig å bruke «Mattilsynet» som begrep i loven.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) sier at det kun må være ved helt akutte tilfelle det kan forsvares at forskrifter skal iverksettes uten å ha vært sendt til høring. RBL stiller seg kritisk til lovforslagets andre ledd, spesielt med sikte på manglende høringsrunde for å ivareta internasjonale forpliktelser.

Fiskeridirektoratet ønsker å bytte ut Mattilsynet med tilsynet i lovteksten.

Norsk kjøttsamvirke/Kjøttbransjens landsforbund er skeptiske til å gi Mattilsynet myndighet til å fastsette, endre og oppheve forskrifter uten forutgående høring.

Norsk Gardsmat viser til høringsnotatets punkt 11.8.1.1 hvor det gis en oversikt over gjeldende rett og om hva som ligger i begrepet «nødvendige vedtak». Norsk Gardsmat slutter seg til de vurdering som er gjort i notatet og understreker behovet for å videreføre dette i den nye matloven og sikre at tilsynet etterlever dette i hele landet.

Debio sier at formuleringene i § 26 er viktige for å kunne videreføre ordningen med delegasjon av tilsyn og vedtakskompetanse på økologiområdet.

Nordsøk er positiv til at muligheten for delegasjon av vedtaksmyndighet til ikke-statlige organer foreslås videreføret.

Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) mener at det i § 26 første ledd bør stå at Mattilsynet fatter nødvendige vedtak og ikke bare nødvendige enkelt vedtak. Det er ofte behov for å fatte slike vedtak i forskrifts form f eks dersom et parti helseskadelig næringsmidler er distribuert til mange detaljhandlere, samme behov kan også gjelde i tilfelle som vedrører kvalitet og redelighet. SNT mener den klargjøring som gjøres i annet ledd mht at det kan fattes forskrifter med øyeblikkelig virkning uten høring når det gjelder helsefare, er svært viktig. Det har vært praktisert slik lenge i forhold til næringsmiddloven uten en klar hjemmel. Det er nødvendig at dette blir fastsatt klart nå. SNT mener også det er viktig med unntak som gjøres i forhold til internasjonale forpliktelser slik de er beskrevet i høringsnotatet - av hensyn til å kunne følge opp EØS-avtalen og vernetiltak på en effektiv og ryddig måte. SNT tror ordningen det legges opp til absolutt er av interesse både forbrukere, næring og tilsyn. Siste ledd bør flyttes til kapittel III hvor bestemmelsen i større grad hører hjemme.

Folkehelseinstituttet tar for gitt at Mattilsynets rett til å kreve taushetsbelagte opplysninger ikke omfatter personidentifiserbare opplysninger fra helsevesenet om pasienter.

Mattilsynet interimorganisasjonen (IMO) påpeker at Mattilsynet er avhengig av å ha et vidt spekter av virkemidler til bruk i tilsynsarbeidet og ser derfor positivt på at det i forslaget til ny matlov beskrives nye og effektive virkemidler til bruk ved brudd på regelverket. IMO ser det videre som viktig at tilsynets mulighet til bruk av virkemidler ikke svekkes i forhold til dagens adgang tilsynssystemer. IMO ser det som viktig at Mattilsynet i § 26 gis hjemmel til å fastsette, endre og oppheve forskrifter straks og uten forutgående høring. Det er etter IMOs oppfatning en svært viktig bestemmelse som klargjør viktigheten av at høring unnlates i tilfelle helse står på spill - at det også legges til rette for en rask gjennomføring av EUs beskyttelsestiltak- og lemping av disse i tråd med EØS-avalen. IMO stiller imidlertid et lite spørsmål ved om det er ment at departementet skal være avskåret fra å fatte slikt vedtak - eller om det er meningen at departementet skal være avskåret fra dette. Det vises i denne sammenheng til Stortingsmelding 17 punkt 4.6.1 som sier at der loven legger oppgavene til et forvaltningsorgan direkte, kan det reises tvil om departement kan instruere tilsynet i enkeltsaker. Det bør derfor spesifiseres i lovgivningen. Når det gjelder den foreslåtte delegasjonsadgangen for Kongen ser IMO dette som positivt, men ønsker en utdypning i forarbeidene til matloven. Videre ber IMO om at det vurderes om det er mer hensiktsmessig at delegasjonsadgangen tillegges vedkommende departement i stedet for Kongen i statsråd.

Fiskeri og havbruksnæringens landsforbund (FHL) uttaler at de er svært skeptiske til at Mattilsynet skal kunne fastsette forskrifter uten forutgående høring.

11.1.4 Helsedepartementets vurderinger

Departementet legger til grunn at det saklige virkeområdet for ny matlov er omfattende og komplekst. Området preges i særlig grad av utvikling av nye produksjonsprosesser og utvikling av nye produkter, internasjonalisering av regelverksutviklingen samt betydelig og økt hensyntagen til forbrukerønsker og forbrukerholdninger. Dette er forhold som gjør at det verken vil være mulig å gi uttømmende materielle bestemmelser eller sanksjonsbestemmelser i loven. Loven fremstår derfor som en fullmaktslov. Dette er alminnelig anerkjent, og gjenfinnes i all moderne lovgivning på området.

For å sikre en forsvarlig administrasjon og forvaltning av regelverket må Mattilsynet være i besittelse av hensiktsmessige instrumenter, som er egnet til at sikre at reglene følges i praksis. Tilsynet må kunne utstede forbud og påbud for gjøre det klart for virksomhetene hvilke handlinger og tiltak som må iverksettes eller stanses for å etterleve lovgivningen. Det vil ikke være mulig på forhånd presist å beskrive hva påbudet eller forbudet skal bestå i. I tråd med uttalelsene i høringsnotatet går departementet derfor inn for at loven gir en generalfullmakt til Mattilsynet til å fatte «nødvendige vedtak» til gjennomføring av lovens bestemmelser. Departementet legger til grunn at begrepet «nødvendige vedtak» både innebærer et krav om forholdsmessighet slik at vedtaket ikke skal være strengere enn nødvendig, men allikevel ha tilstrekkelig gjennomslagskraft, og en mulighet for Mattilsynet til å gjennomføre et effektivt og målrettet tilsyn. For å synliggjøre denne fleksibiliteten anser departementet det hensiktsmessig og riktig å videreføre bruken av begrepet «nødvendige vedtak» i ny matlov.

Føre- var betraktninger har blitt ansett som et bærende prinsipp i norsk forvaltning, og departementet vurderer det som viktig å videreføre prinsippet, og har klargjort i merknaden til paragrafen at «nødvendige vedtak» kan omfatte vedtak basert på føre- var betraktninger.

Departementet er for øvrig enig med SNT i at det her kan dreie seg om både enkeltvedtak og forskrifter, i den grad myndigheten til å gi sistnevnte er delegert tilsynet.

Det er Mattilsynet som skal føre tilsyn med lovens bestemmelser. Om forholdet mellom Mattilsynet og departementet vises til kapittel 3.4.4. Rent unntaksvis vil det på særskilte områder være hensiktsmessig å delegere tilsynet til andre, slik som det er gjort i dag. I henhold til utkastet til ny generell kontrollforordning for næringsmidler og fôr i EU er hovedregelen at kontrolloppgavene utføres av offentlig kompetent myndighet. Det åpnes imidlertid for delegasjon av kontrolloppgaver under bestemte betingelser. Det synes imidlertid som om delegasjon av vedtakskompetanse, skal være ytterligere begrenset. Virkeområdet for matloven er videre enn EUs kontrollforordning, slik at delegasjonsadgangen etter matloven vil være større. Eksempelvis er ikke kontroll med økologiske produkter omfattet av utkastet til EUs generelle kontrollforordning. Departementet ser derfor behov for å videreføre dagens rettstilstand på området gjennom å åpne for delegasjon til offentlige organer som ikke er underlagt Mattilsynet og til private organer. Departementet finner det riktig at delegasjonsadgangen legges til Kongen, da den endelige ansvarsdelingen mellom de tre departementene vil skje i form av en kongelig resolusjon. I denne sammenheng vil det også vurderes nærmere om departementene skal gis adgang til å delegere myndighet på sine respektive områder.

Departementet legger videre til grunn at den altoverveiende mengde av forskrifter skal følge forvaltningslovens regler om høring. Forvaltningsloven selv gir åpning for å unnlate høring i bestemte tilfelle. Forvaltningslovens unntaksbestemmelser har bla. blitt lagt til for å nedlegge generelle omsetningsforbud for helsefarlige næringsmidler med øyeblikk virkning. Departementet legger til grunn at forvaltningslovens unntaksbestemmelser kan legges til grunn der det er behov for fastsettelse av forskrifter med øyeblikkelig virkning uten høring når det foreligger eller antas å kunne foreligge fare for helse- eller miljøskade. Dette er svært viktig, da dette ellers kan by på tolkningstvil i forhold til forvaltningslovens bestemmelser. Det har vært praktisert slik lenge i forhold til næringsmiddelloven. Departementet anser dette vil samsvare med Food Law art. 9 om at høring kan unnlates når dette ikke lar seg gjøre fordi saken haster.

