12 Lovutkastets kapittel 6 - Andre bestemmelser
I dette kapitlet omtales følgende :
Klage på vedtak
Etablering av dataregistre
Beskyttelse av betegnelser
Kompensasjonsordninger
Dispensasjon
12.1 Klage på vedtak
12.1.1 Gjeldende rett
Klage på vedtak fattet som ledd i kjøttkontroll fremsettes straks etter at vedtaket er truffet, jf. kjøttkontrolloven § 11.
Dernest er det uttrykkelig sagt i næringsmiddelloven § 6 at klage ikke virker oppsettende for omsetningsforbud, beslag eller stengning. Det samme er lagt til grunn i forarbeidene til fiskekvalitetsloven § 8.
I henhold til forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på landbruksbaserte næringsmidler har enhver som har rettslig interesse i saken, anledning til å fremsette krav om at en produktforskrift skal oppheves helt eller delvis av Statens næringsmiddelstilsyn (dvs. krav om administrativ omprøving).
12.1.2 Høringsnotatet
Høringsnotatet foreslo en bestemmelse som unntok fra klagefrist og klagerett. Pga. de særskilte forholdene som gjør seg gjeldende for vedtak fattet som ledd i kjøttkontrollen er det ønskelig med en kort klagefrist. Kjøtt er lett bedervelig og kan dessuten innebære en fare for smitteoverføring både til mennesker og dyr. Kjøtt som er bedømt som uegnet må derfor holdes strengt adskilt fra annet kjøtt som oppbevares under kjøling. Det er praktisk vanskelig å gjennomføre forvaltningslovens bestemmelse om en klagefrist på tre uker i disse tilfellene og ønsker derfor at klagefristen for disse spesielle vedtakenes vedkommende må være straks.
Hjemmel for viderføring av de særskilte saksbehandlingsreglene i forhold til forskriften om beskyttede betegnelser ble foreslått lagt direkte inn i bestemmelsen som hjemler selve ordningen. Dette fordi ordningen har et sterkt immateriellrettslig preg, og det er ønskelig å holde disse reglene isolert. Se forøvrig kap. 13.3.
Det ble derimot ikke ansett som nødvendig å videreføre bestemmelsen i næringsmiddelloven § 6 om at klage på omsetningsforbud, beslag eller stengning ikke virker oppsettende på vedtaket. Bestemmelsen retter seg mot offentlig forvaltning og rettstilstanden er ikke nødvendig å regulere i lov, men kan nedfelles i forvaltningspraksis.
12.1.3 Høringsinstansenes syn
Statens næringsmiddeltilsyn støtter høringsnotatets forslag, og påpeker nødvendigheten av å videreføre muligheten til praktisk å kunne gjennomføre for eksempel kjøttkontrollen på en effektiv og regningssvarende måte.
12.1.4 Helsedepartementets vurderinger
Den nye loven vil ha karakter av å være en generell og overordnet lov. I lys av dette og under henvisning til det pågående arbeidet om modernisering av kjøttkontrollen, finner departementet det unaturlig å gi en egen bestemmelse om klagefrist på kjøttkontrollvedtak.
At klagereglene i forvaltningsloven gjelder, følger av forvaltningsloven § 1. Slik bestemmelsen i kjøttproduksjonsloven § 30 er beskrevet i høringsnotatet, kan den videreføres i forskrift hjemlet i forvaltningsloven § 28 tredje ledd, som gir grunnlag for innskrenkninger i klageretten når tungtveiende grunner taler for det. Ettersom den foreslåtte bestemmelsen i matloven ikke sier noe om hvorvidt de øvrige bestemmelser i forvaltningsloven skal gjelde, kan bestemmelsen virke forvirrende snarere enn klargjørende. Departementet fremmer derfor ikke forslag om et eget unntak vedrørende klage.
