5 Forholdet til EU-lovgivningen - særlig om Food Law

I og med Norges tilslutning til EØS-avtalen fikk EU-retten stor betydning for den rettslige utviklingen på matområdet. En overveiende del av forskriftene til dagens lover på matområdet er implementerte EU-rettsakter. Aktiviteten innen EU på matområdet er stor og det forventes en rekke reformer av regelverket i løpet av forholdsvis kort tid. Som nevnt, er en viktig grunn til at en ny norsk matlov bør lages i jord/fjord til bord perspektiv at utviklingen av regelverket i EU nå skjer i et slikt perspektiv. Det er på denne bakgrunn av stor betydning at matloven gir mulighet til å ivareta norske forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. Nedenfor vil forholdet mellom matloven og EU-regelverket bli nærmere belyst.

5.1 Generelt om gjennomføring av EØS-basert lovgivning i norsk rett

I likhet med andre internasjonale avtaler som Norge er bundet av, innebærer EØS-avtalen en plikt til ikke å gi lover eller forskrifter eller på annen måte utøve offentlig myndighet i strid med avtalen. Men EØS-avtalens regler går lenger enn andre internasjonale regler i å være bestemmende for innholdet i vårt interne regelverk, i det avtalen for en stor del går ut på en aktiv harmonisering. Denne målsettingen har ført til at det stilles de samme strenge kravene til nøyaktig og fullstendig gjennomføring av reglene i alle land.

Sammenlignet med andre folkerettslige avtaler som Norge er bundet av, inneholder EØS-avtalen i større grad bestemmelser om rettsforholdet mellom private, eller om de private borgernes plikter overfor myndighetene. Legalitetsprinsippet medfører at slike bestemmelser må nedfelles i formell lov eller ha hjemmel i formell lov. I tillegg bygger EØS-avtalen på en forutsetning om at private gjennom nasjonale domstoler skal kunne håndheve sine rettigheter etter avtalen i forhold til det offentlige. For å oppfylle denne forutsetningen er det nødvendig å nedfelle rettighetene i lov eller forskrift.

5.2 Gjennomføring av forordninger

EØS-tilpasningene reiser særlige problemer ved gjennomføringen av forordninger i norsk rett. I motsetning til i EU-medlemsstatene hvor forordninger umiddelbart er anvendelige og gjelder som overnasjonale lover i det enkelte medlemsland umiddelbart i kraft av å være vedtatt, må vi i Norge gjennomføre bestemmelsene i lov eller forskrift. Dette henger sammen med at Norge følger et «dualistisk» prinsipp ved gjennomføring av internasjonale avtaler som pålegger den enkelte borger rettigheter og plikter. Statens folkerettslige forpliktelser blir tradisjonelt ikke automatisk å anse som en del av den interne retten.

For å oppnå et mest mulig ensartet regelverk, bestemmer EØS-avtalens artikkel 7 bokstav a at EØS-relevante rettsakter som tilsvarer en EU-forordning, skal gjøres til en del av avtalepartenes interne rettsorden som sådan. Ordlyden er valgt for å søke å komme så nær EF-retten som mulig. Videre er «som sådan» fortolket til å bety «ord for ord», hvilket medfører at forordningene skal oversettes ordrett til norsk, og gjennomføres uten at ordlyden på noen måte forandres. Dette kan oppnås på to måter - enten ved at loven eller forskriften gjengir forordningen ord for ord - transformasjon, (med nødvendige EØS-tilpasninger), eller ved bruk av henvisningsteknikk - inkorporasjon - dvs. at loven eller forskriften nøyer seg med å si at forordningen (med nødvendige EØS-tilpasninger) gjelder som lov/forskrift.

5.3 Gjennomføringen av Food Law forordningen i norsk rett

5.3.1 Nærmere om innholdet i Food Law

Food Law fastsetter prosedyrer til bruk ved vurdering av helsefare, og innfører et hurtig varslingssystem for helsefarlige næringsmidler og fôr. Forordningen oppretter en europeisk næringsmiddelmyndighet (EFSA) og stiller krav til dens organisering, oppgaver og ansvar. Om bakgrunnen for Food Law for øvrig vises til kapittel 2.2.

