3 Organiseringen av matfeltet

3.1 Matdepartementenes ansvarsområder

Matfeltet er i dag delt mellom tre departementer. Nedenfor gis en kort omtale av Helsedepartementets, Fiskeridepartementets og Landbruksdepartementets ansvar når det gjelder dagens norske forvaltning av de områder som vil bli dekket av den nye matloven.

3.1.1 Helsedepartementets ansvarsområde

Helsedepartementet (HD) har ansvaret for lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler mv. (næringsmiddelloven) og for regelverk gitt med hjemmel i denne loven. Ansvar etter denne loven omfatter også drikkevann. Statlig enkeltvedtakskompetanse etter loven og forskriftene ligger i Statens næringsmiddeltilsyn (SNT). HD har også ansvaret for lov 17. mars 1978 nr. 6 om samordnet næringsmiddelkontroll (samordningsloven).

Tilsynet med etterlevelsen av næringsmiddelregelverket skjer i dag i kommunene gjennom de kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsynene, enten direkte i kraft av næringsmiddelregelverket eller etter delegasjon fra SNT. SNT har det overordnede ansvaret for tilsynet med virksomheter av regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter og importkontroll, og har i tillegg ansvaret for å koordinere, samordne og veilede de kommunale næringsmiddeltilsynene. Videre har SNT ansvaret for å kartlegge og overvåke at tilsynet fungerer som det skal og avklare eventuelle nye problemer.

HD har videre ansvaret for politikkutformingen på ernæringsområdet. Ernæringspolitikken blir ivaretatt av det tidligere Statens råd for ernæring og fysisk ativitet som nå er en del av Sosial- og helsedirektoratet. Hovedmålsettingene for mat- og ernæringsarbeidet ble først formulert i St.meld. nr. 37 (1992 - 93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid.

Målsettingene er nå videreført i St.meld. nr. 16 (2002 - 2003) Resept for et sunnere Norge- Folkehelsepolitikken som sier: De generelle hovedmålene for mat- og ernæringspolitikken ligger fast. Kostholdet skal være sammensatt slik at det

• reduserer kostholdsrelaterte helseskader i befolkningen

• er helsemessig trygt

• tilfredsstiller forbrukernes krav

• er produsert på en bærekraftig og miljøvennlig måte.

3.1.2 Fiskeridepartementets ansvarsområde

I forhold til ressursforvaltning forvalter Fiskeridepartementet lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske (saltvannsfiskeloven), lov 17. juni 1966 nr. 19 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske mv. innenfor fiskerigrensen (fiskerigrenseloven), og lov 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone (økonomisk soneloven). I forhold til havbruk forvalter Fiskeridepartementet lov 21. desember 2000 nr. 118 om havbeite (havbeiteloven) og lov 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr mv. (oppdrettsloven). Redskapene for å sikre trygg sjømat har hittil vært lov 28. mai 1959 nr. 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. (fiskekvalitetsloven), samt kvalitetsforskrift 14. juni 1996 nr. 667 for fisk og fiskevarer (fiskekvalitetsforskriften). På fôrsiden har Fiskeridepartementet hatt ansvar for forskrift 18. mars 1999 nr. 364 om fôrvarer til fisk (frem til den nye felles fôrforskrift, forskrift 7. november 2002 nr. 1290 om fôrvarer) med hjemmel i lov 23. mars 1973 nr. 18 om tilsyn med fôrvarer (fôrvareloven) som har ligget under Landbruksdepartementet.

Norge har rettigheter til og ansvaret for noen av verdens største og mest produktive kyst- og havområder. Et rent hav, bærekraftig ressursforvaltning, tilgang til sjøarealer og miljøtilpasset oppdrettsproduksjon av matfisk er viktige forutsetninger for å bevare og utvikle det produksjons- og høstingspotensialet som er grunnlaget for fiskeri- og havbruksnæringen.

Satsingen for å sikre trygg sjømat skal følge en fjord til bord tankegang. For å realisere verdiskapingspotensialet i norsk sjømatnæring er lovverket en viktig rammebetingelse for å sikre at norsk sjømat er trygg, produsert på en miljøvennlig måte, og av riktig kvalitet, og at forbrukerne skal kunne oppleve det slik.