12.2 Etablering av dataregistre
12.2.1 Gjeldende rett
Næringsmiddelloven, fiskekvalitetsloven og kjøttproduksjonsloven har i dag bestemmelser om at tilsynsmyndigheten kan opprette eller koble seg på eksisterende dataregistre for å føre den kontroll som anses nødvendig for å oppfylle lovens formål. Det er en forutsetning at bare opplysninger som har betydning for tilsynets arbeid, skal registreres. Det er derfor gitt en oppramsing i lovteksten over hvilke opplysninger som anses for nødvendige. Tilsynet har ansvaret for at de registrerte opplysningene ikke kommer på avveie, ved at det er inntatt en bestemmelse om sikring av registrene.
Ved lovendring i 1996 fikk husdyrloven hjemmel til å opprette husdyrregistre og gi regler om plikten til å avgi opplysninger til disse. Hjemmelen var nødvendig for å gjennomføre forpliktelser etter EØS-avtalen til å opprette et sentralt individregister for storfe. Registeret inneholder opplysninger om hvilket dyrehold et hvert norsk storfe er født i og har oppholdt seg i gjennom livet, samt dødsdato og årsak, herunder evt. slaktested og dato. Senere er det også etablert et databasert register over all forflytning av svin mellom besetninger og til slakteri. Registrene er vesentlige både i sporbarhetsøyemed og for å gi et godt grunnlag for sykdomsbekjempelse.
Lov 14. april 2002 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) avløste den tidligere personregisterloven av 9. juni 1978 nr. 48. Formålet med personopplysningsloven er å møte de utfordringene som informasjonssamfunnet skaper i forhold til personvernet. Den tekniske, administrative og økonomiske utvikling har ført med seg økt innsamling, sammenkobling og lagring av informasjon. Dette øker risikoen for at personopplysninger brukes på en måte som føles som inngrep i den enkeltes privatliv og personlige integritet.
12.2.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet fant de tre matdepartementene grunn til å anta at det vilbehov for tilsynsmyndigheten til å opprette nye eller knytte seg til eksisterende dataregistre, samt til å presisere at registeret kan inneholde personopplysninger uten at det er nødvendig å innhente samtykke fra den som opplysningen retter seg mot, såfremt opplysningene ikke anses som sensitive personopplysninger i henhold til personopplysningsloven.
12.2.3 Høringsinstansenes syn
Statistisk sentralbyrå minner om statistikklovens bestemmelser om administrative datasystemer i statsforvaltningen. Av § 3.2 i denne loven av 1998 går det fram at når statsorganer skal opprette eller endre et større administrativt datasystem, skal melding på forhånd sendes Statistisk sentralbyrå. Hensikten er å sikre løsninger som samtidig kan tjene som grunnlag for produksjon av offisiell statistikk der dette er ønskelig. Eksempler på eksisterende registre under Mattilsynets influensområde som allerede har betydning som datagrunnlag for SSB, er Vannverksregisteret og Individregisteret for storfe.
12.2.4 Helsedepartementets vurderinger
Departementet finner at ny matlov må presisere at Mattilsynet må kunneopprette nye eller knytte seg til eksisterende dataregistre, samt å presisere at registeret kan inneholde personopplysninger uten at det er nødvendig å innhente samtykke fra den som opplysningene retter seg mot.
Departementet legger til grunn at personopplysningsloven inneholder regler som skal sikre en god beskyttelse for dem opplysningene gjelder, samtidig som de ikke hemmer samfunnsnyttig bruk av personopplysninger som følge av den teknologiske utviklingen som har funnet sted. Personopplysningsloven representerer delvis en videreføring, oppdatering og videreutvikling av personregisterlovens bestemmelser, men inneholder også en rekke nye regler. Fokus rettes ikke lenger så sterkt mot personregistre, men mer generelt mot elektronisk behandling av personopplysninger.
Personopplysninger er i loven definert som opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, jf. § 2 nr. 1. Juridiske personer, for eksempel virksomheter, faller utenfor definisjonen. Det samme gjelder i følge Datatilsynet visse opplysninger om personer som spesielt kan knyttes til bestemte virksomheter, for eksempel daglig leder, når opplysningene kan relateres til virksomheten.