5.3.1.1 Formålet med Food Law

Hovedformålet med Food Law er å sikre at det indre marked fungerer effektivt, samt å sørge for et høyt beskyttelsesnivå for forbrukernes helse. I erkjennelsen av at det alltid vil være en rekke ulike faktorer som vil kunne ha en direkte eller indirekte innvirkning på næringsmiddeltryggheten, er forordningen gitt et bredt anvendelsesområde fra primærproduksjonen av næringsmidler og fôr og helt frem til overlevering av maten til forbrukerne. Lovgivningen er basert på et helhetssyn, som dekker hele spekteret av ulike forhold fra jord til bord. Forordningen fastsetter også forbrukernes rett til trygg mat og til redelig informasjon. Dette er nødvendig for bl.a. å kunne treffe begrunnede og velfunderte valg. Beskyttelse av forbrukernes interesser medfører ikke bare at det gis regler med sikte på å forebygge villedende praksis, herunder svindel eller forfalskning av næringsmidler, men også at det i regelverket stilles krav om at forbrukerne skal gis korrekte og detaljerte opplysninger. Forordningen legger også opp til at lovgivningen, dersom det er mulig, skal ta hensyn til de generelle formålene om beskyttelse av dyrs og planters helse samt vern av miljøet.

5.3.1.2 Kort om hovedtrekkene i de grunnleggende prinsippene

• Regelverket skal sikre et høyt helsemessig beskyttelsesnivå.

• Det skal tilstrebes at det indre marked for næringsmidler og fôr fungerer effektivt.

• Klare definisjoner (herunder definisjon av næringsmiddel og fôr) skal bidra til økt likhet og rettssikkerhet.

• Lovgivningen skal baseres på vitenskapelige vurderinger av høy kvalitet, som utarbeides av uavhengige eksperter etter prinsippet om offentlighet i forvaltningen og i følge risikoanalysens tre innbyrdes sammenhengende elementer, men allikevel klart adskilte komponenter, nemlig risikovurdering, risikohåndtering og risikokommunikasjon.

• Føre-vâr prinsippet (forsiktighetsprinsippet) skal legges til grunn ved innføring av midlertidige tiltak, når et uakseptabelt helsemessig risikonivå er blitt konstatert, men hvor det er behov for ytterligere vitenskapelige data, før det er mulig å foreta en fullstendig vurdering av den helsemessige risikoen.

• Forbrukerne har krav på ikke å bli villedet og rett til å få korrekt informasjon.

• Det skal sikres sporbarhet av fôr og næringsmidler, samt av ingredienser, dyr og innsatsvarer som benyttes i fôr- og næringsmiddelproduksjonen.

• Det primære ansvaret for næringsmiddel- og fôrtrygghet ligger hos virksomhetene. De forpliktes til å sikre at kun helsemessig trygge næringsmidler og fôr frambys.

• Medlemsstatene har ansvaret for å sikre håndhevelse av næringsmiddellovgivningen.

• Åpenhet og adgang til opplysninger om næringsmiddellovgivningsarbeidet fremheves.

Det fremgår av forordningens artikkel 4 at prinsippene skal gjøres gjeldende i næringsmiddellovgivningen så snart som mulig og senest innen 1. januar 2007.

5.3.2 Gjennomføring av Food Law i norsk rett

Gjennomføring av Food Law i norsk rett medfører ikke behov for endringer i forhold til matlovens foreslåtte bestemmelser. Lovutkastet legger opp til at det etableres en forskriftshjemmel hvor Food Law og andre etterfølgende forordninger langs hele matkjeden kan hjemles. Food Law vil når den er tatt inn i EØS-avtalen, inkorporeres ved en henvisningsforskrift. Dette innebærer at Food Law forskriften vil ha en annen oppbygging enn norske forskrifter normalt har i og med at den også vil regulere myndighetenes ansvar og etableringen av EFSA med regler om hvorledes EFSA skal organiseres, administreres og finansieres.