Mer enn 95% av norsk fisk og fiskeprodukter eksporteres. For å sikre norsk fiskeri- og havbruksnæring god adgang til eksportmarkedene, arbeides det globalt gjennom den nye forhandlingsrunden i Verdens handelsorganisasjon (WTO), og bilateralt gjennom EU og EFTAs frihandelsavtaler. EU er fortsatt, samlet sett, det viktigste eksportmarkedet. De viktigste enkeltmarkedene utenom EU er Japan, Russland, Polen og USA. Ved den gradvise nedbyggingen av det tollbaserte importvernet under WTO-avtalen, vil restriksjoner mht. markedsadgang for norsk sjømat i økende grad kunne bli begrunnet med forhold knyttet til mattrygghet og matkvalitet.

Norsk regelverk og kontrollsystemene for import og produksjon av sjømat skal være tilpasset våre forpliktelser under WTO, Codex Alimentarius og EU/EØS og konvensjonen om biologisk mangfold. Det er viktig å arbeide i internasjonale fora som fastsetter matvarestandarder, for å sikre at beskyttelsesprinsipper fra landbruksbasert matproduksjon ikke ukritisk overføres til produksjon av sjømat uten at det er gjennomført egne risikovurderinger for sjømatproduksjonen.

I tillegg til mattrygghet håndterer sjømatforvaltningen en rekke kvalitetsforhold som har betydning for den anseelsen norsk sjømat har i forskjellige markeder. Varierende markedskrav i forskjellige deler av verden er med på å sette forskjellige kravnivå for sjømatprodukter utover prinsipper om mattrygghet, samtidig som forbrukerinteressene ikke blir skadelidende. Forvaltningen skal kunne gi de nødvendige attester/sertifikater som myndighetene i importland krever, for å tillate import av norsk sjømat.

3.1.3 Landbruksdepartementets ansvarsområde

Landbruksdepartementets viktigste forvaltningsområder som gir rammevilkår for matpolitikken, er matforsyning, næring, areal og produksjon. Her skal bare nevnes de lovene som direkte regulerer matproduksjonen. Lov 10. januar 1997 nr. 9 om kjøttproduksjon (kjøttproduksjonsloven) er å anse som en ren matlov, som regulerer slaktedyr og slakt, behandling, lagring og frambud av kjøtt. Lovens formål er å sikre helse, kvalitet og redelighet. Lov 17. juni 1932 nr. 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer mv. (landbrukskvalitetsloven) omfatter alle varer fremstilt ved husdyr- eller planteproduksjon. Formål med loven er å sikre kvalitet, herunder gi regler om merking av opprinnelse, art, sammensetning, mengde og kvalitetsstandard.

Lov 8. juni 1962 nr. 4 om dyrehelse (husdyrloven), lov 13. juni 1997 nr. 54 om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr (fiskesykdomsloven) og lov 23. juni 2000 nr. 53 om plantehelse (plantehelseloven) regulerer dyrs og planters helse. Formålet er å forebygge, begrense og utrydde sykdommer hos dyr og planter. Fiskesykdomsloven omfatter så vel produksjonsdyr i oppdrett som viltlevende arter og bestander, og er vesentlig i myndighetenes bekjempelse av bl.a. lakseparasitten Gyrodactylus salaris, lakselus og krepsepest. Tilsvarende gjelder plantehelseloven også for viltlevende planter. Husdyrloven har i tillegg hjemmel til å sikre folkehelse i tilfeller hvor smitte eller fremmedstoffer kan overføres fra dyr til mennesker.

Innsatsvareregelverket omfatter lov 4. desember 1970 nr. 82 om såvarer (såvareloven), lov av 4. desember 1970 nr. 83 om handel med gjødsel og jordforbedringsmidler mv. (gjødselvareloven), lov 5. mai 1963 nr. 9 om plantevernmiddel mv. (plantevernmiddelloven) og lov 23. mars 1973 nr. 18 om tilsyn med fôrvarer (fôrvareloven), og regulerer de første leddene i matproduksjonskjeden. Formålet med dette regelverket er å sikre kvalitet og redelighet ved omsetning, samt å sikre at bruk av innsatsvarer ikke bidrar til skade på helse eller miljø (ikke såvareloven). I forbindelse med forvaltningen av disse lovene har Landbruksdepartementet det faglige ansvaret for Statens landbrukstilsyn og Statens dyrehelsetilsyn. Det skal som del av omleggingen til nytt Mattilsyn etableres hensiktsmessige samarbeidsordninger og -rutiner med Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn.