Som følge av EØS-avtalen, jf. EØS-avtalen vedlegg I, kapittel I, er Norge yttergrense for EU når det gjelder innførsel av levende dyr, animalske produkter og næringsmidler av animalsk opprinnelse. Våre nasjonale bestemmelser om helsemessige vilkår for handel med levende dyr og animalske produkter samsvarer med EUs regelverk. For å kunne eksportere til EU, må land utenfor EU/EØS være godkjent av EU. For en rekke produkter og næringsmidler av animalsk opprinnelse må produksjonsvirksomheten i det aktuelle tredjeland også være godkjent av EU. Dersom forholdene i landet eller virksomheten endrer seg, kan EU trekke tilbake godkjenningen eller iverksette beskyttelsestiltak som innebærer en innskrenkning av retten til å eksportere til EU. Etter EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre tilsvarende tiltak. I den grad tiltakene er vedtak som gjelder godkjenning av opprinnelsesland og dyrearter, gjennomføres disse vedtakene i forskrifts form. Det samme gjelder for beskyttelsestiltak. Slike tiltak skal gjennomføres umiddelbart og det forekommer hyppige endringer. Poenget er at det haster med å få forskriften vedtatt slik at import av helsefarlige varer unngås. Innføring av importforbud i form av strykninger i tredjelandslistene og vedtak om iverksetting av og endring som medfører skjerping av beskyttelsestiltak, kan unntas høring etter forvaltningsloven § 37 bokstav a. Bokstav c kan benyttes som begrunnelse for unntak fra høring ved tilføyelser i landlistene og ved opphevelse og endringer som lemper på restriksjonen av beskyttelsestiltak. Justisdepartementets lovavdeling har tidligere uttalt at unntak fra høring imidlertid ikke kan gjennomføres på generelt grunnlag, men må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det synes tvilsomt om unntakene i forvaltningsloven kommer til anvendelse i ethvert tilfelle hvor det vil være behov for gjøre unntak fra kravet om høring av forskrifter for å kunne oppfylle våre nasjonale EØS-forpliktelser. Forvaltningsloven § 37 fjerde ledd er ikke særlig godt tilpasset slike situasjoner. I og med at ingen av lovene som foreslås å inngå i den nye Matloven har særskilt hjemmel for unntak fra høring i slike tilfeller innebære dette derfor at norsk regelverk til tider ikke vil være i samsvar med EUs regelverk.

Departementet ser det derfor som tvingende nødvendig at Matloven gir en særskilt bestemmelse som på generelt grunnlag fastsetter at det kan gjøres unntak fra kravet om høring i slike tilfeller. Norge vil således kunne oppfylle forpliktelsen etter EØS-avtalen om å gjennomføre tilsvarende tiltak som EU umiddelbart og ikke etter en forutgående høringsprosess.

Kunngjøring i Norsk Lovtidend av forskriftsendringer i listene over godkjente tredjeland hvorfra import tillates, samt liste over godkjente grensekontrollstatsjoner med basis i EUs rettakter under vedlegg I, kapittel I til EØS-avtalen er lite hensiktsmessig fordi endringene inntrer ofte og på kort varsel. Det samme gjelder forskrifter knyttet til fare for menneskers, dyr eller planters helse eller fare for miljøskade, hvor det er særlig viktig å kunngjøre forskriften så raskt som mulig. Kunngjøring i Norsk Lovtidende vil nødvendigvis ta en viss tid. Departementet finner derfor å foreslå at Matloven gis hjemmel til å kunngjøre forskrifter når det gjelder forskriftsendringer vedrørende listeføring av godkjente tredjeland hvorfra import tillates, samt liste over godkjente grensekontrollstatsjoner med basis i EUs rettakter under vedlegg I, kapittel I til EØS-avtalen på særskilt måte.

Departementet ser det som uheldig om sektoriseringen i forvaltningen skulle være til hinder for at tilsynsmyndigheten på effektiv måte får nødvendige opplysninger. Plikten vil bare omfatte opplysninger som offentlige myndigheter faktisk sitter inne med, og medfører ikke at det må foretas undersøkelser, nærmere dokumentasjon av de fremlagte opplysningene osv. Bestemmelsen vil således kun anses som en vanlig opplysningsplikt. Både forurensningsloven og produktkontrolloven gir tilsvarende generell hjemmel til å kreve opplysninger fra offentlige myndigheter. De samme hensyn som ligger til grunn for disse bestemmelsene gjør seg også gjeldende for forhold omfattet av den nye loven. Mottakerorganet plikter naturligvis å bevare taushetsplikten utad. Tilsynsmyndigheten vil således være bundet av de samme regler som gjelder for det forvaltningsorganet som opplysningene hentes fra, rettssikkerheten skulle således være ivaretatt. Departementet ser det som lite sannsynlig at Mattilsynet vil ha behov for personidentifiserbare opplysninger fra helsevesenet om pasienter, men ser ikke bort fra at det helt spesielle tilfelle vil kunne være et behov for dette og finner derfor ikke grunn til eksplitt å unnta slike opplysninger fra bestemmelsen.

11.2 Omsetningsforbud, tilbaketrekking, beslag, destruksjon mv.

11.2.1 Gjeldende rett

11.2.1.1 Omsetningsforbud på næringsmiddelområdet

Næringsmiddelloven § 6 og kjøttproduksjonsloven § 11 fjerde ledd gir hjemmel til å nedlegge omsetningsforbud for næringsmidler og varer som anses som helseskadelige. I Ot.prp. nr. 39 (2002-2003) er det foreslått en uttrykkelig forskriftshjemmel i fiskekvalitetsloven for forbud mot omsetning dersom fisk kan medføre fare for folkehelsen. Vilkårene for myndigheten til å fastsette de ulike vernetiltakene er noe ulikt formulert i de forskjellige lovene, men innebærer at det alltid må foretas en næringsmiddelfaglig vurdering av om varen er av en slik karakter at den «er eller kan anses helseskadelig».

Næringsmidler som ikke oppfyller regelverkets krav til innhold, sammensetning, kvalitet, merking eller grenseverdier, kan forbys omsatt. Deler av næringsmiddellovgivningen har benyttet ordet frambud og ikke omsetning. Eksempelvis vil matvarer som er villedende eller feilaktig merket, som inneholder ulovlige tilsetningsstoffer eller for høye mengder tilsetningsstoffer, plantevernmidler eller andre forurensninger ut over fastsatte grenseverdier, kunne forbys omsatt uten at det vil være nødvendig å ta stilling til om matvaren er å anse som helseskadelig. I visse situasjoner kan feilen rettes, for eksempel ved at produktet merkes om. Når feilen er rettet, kan produktet omsettes.

11.2.1.2 Omsetningsforbud for innsatsvarer

Plantevernmiddelloven setter krav til godkjenning for at plantevernmidler skal kunne omsettes. Dette innebærer at det er forbudt å omsette plantevernmidler som ikke er godkjent. En av betingelsene for godkjenning er at produktet ikke medfører uakseptabel helserisiko. Loven inneholder også en egen hjemmel til å kunne nedlegge forbud mot bruk av visse farlige plantevernmidler. I fôrvareloven heter det at Kongen kan forby tilvirkning, import eller omsetning av fôrvarer som virker skadelig på dyr eller som gjør at husdyrvarer virker skadelig på mennesker eller medfører fare for dette.

Så vel plantevernmiddelloven, gjødselvareloven, fôrvareloven og såvareloven gir hjemmel til å forby omsetning av produkter som ikke oppfyller kravene gitt i lov eller forskrift.

11.2.1.3 Omsetnings- og flytteforbud på plante- og dyrehelseområdet

Forbud mot omsetning, dvs. forbud mot å flytte dyr ut av et dyrehold, er et av de viktigste virkemidlene for å hindre spredning av sykdommer hos dyr. Fiskesykdomsloven nedfeller et eksplisitt forbud mot blant annet å utby til salgs, selge, gi bort, flytte eller sette ut akvatiske dyr når de er eller kan være angrepet av smittsom sykdom eller viser synlige tegn på sykdom. Nærmere gjennomføringsbestemmelser er gitt i forskrift. Husdyrloven gir en eksplisitt plikt til å isolere dyr i påvente av nærmere undersøkelser ved mistanke om smittsom dyresykdom - i tillegg til hjemmel for forskriftsregulering av retten til å omsette dyr.

Plantehelseloven har tilsvarende hjemmel å forby omsetning og flytting.

Restriksjonsvedtak, dvs. vedtak som avgrenser retten til å forflytte dyr og animalsk materiale, er et av myndighetenes viktigste tiltak for å begrense spredning av smittestoffer og sykdommer blant dyr og planter. Tilsvarende benyttes restriksjonsvedtak etter husdyrloven og fiskekvalitetsloven for å hindre omsetning av dyr som er tilført ulovlig legemidler eller har restkonsentrasjoner av legemidler over tillatte grenseverdier.

11.2.1.4 Beslag av næringsmidler

Næringsmidler som anses som helseskadelige, kan beslaglegges med hjemmel i næringsmiddelloven § 6 og kjøttproduksjonsloven § 16. I motsetning til strafferettslig beslag som gjennomføres i etterforsknings- og bevissikringsøyemed, vil beslag som gjennomføres med hjemmel i næringsmiddellovgivningen være for å sikre at helseskadelige næringsmidler ikke kommer ut på markedet slik at de kan forårsake helseskade. Beslaget kan gjennomføres på ulike måter, enten ved fysisk å fjerne næringsmidlene fra virksomheten, ved merking/farging, annen form for «båndlegging» eller ved «arrest» av næringsmidlene på stedet.

11.2.1.5 Beslag av fôrvarer

Fôrvareloven § 10 tredje ledd gir hjemmel til å beslaglegge fôrvarer som inneholder fôrtilsetninger, giftstoffer eller smittestoffer som kan være helsefarlige for dyr eller som gjennom husdyrprodukt kan føre til helseskade for folk. Det samme gjelder fôrvarer som av andre grunner kan regnes for helseskadelige.

11.2.1.6 Isoleringstiltak for planter og dyr

Husdyrloven § 18 gir hjemmel til at dyr kan holdes i karantene inntil sak om inndragning er avgjort. Lignende regler gjelder for planter jfr plantehelseloven § 2.

11.2.1.7 Kassasjon av næringsmidler

Kjøttproduksjonsloven § 11 har i dag bestemmelser om kassasjon. Før ferskt kjøtt kan omsettes som folkemat, må det ha gjennomgått kjøttkontroll. Kjøttkontroll er en undersøkelse av dyrets helsetilstand før avliving og av slaktet etter slakting. Undersøkelsene har til hensikt å vurdere om slaktet er egnet som folkemat. Ferskt kjøtt som er funnet uegnet til folkemat eller til annen anvendelse, skal kasseres og uskadeliggjøres. Kravene til behandlingen av det kasserte kjøttet fremgår av forskrifter gitt med hjemmel i husdyrloven.

I henhold til fiskekvalitetsloven § 8 første ledd kan fisk som ikke oppfyller eller åpenbart ikke vil komme til å oppfylle forskrifter gitt i medhold av loven, påbys kassert.