Forordningen fastsetter en rekke generelle prinsipper som skal danne utgangspunktet for fremtidig lovgivning, og er slik sett å sammenligne med nasjonale rammelover. Det er derfor sannsynlig at EUs fremtidige lovgivning på matproduksjonsområdet vil bygge videre på prinsippene i Food Law. Departementet har vurdert det slik at enkelte av prinsippene nevnt i 5.3.1 er så sentrale at de bør gjenspeiles i matloven, uten at de nødvendigvis gjengis ordrett lik teksten i Food Law. Dette gjelder bestemmelser om ansvarsplassering, merking, sporbarhet, matvaretrygghet og fôrvaretrygghet, samt virksomhetens plikt til tilbaketrekking av næringsmidler og fôr som ikke er trygge. Departementet mener at disse bestemmelsene bør løftes opp på lovnivå. Enkelte av Food Laws bestemmelser er såpass inngripende, at de av hensyn til legalitetsprinsippet bør nedfelles i lov. I tillegg kommer at Food Law er vanskelig tilgjengelig og bryter med norsk lovtradisjon, med fare for at sentrale bestemmelser ikke vil bli tydelige nok for leseren av loven om en bare har forskriften å forholde seg til. Matloven vil være den sentrale informasjonskilden for rettsregler på matproduksjonsområdet. For å tydeliggjøre Food Laws mest sentrale bestemmelser, er det også av denne grunn viktig at disse blir reflektert i loven.

Innvendingene mot dette er for det første at en slik ordning vil føre til dobbeltregulering, ettersom hele Food Law som nevnt også skal inkorporeres i forskrift med hjemmel i matloven. Matlovens enkelte bestemmelser vil bli tolket og praktisert i samsvar med matlovens formål, og i harmoni med resten av matloven. Å gjengi enkelte av Food Laws bestemmelser i matloven, og samtidig inkorporere hele Food Law i forskrift, kan gi grunnlag for tolkningsforskjeller med fare for motstrid mellom bestemmelser i matloven og bestemmelser i forskrift som inkorporerer Food Law. For å motvirke dette er bestemmelsene formulert som en rammebestemmelse, som kun angir hovedregelen, og overlater den nærmere regulering til forskrifter. En slik løsning fører til at Food Law-forskriften blir en naturlig presisering av matloven. Forholdet til Food Law er for disse og andre relevante bestemmelsers vedkommende kommentert nærmere i forbindelse med departementets forslag til matlovens ulike bestemmelser.

5.3.3 Risikoanalyse og føre-vâr prinsippet

5.3.3.1 Gjeldende rett

Ingen av lovene som foreslås tatt inn i den nye matloven, har uttrykkelige bestemmelser om at lovgiver skal gjennomføre en risikoanalyse før det fastsettes regler eller tiltak for å forebygge helserisiko knyttet til næringsmidler eller fôr. EØS-avtalen og WTO-avtalen samt andre internasjonale forpliktelser Norge er bundet av, har imidlertid ført til at risikoanalyse etter hvert har fått en sentral plass i regelverksutviklingen. Food Law har egne bestemmelser om risikoanalyse og føre-vâr prinsippet. Nedenfor gis det en oversikt over begreper knyttet til risikoanalysen og føre-vâr prinsippet slik de benyttes i Food Law, samt en presisering av i hvilke rettslige sammenhenger begrepene opptrer. Det gjøres oppmerksom på at begrepene har blitt brukt og vil kunne brukes også i andre sammenhenger.

Bestemmelser om risikoanalyse og føre-vâr prinsippet finnes i Food Law kapittel II, avsnitt 1 artikkel 6 og 7. Food Law kapittel II omhandler allmenne krav til næringsmiddelregelverket. Næringsmiddelregelverket er definert i artikkel 3 første punkt som lover og forskrifter om næringsmidler i alminnelighet og næringsmiddeltrygghet i særdeleshet, både på fellesskapsplan og nasjonalt plan. Det omfatter alle ledd i produksjon, bearbeiding og distribusjon av næringsmidler, også av fôr som produseres eller gis til dyr bestemt til næringsmiddelproduksjon. Av artikkel 4 fremgår det at prinsippene som er fastsatt i artikkel 5 - 10, skal utgjøre en allmenn og overgripende ramme som skal følges når det treffes tiltak.