Landbrukdepartementets hovedmålsetning er å sikre forbrukerne trygge matvarer av riktig kvalitet gjennom en sunn matproduksjon. Departementet tillegger produksjon og omsetning av mat og den sammenhengen dette har med ernæring og helse stor vekt. For å medvirke til å oppfylle målsettingene i Stortingsmelding nr. 40 (1998 - 1999) skal det norske landbruket bidra til å sikre forbrukerne en stabil og fullgod matforsyning, både når det gjelder mengde, kvalitet, mattrygghet og spørsmål om etikk og økologisk bærekraft i produksjonen. For å sikre forbrukerne helsemessig trygge matvarer, skal hele matkjeden være dekket med kvalitetssystemer, regelverk og tilsyn innen rammen av internasjonale avtaler og i samsvar med føre- var prinsippet.

Norge er i dag fri for de fleste alvorlige dyresykdommer og for flere alvorlige skadegjørere på planter. Regjeringens mål for plante- og dyrehelsen er å sikre og vedlikeholde den for å bedre plante- og husdyrproduksjonen og produktkvaliteten. Denne satsingen skal også føre til et mer miljøvennlig jordbruk gjennom redusert bruk av medisiner, antibiotika og plantevernmidler.

3.2 Matreformen

Utarbeidelsen av ny matlov er en del av en større omorganisering av forvaltningen av matområdet. Denne består av fire hovedelementer:

• modernisering av lovgivningen og det øvrige regelverket

• restrukturering av departementsansvar - faglig og administrativt

• organisering av et nytt felles mattilsyn for all matproduksjon (Mattilsynet)

• reorganisering av tilsynets støttefunksjoner.

Målene for omorganiseringen er:

• å sikre at mat og drikke som produseres og/eller omsettes er helsemessig trygg for forbrukerne

• at omsetning av mat skjer på en redelig måte

• at kvaliteten på de matvarer som omsettes er i samsvar med nasjonalt og internasjonalt fastsatte standarder

• at Norge har god dyrehelse, plantehelse og dyrevelferd

• en mer kostnadseffektiv forvaltning enn hva tilfellet er i dag.

Alle fire deler av omorganiseringen er mer eller mindre knyttet sammen. Nedenfor gis det derfor en oversikt over de øvrige tre elementene med vekt på betydningen i forhold til arbeidet med ny matlov.

3.3 Restrukturering av departementsansvar

Et av elementene i omorganiseringen er en restrukturering av departementenes ansvar på matområdet. Regjeringen la i kgl.res. av 16. august 2002 til grunn at Fiskeridepartementet, Helsedepartementet og Landbruksdepartementet skal ha delt ansvar når det gjelder faglig instruksjonsmyndighet overfor Mattilsynet. Det administrative ansvaret for tilsynet, herunder etatsstyring og koordinering av budsjettarbeidet, ble lagt til Landbruksdepartementet. Ansvaret for fiskesykdomsloven blir flyttet over fra Landbruksdepartementet til Fiskeridepartementet. I spørsmål som berører Mattilsynets oppgaver knyttet til viltlevende organismer og ytre miljø vil Miljøverndepartementet bli trukket med på hensiktsmessig måte.

Når det gjelder fordelingen av det konstitusjonelle ansvaret på matområdet vil dette fordeles mellom de tre matdepartementene etter et vertikalt prinsipp, der grensesnittene i hovedsak går mellom de ulike ledd i matkjeden og ikke etter hvilke hensyn som skal ivaretas. En nærmere konkretisering av ansvarsdelingen på dette området, som også må omfatte forhold som ikke direkte retter seg mot matproduksjonen, vil bli gjort i senere faser av omorganiseringen. Den endelige konkretiseringen vil bli foretatt i forbindelse med at myndighet til å gi forskrifter etter matloven delegeres fra Kongen.

3.4 Mattilsynet

3.4.1 Mattilsynets organisering

Regjeringen la i St.prp. nr. 63 (2001 - 2002) frem sitt syn på en del sentrale organisatoriske og lokaliseringsmessige spørsmål vedrørende et nytt landbasert mattilsyn. Det ble her foreslått at Mattilsynet skal ha tre organisatoriske nivå - et sentralt nivå, et regionalt nivå og et lokalt nivå. De lokale enhetene skal utgjøre grunnpilarene i tilsynets virksomhet og ha kompetanse og ressurser som er tilstrekkelig for både å drive veiledning av brukerne, føre tilsyn og fatte vedtak i første instans. Ved Stortingets behandling av proposisjonen la et flertall til grunn at det skal etableres ett, felles mattilsyn for landbasert og sjøbasert matproduksjon. Stortinget la videre til grunn at laboratorievirksomheten skal organiseres uavhengig av tilsynet.