Personopplysningsloven gjelder i utgangspunktet for all behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler. Den gjelder også annen behandling av personopplysninger når disse inngår eller skal inngå i et personregister. Med behandling av personopplysninger menes enhver bruk av personopplysninger som for eksempel innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering mv., jf. lovens § 2 nr. 2. Behandling av personopplysninger kan bare skje på visse vilkår. Et hovedvilkår er at den som opplysningen gjelder har samtykket, med mindre det i lov sies at samtykke ikke er nødvendig. Etter departementets syn er det behov for å gjøre unntak fra kravet om samtykke i matloven.
Forhåndskontrollen (konsesjonsplikt) ved opprettelse av personregistre er nedbygd og erstattet med andre personvernfremmende virkemidler. Konsesjonsplikten gjelder nå kun dersom det foretas behandling av såkalte sensitive personopplysninger. Sensitive opplysninger er bl.a. opplysninger som kan knyttes til rasemessig eller etnisk bakgrunn, religiøs oppfatning, straffbare forhold og helseforhold mv. For en fullstendig definisjon av begrepet vises til lovens § 2 nr. 8.
12.3 Beskyttelse av betegnelser
12.3.1 Gjeldende rett
I landbrukskvalitetsloven § 2 a er det gitt hjemmel for en norsk merkeordning for landbruksprodukter. Bestemmelsen gir hjemmel til å gi forskrifter om beskyttelse og bruk av betegnelser på produkter innenfor lovens omfang. Det er også hjemmel til å gi forskrifter som begrenser registreringsadgangen i medhold av lov 3. mars 1961 nr. 4 om varemerker og lov 3. mars 1961 nr. 5 om fellesmerker, og begrenser rettigheter gitt i medhold av disse lovene. Det er også gitt hjemmel for særskilte erstatningsregler ved urettmessig bruk av betegnelser beskyttet etter merkeordningen.
Merkeordningen reguleres ved forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på landbruksbaserte næringsmidler (forskrift om beskyttede betegnelser). Forskriften tar utgangspunkt i EUs tilsvarende regelverk på området, som finnes i rådsforordningene 2081/92/EØF og 2082/92/EØF, men forskriften er utformet for og tilpasset norske forhold. Rådsforordningene er ikke en del av EØS-avtalen, og merkeordningen er således en nasjonal ordning. I forskriften er det gitt særskilte saksbehandlingsregler.
På grunn av uttalelser fra Næringskomiteen i Innst. O. nr. 117 (2000-2001) om at produkter av innlandsfisk skal falle inn under ordningens virkeområde, er det gjort endringer i fiskekvalitetsloven slik at også fisk kan omfattes av merkeordningen.
12.3.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet sto det følgende: «Ordningen fremmer næringsinteresser, men har også sider mot forbrukerhensyn og kvalitet i forhold til matvarer fordi den skal sikre redelig omsetning, samt fremme produksjon og omsetning av kvalitetsvarer og mangfold. Likevel har merkeordningen et sterkt immateriellrettslig preg. Det foreslås at hjemmel for merkeordningen foreløpig videreføres i den nye matloven, fordi ordningen er i en etableringsfase. Det anses ikke på nåværende tidspunkt som ønskelig å skille merkeordningen fra annet regelverk som fremmer kvalitet og regulerer merking av landbruksprodukter og fiskeriprodukter. Det kan i fremtiden vurderes om hjemmel for ordningen skal tas ut av matloven, og eventuelt settes sammen med andre immaterielle rettsregler eller stå alene i egen lov dersom det anses mer hensiktsmessig.
I forbindelse med høring av endringen av fiskekvalitetsloven, ble det av Patentstyret påpekt at det er behov for hjemmel for å innskrenke rettigheter i forhold til vernede firma og andre forretningskjennetegn (firmaloven), planteforedlerretter (planteforedlerloven), vernede personnavn (navneloven) og domenenavn (som per dags dato ikke er lovregulert). Det foreslås følgelig hjemmel for å begrense en utvidet gruppe av immateriellrettslige regler.»