Kapittel II avsnitt 1 fastsetter allmenne prinsipper i næringsmiddelregelverket. Artikkel 5 omhandler allmenne mål for næringsmiddellovgivningen. Det fremgår her at regelverket skal bidra til å nå flere ulike mål. Sentralt står målet om å fastsette et høyt vernenivå for menneskers liv og helse. Vern av øvrige forbrukerinteresser, herunder forbrukernes rett til ikke å bli villedet og krav på korrekt informasjon, samt krav om god forretningsskikk er også mål som regelverket skal bidra til å oppnå. Regelverket skal også ta hensyn til vern av dyrs helse og velferd, plantehelsen og miljøet. Et annet mål med regelverket er å sørge for fri flyt av næringsmidler og fôr. Internasjonale standarder skal tas i betraktning ved utforming eller tilpasning av regelverket, med mindre standardene eller relevante deler av dem ville være et ineffektivt eller uhensiktsmessig middel til å nå de ovennevnte målene.

Artikkel 6 omhandler risikoanalyse. Dersom formålet med regelen å oppnå et høyt vernenivå for menneskers liv og helse, kommer bestemmelsene i artikkel 6 til anvendelse. Artikkel 6 har følgende ordlyd:

1. «For å nå det allmenne mål om et høyt vernenivå for menneskers liv og helse, skal næringsmiddelregelverket bygge på risikoanalyser, unntatt når dette ikke er hensiktsmessig på grunn av omstendighetene eller tiltakets art.

2. Risikovurderingen skal bygge på tilgjengelige vitenskapelige bevis og utføres på en uavhengig og objektiv måte som gir innsyn.

3. Ved risikohåndteringen skal det tas hensyn til resultatene fra risikovurderingen, og særlig til uttalelsene fra myndigheten omhandlet i artikkel 22, andre faktorer av betydning for det aktuelle tilfellet og føre- var prinsippet, når vilkårene fastsatt i artikkel 7 nr. 1 er relevante, med henblikk på å oppnå næringsmiddelregelverkets allmenne mål, som er fastsatt i artikkel 5.»

Food Law artikkel 3 punkt 10 definerer risikoanalyse som en prosess som består av tre sammenhengende deler: risikovurdering, risikohåndtering og risikokommunikasjon. Food Law artikkel 3 punkt 9 definerer risiko som en funksjon av sannsynligheten for en helseskadelig virkning og alvorlighetsgraden av denne virkningen som følge av en fare. Food Law artikkel 3 punkt 14 definerer fare som et biologisk, kjemisk eller fysisk agens i, eller en tilstand av, næringsmidler eller fôr, som kan ha helseskadelig virkning.

Food Law artikkel 3 punkt 11 definerer risikovurdering som en vitenskapelig basert prosess som består av fire trinn: fareidentifikasjon, farebeskrivelse, eksponeringsvurdering og risikobeskrivelse.

Food Law artikkel 3 punkt 12 definerer risikohåndtering som prosessen, til forskjell fra risikovurderingen, der ulike strategiske alternativer avveies i samråd med berørte parter på bakgrunn av risikovurderingen og andre relevante faktorer, og der hensiktsmessige alternativer for forbygging og kontroll velges om nødvendig.

Food Law artikkel 3 punkt 13 definerer risikokommunikasjon som den interaktive utvekslingen gjennom hele risikoanalyseprosessen av opplysninger og synspunkter om farer og risikoer, risikotilknyttede faktorer samt risikooppfatninger, mellom dem som er ansvarlige for risikovurderingen og risikohåndteringen, forbrukere, fôr- og næringsmiddelforetak, universitetsmiljøer og andre berørte parter, herunder en forklaring av resultatene av risikovurderingen og grunnlaget for avgjørelser om risikohåndtering.

Det er en kjensgjerning at det ikke alltid vil være mulig å fremskaffe en vitenskapelig vurdering, fordi det fortsatt kan råde vitenskapelig usikkerhet på området. For å kunne sikre det høye beskyttelsesnivået som er valgt, kan myndighetene i slike tilfeller gjøre bruk av føre-vâr prinsippet og vedta midlertidige risikohåndteringstiltak.

Food Law artikkel 7 omhandler føre- var prinsippet og har følgende ordlyd:

1. «I særlige tilfeller der det på bakgrunn av en vurdering av tilgjengelige opplysninger påvises en mulighet for skadelige virkninger på helsen, men der det fortsatt råder vitenskapelig usikkerhet, kan det vedtas midlertidige risikohåndteringstiltak som er nødvendige for å sikre det høye helsevernenivået som Fellesskapet har valgt, i påvente av ytterligere vitenskapelige opplysninger med sikte på mer omfattende risikovurdering.