Sammenslåingen av Statens næringsmiddeltilsyn (SNT), de lokale næringsmiddeltilsynene (KNT), Statens dyrehelsetilsyn (Dyrehelsetilsynet), Statens landbrukstilsyn (Landbrukstilsynet) og Fiskeridirektoratets sjømatavdeling, vil utgjøre det nye Mattilsynet. Mattilsynet vil organisatorisk bestå av et sentralt ledd lokalisert til Oslo og 8 regionale kontorer lokalisert i Kautokeino, Sortland, Steinkjer, Bergen, Sandnes, Bø i Telemark, Ringsaker og Ås. Antall lokalkontorer er ikke endelig avklart, men Stortinget ble forelagt et forslag på mellom 50 og 65 lokalkontorer. I stortingsdebatten ble det åpnet for at dersom det var påkrevet med flere lokalkontor, var ikke 65 en endelig avgrensning, men at Mattilsynet selv måtte vurdere hvor mange lokalkontor det ville være hensiktsmessig å ha.

3.4.2 Tilsynsfilosofi - arbeidsform for Mattilsynet

Mattilsynets tilsynsvirksomhet vil i størst mulig grad tuftes på moderne tilsynsfilosofi som i prinsippet bygger på fire hovedelementer. Dette er:

• utvikling av regelverk

• informasjon og veiledning om regelverkets innhold og fortolkning

• tilsyn med at regelverket etterleves

• generell kontroll og overvåking av status og utvikling innenfor et tilsynsområde

En grunnleggende oppgave for tilsynet er vern av forbrukernes helse. I tillegg er det vesentlig å legge vekt på kvalitet, plante- og dyrehelse, herunder helse hos viltlevende organismer, samt miljø, for å få en størst mulig samfunnsmessig verdiskapning ut av begrensede ressurser.

Det er viktig at Mattilsynet fremstår som et samordnet og enhetlig tilsyn. Det må være de samme faglige og forvaltningsmessige kriterier som legges til grunn for tilsynets vurderinger og beslutninger over hele landet. Det er en forutsetning at Mattilsynets beslutninger skal fattes på et selvstendig faglig grunnlag, og således uavhengig av bransjer/interessegrupper og eventuelle andre pressgrupper. Dette skal sikres gjennom åpne prosesser mellom Mattilsynet og allmennheten. Vi viser for øvrig til pkt. 3.4.4 hvor forholdet departement/tilsyn er nærmere belyst.

Det er den enkelte virksomhet som har hovedansvaret for å sikre mattryggheten og etterlevelsen av regelverket. Gjennom krav til internkontroll/egenkontroll er dette synliggjort ytterligere. Revisjon av virksomhetenes intern-/egenkontrollsystemer anses som et hensiktsmessig virkemiddel i moderne tilsynsfilosofi. Revisjonene må imidlertid suppleres av mer tradisjonelle tilsynsmetoder, så som inspeksjoner, kontroller, prøveuttak og laboratorieanalyser.

3.4.3 Mattilsynets oppgaver

I St.prp. nr. 1 (2001 - 2002) Tillegg 8 sies det at Mattilsynet skal ha oppgaver innenfor følgende områder:

• tilsyn med matproduksjon langs hele kjeden både på sjø og land hvor hensynet til helsemessig trygghet, kvalitet og redelig omsetning settes i fokus

• tilsyn med import og eksport av planter, fôr, levende dyr og matvarer

• tilsyn med plantehelse, dyrehelse, herunder tilsyn, kontroll og beredskap overfor sykdommer hos planter og dyr inklusive sjøpattedyr og andre akvatiske organismer

• tilsyn med innsatsfaktorer i landbasert og vannbasert matproduksjon

• drikkevannsforvaltning

• tilsyn med kosmetiske produkter

• dyrevern og dyrevelferd

• internasjonalt arbeid, herunder aktiv deltakelse i internasjonale fora hvor det fastsettes regelverk og faglige rammer for matproduksjon og handel

• sivilt beredskap

• tilsyn med dyrehelsepersonell og annet personell som er gitt godkjenning til å anvende legemidler og/eller kjemikalier som kan påvirke vår mattrygghet

• bistand til kommunene innenfor området miljørettet helsevern

• aktiv kommunikasjon, herunder risikokommunikasjon og informasjon til allmennheten om tilsynets vurderinger og resultater.