12.3.3 Høringsinstansenes syn
Matmerk viser i sitt høringssvar til at hjemmelen for å gi forskrifter om beskyttelse og bruk av betegnelser på produkter er foreslått inntatt i den nye matloven. Matmerk administrerer denne merkeordningen og synes det er naturlig at hjemmelen videreføres i den nye matloven. Matmerk presiserer at Merkeordningen og Matloven har sammenfallende hensyn bl.a. i forhold til forbruker og fokuset på kvalitet. Et vesentlig formål med merkeordningen er at den skal bidra til redelig omsetning og stimulere mangfold og produksjon av matvarer med høy kvalitet.
Per i dag gjelder forskriften om beskyttede betegnelser kun produkter som omfattes av landbrukskvalitetsloven. Det foreligger i tillegg et forslag om å utvide ordningen til også å omfatte fisk. I Ot.prp. nr 85 (2000-2001) uttales det at departementet vil vurdere en utvidelse av merkeordningen på et senere tidspunkt. For å oppnå intensjonene med forskriften mener Matmerk det er av vesentlig betydning at også andre produktområder blir innlemmet i ordningen, for eksempel vilt og vann. Ved å ta inn hjemmelen for merkeordningen i Matloven forenkles prosessen senere dersom man ønsker å utvide ordningens virkeområde.
Når det gjelder den fremtidige organiseringen av den offentlige matforvaltningen savner Matmerk en mer inngående vurdering av Mattilsynets rolle som godkjennende instans for søknader om en beskyttet betegnelse. En slik vurdering hadde vært ønskelig både ifm fornyelsen av lovverket og ved gjennomgangen av mattilsynets organisering og oppgaver.
12.3.4 Helsedepartementets vurderinger
Departementet slutter seg til høringsnotatets syn og foreslår at hjemmel for norsk merkeordning i denne loven inntil videre videreføres. Departementet vil peke på at omfanget av ordningen når den blir gitt med hjemmel i matloven i tillegg til fisk også vil omfatte produkter som ikke faller inn under landbrukskvalitetslovens virkeområde som f.eks. produkter av vilt, vann og enkelte alkoholholdige drikker. Departementet mener det er positivt at merkeordningen også kan være aktuell for denne type produkter.
Departementene forslår hjemmel for videreføring av de særskilte saksbehandlingsreglene i forhold til forskriften om beskyttede betegnelser lagt direkte inn i bestemmelsen som hjemler selve ordningen. Dette fordi ordningen har et sterkt immateriellrettslig preg, og det er ønskelig å holde disse reglene isolert. Dette avviker fra lovens oppbygning for øvrig, men sikrer at det i fremtiden vil være enkelt eventuelt å flytte bestemmelsene ut av matloven.
Departementet mener Matmerk fortsatt kan administrere merkeordningen med henvisning til delegasjonsbestemmelsen i matloven. Delegering til Matmerk er i dag hjemlet i henhold til § 25 i forskrift om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på landbruksbaserte næringsmidler. Denne forskriften er gitt med hjemmel i landbrukskvalitetsloven som inngår i forslag til matloven.
Departementet mener det vil være aktuelt å vurdere Mattilsynets rolle som godkjennende instans som en del av evalueringen av ordningen. Hvis det blir besluttet å fjerne bestemmelsen i matloven må det vurderes alternative løsninger.