2. Tiltak som vedtas i henhold til nr. 1 skal stå i forhold til målet og ikke hindre handelen mer enn nødvendig for å sikre det høye helsevernenivået som Fellesskapet har valgt, samtidig som det tas hensyn til teknisk og økonomisk gjennomførbarhet og andre faktorer som anses å være berettigede for den aktuelle saken. Tiltakene skal vurderes på nytt innen et rimelig tidsrom avhengig av arten av den risiko for liv og helse som er påvist, og typen vitenskapelige opplysninger som er nødvendige for å avklare den vitenskapelige usikkerheten og for å foreta en mer omfattende risikovurdering.»

5.3.3.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det gitt en relativt omfattende og generell beskrivelse av risikoanalysen som en systematisk metode som skal benyttes for å bestemme effektive, riktig avpassede og målrettede tiltak for å sikre gjennomføringen av et høyt vernenivå for menneskers liv og helse. Departementene foreslo ikke å lovfeste myndighetenes plikt til å gjennomføre risikoanalyse i aktuelle situasjoner. Derimot ble det foreslått å lovfeste føre-vâr prinsippet.

5.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet sier de er tilfreds med at det gis en henvisning til føre-vâr prinsippet i egen paragraf. Men de kan på ingen måte verken forstå eller godta at paragrafens annet ledd sparker beina under første ledd. De er klar over at utkastet ordrett har tatt inn det som står i Food Law. De kan ikke akseptere at EUs regelverk direkte skal være til hinder for nasjonal forståelse og bruk av begrepet føre-vâr.

Fagsenteret for fjørfe er enig i at føre-vâr prinsippet kan bli gjort gjeldende for å fremme dyrehelse, plantehelse og matvaresikkerhet, men forutsetter at departementene fastsetter instruks for tilsynsmyndighetens bruk av denne paragrafen, slik at dette prinsippet ikke trekkes ut i sin ytterste konsekvens. Næringen må også på dette punktet kunne kreve en viss forutsigbarhet i myndighetens handlingsmønster.

Norges Naturvernforbund er tilfreds med at det gis en henvisning til føre-vâr prinsippet i en egen paragraf. Men de kan på ingen måte forstå eller godta at paragrafens annet ledd sparker beina under første ledd. En henvisning til at føre-vâr prinsippet ikke skal hindre handelen mer enn nødvendig, og klar hensyntagen til teknisk og økonomisk gjennomførbarhet, vil svekke intensjonen og ideen bak føre-vâr. De mener at føre-vâr prinsippet skal brukes ut fra et klart ønske om å beskytte forbrukerne for mulige helse- og miljøfarer. At dette også vil ha noen konsekvenser av økonomisk og handelsmessig art er helt opplagt. Debatten om hvorvidt helse og miljø skal være viktigere enn handel og kapitalinteresser er en debatt som de ikke minst kjenner igjen fra internasjonale arenaer. De vil ikke akseptere at EUs regelverk direkte skal være til hinder for nasjonal forståelse av begrepet føre-vâr.

Norges Fiskarlag og Fiskerlagets servicekontor støtter intensjonen i annet ledd. Formuleringen er viktig nettopp for å sikre at virksomheten kan videreføres, selv om ikke alt er helt optimalt. Selvsagt skal virksomheten stoppes, dersom den drives på en slik måte at den er skadelig for menneskene.

Naturviterforbundet (NaFo) er positive til at føre-vâr prinsippet er tatt med, og at det blir mulig å treffe midlertidige tiltak med begrunnelse i dette.

Norsk Kjøttsamvirke BA og Kjøttbransjens landsforbund foreslår sine egne bestemmelser om risikoanalyse og føre-vâr prinsippet.

Folkehelseinstituttet er enig i at prinsippet om bruk av risikoanalyse ikke behøver lovfestes.

Forbrukerombudet er positiv til at departementene fremmer forslag om at føre-vâr prinsippet lovfestes i ny lov. Trygg mat og trygg produksjon av mat er en av de mest sentrale verdiene for forbrukerne. Det er av vesentlig betydning at de kan ha full tiltro til den maten som omsettes i Norge. De anser et lovfestet føre-vâr prinsipp som et vesentlig bidrag til ivaretakelsen av slik tiltro. Prinsippet må faktisk anvendes av tilsynsmyndigheten.

Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) mener bestemmelsen om føre-vâr prinsippet i § 27 bør utgå. Det er en bestemmelse som retter seg til myndighetene i deres håndtering av en gitt situasjon, og behøver som sådan ikke reguleres i lov. Slik bestemmelsen nå står, blir den dessuten løsrevet fra sin sammenheng og vanskelig tilgjengelig i og med at risikoanalysen som den hører nøye sammen med, ikke lovfestes. Artikkel 6 og 7 i Food Law omhandler risikoanalyse og føre-vâr prinsippet slik de defineres i Codex og EU-systemet per i dag. Begrepene vil således inkluderes i det norske regelverket ved implementering av Food Law i forskrift. Både risikoanalysen og føre-vâr prinsippet er under utvikling internasjonalt, blant annet er de per i dag ikke utviklet for bruk i nasjonalstatene. Det må forventes at det blir endringer i definisjonene. Dersom disse finnes i forskrift til loven, vil endringer kunne gjøres uten at det er behov for lovendring(er).

5.3.3.4 Helsedepartementets vurderinger

Det finnes ingen klar og entydig allmenn forståelse eller generell definisjon av ordet risiko. Begrepet har blitt benyttet med noe ulikt meningsinnhold i forskjellige fagdisipliner, som igjen kan avvike noe fra en allmenn språklig forståelse av ordet. I enkelte tilfeller benyttes begrepet for å si noe om sannsynligheten for at noe vil inntreffe eller være tilstede. I andre tilfeller er risiko knyttet til en vurdering av sannsynligheten for inntreden av uønskede helseeffekter og alvorlighetsgraden. Ordet risiko inngår også ofte i sammenstillinger med andre ord, for eksempel risikovurdering, risikohåndtering, risikokommunikasjon, risikogruppe, risikomargin, risikomoment, risikopremie, risikosamfunn, oppdagelsesrisiko, risikobasert og risikovillig. Hvilken betydning disse ordene har, vil som regel fremgå av den sammenhengen de står i, men ikke alltid. Under gjeldende rett har departementet redegjort for hvordan begreper knyttet til risikoanalysen er definert i Food Law og i hvilke rettslige sammenhenger begrepene benyttes her. Det forhindrer imidlertid ikke at begrepene også kan benyttes i andre sammenhenger, selv om dette vil kunne være en kommunikasjonsmessig utfordring.

Departementet finner grunn til å presisere at Food Law ikke regulerer risikoanalysen og føre-vâr prinsippet i sin alminnelighet. Bestemmelsene i Food Law retter seg bare mot offentlig myndighet i funksjon av lovgiver. Bestemmelsene retter seg verken mot det offentliges funksjon som tilsynsmyndighet eller mot private virksomheter som omfattes av Food Law.

I henhold til bestemmelsene i Food Law skal lovgiver gjennomføre en risikoanalyse før det fastsettes regler som har til hensikt å sikre et høyt vernenivå for liv og helse, for eksempel når det gis regler om høyeste lovlige innhold av et stoff i et næringsmiddel, såkalte grenseverdier. Regler som gis ut fra andre legitime formål, kan derimot fastsettes uten at det stilles krav om gjennomføring av en risikoanalyse, for eksempel merkingsregler som har til formål å gi forbrukerne et grunnlag for å foreta velbegrunnede valg eller fastsetter en forventet kvalitet.

Risikoanalyse beskriver prosessen fra klargjøring av faktagrunnlaget, den vitenskapelige risikovurderingen og myndighetenes risikohåndtering til informasjonsutvekslingen mellom de ulike aktørene i prosessen og andre interessegrupper som forbrukere og industri.

Risikovurderingen er en vitenskapelig basert prosess som består av fire trinn; fareidentifikasjon, farebeskrivelse, eksponeringsvurdering og risikobeskrivelse. Risikovurderingen skal bygge på tilgjengelige vitenskapelige bevis og utføres på en uavhengig og objektiv måte. Det er en forutsetning for tillit til det vitenskapelige grunnlaget at risikovurderinger foretas på en uavhengig og objektiv måte med rett for allmennheten til å kreve innsyn i dokumentene, og at de bygger på tilgjengelige vitenskapelige opplysninger og data. Gjennomføringen av risikovurderinger er ett av de mest sentrale punktene i Food Law, og bakgrunnen for opprettelsen av European Food Safety Authority (EFSA).