11.2.1.8 Destruksjon av næringsmidler

Næringsmiddelloven § 6 og kjøttproduksjonsloven § 16 gir tilsynet adgang til selv å destruere eller påby destruksjon av varer som anses helseskadelige. Formålet med destruksjon kan enten være å forhindre eller å begrense spredning av uønskede stoffer eller å sikre at helseskadelige eller ulovlige næringsmidler ikke kommer på markedet.

11.2.1.9 Destruksjon av smittefarlige dyr, planter og gjenstander, tiltak mot eiendom mv.

Destruksjon av smittefarlige dyr og gjenstander er et viktig virkemiddel etter dyrehelselovgivningen. Husdyrloven § 3 gir en generalfullmakt til å treffe nødvendige tiltak for å forebygge, begrense eller utrydde sykdommer, smittestoffer og fremmedstoffer hos dyr.

Fiskesykdomsloven fastsetter bl.a. i § 23 at det kan gis pålegg om nødvendige tiltak, herunder avliving og destruksjon, ved mistanke om smittsom sykdom i havbeiteområde, akvakulturanlegg, annen innhegning eller transportmiddel. Videre fastsetter fiskesykdomsloven i § 18 at det kan gis bestemmelser om destruksjon av gjenstander og produkter som døde akvatiske dyr, planter, fiskefôr, gjenstander og annet materiale som kan overføre smitte. Lovens § 24 gir videre hjemmel til å gi pålegg om å iverksette tiltak for å hindre spredning av smittsomme sykdommer i frittlevende bestander.

Tilsvarende gir husdyrloven hjemmel både til å vedta forskrifter og til å fatte enkeltvedtak om destruksjon og destruksjonsanlegg.

Plantehelseloven § 2 gir hjemmel til gi forskrifter om destruksjon av planter og andre smittebærende emner. Etter forskrift om planter og tiltak mot planteskadegjørere kan det blant annet gis pålegg om desinfeksjon av smittefarlige materialer eller lokaler, karantenelegging av jord, forbud mot maskinsamarbeid eller fastsettes sikkerhetssoner.

Plantehelseloven § 5 gir Landbruksdepartementet rett til å gjennomføre tiltak etter særskilt varsel dersom eier eller bruker av en eiendom ikke etterkommer pålegg gitt i eller i medhold av loven. Husdyrloven § 4 hjemler at politiet kan gjennomføre påbud eller tiltak for den ansvarliges regning dersom eier eller annen ansvarlig ikke gjennomfører pålagte tiltak. Også fiskesykdomsloven § 27 hjemler myndighetenes rett til å gjennomføre tiltak, enten etter at pålegg ikke er etterkommet eller uten forutgående pålegg dersom det haster.

11.2.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet gikk de tre matdepartementene inn for å videreføre dagens alternative handlemåter i tre ulike paragrafer, en generell om omsetningsforbud, tilbaketrekking, beslag mv., en om smittesanering og en om gjennomføring av tiltak i særskilte situasjoner for eiers regning. Det ble foreslått å gi eksplisitt uttrykk for de alternative handlemåtene i lovteksten.

I lys av virksomhetenes tilbaketrekkingsplikt fant departementene grunn til å foreslå en ny bestemmelse som eksplisitt gir Mattilsynet kompetanse til å kreve tilbaketrekking fra markedet av innsatsvarer, planter, dyr, næringsmidler samt materialer og gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler som ikke oppfyller krav i lovgivningen, eller som ikke anses som trygge. Eksempelvis vil enkelte varer ikke lovlig kunne omsettes før det er gitt nødvendig godkjenning. Avdekker tilsynet at slike produkter selges før godkjenning er gitt, skal tilsynet kunne pålegge virksomheten å trekke varene tilbake fra markedet.

Det ble foreslått en vid hjemmel til å pålegge tiltak for å fjerne smittestoffer og skadegjørere fra eiendom, bygninger og løsøre, og i den sammenheng også kunne underlegge eiendom, bygninger og løsøre restriksjoner.

Det ble foreslått å videreføre hjemmelen i plante- og dyrehelselovgivningen for tilsynsmyndigheten til selv å iverksette nødvendige tiltak i egen paragraf. Det ble foreslått å legge inn som kvalifiserende vilkår at tiltakene måtte være nødvendig ut fra tungtveiende samfunnshensyn.

11.2.3 Høringsinstansenes syn

En rekke av høringsinstansene har både muntlig, på høringsmøtet for loven og skriftlig gjennom høringsrunden gitt uttrykk for at det ikke anses tilstrekkelig kun å videreføre dagens lovgivning på dette punktet.

Forbrukerrådet (FR) skriver at høy troverdighet og tillit til mat i Norge er viktig for forbrukerne. FR mener det skal være mulig for myndighetene å beslaglegge, kassere, destruere, merke eller behandle på særlig måte også mat som er uredelig omsatt. Et parti kan for eksempel være trygt å spise, men komme fra dyr som vanligvis ikke anses som mat for de fleste eller grupperinger av forbrukere i Norge. Et annet eksempel kan være barnemat med rester av sprøytemidler over grenseverdien. Slike varer kan i dag ikke trekkes tilbake fra markedet fordi det ikke foreligger helsefare. Barnematen kan likevel være i strid med norsk lov. Slike partier må kunne pålegges uskadeliggjort.

Norges Bygdekvinnelag avgir tilsvarende uttalelse som Forbrukerrådet på dette punktet.

Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) mener det bør ryddes i denne paragrafen, for å gjøre det tydeligere når myndighetene har hjemmel til å beslaglegge, destruere osv. - og når myndighetene har hjemmel til å gi pålegg. SNT stiller også spørsmål ved om det i ordlyden i tilstrekkelig grad er lagt til rette for at de hjemler en faktisk har i dag i forhold til fysisk inngripen fra tilsynets side, er videreført, selv om dette sies i forarbeidene. Videre påpeker SNT at annet ledd begrenser destruksjon som et virkemiddel i forhold til helse- eller miljøskadelige varer. Dette er i tråd med dagens næringsmiddellover. SNT mener imidlertid at det er behov for å vurdere å utvide hjemmelsgrunnlaget for beslag, destruksjon mv., også i tilfeller hvor det ikke er snakk om helsefare. Dette har flere grunner. I forhold til grensekontrolldirektivet 97/78 EF artikkel 17 er det et krav om at varepartier som ikke oppfyller importkrav, skal avvises av grenseveterinæren. Det følger videre av artikkel 17 nr. 2 bokstav b) at dersom varepartiet ikke sendes ut av EØS-området innen en gitt frist, skal forsendelsen destrueres. I henhold til restkontrolldirektivet 96/23/EF pålegges det destruksjon der det er blitt foretatt en ulovlig behandling av dyr. Direktivet foretar ingen sondring mellom helsefarlige næringsmidler og næringsmidler som uegnet til konsum. Finnes det restkonsentrasjoner som følge av ulovlig behandling, skal det foretas destruksjon, jf. 96/23/EF artikkel 17. SNT fremfører videre at de også mener at det i en del tilfelle ville være hensiktsmessig at virkemidlene som beskrives i § 28, kunne anvendes ved andre regelbrudd enn helsefare/uegnet til konsum tilfellene, og at proporsjonalitetsprinsippet, utfyllende forskrifter og interne instrukser kan avgjøre hvilke virkemidler som skal benyttes, men at loven bør legge til rette for at valgmulighetene kan bli flere.

Forbrukerombudet (FO) er positive til at det i loven foreslås en uttrykkelig bestemmelse som fastslår at næringsmidler og øvrige produkter som ikke overholder regelverkets krav, skal kunne forbys omsatt. Det vil være en praktisk rettet sanksjon som tar sikte på å få forhold opprettet, og når forholdene er rettet vil produktene igjen kunne omsettes. FO antar at det lett vil anses som et nødvendig (proporsjonalt) inngrep. Det er viktig at prinsippet får et reelt eget innhold og at proporsjonalitetsprinsippet ikke i praksis blir et hinder for anvendelsen av føre- var prinsippet.

Mattilsynet interimorganisasjonen (IMO) uttaler generelt at Mattilsynet er avhengig av å ha et bredt spekter av virkemidler til bruk i tilsynsarbeidet, og ser derfor positivt på at det i forslaget til ny matlov beskrives nye og effektive virkemidler ved brudd på regelverket. IMO ser det også som viktig at tilsynets muligheter for bruk av virkemidler ikke svekkes i forhold til dagens tilsynssystemer. Videre er det viktig at sanksjonsmulighetene er noenlunde samordnet mellom statlige tilsyn i Norge. IMO har registrert at virkemiddelbruk regulert i matloven, samsvarer med annet regelverk som nevnt i Kommunal- og regionaldepartementets Ot.prp. nr. 67 (1999-2000) som omhandler myndighetenes samordningsarbeid på HMS-området. Til § 28 tar IMO til orde for at det bør ryddes i paragrafen for å tydeliggjøre hvilke rettigheter myndighetene har til fysisk å gripe inn i forhold til å beslaglegge, destruere mv. - og når det gis hjemmel for å gi pålegg. Dersom gjeldende rett skal videreføres, må dette komme tydeligere til uttrykk i lovteksten. Det foreslås at annet ledd endres slik at de virkemidlene som skisseres, ikke er begrenset til tilfelle hvor helseskade eller miljøskade er bakenforliggende. Etter deres syn vil en manglende endring av annet ledd medføre en vesentlig svekking av tilsynets virkemiddelapparat i forhold til hva som er tilgjengelig i dag, og hva som har vist seg å være svært tjenlige virkemidler i det daglige tilsynet.

Næringsmiddeltilsynet Gjøvik og Toten IKS (NMT G&T) sier i sitt innspill til bestemmelsen at det ikke er klargjort hva som skal gjøres med varer som er forbudt omsatt når det ikke foreligger helsefare. Det er ikke alltid det er aktuelt at varen kan «omproduseres» som beskrevet i høringsnotatet. NMT G&T mener at det ville være hensiktsmessig med en hjemmel til å pålegge destruksjon av varer uavhengig av tilstedeværelse av helsefare.