12.4 Kompensasjonsordninger
12.4.1 Gjeldende rett
Under Jordbruksavtalen er det etablert en rekke ulike kompensasjonsordninger ved frivillige tiltak og ordninger som antas å styrke forbrukernes tillit til norsk mat. Noen av disse ordningene har til hensikt å redusere den økonomiske belastningen for dyreeiere ved å være pålagt restriksjoner på omsetning og forflytning av dyr som følge av mistanke eller påvisning av en dyresykdom. En ordning har til hensikt å redusere den økonomiske belastningen ved å produsere dyr som primært oppfyller matlovens krav til næringsmiddeltrygghet. I visse situasjoner kan det oppstå reaksjoner i markedet når dyr som er smittet av spesielle sykdommer frambys for salg, selv om disse dyrene er godkjent for omsetning.
12.4.1.1 Kompensasjonsordninger som skal redusere økonomisk belastning av å være underlagt restriksjoner
Under Jordbruksavtalen er det etablert to tilskuddsordninger relatert til sauesykdommene skrapesjuke og mædi.
Ved påvisning av skrapesjuke er det tradisjon for å gi pålegg om avliving og destruksjon av hele besetningen. Slike besetninger omfattes av erstatningsordningen etter husdyrlovens § 11. Ved utbrudd av skrapesjuke i en besetning kartlegges kontaktmønsteret til andre besetninger. Besetninger som har hatt smittemessig kontakt underlegges et sett av restriksjoner etter husdyrloven. Ordningen etter Jordbruksavtalen gjør det mulig for besetningseiere som på grunn av restriksjoner ikke har anledning til å sende sauene på fellesbeite, å motta et tilskudd hvis vedkommende velger å slakte ut besetningen og rengjøre driftsbygningen. Det blir videre gitt produksjonstilskudd i opphørsperioden på grunn av veterinære restriksjoner til nye dyr kan settes inn.
Ved påvisning av sauesykdommen mædi pålegges et sett restriksjoner etter husdyrloven. På samme måte som i ordningen for kontaktbesetninger for skrapesjuke, gir ordningen mulighet for besetningseier som på grunn av restriksjonene ikke har anledning til å sende sauene på fellesbeite, å motta et tilskudd hvis vedkommende velger å slakte ut besetningen og rengjøre driftsbygningen.
12.4.1.2 Kompensasjonsordninger som skal redusere økonomisk belastning ved å oppfylle krav til næringsmiddeltrygghet
Under Jordbruksavtalen er det etablert en tilskuddsordning som har til formål å kompensere for merutgifter og tap i forbindelse med at produksjonsdyr med for høyt innhold av radioaktivitet ikke kan sendes til slakteri. Før slakting må dyrene fôres med spesialfôr (nedfôres). Det gis kompensasjon for å følge de anvisninger for nedfôring som fastsettes og under visse betingelser også tilskudd for dyr som avlives eller dør i nedfôringstiden fram mot slakting, for kjøtt som kasseres på grunn av for høyt innhold av radioaktivitet etter nedfôring og for lammeskinn av pelssau som vrakes når grunnen er kvalitetsfeil som skyldes utsatt slakting.
12.4.2 Høringsnotatet
Disse ordningene var ikke omtalt i høringsnotatet.
12.4.3 Høringsinstansene
Disse ordningene var ikke omtalt i høringsnotatet. De ble derfor ikke omtalt i høringen.
12.4.4 Departementets vurdering
På grunnlag av et utredningsarbeid i Landbruksdepartementets regi har departementet i etterkant av høringen funnet det riktig å inkludere et forslag om at det etableres hjemmelsgrunnlag i matloven for å inkludere en del kompensasjonsordninger ved frivillige tiltak og markedsfremmende tiltak. Felles for de ordningene som tenkes omfattet av hjemmelsgrunnlaget i matloven, er at de er relatert til matproduksjonskjeden.
Departementet vil derfor foreslå at det etableres en generell hjemmel til å etablere kompensasjonsordninger som reduserer den økonomiske belastning for primærprodusenter ved å være underlagt begrensning i retten til å omsette dyr eller for å måtte treffe særskilte tiltak for å kunne produsere råvarer som gir grunnlag for produksjon av trygge næringsmidler.