I Norge skal risikovurderinger foretas av en uavhengig vitenskapskomité, som administrativt skal ligge under Helsedepartementet.

Food Law beskriver risikohåndtering som en prosess som går ut på at lovgiver på beslutningstidspunktet avveier bruk av alternative handlingsmåter i lys av den foreliggende vitenskapelige risikovurderingen, og velger den mest hensiktsmessige løsningen for å forebygge, redusere eller eliminere risikoen og sikre det høye beskyttelsesnivået som er valgt. Det er allment anerkjent at vitenskapelige risikovurderinger i visse tilfelle ikke i seg selv kan gi alle de opplysningene som risikohåndteringen bør bygge på. I risikohåndteringen bør det også tas hensyn til andre faktorer som er relevante for spørsmålet som er under vurdering, herunder samfunnsmessige, samfunnsøkonomiske, tradisjonelle, etiske og miljømessige faktorer, samt kontrollmulighetene. I særlige tilfeller der det på bakgrunn av en vurdering av tilgjengelige opplysninger påvises en mulighet for skadelige virkninger på helsen, men hvor det ikke er mulig å gjennomføre en vitenskapelig risikovurdering fordi det råder vitenskapelig usikkerhet, kan lovgiver fastsette midlertidige risikohåndteringstiltak under henvisning til føre-vâr prinsippet i påvente av ytterligere vitenskapelige opplysninger med sikte på en mer omfattende risikovurdering. Føre-vâr prinsippet er nødvendig for å kunne sikre gjennomføringen av et høyt beskyttelsesnivå i situasjoner hvor det råder vitenskapelig usikkerhet. Rettslig sett representerer således føre-vâr prinsippet her et nødvendig unntak fra kravet om at regler som har som mål å sikre et høyt beskyttelsesnivå, skal bygge på risikoanalyser. Tiltakene skal stå i forhold til målet, og ikke hindre handelen mer enn nødvendig. Tiltakene skal vurderes på nytt innen rimelig tid, avhengig av arten av den risiko for liv og helse som er påvist, og typen vitenskapelige opplysninger som er nødvendige for å avklare den vitenskapelige usikkerheten og foreta en mer omfattende risikovurdering.

Departementet legger til grunn at det skal foreligge en løpende risikokommunikasjon på alle trinn i risikoanalyseprosessen; herunder at det skal gis en forklaring av resultatene av risikovurderingen og grunnlaget for avgjørelser om risikohåndtering.

Departementet har på bakgrunn av uttalelser på høringsmøtet og innkomne høringsuttalelser, nøye vurdert om lovgivers plikt til å gjennomføre risikoanalyse før det gis regler, som har som mål å sikre et høyt beskyttelsesnivå, likevel bør lovfestes i matloven.

Det overordnede prinsippet retter seg mot lovgiver, og stiller krav til utformingen av den nasjonale lovgivningen. Prinsippet gir ingen konkrete rettigheter eller plikter til private. I motsetning til i EU-lovgivningen, hvor medlemsstatenes forpliktelser kodifiseres for å sikre et enhetlig marked, er det i norsk lovgivningstradisjon og forvaltningspraksis som hovedregel ikke nødvendig å lovfeste krav som retter seg mot lovgiver eller statsforvaltningen. I norsk lovgivningstradisjon har videre forarbeidene stor betydning for tolkingen av regelverket.

Norge som stat vil være folkerettslig forpliktet til å følge Food Law når den er innlemmet i EØS-avtalen. Prinsippet om at risikoanalyse skal ligge til grunn for nærmere bestemte deler av regelverket, vil i tillegg bli kodifisert i den forskriften som skal gjennomføre Food Law i norsk rett. EFTA Surveillance Authority (ESA) har uttalt at det vil representere et brudd på EØS-avtalen om ikke hele Food Law som sådan gjennomføres samlet i norsk rett. I lys av ESAs uttalelse oppfatter departementet at det ikke kan foretas en individuell vurdering av hvordan de ulike artiklene i forordningen, i lys av tradisjonelle norske systemer og prinsipper, best kan gjennomføres i norsk rett.