Statens dyrehelsetilsyn peker på at «tungtveiende samfunnshensyn» vurderes som et for strengt kvalifiserende vilkår for at myndighetene selv skal kunne gjennomføre tiltak. På en del områder gjør forpliktelser etter EØS-avtalen det nødvendig å sikre at visse tiltak blir gjennomført, selv om gjennomføringen ikke nødvendigvis kan sies å være nødvendig ut fra tungtveiende samfunnshensyn.

11.2.4 Helsedepartementets vurderinger

Departementet legger til grunn at gjeldende rett skal videreføres, klargjøres og suppleres på enkelte punkter. Departementet mener at de foreslåtte paragrafene i høringsnotatet om omsetningsforbud, tilbaketrekking, beslag mv., og om gjennomføring av tiltak i særskilte situasjoner for eiers regning bør slås sammen med bestemmelsen om tilsyn og vedtak. Det er for å klargjøre bestemmelsene rekkevidde og omfang, samt å tydeliggjøre at virkemidlene er prinsipielt like uavhengig av hvilket av lovens hensyn som skal ivaretas. Omsetningsforbud, tilbaketrekking, beslag mv. er alle særskilte former av de «nødvendige vedtak» tilsynet kan fatte.

Departementet støtter høringsuttalelser som har pekt på at det ikke bør sondres mellom helsefare og andre brudd på lovgivningen når det gjelder hvilke virkemidler som står til tilsynsmyndighetens disposisjon og derfor er sondringen fjernet. Proporsjonalitets- og forholdsmessighetsprinsippet vil være avgjørende for hvilke tiltak som treffes i de enkelte tilfeller. Departementet viser i denne sammenheng til de synspunkter og vurderinger som fremkommer i tilknytning til generalfullmakten om tilsyn og vedtak og tolkningen av begrepet «nødvendige vedtak».

Departementet mener hovedregelen må være at det gis et pålegg overfor den ansvarlige om gjennomføring av bestemte tiltak, men det er viktig å presisere at Mattilsynet skal ha kompetanse til selv å gjennomføre tiltak. Tilsynets valg må bero på en forsvarlighetsvurdering, hvor hensynet til vern av helse hos mennesker, dyr, planter og miljø må stå sentralt. Lovteksten foreslås endret for å klargjøre at Mattilsynet kan foreta et slikt valg. Lovteksten skal legge til rette for at valgmulighetene blir fleksible, proporsjonale og tilstrekkelig avskrekkende til å stimulere til etterlevelse av lovgivningen.

Etter departementets vurdering må Mattilsynet gis nødvendig kompetanse til å kunne forby import, omsetning og eksport eller pålegge tilbaketrekking, isolasjon, avliving, destruksjon, kassasjon, båndlegging, merking eller behandling på særskilt måte av aktuelle varer og gjenstander som innsatsvarer, planter, dyr, næringsmidler, smitteførende materialer samt materialer og gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler.

Ut fra innspill i høringsrunden har departementet funnet det riktig å fremme en ordlyd som hjemler tilsynsmyndighetens adgang til selv å gjennomføre tiltak i tilfeller der den som er ansvarlig ikke retter seg etter pålegg, i tilfeller der tilsynsmyndigheten vurderer det som nødvendig å få gjennomført tiltak raskt og i tilfeller der det ikke er noen kjent ansvarlig som er forpliktet til å gjennomføre tiltakene, for eksempel i frittlevende dyre- eller fiskebestander.

Departementet fremmer høringsnotatets forslag om en egen bestemmelse vedrørende smitteverntiltak. Døde dyr eller smitteførende gjenstander må kunne pålegges nedgravd på eiers grunn, eventuelt på annen persons grunn, dersom dette kan foregå uten vesentlig ulempe for eier eller bruker av grunnen.

Departementet ser det som viktig å videreføre det hjemmelsgrunnlag som i dag ligger i husdyrloven og fiskesykdomsloven til å treffe nødvendige tiltak for å fjerne smittestoffer på eiendom mv. i forbindelse med mistanke om eller påvisning av smittestoffer eller dyresykdommer samt det hjemmelsgrunnlaget planehelselovgivningen gir til å treffe tiltak mot planteskadegjørere. Bekjempelsestiltakene mot alvorlige, smittsomme dyresykdommer er harmonisert gjennom EØS-avtalen. Hjemmel til å kunne pålegge saneringstiltak på eiendom, bygning og/eller løsøre samt til å restriksjonsbelegge disse en periode etterpå, er nødvendig for å oppfylle EØS-avtalens forpliktelser når det gjelder hvilke tiltak som skal treffes som ledd i sykdomsbekjempelsen.

På grunn av de enkelte smittestoffers eller skadegjøreres ulike natur, ny kunnskap om sykdommer, teknologisk utvikling og inntreden av nye sykdommer, inneholder bestemmelsen en vid hjemmel til å fatte en rekke ulike tiltak, ut fra en konkret faglig vurdering i det enkelte tilfelle.

11.3 Stenging og virksomhetskarantene

11.3.1 Gjeldende rett

11.3.1.1 Stenging

Både næringsmiddelloven § 6, kjøttproduksjonsloven § 16 og fiskekvalitetsloven § 11 gir tilsynet kompetanse til å pålegge hele eller deler av virksomheten stengt dersom den drives på en måte som kan medføre helseskade.

I henhold til generelle forvaltningsmessige prinsipper kan lover som gir hjemmel til å pålegge plikter, som hovedregel ikke tolkes slik at de også gir hjemmel eller tillatelse til å gjennomtvinge oppfyllelse av pliktene, til dette trengs det særskilt hjemmel. Både næringsmiddelloven § 6, kjøttproduksjonsloven § 16 og fiskekvalitetsloven § 11 gir tilsynet slik adgang til direkte tvangsmessig gjennomføring av et stengingsvedtak. Betingelsen er at det foreligger overhengende fare for helseskade. Virksomheten skal holdes stengt inntil forholdet er rettet.

Det har lenge vært et krav om at de aller fleste næringsmiddelvirksomheter skal ha godkjenning/autorisasjon av tilsynet før virksomheten kan starte opp. Virksomheter som drives uten nødvendig godkjenning, kan påbys stengt. I næringsmiddelloven § 1 fjerde ledd sies dette eksplisitt. I de øvrige lovene der det ligger et krav om godkjenning, ligger stenging ved manglende godkjenning implisitt i lovens system.

11.3.1.2 Virksomhetskarantene

Med virksomhetskarantene menes her at en virksomhet i en avgrenset tidsperiode pålegges å holdes helt eller delvis stengt selv om vilkårene for stenging, som omtalt over, ikke er til stede. Ingen av lovene har i dag bestemmelser om virksomhetskarantene.

11.3.2 Høringsnotatet

11.3.2.1 Stenging

Det fremgikk av høringsnotatet at departementene fant det nødvendig å videreføre dagens lovgivning om stenging i ny lov. Departementene anså reglene som gir tilsynet kompetanse til både å kunne pålegge stenging av virksomheter og selv fysisk å gjennomføre stenging, som svært sentrale og nødvendige ut fra hensynet til vern av helsen. Det ble videre ansett som selvsagt at virksomheter som drives uten nødvendig godkjenning/autorisasjon, kan påbys stengt. For å fjerne enhver mulig tolkningstvil med hensyn til tilsynets adgang til å pålegge stenging av virksomhet pga. manglende godkjenning/autorisasjon, foreslo departementene at det ble gitt eksplisitt uttrykk for dette i loven.

11.3.2.2 Virksomhetskarantene

I høringsnotatet foreslo departementene at virksomhet som unnlater å etterkomme pålegg om retting av vesentlige mangler eller grovt overtrer bestemmelser gitt i medhold av loven, kan pålegges helt eller delvis stengt i en nærmere avgrenset periode inntil 6 måneder.

Bakgrunnen for at virkemiddelet virksomhetskarantene ble foreslått, var at det er ønskelig at tilsynsmyndigheten får et virkemiddel i forhold til virksomheter som trenerer å etterfølge pålegg gitt av Mattilsynet eller stadig gjør seg skyldig i regelverksbrudd.

Høringsnotatet understreket at tilsynsmyndigheten allerede har hjemmel til stenge virksomheter ved helsefare m.m. eller der en virksomhet mangler nødvendig godkjenning, inntil forholdet er rettet. Den foreslåtte virksomhetskarantenen er en sanksjon som kan ilegges selv om det ikke foreligger helsefare eller mangel på godkjenning, men der det likevel anses riktig å kunne holde virksomheten helt eller delvis stengt en periode. Eksempelvis kan virksomhetskarantene være aktuelt dersom en virksomhet unnlater å etterkomme pålegg om retting av vesentlige mangler eller gjentatte ganger overtrer regelverkets bestemmelser. Virksomhetskarantenen vil kunne bidra til at virksomhetens vilje til å etterleve regelverket øker. Trusselen om karantene vil virke både individuelt- og allmennpreventivt. Det er ellers vanskelig å finne egnede virkemidler i forhold til virksomheter som pådrar seg stadig nye pålegg og generelt utviser manglende vilje til å drive virksomhet i samsvar med regelverket. I grove tilfelle vil på den annen side politianmeldelse være det naturlige virkemiddelet der et straffebud er overtrådt.

I høringsnotatet ble virksomhetskarantene vurdert i forhold til Grunnloven § 96 og Europarådets menneskerettighetskonvensjon.

Grunnlovens § 96, om at ingen kan straffes uten dom, skal beskytte mennesker mot administrativt ilagt straff. Det er ikke avgjørende hvordan en sanksjon er omtalt eller kategorisert i en lov i forhold til Grunnlovens § 96. Det avgjørende er innholdet i sanksjonen, ikke om den er omtalt som straff eller sanksjon i loven. Høyesterett har akseptert at f.eks. tilleggsskatt kan skje administrativt. Praktiske behov har ført til at slike sanksjoner ikke anses som straff i grunnlovens forstand.