Videre foreslår departementet at det etableres et hjemmelsgrunnlag for den etablerte ordningen med å gi økonomiske kompensasjon fordi sauekjøtt fra visse besetninger ikke sendes på markedet av markedshensyn. For å ha fleksibilitet i forhold til lignende situasjoner som kan oppstå i fremtiden, foreslås en vid hjemmel til å etablere kompensasjonsordninger som er innrettet på å fremme markedshensyn relatert til den landbaserte matproduksjonen.
12.5 Dispensasjon
12.5.1 Gjeldende rett
Kun plantevernmiddelloven har i dag bestemmelser om dispensasjon direkte i loven, for øvrig finnes det dispensasjonsbestemmelser i de aller fleste forskriftene. For å kunne dispensere fra regler i næringsmiddellovgivningen, må det foreligge et særskilt tilfelle og dispensasjonen må ikke stride mot internasjonale forpliktelser Norge har inngått. Dispensasjonen skal ikke gi uberettigede konkurransefortrinn for den det gjelder. De EØS - baserte rettsaktene åpner svært sjelden for at det kan gis dispensasjon.
12.5.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementene et lovforslag som gir Mattilsynet adgang til å dispensere fra bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven i særlige tilfelle dersom det ikke vil stride mot internasjonale avtaler som Norge har inngått. Videre redegjorde høringsnotatet for hva dispensasjon innebærer, dvs et fritak fra å følge en eller flere bestemte rettsregler. Hovedregelen i norsk rett er at alt som ikke er uttrykkelig forbudt, er tillatt. Begrepet dispensasjon brukes på fritakelse fra noe som er påbudt.
Fordi det må foreligge et særskilt tilfelle for å kunne dispensere fra nærinsmiddellovgivningen, diskuterte høringsnotatet hva som ligger i dette begrepet. Begrepet særskilt tilfelle er i henhold til forvaltningspraksis på næringsmiddelområdet blitt tolket til å innebære et krav om at det må foreligge et kvalifisert, objektivt grunnlag for å kunne frita for oppfyllelse av den bestemte rettsregelen. Et særskilt tilfelle er altså blitt ansett for å være noe mer enn de situasjoner som dukker opp i kjølvannet av hverdagens rot og unøyaktigheter. Dårlig økonomi i virksomheten har sjelden alene blitt ansett som et særskilt tilfelle. Begrepet internasjonale forpliktelser har hittil særlig vært tolket til å bety de rettslige forpliktelsene som Norge har påtatt seg gjennom EØS-avtalen.
12.5.3 Høringsinstansenes syn
Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) mener at de hensynene som begrunner dispensasjon, bør ytterligere klargjøres i kommentarene til loven. SNT mener videre at det er ryddig og greit å ha en slik dispensasjonshjemmel i loven ved at man da kan unnlate å ta inn dispensasjonsbestemmelse i de underliggende forskriftene slik praksis er på næringsmiddelområdet i dag. Norsk kjøttsamvirke BA mener det må klart frem hvilket nivå i Mattilsynet som kan dispensere fra loven, og at det bør tas med en hjemmel for å opplyse allmennheten om eventuelle dispensasjoner. Forbrukerrådet ønsker at det utarbeides et annet ledd til bestemmelsen der det klart fremgår at allmennheten informeres om de tilfeller og begrunnelser for at dispensasjonsbestemmelsen tas i bruk. Norges Bygdekvinnelag støtter dette.
12.5.4 Helsedepartementets vurderinger
Departementet viser til at matområdet er ett av de områdene som i størst grad er harmonisert med EUs regelverk og at EØS-regelverket de facto setter effektive skranker for dispensasjonsadgangen. For å kunne dispensere fra krav i loven, må loven selv gi åpning for at det kan gjøres. Det kan også være behov for å tilpasse eksportvarer til krav markedet der varen skal eksporteres til. I lys av at flere av bestemmelsene i ny matlov vil være nasjonale, finner departementet at loven må gis en dispensasjonshjemmel. Departementet vil understreke at dispensasjonsadgangen skal tolkes strengt.