Departementet har videre lagt vekt på at den systematiserte risikoanalysen som et verktøy for myndighetene, er av relativt ny dato. Det foregår for tiden diskusjon om anvendelsen av risikoanalysen i flere internasjonale fora. Det må kunne påregnes ytterligere utvikling, presiseringer og endringer i tiden som kommer. Etter en samlet vurdering, hvor også hensynet til lovens systematikk om ikke å lovfeste myndighetenes plikter, med mindre borgerne gis et nærmere presisert rettskrav, har departementet kommet til at det ikke vil være riktig å lovfeste lovgivers plikt til å gjennomføre risikoanalyse i bestemte tilfelle. Departementet finner tungtveiende argumenter for å opprettholde dette standpunktet som de tre matdepartementene la til grunn i høringsnotatet, slik at lovgivers plikt om å gjennomføre risikoanalyse i nærmere bestemte tilfelle, ikke lovfestes.

Utkastet til matlov som ble sendt på høring, inneholdt også forslag om å lovfeste føre-vâr prinsippet. På bakgrunn av høringen har departementet etter nærmere vurdering kommet til at anvendelsen av føre-vâr prinsippet, slik det omhandles i Food Law, er å betrakte som likeverdig med anvendelsen av risikoanalyse. De samme hensyn og vurderinger som gjør seg gjeldende for ikke å lovfeste kravet om at lovgivningen skal være basert på risikoanalyse, vil derfor også gjelde for føre-vâr prinsippet. Departementet støtter SNTs syn med hensyn til at bestemmelsen slik den ble foreslått, blir løsrevet fra sin sammenheng og vanskelig tilgjengelig. Departementet mener at bestemmelsene i Food Law om føre-vâr prinsippet, derfor heller ikke bør inngå i lovteksten.

Departementet legger imidlertid til grunn at føre-vâr betraktninger på generelt grunnlag er, og vil forsette å være, et bærende prinsipp i forvaltning og håndhevelse av helse- og miljøspørsmål under loven. Det vil være langt bedre å vise forsiktighet i forkant enn å måtte prøve å bøte på konsekvensene i etterkant.

5.3.4 Særlig om offentlig høring/samråd - åpenhetsprinsippet (transparency)

På lovnivå pålegger utredningsinstruksen forvaltningen å sende utkast til lover på høring til berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner. Tilsvarende pålegger forvaltningsloven § 37 forvaltningen å gi offentlige institusjoner og organisasjoner, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde for, anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Høringen kan tjene til å fremme flere mål, bl.a. ved å styrke demokratiseringsprosessen gjennom å gi forbrukere eller andre interessegrupper utenfor forvaltningen anledning til å uttale seg. Høring gjennomføres som oftest ved at dokumentene sendes på skriftlig høring, skriftlig høring kan suppleres eller erstattes med muntlige høringsmøter. Det kan gjøres unntak fra høringsplikten, bl.a. dersom saken haster.

Food Law stiller også krav om at offentligheten skal høres. Artikkel 9 sier: Det skal gjennomføres en offentlig høring som er åpen og gir innsyn, direkte eller gjennom representative organer, i forbindelse med utarbeiding, vurdering og revisjon av næringsmiddelregelverket, med mindre dette ikke lar seg gjøre fordi saken haster.

5.3.4.1 Vurdering og forslag

Det kan reises spørsmål om Food Law går lenger enn forvaltningsloven i relasjon til at Food Law spesifikt nevner at offentligheten også skal høres ved evaluering av næringsmiddellovgivningen, mens forvaltningsloven snakker om før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. For øvrig synes Food Law å legge seg på samme linje som norsk rett. Et sett rammer skal gi aktørene større muligheter for å kunne påvirke og fremme sine standpunkter på et hvert trinn i utarbeidelsen av ny lovgivning på de områder den nye matloven skal dekke, herunder høring av nytt regelverk.

Departementet er av den oppfatning at forvaltningslovens ordlyd også dekker evaluering. Implisitt i endring av eksisterende regelverk, vil det foregå en evaluering i forkant som begrunner forskriftsendringen. Begrunnelsen for hvorfor en forskrift endres, vil alltid være en del av det som forelegges høringsinstansene slik at de ved foreleggelsen, også vil kunne ta stilling til evalueringen. Food Law synes å legge seg på samme linje som norsk rett. Departementet legger til grunn at forvaltningsloven og utredningsinstruksen dekker kravet til offentlig høring i Food Law, og finner ikke grunn til å gjenta dette i ny matlov.