Virksomhetskarantene har et element av straff fordi karantene kan bli ilagt for en periode som er lenger enn det som er nødvendig for å rette opp de feilene som gjør at det foreligger brudd på bestemmelser. Men, som vist over, er hovedhensikten med en karantene å forebygge at virksomheten gjenopptas og nye overtredelser foretas innen kort tid. Det er nærliggende å sammenligne bruk av virksomhetskarantene med en sanksjon på lik linje med tilleggsskatt som har et preventivt formål.

Videre rammer virksomhetskarantenen virksomheten, mens matlovens straffebestemmelser rammer både enkeltpersoner og foretak, jf. strl. § 48 a jf. strl. § 1.Virksomhetskarantene innebærer derfor ikke et yrkesforbud for den enkelte, jf. strl. § 29 nr. 2, men kun at den aktuelle virksomheten må være stengt i en avgrenset periode. Dette tilsier at dersom en person eier to matbutikker, og bare den ene er ilagt virksomhetskarantene, vil den andre matbutikken kunne forbli åpen i perioden den førstnevnte er stengt. Der en virksomhet er eiet og drevet av en person, vil virksomhetskarantene likevel ha samme faktiske virkning som idømt rettighetstap, med unntak av at vedkommende kan søke seg arbeid i andre virksomheter i karanteneperioden. Departementene anser følgelig ikke virksomhetskarantene for å være straff i forhold til Grunnlovens § 96.

Selv om departementene ikke anser virksomhetskarantene for å være straff i forhold til grunnloven, må det vurderes om sanksjonen kan anses som straff i forhold til Europarådets menneskerettighetskonvensjon, Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, av 4. november 1950 ( heretter omtalt som EMK) og FN-konvensjonen konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, International Covenant on Civil and Political Rights, av 16. desember 1966 (heretter omtalt som SP). Disse konvensjonene forbyr dobbelstraff. Dette følger av EMKs syvende tilleggsprotokoll (7. TP) artikkel 4 og SP artikkel 14 nr. 7. Både EMK og SP er inkorporert ved Menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 og har forrang foran annen norsk lov. EMK vil omtales i det følgende.

Forbudet i EMK innebærer at det er forbudt å straffeforfølge en person/ Non-governmental organisations (NGO) e.l. to ganger for det samme forholdet i samme stat. Dette gjelder fra tidspunktet personen endelig er frifunnet eller dømt, dvs. når den første saken er rettskraftig dersom det ikke foreligger nye bevis eller saksbehandlingsfeil som kan ha innvirkning på utfallet av saken.

Den europeiske menneskerettighetssdomstolen (EMD) kan motta klager fra personer, NGO eller grupper av individer som legger ned påstand om at de er offer for overtredelser av konvensjonen. Det er likevel en del av rettighetene i EMK som ikke pga. innholdet kan utøves av juridiske personer. Det er nærliggende at beskyttelsen i EMK TP 7 også beskytter juridiske personer.

EMD praksis har vist at den som er dømt i en vanlig straffesak, ikke i tillegg kan utsettes for en sak med preg av straff for den samme forseelsen. EMD har i vurderingen av om noe har preg av straff sett på om de nasjonale reglene har ansett et forhold for å være straff, men også overtredelsens karakter og sanksjonens innhold.

EMDs tolkning av straff i EMK art. 6 brukes i norsk rett, dette også i forhold til forbudet i TP 7 art. 4, se plenumsdommen Rt 2002/497. Forbudet gjelder der en person for annen gang forfølges i forhold til en vanlig straffeprosess eller en administrativ prosess som har preg av straff, f.eks. tilleggsskatt, eller annet rettighetstap. Det er ikke avgjørende om det er den administrative reaksjonen eller den straffereaksjonen som er endelig avgjort først, jf. Rt 2002/557. Det er ikke bare forbudt å bli straffet på ny etter at en sak allerede er endelig avgjort, men også det å innlede ny straffeforfølgning.

Spørsmålet i forhold til virksomhetskarantene er om den vil anses å ha preg av straff som rammes av forbudet mot dobbeltstraff. Det avgjørende er sanksjonens innhold og alvor. Forslaget om virksomhetskarantene innebærer at en virksomhet kan pålegges stengt for en periode. Det å pålegge at en virksomhet holdes stengt, ikke fordi det er nødvendig pga. helsefare e.l., eller pga. manglende godkjenning, er et alvorlig og inngripende virkemiddel som kan ha store økonomiske virkninger. Virkemidlet kan muligens anses som straff i forhold til EMK.

Siden virksomhetskarantene muligens kan anses som straff, må den ikke brukes sammen med de egentlige straffebestemmelsene for å overholde forbudet mot dobbelstraff. For å avgjøre om det foreligger dobbeltstraff, må de aktuelle sanksjonene som tenkes brukt, sammenlignes. Spørsmålet er om den nye forfølgningen gjelder den samme handlingen og om det er en vesensforskjell på straffbarhetsbetingelsene.

Dersom en valgt straff og virksomhetskarantene er basert på den samme handlingen og for samme betingelser f.eks. ved forsettlig eller uaktsom unnlatelse av å etterkomme samme pålegg om vesentlig mangler eller grovt overtredelse av de samme bestemmelser, må forholdet til forbudet mot dobbeltstraff vurderes.

Høringsnotatet understreker at bestemmelsene i loven ikke må benyttes i strid med forbudet om dobbeltstraff. Der en virksomhet er ilagt straff etter matlovens straffebestemmelser, jf. strl. § 48a, bør ikke prosesser for å ilegge virksomhetskarantene påbegynnes. Dersom slik prosess allerede er påbegynt før den første saken er endelig avgjort, bør prosessen for å ilegge virksomhetskarantene opphøre. Det samme gjelder det motsatte.

11.3.3 Høringsinstansenes syn

11.3.3.1 Stenging

Landbrukstilsynet sier de har savnet adgangen til å bruke stenging som virkemiddel, og ser det derfor som en stor fordel at bestemmelsen kommer på plass.

Reiselivsbedriftenes landsforening sier at lovforslaget blir for upresist når det skal favne et så vidt virksomhetsinngrep som foreslått. I slutten av verdiskapningskjeden bør adgangen til å stenge en virksomhet kun forsvares dersom virksomheten klart bryter forhold knyttet til lovens formål.

NORVAR og Kommunenes sentralforbund (KS) påpeker at bestemmelsene om stenging i liten grad er relevante for vannforsyningsvirksomheter. Selv om vann fra et vannverk i en gitt situasjon (akutt forurensning e.a.) har forårsaket sykdom eller anses for å være helsefarlig som næringsmiddel, vil det kunne være tungtveiende argumenter for å opprettholde distribusjonen av vann for å dekke befolkningens behov for vann til toalettspyling, brannvann m.m., jf. § 18 i drikkevannforskriften.

Mattilsynet interimorganisasjonen (IMO) sier i sin kommentar til høringsutkastets §§ 30 og 31 at definisjonen av virksomhet i § 5 i stor grad er knyttet opp mot foretak. Dette kan kanskje gjøre at enkelte av disse virkemidlene ikke vil kunne anvendes i et hvert tilfelle, jf. for eksempel hobbyfjørfebesetninger. IMO mener det er viktig at virkemidlene kan anvendes i forhold til alle rettssubjekter som er gjenstand for tilsyn og plikter etter regelverket, og ber om at dette vurderes og ivaretas med hensyn til eventuelle justeringer av virksomhetsdefinisjonen og formuleringer i virkemiddelbestemmelsene.

11.3.3.2 Virksomhetskarantene

Næringsmiddelbedriftenes landsforening (NBL) og Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) mener at det er store mangler ved drøftelsene om å innføre et slikt institutt. Virksomhetskarantene kan virke helt ødeleggende for en fremtidig næringsvirksomhet. Tvangsmulkt og muligheter til å stenge en virksomhet inntil forholdene er rettet, er etter deres mening tilstrekkelig virkemidler. Den norske veterinærforening fraråder at virksomhetskarantene tas i bruk som sanksjonsmiddel for Mattilsynet bla fordi det har mer preg av å være en straffereaksjon enn et virkemiddel for å gjennomføre tiltak.

IMO ønsker en klargjøring av hva som ligger i begrepet virksomhetskarantene, er det snakk om lokalene virksomheten drives i eller er det selve driften, produksjonen, lagring, dyreholdet osv. De ønsker videre at bestemmelsen følges av en forskriftshjemmel som utdyper ordlyden i bestemmelsen og hvorledes den skal/kan benyttes. De påpeker videre at det er av vesentlig betydning at det åpnes for at vedtaksmyndigheten kan oppheve en karantene før karantenetiden er utløpt for eksempelvis ved eierskifte.

Mange høringsinstanser ønsker en avklaring av hvem som er pliktsubjektet i virksomhetsbegrepet, selve lokalet eller foretaket. Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) mener at å få lagt karantene på lokalene alene, ikke alltid vil være det som vil være mest effektivt. Dersom en også kunne ha knyttet dette opp mot person så ville en i flere tilfelle kunne få et effektivt virkemiddel. KNT-forum ber om at bestemmelsen utformes som en fullmaktshjemmel til å kunne gi forskrift om virksomhetskarantene, og at virkemiddelet først kan tas i bruk fra den datoen forskriften gjøres gjeldende.

11.3.4 Helsedepartementets vurderinger

11.3.4.1 Stenging

Departementet finner det nødvendig å videreføre dagens lovgivning om stenging i ny lov, uavhengig av hvor i matkjeden virksomheten befinner seg. Dagens regler gir tilsynet kompetanse til både å kunne pålegge stenging av virksomheter og til selv fysisk å gjennomføre stenging. Departementet anser disse reglene som svært sentrale og nødvendige ut fra hensynet til vern av helsen. Departementet anser det som selvsagt at virksomheter som drives uten nødvendig godkjenning, kan påbys stengt. For å fjerne enhver mulig tolkningstvil med hensyn til tilsynets adgang til å pålegge stenging av virksomhet pga. manglende godkjenning, foreslår departementet at dette eksplisitt kommer til uttrykk i lovens ordlyd.