3.4.3.1 Drikkevannsforvaltningen

I tråd med redegjørelsen i St.prp. nr. 1 (2001 - 2002) skal store deler av drikkevannsforvaltningen legges til Mattilsynet. Helsedepartementet har utredet spørsmålet om det fortsatt skal opprettholdes en godkjenningsordning for drikkevann og konkludert med at godkjenningsordningen skal opprettholdes.

Stortinget har sluttet seg til at godkjenningsordningen skal gjøres statlig og at Mattilsynet skal stå for godkjenningen. Dette er først og fremst begrunnet med at vann er vårt viktigste næringsmiddel, og at det derfor er viktig at vann godkjennes av samme organ som forestår den øvrige godkjenningen av matvarer. Godkjenningen skal i utgangspunktet foretas av Mattilsynets lokale enheter.

Departementet vil peke på at vann fortsatt vil være regulert også av en rekke andre lover, bl.a. lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven), plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 (plan- og bygningslov), lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven), lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Det er derfor en forutsetning at godkjenningsprosessen gjennomføres i nært samarbeid med det miljørettede helsevernet i kommunene. Det pågående arbeidet med å implementere EUs rammedirektiv for vann vil også få betydning for drikkevannsforvaltningen i Norge. Matloven vil for øvrig dekke EU's drikkevannsdirektiv.

3.4.4 Forholdet mellom Mattilsynet og departementene

3.4.4.1 Generelt om forholdet mellom departement og tilsyn

Mattilsynet skal spille en selvstendig rolle. I kraft av sin faglig tyngde og kompetanse skal Mattilsynet fremstå som en premissleverandør for departementene og det politiske miljø. Tilsynet er derfor avhengig av å ha den nødvendige tillit både i den øvrige forvaltningen, næringen og befolkningen.

Tillit er et sentralt begrep, og tillit må skapes gjennom nødvendig åpenhet, innsyn og deltakelse i de prosesser som ligger til grunn for forvaltningens beslutninger. Et viktig grep for å sikre åpenhet er å etablere ryddig rollefordeling mellom aktørene på matområdet. Klarere skille mellom fag, forvaltning og politikk er et prinsipp som her legges til grunn. I tråd med dette skal det opprettes en egen vitenskapskomité som skal ha som oppgave å foreta risikovurderinger. Risikohåndteringen, det vil si å iverksette konkrete tiltak for å sikre mattryggheten eller andre viktige hensyn under tilsynets ansvarsfelt, skal være en sak for departementene og det nye Mattilsynet. I denne sammenheng legges det opp til et tydeligere skille mellom departement og tilsyn.

De berørte departementene har tradisjonelt hatt betydelig kompetanse og oppgaver av ren faglig karakter samtidig som de har ivaretatt sin rolle som sekretariat for politisk ledelse. Det er ønske om en tydeligere grenseoppgang og rolleavklaring mellom departementene og underliggende tilsyn/direktorater. Målet er i stor grad å rendyrke departementenes funksjon som sekretariat for politisk ledelse og dermed delegere fagoppgaver til direktorat/tilsyn. I St.prp. nr. 1 (2002-2003) Tillegg nr. 8 sies det at «dette får betydning både for utarbeidelse av og fastsettelse av nye forskrifter, klagesaksbehandling, veiledning og informasjon til brukere og publikum og for faglig rådgivning som ledd i utforming av matpolitikken. Det er departementenes intensjon at vedtakskompetansen i den løpende forvaltningen skal plasseres på slike nivåer i tilsynet at klagebehandlingen ikke går høyere enn til sentralenheten i Mattilsynet. Dette betyr at departementene ikke skal involveres i behandlingen av denne typen saker.» En slik intensjon forutsetter en nærmere presisering av hva som defineres som løpende forvaltning.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har i St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn, diskutert ansvarsfordelingen mellom departement og tilsyn. Denne meldingen gir momenter til hva som bør forstås med uttrykket løpende forvaltning. AAD presiserer at politisk virksomhet er først og fremst knyttet til å avveie ulike samfunnshensyn og gi dette uttrykk i normerende vedtak i form av lover, forskrifter, konsesjoner med videre. Tilsynenes hovedoppgaver er knyttet til oppfølgingen av slike vedtak. Slik oppfølging bør i utgangspunktet baseres på et faglig skjønn ut fra gjeldende regler og derfor gis en uavhengig organisering.

