6 Oppbygging av lovforslaget
6.1 Matloven - en fullmaktslov
Departementet kunne valgt å oversette Food Law og la den være stammen i den nye loven. Dette ville blitt en lov som ikke ville vært i samsvar med norsk lovtradisjon, med fortale (preamble), plikter som retter seg mot Staten og lovfesting av opprettelse av et internasjonalt organ (EFSA). Dette alternativet ble ikke ansett som hensiktsmessig, og man har derfor valgt å foreslå en fullmaktslov som gir hjemmel til å inkorporere Food Law og kommende EØS-rettsakter på området som loven dekker.
Det følger av fremstillingen i kapittel 4 at matloven helt eller delvis vil erstatte 13 lover. Virkeområdet for den nye loven vil således omfatte svært ulike områder, herunder også forhold som ikke direkte retter seg mot matproduksjon. Med et slikt spenn i omfanget av forhold som skal reguleres, sier det seg selv at den nye loven ikke kan inneholde detaljreguleringer innen hvert felt uten at dette gjør den uoversiktlig og lite hensiktsmessig. Loven må derfor begrenses til å fastlegge de viktigste prinsippene og pliktene vedrørende produksjon langs hele produksjonskjeden, hovedreglene for den offentlige kontrollen med denne produksjonen, samt hjemler for å ivareta viktige hensyn i dagens lovverk som ikke direkte retter seg mot matproduksjonen. Videre må loven inneholde nødvendige fullmakter til å gi mer detaljerte bestemmelser på forskriftsnivå. Denne tilnærmingen er ikke ny. Dagens næringsmiddellov er også en fullmaktslov som gir departementet de nødvendige fullmaktene uten å fastsette detaljerte krav. Food Law opererer på et tilsvarende overordnet nivå.
En lov på matområdet bygget opp på denne måten vil ha en rekke fordeler:
Det vil bli lettere å se forvaltning og tiltak langs hele produksjonskjeden i sammenheng, ha en samlet policy for matområdet og treffe koordinerte tiltak for å sikre helsemessig trygg mat og ivaretakelsen av forbrukerhensyn.
Muligheten for «smutthull» i regelverket reduseres.
Det vil være enklere å tilpasse lovgivningen langs hele kjeden til de utfordringene som man til enhver tid står overfor bl.a. som følge av den raske teknologiske utviklingen og ny vitenskapelig kunnskap knyttet til mattrygghet.
Det vil sikre nødvendig fleksibilitet og handlingsrom med tanke å gjennomføre de nødvendige regelverkstilpasningene som følger av utviklingen av rettstilstanden innen EU.
Regelverkstrukturen vil bli enklere og mer oversiktlig, både på lov og forskriftsnivå ved at muligheten for å samle forhold som logisk og faktisk hører sammen, øker.
Mot en slik fullmaktslov vil antagelig enkelte fremheve at brukere og forvaltere ikke lenger så lett finner igjen «sitt område» innen loven. Departementet anser ikke dette som et tungtveiende argument, da en fullmaktslov vil gjøre det lettere å bygge opp en god regelverksstruktur på forskriftsnivå.
Departementet har tatt utgangspunkt i at en ved innføringen av en samlet matlov, i størst mulig grad bør videreføre rettstilstanden på de ulike delområdene som innlemmes i denne. Dette innebærer at mer detaljerte krav som det ikke er naturlig å ta inn i selve loven, tenkes videreført på forskriftsnivå, enten ved at eksisterende forskrifter revideres eller gis i nye forskrifter under matloven. Lovforslaget legger opp til at dagens forskrifter videreføres med hjemmel i den nye loven inntil nye horisontale forskrifter er blitt utarbeidet. Rasjonaliseringsgevinstene for forskriftsverket vil derfor først vise seg på noe sikt, etter en mer helhetlig gjennomgang av forskriftene der også behovet for materielle endringer vurderes nærmere.
6.2 Nærmere om hva matloven som en fullmaktslov bør inneholde
Med bakgrunn i drøftingen i kapittel 4 kan vi gruppere de områdene som vil kunne omfattes av matloven i fire ulike områder: næringsmidler (foredling og omsetning av mat), innsatsvarer (såvarer, fôrvarer, gjødselvarer, plantevernmidler og lignende), dyrehelse (hos viltlevende og domestiserte landdyr og akvatiske dyr) og plantehelse (hos dyrkede og viltvoksende planter).