Departementet støtter Norvar og KS i deres vurderinger med hensyn til bestemmelsens relevans for vannforsyningsanlegg. I helt ekstraordinære tilfeller vil det imidlertid kunne foreligge situasjoner som gjør det tvingende nødvendig å stenge et vannsforsyningsanlegg. Det vil imidlertid måtte vurderes om samfunnets behov for vann til andre formål enn drikkevann, vil kunne fremskaffes på annet vis.

Etter departementets syn skal ordet virksomhet forstås som den enhet et stengingsvedtak kan rettes mot, jfr definisjonen av virksomhet i denne loven. Eksempelvis vil også hobbyfjørfebesetninger kunne pålegges stengt eller fysisk stenges med hjemmel i denne bestemmelsen. Et stengingsvedtak kan gjelde hele eller deler av virksomhetens aktiviteter, dvs. innskrenking av retten til å foreta en eller flere av de aktiviteter som inngår i virksomheten.

11.3.4.2 Virksomhetskarantene

Departementets vurderinger at det er behov for et virkemiddel som virksomhetskarantene. Virksomhetskarantene kan anses som en form for stenging av virksomhet i tilfelle der helsefare eller manglende godkjenning ikke foreligger og hvor stengingen ikke er begrenset til den perioden det tar å rette et pålegg. Departementet foreslår derfor at bestemmelsene om stenging og virksomhetskarantene inngår som to ledd i samme bestemmelse.

Fordi virksomhetskarantene er et svært inngripende virkemiddel overfor den som blir ilagt det, er det viktig at virkemiddelet brukes på en skjønnsom og ensartet måte. Mattilsynet må etablere klare retningslinjer for når virksomhetskarantene kan anvendes, slik at virksomhetene har forutsigbarhet med hensyn til bruken av dette virkemidlet og derved kan avverge å bli ilagt virksomhetskarantene. Det vil derfor etter departementets syn ikke være behhov for en forskriftshjemmel til å utforme og avgrense vilkårene for når virksomhetskarantene kan anvendes.

Det er viktig at Mattilsynet i sin vurdering i om det skal ilegges virksomhetskarantene, har klart for seg forholdet mellom virksomhetskarantene og straff. Dersom tilsynet politianmelder forholdet, kan tilsynet ikke ilegge virksomhetskarantene som et midlertidig tiltak, se diskusjonen nedenfor.

Flere av hørinsinstansene påpekte at departementet må avklare hva som menes med virksomhetsbegrepet. Etter departementets syn må virksomhet forstås på samme måte som for stenging, dvs som en enhet karantenevedtaket kan rettes mot. Et stengningsvedtak kan gjelde hele eller deler av virksomhetens aktiviteter. Omfatter regelbruddene bare driften i et bestemt lokale, er det dette som bør stenges.

Flere hørinsinstanser påpekte at tilsynet må kunne treffe nytt vedtak og oppheve virksomhetskarantenen dersom den er knyttet til selve lokalet og det kommer nye eiere. Departementet vil presisiere at tilsynet alltid kan treffe et nytt vedtak når eierforholdene skifter.

Departementet ser at virksomhetskarantene kan oppfattes som et svært strengtvirkemiddel, og at det for mange vil kunne representere et midlertidig yrkesforbud i den virksomheten som er ilagt virksomhetskarantene. Departementet vil samtidig understreke at den enkelte i en virksomhet eller lederen av virkomheten fritt kan søke midlertidig arbeid i andre virksomheter.

11.4 Tvangsmulkt

11.4.1 Gjeldende rett

For å tvinge igjennom pålegg er det i kjøttproduksjonsloven § 19, næringsmiddelloven § 6a, fiskekvalitetsloven § 11 annet ledd, fiskesykdomsloven § 29, plantehelseloven § 10 og såvareloven § 5a, annet ledd gitt hjemmel til å fastsette tvangsmulkt.

Med hjemmel i næringsmiddelloven er det fastsatt forskrift 10. oktober 1988 nr. 837 om fastsettelse av tvangsmulkt i medhold av lov om tilsyn med næringsmidler. Tvangsmulkt kan i medhold av denne forskriften ikke benyttes i tilfeller hvor det har oppstått forhold som medfører fare for helseskade. I slike situasjoner skal stenging av virksomheten, omsetningsforbud, beslag eller destruksjon av næringsmidlene benyttes.

11.4.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det redegjort for at tvangsmulkt kan benyttes i et hvert tilfelle hvor det anses nødvendig at pålegget blir etterkommet innen rimelig tid. Som hovedregel er det et vilkår for å kunne benytte tvangsmulkt, at virksomheten har oversittet fristen for å etterkomme et pålegg. Tvangsmulkt fastsettes da i forbindelse med at det gis en ny frist til å etterkomme pålegget. Er det særlig viktig at pålegget blir oppfylt raskt, kan tvangsmulkt fastsettes allerede samtidig med at pålegget gis.

Tvangsmulkt er et administrativt tvangsmiddel for å tvinge gjennom et krav som går ut på annet enn penger. Tvangsmulkt er, i motsetning til bøter, ikke å anse som straff, men som et administrativt tvangsmiddel som ilegges i form av et enkeltvedtak. Bruk av tvangsmulkt lar seg forene med Grunnloven § 96, om at ingen må straffes uten dom, når mulkten brukes som et reelt pressmiddel. Tvangsmulkt kan først løpe fra det tidspunkt det er mulig å rette opp et ulovlig forhold, og kan følgelig ofte ikke begynne å løpe straks forholdet oppdages. Det vil være i strid med Grunnlovens § 96, om straff, å la tvangsmulkt løpe for tid som er gått. Å ilegge en tvangsmulkt etter at et ulovlig forhold har opphørt, har karakter av en straffereaksjon. Straffereaksjoner kan ikke ilegges uten dom.

Matdepartementene gikk i høringsnotatet inn for å videreføre bestemmelsene om tvangsmulkt i ny lov.

11.4.3 Høringsinstansenes syn

Dyrehelsetilsynet mener det vil være av stor betydning å kunne stenge eller ilegge tvangsmulkt også ovenfor mindre besetninger/dyrehold som ikke kan anses som virksomhet. Dette for å kunne legge press på dyreeier ved gjennomføring av vedtak f. eks ovenfor hobbybesetninger/kennel.

Videre mener Dyrehelsetilsynet at det er viktig å sikre videreføring av en ordlyd tilsvarende den som er nedfelt i gjeldende fisksykdomslov § 29, tredje ledd hva angår tvangsmulkt. En slik bestemmelse i fiskesykdomsloven har til formål å kunne ilegge tvangsmulkt for hver overtredelse. Dette tar i følge Ot.prp. nr. 52 (1996-97) sikte på de tilfeller hvor det ulovlige forhold er en enkeltstående handling. Et eksempel er dumping av død fisk. For å hindre at tvangsmulkten fremstår som straff, varsles tvangsmulkt ved overtredelse i forbindelse med første vedtak.

11.4.4 Helsedepartementets vurderinger

Departementet vurderer tvangsmulkt som et hensiktsmessig og nødvendig virkemiddel for å fremtvinge etterlevelse av lovgivningen, og foreslår derfor at dagens bestemmelser videreføres i ny matlov. Departementet mener at også mindre besetninger/dyrehold kan anses som virksomhet ut fra lovens definisjon av virksomhetsbegrepet.

11.5 Informasjon til allmennheten

11.5.1 Gjeldende rett

Det er ingen lovfestet plikt i dagens regelverk for tilsynene til aktivt å informere allmennheten utover offentlighetslovens bestemmelser. Gjeldende rett har imidlertid ikke vært til hinder for at det gjennom lang tid har vært forvaltningspraksis innenfor næringsmiddeltilsynet til aktivt å gå ut med informasjon til allmennheten om konkrete farer knyttet til helsefarlige næringsmidler. Med informasjon til allmennheten menes ikke den alminnelige veiledningsplikten og generelle råd tilsynene gir overfor sine tilsynsobjekter og publikum

Informasjonen til allmennheten er gitt gjennom ulike informasjonskanaler, for eksempel Statens næringsmiddeltilsyns hjemmesider og pressemeldinger. I tillegg til å treffe nødvendige tiltak er aktiv informasjon blitt betraktet som et virkemiddel for å forhindre eller redusere sjansene for at helsefarlige næringsmidler som befinner seg hjemme hos forbrukeren i de private hjem, blir spist.

Informasjonspraksis er etablert i Dyrehelsetilsynet og Landbrukstilsynet i forhold til mistanker om og utbrudd av smittsomme dyresykdommer og planteskadegjørere. Aktiv informasjon er ansett for å være et viktig virkemiddel for å redusere risikoen for spredning av smittestoffer og skadegjørere, og dermed ivareta både helsemessige, miljømessige og næringsøkonomiske hensyn.

11.5.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at når det er grunn til mistanke om at det kan oppstå fare for menneskers ellers dyrs helse knyttet til inntak av næringsmidler eller fôr, skal tilsynsmyndigheten på eget initiativ gi allmennheten relevant informasjon som den er i besittelse av.

Likeledes foreslo departementene at tilsynsmyndigheten skulle få en diskresjonær adgang til på eget initiativ å gi relevant informasjon og offentliggjøre informasjon også når det ikke foreligger helsefare. Vilkåret for å kunne gi informasjon til offentligheten når det ikke foreligger helsefare, er at forbruker- eller andre samfunnshensyn taler for det. Videre ble det foreslått en forskriftshjemmel om at Kongen kan gi forskrifter om informasjon til allmennheten.

Food Law artikkel 10 omhandler informasjon til offentligheten og har følgende ordlyd:

Uten at det berører gjeldende regler i fellesskapsretten og nasjonal lovgivning om tilgang til dokumenter, skal offentlige myndigheter når det er rimelig grunn til mistanke om at et næringsmiddel eller fôr kan utgjøre en risiko for menneskers eller dyrs helse, avhengig av risikoens art, grad og omfang, treffe hensiktsmessige tiltak for å informere offentligheten om helserisikoens art slik at det så utførlig som mulig opplyses om hvilket næringsmiddel eller fôr eller hvilken type næringsmiddel eller fôr som er berørt, risikoen det kan utgjøre og tiltakene som er truffet eller vil bli truffet for å forebygge, redusere eller fjerne denne risikoen.