Meldingen sier videre at det først og fremst er når det gjelder kjernen i tilsynsfunksjonen, kontroll og sekundære vedtak at regjeringen ser tungtveiende grunner til å gi tilsynene økt uavhengighet. Dette er etterfølgende kontroll av normerende vedtak som allerede er fattet av statlige myndigheter og derfor er viktige for oppfølgingen av demokratisk forankrede rettsnormer. Det anses å være en styrke for regeloppfølgingen at de som fører tilsyn, har en uavhengig posisjon i forhold til de som er ansvarlig for gjennomføringen av regelverket i form av tjenesteproduksjon og øvrig forvaltning det føres tilsyn med.

Videre heter det: «Slik styrking av uavhengigheten må imidlertid balanseres mot behovet for å sikre demokratisk styring med de samfunnsmessige prioriteringene. Selv om det kan være ønskelig at en i større grad etterstreber et skille mellom politisk virksomhet og tilsynsvirksomheten, vil et slikt skille vanskelig kunne gjennomføres fullt ut. Det vil være uklare grenseflater mellom det som bør være politiske avveininger og tilsynsoppgaver som bør baseres på et faglig skjønn. Ut fra et demokrati- og rettssikkerhetsperspektiv bør det imidlertid alltid komme klart frem hvem som fatter beslutningene, herunder i hvilke tilfeller det forekommer en overprøving av tilsynets saker, hvem som foretar disse avveiningene og hvordan de foretas. Saksgang og beslutninger bør være etterprøvbare for en kritisk offentlighet. Der tilsynene gis økt uavhengighet, vil det også være av særlig betydning å vurdere nye mekanismer for å sikre demokratisk kontroll.»

Med dette som bakgrunn vil vi nedenfor se nærmere på aktuelle oppgaver for Mattilsynet og forholdet til departementene.

3.4.4.2 Vedtak og klagesaksbehandling

Kjernen i Mattilsynets virksomhet vil bestå i en konkret kontroll med at virksomhetene etterlever lovgivningen, samt å reagere på konstaterte avvik/brudd. Tilsynet vil videre forvalte en rekke godkjenningsordninger. Mattilsynet vil derfor ha oppgaver innenfor det som i St. meld. 17 betegnes som kontroll og sekundære vedtak og det som betegnes som konsesjonsgivning. Lovgivningen vil for en stor del være basert på faglige risikovurderinger. Tolkning av regelverket vil således ofte kreve inngående næringsmiddel- og veterinærfaglige vurderinger, på enkelte fagområder også inngående miljøfaglig kompetanse. Fagskjønnet vil i nevnte oppgaver være sterkt fremtredende.

Departementet mener at følgende ansvarsfordeling mellom Mattilsynet og matdepartementene må legges til grunn når det gjelder kompetanse til å fatte vedtak, klagesaksbehandling og godkjenning:

Mattilsynet skal som hovedregel skal ha frihet til bestemme på hvilket organisatorisk nivå i Mattilsynet oppgaver skal legges. Departementet vurderer det likevel som naturlig at kompetansen til å fatte enkeltvedtak i størst mulig grad legges til de lokale enhetene. Det vil være det lokale mattilsynet som står for inspeksjoner og revisjoner, og fatter vedtak på bakgrunn av sine funn, noe som igjen vil gi de lokale mattilsynene tyngde og faglig integritet. Vedtak fattet av det lokale mattilsynet, vil ved klage på vedtaket etter vanlige forvaltningsrettslige prinsipper gå til nivået over, dvs. til det regionale mattilsynet.

Det vil likevel være saksfelt der førsteinstansbehandling bør foretas regionalt slik at eventuelle klager behandles av Mattilsynet sentralt. Dette vil kunne være saker der vedtaket har betydning for flere regioner eller der et nasjonalt ansvar legges til et regionkontor.

Når det gjelder Mattilsynets ordinære tilsynsfunksjoner, kontroll og sekundære vedtak ser departementet det hensiktsmessig å gi Mattilsynet økt uavhengighet av departementet. Økt uavhengighet i disse sakene anses som en styrke for regeloppfølgingen ved at de som fører tilsyn har en uavhengig posisjon.

Departementet anser det derfor i alminnelighet ikke som aktuelt å instruere Mattilsynet i enkeltsaker, ei heller å omgjøre vedtak på eget initiativ. I tråd med meldingen om statlige tilsyn legger Helsedepartementet også til grunn som prinsipp at klagebehandling i all hovedsak bør avsluttes internt i Mattilsynet. Den løpende forvaltning av regelverket overlates dermed til Mattilsynet.