Loven skal reflektere helkjedeprinsippet og behovet for en helhetlig forvaltning av de områdene loven omfatter. Derfor er det viktig at helkjedeprinsippet fremheves, slik at det fremgår av loven hvilke elementer jord/fjord til bord-prinsippet omfatter. Det er videre viktig at andre forhold som omfattes av loven, men som ikke er direkte relatert til matproduksjon, dekkes tilstrekkelig i loven. Dette stiller krav til en lovstruktur som innebærer at store deler av loven vil være felles for alle områdene, samtidig som mindre deler av loven bare omfatter enkelte områder. En slik struktur fremhever både de hensyn som er felles, og de hensyn som bare gjør seg gjeldende på enkelte områder. Man skal kunne se at loven, i tillegg til å være en lov om produksjon og omsetning av mat eller næringsmidler, også er en lov som regulerer innsatsvarer, dyrehelse og plantehelse, og at det i noen grad er knyttet ulike hensyn til de enkelte områdene. Lovens formål og hensyn vil derfor kunne ha ulike vekt alt ettersom hvilket område det er snakk om. Hvilken vekt de vil ha, vil fremgå dels av loven, dels av den nærmere beskrivelse av formålet i kapittel 7.
Enkelte av lovens fullmaktsbestemmelser er detaljerte med hensyn til forhold som kan forskriftsreguleres uten nødvendigvis å være uttømmende. Dette er gjort ut fra legalitetsprinsippet og av informasjonshensyn.
Lovutkastet er delt i syv kapitler:
Formål, virkeområde og definisjoner retter seg mot både offentlige og private aktører, og angår hele lovens virkeområde.
Generelle krav og forpliktelser retter seg mot private, og angår også hele virkeområdet. Den gir også fullmakter til å gi forskrifter om ytterligere regulering av krav og forpliktelser ovenfor private. Loven vil dermed kunne hjemle spesialiserte forskrifter tilpasset de enkelte områdene.
Spesielle krav og forpliktelser retter seg mot private, men er delt opp i fire avsnitt som hver for seg angår næringsmidler, innsatsvarer, dyrehelse og plantehelse. Hvert avsnitt gir anvisninger på krav og forpliktelser som er spesielle for hvert enkelt område. I tillegg gis det fullmakter til å gi forskrifter på samme måte som i kapittel to.
Avgifter, gebyrer, erstatningsordninger mv. gir hjemler for å kunne fastsette avgifter, gebyrer erstatninger etc.
Administrative bestemmelser, sanksjoner og straff gir fullmakter for at tilsynet kan håndheve loven og gir fullmakter for utøvelsen av tilsynet.
Andre bestemmelser er et kapittel hvor særskilte saksbehandlingsregler, etablering av dataregistre, beskyttelse av betegnelse, dispensasjon etc. behandles.
Ikrafttredelse og overgangsbestemmelseropphever lover som blir erstattet, angir ikrafttredelse og andre nødvendige lovendringer som følge av omorganiseringen av matforvaltningen.
6.3 Avklaring av begrepene
Begrepene matsikkerhet, trygg mat og helsemessig trygg mat brukes ofte om hverandre. Nedenfor redegjøres det for hva som menes med disse begrepene.
6.3.1 Matsikkerhet
Begrepet matsikkerhet er nært forbundet med retten til mat. Artikkel 11 i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fastslår at hver enkelt stat skal anerkjenne retten til mat som en menneskerettighet. Konvensjonen gjelder som norsk lov jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).
Det prinsipielle innholdet i retten til mat, med tilhørende rettigheter og plikter, har blitt klargjort gjennom General Comment 12. Her fremgår det at retten til mat er oppfylt når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat for et fullgodt kosthold, som møter deres ernæringsmessige behov og preferanser, og som danner grunnlag for et aktivt liv med god helse.
Flere aspekter av matsikkerhetsbegrepet vil ha betydning for matlovgivningen. Dette gjelder først og fremst trygg mat. Visse aspekter av matsikkerhet egner seg ikke for regulering ved bruk av rettsregler.
6.3.2 Trygg mat/Mattrygghet
Begrepet trygg mat har i en årrekke blitt brukt som visjon for Statens næringsmiddeltilsyn. I tillegg til å omfatte helsemessig trygg mat omfatter begrepet også kvalitet og redelighet.
6.3.3 Helsemessig trygg mat
Begrepet helsemessig trygg mat har gjerne blitt brukt for å gi uttrykk for at maten skal være av en slik beskaffenhet at man ikke blir syk av å spise den. Helsemessig trygg mat er med andre ord mat som ikke inneholder farlige stoffer i mengder som kan være helseskadelige.
6.3.4 Næringsmidler
Med næringsmiddel menes ethvert stoff eller produkt, uansett om det er bearbeidet, delvis bearbeidet eller ubearbeidet, som er bestemt til, eller med rimelighet, kan forventes å konsumeres av mennesker. Næringsmidler omfatter drikkevarer, herunder drikkevann, tyggegummi og ethvert stoff som tilsettes næringsmiddelet når det fremstilles, tilberedes eller behandles.
Næringsmidler omfatter ikke, fôrvarer, levende dyr, med mindre de skal spises som sådan, planter før innhøsting, legemidler, kosmetikk, tobakk og tobakksvarer, narkotika eller psykotrope stoffer, reststoffer og forurensende stoffer. Begrepet næringsmidler er brukt i lovteksten. I teksten for øvrig er mat og matvarer brukt i samme betydning som næringsmidler, med mindre annet er angitt.