Gjennom denne bestemmelsen gjøres myndighetens plikt til å informere allmennheten til et bærende prinsipp innen hele matlovgivningen. Dersom det er grunn til å ha mistanke om at et næringsmiddel eller en fôrvare kan utgjøre en helserisiko for mennesker eller dyr, skal myndighetene straks informere hvilket næringsmiddel eller hvilken fôrvare eller hvilken type næringsmiddel eller fôr som er berørt. Avhengig av risikoens art, alvorlighetsgrad og omfang, skal myndighetene informere offentligheten om helserisikoens karakter, og gi så utfyllende opplysninger som mulig om hvilken risiko som er forbundet med produktet og om hvilke tiltak som er truffet eller vil bli truffet for å forebygge, redusere eller eliminere den omtalte risikoen.

Departementene vurderte Food Laws artikkel om informasjon til allmennheten til å være ivaretatt i høringsnotatets forslag. I tillegg ønsket departementene å lovfeste retten til også å gi informasjon til allmennheten når det ikke foreligger helsefare, men at forbruker- eller andre samfunnshensyn taler for det. Den foreslåtte paragrafen er dermed videre enn Food Law.

11.5.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet mener høringsnotatets lovforslag er for lite konkret og fremtidsrettet, og mener at ordet «kan» i det minste må byttes ut med ordet «skal» i 2. setning slik at forbrukerne sikres relevant informasjon som Forbrukerrådet mener folk er opptatt av. Sett med forbrukerøyne, skal ikke myndighetene bare gi informasjon om helsefare, men også opplysninger som har med juks eller uredelighet. Kravet om «skal» støttes av flere, bl a Norges naturvernforbund, mens næringen ved Næringsmiddelbedriftenes landsforening og Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening med flere mener at opplysningsplikten går for langt. «Smiley» merket bifalles fra forbrukerhold, mens flere høringsinstanser uttalte seg negativt i forhold til denne. Fiskeridirektoratet mener at det må etableres et rettsvern for dem som blir negativt eksponert.

Statens næringsmiddeltilsyn påpeker at det er angitt at myndighetene skal gi informasjon til allmennheten når det er rimelig grunn til mistanke om at det kan oppstå fare for menneskers eller dyrs helse knyttet til inntak av næringsmidler eller fôr. Et slikt tiltak bør også iverksettes når det er grunn til å anta at det kan oppstå fare for menneskers og dyrs helse ved kontakt med dyr, jfr gårdsbesøk ved forekomst av EHEC, utbrudd av brucellose med mer. Den norske veterinærforening er betenkt over at tilsynet får diskresjonær kompetanse til å gi informasjon som går utover offentlighetsloven bestemmelser fordi det kan føre til forskjellsbehandling og svekke tilliten til Mattilsynet.

11.5.4 Helsedepartementets vurderinger

Departementet anser bestemmelsen i Food Law for å være en utdyping og presisering av dagens forvaltningspraksis i Norge som kunne vært ivaretatt gjennom instruks til tilsynet. Denne praksisen foreslås likevel lovfestet som en plikt for tilsynet slik at norske borgere får et rettskrav på informasjon når det er grunn til mistanke om at et næringsmiddel eller fôr kan utgjøre en risiko for menneskers eller dyrs helse avhengig av risikoens art, grad og omfang.

Departementet ønsker videre at Mattilsynet skal gis diskresjonær kompetanse til, på eget initiativ, aktivt å gå ut med relevant informasjon når forbrukerhensyn eller andre hensyn taler for det. Forbrukerhensyn kan i denne sammenheng være at virksomhet har unnlatt å etterkomme gjentatte pålegg som ikke direkte er knyttet til helsefare for forbrukeren.

Departementet anser offentliggjøring av informasjon også der det ikke foreligger helsefare som et nyttig instrument for forbrukerne til å skaffe seg ønsket informasjon om de enkelte virksomhetene for således å kunne treffe begrunnede valg. Det må likevel være en forutsetning at tilsynet foretar en interesseavveining mellom nytten forbrukeren har av informasjonen og eventuelle skadevirkninger for virksomheten.

Forbrukerrådet mener at departementets forslag ikke går langt nok, fordi tilsynet ikke har en plikt til å informere når det ikke foreligger helsefare, mens næringen mener at forslaget går for langt. Departementet mener at den foreslåtte bestemmelsen om diskresjonær adgang til å offentliggjøre informasjon er balansert ved at tilsynet kan velge ikke å gi informasjon dersom det mener at informasjonen ikke er relevant.

De forhold Statens næringsmiddeltilsyn har nevnt om offentliggjøring også der det kan oppstå fare for menneskers og dyrs helse ved kontakt med dyr, vil være omfattet av bestemmelsens annet ledd om at tilsynet på diskresjonært grunnlag kan gå ut med informasjon til allmennheten ut fra samfunnshensyn.

Departementet mener at annet ledd i den foreslåtte bestemmelsen om aktiv informasjon ikke innebærer noe krav om å offentliggjøre ethvert regelbrudd som påvises ved tilsyn. Regelbruddet kan ha liten betydning for forbrukeren eller det kan bero på at regelverket har vært vanskelig å forstå eller tolkingstvil ved regelverket. Hensynet til ivaretakelse av rettssikkerheten for dem opplysningene gjelder, må stå sentralt. Det er ikke meningen at denne opplysningsretten skal fungere som en «gapestokk». For å ivareta virksomhetens rettssikkerhet, er det viktig at et slikt virkemiddel blir brukt ensartet over hele landet slik at vilkårene for offentliggjøring ikke varierer fra region til region. Muligheten til aktiv offentliggjøring fra tilsynets side kan ha et preventivt siktemål ved at virksomheter som gjentatte ganger bryter regelverket, slutter med dette for å unngå negativ offentlig omtale.

Departementet ser derfor et behov for å åpne for at det skal gis nærmere forskrifter om informasjon til allmennheten; herunder om resultatene av tilsynets kontrollvirksomhet. Det vises i denne sammenheng til «Smiley-systemet» som er etablert på næringsmiddelområdet i Danmark. Systemet går ut på at det etter ethvert tilsyn i en næringsmiddelvirksomhet blir skrevet en kontrollrapport. Dette er en juridisk gyldig rapport, som inneholder mye informasjon og som det kan være vanskelig for allmennheten å sette seg inn i. Tilsynsresultatet sammenfattes derfor i en «Smiley-rapport», jf. lovens hjemmel til å pålegge virksomhet plikt til offentliggjøring av resultater av utført tilsyn. Det er etablert fire kategorier «Smileys». Jo bedre resultat kontrollen viser, desto større smil blir gitt. Dårlige resultater gir intet smil. Virksomhetene skal selv henge opp «Smiley'en». Den skal henge i nærheten av inngangen - eller et annet like synlig sted, slik at kundene både kan se «Smiley'ene» og lese teksten.

Departementet viser til «Smiley-systemet» som et eksempel på hvorledes informasjon til allmennheten kan forenkles uten at departementet tar stilling til om dette er den beste måten å informere allmennheten på.

11.6 Straff og forenklet forelegg

Straff skiller seg fra de administrative reaksjonene ved at den vanligvis ikke ilegges av forvaltningen, men av politi/påtalemyndighet i form av et forelegg (en bot) eller domstolene i form av en bot og/eller idømmer fengselsstraff.

11.6.1 Gjeldende rett

Ethvert brudd på næringsmiddellovgivningen er straffbart. Fiskekvalitetsloven har imidlertid hjemmel for i forskrift å fastsette at brudd på forskriftsbestemmelser ikke er straffbare. Brudd på fiskekvalitetslovens bestemmelser kan straffes med bøter. Brudd på landbrukskvalitetslovens bestemmelser kan også straffes med bøter, med unntak av misbruk av en beskyttet betegnelse, som kan straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Brudd på næringsmiddelloven og kjøttproduksjonsloven eller forskrifter gitt med hjemmel i disse kan straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder eller begge deler. Husdyrlovens strafferamme er bøter eller fengsel i inntil 3 måneder. Fiskesykdomslovens strafferamme er bøter eller fengsel i inntil 1 år. Foreligger særlig skjerpende omstendigheter er strafferammen 2 år. Brudd på plantehelseloven straffes med bøter dersom forholdet ikke rammes av strengere straffebestemmelse. Tilsvarende gjelder for alle innsatsvarelovene.

Skyldformen, forsøk og medvirkning er ulikt løst i ulike lovene.

Det er ikke bare enkeltpersoner som kan straffes. I henhold til straffeloven § 48a kan også et foretak straffes når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av foretaket.

11.6.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller vedtak gitt i medhold av loven, kunne straffes med bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge deler, såfremt forholdet ikke rammes av strengere straffebestemmelse. På samme måte straffes forsøk og medvirkning. Forslaget innebar at strafferammen settes til 2 år, i tråd med fiskesykdomslovens bestemmelse. Økningen ble begrunnet med at konsekvensene av brudd på loven kan være alvorlige og at det derfor er nødvendig med økte strafferammer. Hjemmelen i fiskekvalitetsloven til å fastsette at visse brudd på regelverket ikke medfører straff, ble ikke foreslått videreført.

Det ble også foreslått å supplere dagens lovgivning med adgang til å utstede administrative bøter, forenklet forelegg. Begrunnelsen var at tilsynet til stadighet og gjentatte ganger avdekker helsefarlig drift og produksjon i de samme virksomhetene. Selv om dette er alvorlige tilfeller forekommer det svært ofte. En politianmeldelse av forholdet syntes derfor lite effektivt både for rettsapparatet og tilsynet.

11.6.3 Høringsinstansenes syn

Næringsmiddelbedriftenes Landsforening og Fiskeri- og havbruksnæringsens landsforening mener at strafferammen ikke bør være høyere enn ett år, som er strafferammen for den som hindrer forebyggelse av flyulykke, brann, oversvømmelse etc. der menneskeliv står i fare.