Unntaksvis vil det forekomme tilsynssaker som ikke kan sies å falle inn under begrepet løpende forvaltning. Dette gjelder saker som har stor politisk eller økonomisk betydning, og saker om tolking av tvilsspørsmål i forhold til EØS- avtalen. I slike tilfelle vil det kunne være nødvendig for departementene å instruere tilsynet. I noen tilfelle vil det også forekomme behov for unntak fra hovedregelen om at departementene ikke skal behandle godkjenning/konsesjonssaker. Et aktuelt eksempel er godkjenning av fôr og mat som består av eller inneholder genmodifiserte ingredienser. Godkjenning av levende genmodifiserte organismer (GMO) foretas i dag av Miljøverndepartementet etter lov 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven), mens de endelige vedtakene fattes av Regjeringen ved kongelige resolusjoner. På disse avgrensede områdene vil det være naturlig at sentralkontoret fatter vedtak i første hånd, og at klage på vedtak fattet av Mattilsynet sentralt, blir behandlet av departementene. Dette er nødvendig for å sikre den nødvendige politiske forankring av slike spørsmål.

På grunn av ovenstående, ønsker ikke departementet rettslig å avskjære instruksjonsadgang og vedtakskompetanse, men legger til grunn at slik myndighet i praksis vil bli utøvd i tråd med de prinsippene som er nevnt ovenfor. Denne vurderingen underbygges etter departementets syn av at det kan være vanskelig å lage en bestemmelse som avskjærer instruksjonsmyndigheten i alminnelighet, samtidig som det sikres nødvendig fleksibilitet i nødvendige unntakstilfeller.

Departementet har vurdert å opprette en egen uavhengig klagenemnd som et alternativ til at enkelte saker etter førsteinstansbehandling i Mattilsynet sentralt vil gå til departementene. Departementets vurdering er at det ikke vil være formålstjenlig å etablere en egen klagenemnd utenfor departementene for slike saker. Hovedgrunnen til dette er at de klagesakene som eventuelt vil komme til departementene, vil være av en slik art at de krever enten politiske vurderinger eller kontakt med internasjonale organisasjoner som EU. Disse oppgavene er det naturlig at departementene ivaretar.

3.4.4.3 Fastsettelse av forskrifter

Når det gjelder fastsettelse av forskrifter, bør hovedmønstret være at dette er en oppgave som tilligger departementene. Tilsynet vil i imidlertid ut fra sin kompetanse i stor grad bistå departementene i den praktiske utarbeidelsen.

Hovedtyngden av regelverket på matområdet, er harmonisert med EUs regelverk. EØS-avtalen gir norske tjenestemenn, i tillegg til EØS-organene, to hovedkanaler for deltakelse og innflytelse i regelverksutviklingen i EU. En er gjennom deltakelse i ekspertgrupper og komiteer under Kommisjonen i den forberedende fasen. Den andre hovedkanalen er gjennom deltakelse i komitologikomiteer som bistår Kommisjonen i utøvelsen av delegert beslutningsmyndighet. Deltakelse i Kommisjonens arbeid er særlig viktig for Norge, som ikke har tilgang til den formelle beslutningsfasen i Rådet og Europaparlamentet. Som hovedregel vil det være størst mulighet til å få gjennomslag for nasjonale synspunkter jo tidligere man kommer inn i beslutningsprosessen. Det er derfor av stor betydning at departementene gjennom Mattilsynets deltagelse i disse prosessene holdes løpende orientert om de planlagte rettsaktene i EU, slik at de politiske avklaringene kan tas så rakt som over hodet mulig.

Utarbeidelse av så vel EØS-baserte som nasjonale forskrifter bør som hovedregel kunne gjøres av Mattilsynet. På enkelte deler av matområdet endres disse forskriftene en rekke ganger i året. Dette gjelder særlig forskrifter av teknisk karakter. Når det gjelder slike forskrifter av teknisk og ikke-politisk karakter, bør også fastsettelse kunne skje i Mattilsynet etter delegert kompetanse fra angjeldende departement. Det vil være lite formålstjenlig om denne typen endringer skal foretas av departementene.

Mye kan også tale for at en naturlig arbeidsfordeling vil innebære at Mattilsynet, på det nivået det selv bestemmer, forestår utarbeidelse og fastsetting av endringsforskrifter og oppheving av forskrifter under den klare forutsetning at departementene blir forelagt endringer/opphevinger av forskrifter som innebærer eller kan innebære politiske reaksjoner.

Dette er i samsvar med de føringene meldingen om statlig tilsyn legger opp til.

3.5 Tilsynets støttefunksjoner

3.5.1 Vitenskapskomitéen

Som et ledd i omorganiseringen av matforvaltningen, har Stortinget besluttet at det skal etableres en uavhengig vitenskapskomité som administrativt skal ligge under Helsedepartementet. Vitenskapskomitéen skal foreta risikovurderinger langs hele matkjeden og er i noen grad bygget over samme lest som EUs nyopprettede vitenskapskomité (EFSA) som er omtalt i pkt. 3.5.2, men i meget mindre format. Den norske vitenskapskomitéen er foreslått organisert med en hovedkomité, åtte fagpaneler og et sekretariat. Sekretariatet skal tilrettelegge arbeidet for komiteen, og bidra til en god og effektiv kommunikasjon mellom Mattilsynet, komiteen og fagpanelene. Dette innebærer at sekretariatet må ha bred faglig kompetanse.

Vitenskapskomitéen er foreslått å ha følgende mandat:

• Formålet med å opprette en vitenskapskomité er å sikre uavhengige vitenskapelige risikovurderinger for Mattilsynet.

Vitenskapskomitéen skal:

• levere vitenskapelige premisser for at forbrukerne skal få helsemessig trygg mat

• utføre vitenskapelige risikovurderinger på oppdrag fra Mattilsynet. Vitenskapskomitéen kan også ta opp relevante saker på eget initiativ. Når Vitenskapskomitéen tar opp saker på eget initiativ, skal Mattilsynet og konstitusjonelt ansvarlig departement orienteres.

• begrunne sine risikovurderinger vitenskapelig

• belyse risikoforhold som har direkte eller indirekte betydning for helsemessig trygg mat, eller for andre forhold under Mattilsynets ansvarsområde langs hele matkjeden, inklusive bruk av innsatsfaktorer i produksjonen, fram til forbrukerne

• utføre vitenskapelige risikovurderinger i ernæringsspørsmål i den grad disse er relevante for det som faller inn under Mattilsynets forvaltningsansvar

• utføre vitenskapelige risikovurderinger på områdene dyrehelse inkludert fiskehelse, dyrevelferd og plantehelse, og inkludere relevante miljøhensyn under Mattilsynets forvaltningsansvar

• praktisere full åpenhet om sine risikovurderinger og sørge for at disse er offentlig tilgjengelige.

Helsedepartementet oppnevner leder for komiteen og dens medlemmer.

Andre, for eksempel offentlige myndigheter, privat industri og lignende (i den grad det er relevant for Mattilsynets forvaltningsområde og faller innenfor komiteens kompetanse) kan reise spørsmål via Mattilsynet. Vitenskapskomitéen skal foreta risikovurderinger som vil være bærebjelken ved etablering av risikonivå og gi grunnlag for utarbeidelse av forskrifter, instrukser og lignende.

3.5.2 European Food Safety Authority (EFSA)

I fortalen til Food Law pekes det på at det vitenskapelige og tekniske grunnlaget for fellesskapslovgivningen på fôr- og næringsmiddelområdet stadig blir mer viktig og komplisert. EU har derfor valgt å opprette en europeisk myndighet for næringsmiddeltrygghet. EFSAs hovedoppgave er å være et uavhengig vitenskapelig sentrum for fremskaffelse av uavhengige vitenskapelige vurderinger i saker som har en direkte eller indirekte virkning på næringsmiddeltryggheten; herunder risikovurderinger knyttet til dyrehelse, dyrevelferd og plantehelse. I tillegg skal EFSA også foreta risikovurderinger knyttet til GMO, på generell basis, og på ernæringsmessige spørsmål knyttet til fellesskapslovgivningen.

Myndigheten er gitt et vidt virkeområde slik at den kan dekke alle leddene i næringsmiddelproduksjonen fra primærproduksjonen av trygt fôr, og helt frem til overlevering av matvaren til forbrukeren. Den skal innhente informasjon fra hele verden, og holde nøye øye med den vitenskapelige utviklingen. Selv om det er EU-kommisjonen som vil være EFSAs primære «kunde», vil den være åpen for spørsmål fra det europeiske parlamentet og medlemsstatene. EFSA kan også selv ta initiativet til å foreta risikovurderinger.