Politidirektoratet foreslår at strafferammen bør bygges opp slik det etter hvert er blitt vanlig i de fleste miljølover med en ordinær strafferamme på bøter eller fengsel i inntil 1 år. I tillegg børe det være en skjerpende sideramme som gir anledning til å idømme fengsel i inntil 2 år ved særlig skjerpende omstendigheter. Når det gjelder forslag om å utvide straffehjemmelen med adgang for tilsynsmyndigheten til å ilegge forenklet forelegg, er dette mangelfullt utredet og utilstrekkelig begrunnet i høringsbrevet. Det vises til at overtredelser av næringsmiddellovgivningen ofte er forholdsvis kompliserte å etterforske, ikke minst kan det by på tvil om de subjektive vilkårene for straff er til stede. Direktoratet viser til sanksjonsutvalgets kommende utredning som bør bli retningsgivende for reaksjonsbruken, og mener av den grunn at departementet ikke bør ta endelig standpunkt til reaksjonsbruken før utvalget har avsluttet sitt arbeid.

Norges Colonialgrossisters Forbund mener at forslag om økt strafferamme ikke er godt nok begrunnet ut fra at risikostyrt kontroll i bedriftene og tilsyn kan bety sterk reduksjon av helserisiko uten økte strafferammer.

Fagsenteret for fjørfe mener det kan virke strengt med en strafferamme på 2 år, og viser til eksisterende strafferamme i husdyrloven på 3 måneder. Det vises til at man bør bruke økonomiske virkemidler i stedet, slik at investeringer i ulovlige forhold oppleves som ulønnsomme.

Norges veterinærhøgskole viser til de ulovligheter som er avdekket, ikke minst i løpet av det siste året innen sektoren, og slutter seg fullt ut til en utvidelse av strafferammen.

Næringsmiddeltilsynet i Ytre Nordmøre ser det som positivt av tilsynet får nye virkemidler til disposisjon overfor virksomhetene, men peker på nødvendigheten av at det utarbeides klare retningslinjer for at disse benyttes.

Statens Næringsmiddeltilsyn ser svært positivt på forslaget om hjemmel for å utarbeide forskrifter som åpner for å gi forenklet forelegg. Dette antas å kunne bli et godt virkemiddel og et supplement til de øvrige der hvor disse har vist seg ikke å være effektive. Det antas også at det ikke minst kan avlaste fra å måtte bruke av politiets knappe ressurser der hvor det er åpenbare og alvorlige brudd på bestemmelser og kanskje liten vilje til å etterleve reglene.

Norsk Kjøtt og Kjøttbransjens Landsforbund mener at tilsynet allerede har en rekke virkemidler for å få gjennom vedtak. Dersom tilsynet tar disse virkemidlene i aktiv bruk, ser de ikke at det vil være nødvendig å innføre straff gitt i form av forvaltningsvedtak. De peker på at det er en helt ny praksis på matområdet, og har vanskelig for å se tilfeller som er så sjablonpreget at det vil være forsvarlig ut fra hensynet til rettssikkerhet. De tror også at bruk av forenklet forelegg og virksomhetskarantene vil føre til utstrakt bruk av rettsapparatet, noe som neppe har vært lovgivers intensjon.

Fiskeridirektoratet spør om det kan være grunn til å vurdere grundigere hvorvidt det er riktig å gi Mattilsynet myndighet til å utstede forenklede forelegg, og viser til at dette er en helt annen type sanksjon noen av de etatene som skal inn i Mattilsynet har hatt myndighet til tidligere. Fiskeridirektoratet stiller spørsmål om hvordan forenklet forelegg forholder seg til menneskerettighetene, straffeprosessloven, og hva som skjer dersom forelegget ikke blir vedtatt. De hevder at loven gir godt tilpassede reaksjonsmidler for å sikre lovens måloppnåelse uten at en går inn på bruk av dette virkemidlet.

Reiselivsbedriftenes Landsforening ser fordelen av å gjøre opp et straffbart forhold gjennom et forenklet forelegg, men ut fra allmenne rettssikkerhetshensyn stiller noe skeptiske til at tilsynsmyndigheten skal kunne overta påtalemyndighetens rolle i denne sammenheng.

Den Norske Veterinærforening fraråder at det gis hjemmel til å utferdige forenklede forelegg, og peker på at det lett kan gi tilsynet en rolle som politimynighet» og straffeinstans, og dermed fjerne tilsynet fra tilsynsobjektene og svekke tilliten.

Mattilsynet Interimorganisasjonen mener det er riktig og nødvendig å øke strafferammen. Det ser også svært positivt på at det gis hjemmel som åpner for å gi forenklet forelegg, og peker på at det kan bli et godt virkemiddel og et supplement til de øvrige virkemidler der hvor disse har vist seg ikke å være effektive. Det antar dessuten at det ikke minst kan avlaste fra å måtte bruke av politiets knappe ressurser der hvor det er åpenbare og alvorlige brudd på bestemmelser.

11.6.4 Helsedepartementets vurderinger

Den økte strafferammen er dels et resultat av at flere lover med ulik strafferamme slås sammen. Dels er det etter departemnentets vurdering behov for et mer differensiert system samtidig som det er behov for å utvide strafferammen når det foreligger skjerpende omstendigheter. Det har også vært meningen å legge opp til en mer enhetlig straffutmåling. Produksjon og omsetning av næringsmidler kan ha store konsekvenser for forbrukernes helse, dette gjelder ikke minst med tanke på at stadig flere bakterier utvikler resistens mot antibiotika. I slike tilfeller kan næringsmidler som produseres og omsettes i stort omfang, få dramatiske konsekvenser for folkehelsa dersom regler for f. eks. næringsmiddeltrygghet ikke er overholdt, eller at innsatsvarer brukes i strid med regelverket slik at gift- eller smittestoffer videreføres i næringsmidlene. Det samme gjelder tilfeller der rettsstridig bruk av innsatsvarer, eller spredning av dyresykdom eller planteskadegjørere fører til store skader på miljøet.

Departementet er enig med Politidirektoratet om at strafferammen deles i to, ved at den ordinære strafferammen bør være bøter eller fengsel i inntil 1 år, men hvor det gis anledning til å idømme fengsel i inntil 2 år ved særlig skjerpende omstendigheter.

Utvidelsen av strafferammen fra tre måneder og opp til ett år på næringsmiddelområdet, får også straffeprosessuelle følger ved at man står i en annen situasjon ved bruk av tvangsinngrep enn det som er tilfelle i dag. Dette vil få mest praktisk betydning for den etterforskning som skjer umiddelbart etter at et straffbart tilfelle er oppdaget. Utvidelsen av strafferammen fører til at man får utvidet adgang til ransaking enn tidligere, da strafferammen bare var tre måneder.

Departementet mener imidlertid at dagens lovgivning bør suppleres med adgang til å utstede administrative bøter, forenklet forelegg. Slike forelegg er bøter, og regnes som straff i straffelovens forstand. Utgangspunktet er derfor at forelegg bare kan utstedes av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 255. Forenklet forelegg innebærer at boten kan utstedes også av andre enn de som har foreleggsmyndighet etter straffeprosessloven. Slik bøteleggelse skal imidlertid skje etter faste bøtesatser.

Et forenklet forelegg er i realiteten en tiltalebeslutning, og vedtakelse av forelegget vil derfor ha samme virkning som en dom. Dette innebærer at etterforskning, påtale og pådømming av et straffbart forhold avgjøres administrativt. Å overlate påtalemyndigheten til andre myndigheter som ikke har den samme kompetanse og trening i de saksbehandlingsregler som gjelder, er i utgangspunktet betenkelig. Departementet foreslår derfor at myndigheten til å ilegge forenklet forelegg tillegges politiet og ikke Mattilsynet som var forslaget i høringsnotatet.

Ordningen innebærer at lovovertrederen får et tilbud om å få saken avgjort ved forenklet forelegg som han eller hun kan avslå eller godta. Dersom vedkommende ikke vedtar forelegget, faller forelegget bort. Saken går da på vanlig måte videre til domstolene. Forenklet forelegg vil derfor være underlagt de samme rettssikkerhetsgarantier som ligger i alminnelig straffeprosess.

Erfaringen har vist at det til stadighet og gjentatte ganger avdekker helsefarlig drift og produksjon i de samme virksomhetene. Selv om dette er alvorlige tilfeller forekommer det svært ofte. Dette viser at eksisterende virkemidler ikke er tilstrekkelige, og det er derfor ønskelig å kunne innføre sterkere og mer effektive virkemidler enn de man tidligere har hatt til rådighet, både av allmennpreventive hensyn, og av hensyn til forbrukernes behov for trygge næringsmidler.

I Danmark har tilsynet adgang til å utstede administrative bøter. Ordningen fungerer godt og blir ansett som svært nyttig og hensiktsmessig ut fra formålet. Administrative bøter utstedes i følgende tilfeller:

• I ukompliserte saker. Det ukompliserte går primært på oppklaring (at vilkårene for straffbarhet foreligger) og dokumentasjon (bevisførsel). Det vil si at det skal være en klar overtredelse av regelen.

• Overtredelsen skal være belagt med straff.

• Det skal være en bøtepraksis for overtredelsen eller for saker av liggende karakter - det vil si at det skal foreligge en rettsavgjørelse eller følge av politiets administrative praksis. Hvis praksis mangler skal saken politianmeldes.

Saker av prinsipiell karakter bør straffes på ordinær måte, bl.a. førstegangssaker på et bestemt område. Det samme gjelder i saker hvor fengselsstraff er aktuelt, eller saker hvor staffeloven er overtrådt, eksempelvis bedrageri.

Formålet med å gi administrative bøter - forenklet forelegg - er å sette en klar grense for uakseptable forhold i virksomheten. Dette antas å ville ha en individualpreventiv virkning overfor den som rammes, og en allmennpreventiv virkning overfor andre virksomheter som hører om bøteleggelsen. Adgang til å utstede forenklede forelegg vil kunne legge grunnlaget for en enhetlig og differensiert bøtepraksis avhengig av lovbruddets alvorlighetsgrad.

Departementet foreslår derfor at matloven gir åpning for at det i forskrift kan bestemmes at bøtelegging, på stedet eller i ettertid, for overtredelser av nærmere angitt art kan skje ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser.