10 Lovutkastets kapittel 4 - Avgifter, gebyrer, erstatningsordninger mv.

Avgifter kan bare oppkreves med lovhjemmel. Lovregler om en avgiftsordning må inneholde bestemmelser om avgiftsgrunnlag og gi hjemmel for bestemmelser om avgiftssatser innenfor rammen av Grunnlovens § 75a.

10.1 Avgifter og gebyrer

De tre matdepartementene har i St. prp. nr. 65 (2002-2003) lagt fram sine vurderinger om mål og prinsipper for finansieringen av matforvaltningen og hovedtilnærming for en forenklet modell slik at finansieringen kan gjøres konsistent med de øvrige elementer i matforvaltningsreformen. De spørsmål som tas opp i St.prp. nr 65 (2002-2003) vil gjelde generelt for matforvaltningens virksomhet, herunder virksomhet som følger av matlovens bestemmelser. Vurderingene om avgifter og gebyrer i denne proposisjonen tar derfor utgangspunkt i de mer generelle og prinsipielle vurderinger som er lagt frem i St. prp. nr. 65 (2002-2003). Departementene har i denne proposisjonen vurdert de spørsmål som er særlig relevant i forhold til bestemmelsene om gebyr og avgifter i matloven. En har her innarbeidet de prinsipielle vurderinger som er omtalt generelt i St.prp. nr 65 (2002-2003) i den grad det er nødvendig for å gi en dekkende beskrivelse av forslaget til bestemmelse om gebyr og avgifter i den nye matloven.

10.1.1 Gjeldende rett

10.1.1.1 Kontrollavgift og gebyrer

Finansieringen av den offentlige kontroll- og tilsynsvirksomhet i Norge er i prinsippet todelt, dels ved at kostnadene dekkes over offentlige budsjetter og dels ved finansiering via avgifter som er direkte pålagt næringen (tilsynsobjektene).

Det er i dag flere ulike avgifts- og gebyrordninger på «matområdet». De ulike avgiftene og gebyrene legges på ulike produkter i de ulike produksjonsfasene. Avgiftene følger matkjeden fra jord/fjord til bord.

Ut over dette finnes det flere gebyrordninger for tjenester som utføres av det offentlige og som følger av EØS-avtalen. Direktivene legger opp til ulike ordninger der det settes minimumskrav til størrelsen på gebyrene, og sier videre at gebyrene ikke skal overstige de faktiske kostnader. Dette er for å sikre at kontroll blir utført, samt unngå konkurransevridning ved at enkelte land har en mindre kostbar kontroll.

På innsatsvareområdet, dvs. i såvareloven, gjødselvareloven, plantevernmiddelloven og fôrvareloven, er det hjemmel til å fastsette avgift til dekking av utgifter til prøvetaking, analyser og kontroll og tilsyn med at bestemmelser gitt i eller med hjemmel i lovene blir fulgt.

Avgiftspliktige er i forskjellig grad etter alle lovene de som produserer, importerer, eksporterer eller forhandler innsatsvarer.

Lovene har også i ulik grad hjemmel til å fastsette gebyr for særskilte tjenester eller ytelser.

På plantehelseområdet hjemler plantehelseloven avgift til å dekke utgifter til kontroll med produksjon, omsetning, innførsel og utførsel av planter og andre smittebærende gjenstander, produkter eller organismer. Avgiftspliktig etter denne er produsenter, forhandlere, importører eller eksportører.

Husdyrlovens § 16 a. gir Landbruksdepartementet hjemmel til å gi forskrifter om at produsent og importør av fôr til selskapsdyr skal betale avgift til helsearbeid hos slike dyr. Videre kan departementet gi forskrifter om gebyr for ytelser og tjenester som utføres i medhold av loven. Fiskesykdomslovens § 32 gir hjemmel til i forskrift å fastsette gebyr for søknader og for annet arbeid som er pålagt offentlig myndighet etter loven.

På næringsmiddelområdet inneholder samtlige lover hjemler for å kunne utferdige forskrifter som pålegger private rettssubjekter å betale avgifter til dekning av utgiftene ved det offentliges tilsyn og kontroll etter disse lover.

Dagens næringsmiddellovgivning åpner for å gjennomføre prinsippet om at den enkelte virksomhet selv i stor utstrekning skal dekke de konkrete kostnadene ved undersøkelse og tilsyn samt andre typer tiltak. Bestemmelsen kom inn i næringsmiddelloven og fiskekvalitetsloven i 1999. Det var flere grunner til å ta inn bestemmelsen, bl.a. at Rdir. 89/662/EØS art. 7 og art. 8 gir anvisning på at kostnadene ved destruksjon skal betales av virksomhetene selv. Bakgrunnen for bestemmelsen er at kostnadene i størst mulig grad skal bæres av den som forårsaker dem. Formålet med bestemmelsene er også å unngå konkurransevridning innenfor det indre markedet og å forhindre at eksportører ut fra økonomiske årsaker velger Norge som første mottakssted. Regelen antas også å ville tjene som et ris bak speilet for virksomheter som ikke overholder regelverket.

Næringsmiddelavgiften, jf. forskrift 27 nov. 1992 nr. 875. er en av de sentrale avgiftene på næringsmiddelområdet. Forskriften er hjemlet i næringsmiddelloven og landbrukskvalitetsloven Avgiftspliktig er enhver virksomhet mv. som benytter norskproduserte råvarer til næringsmidler samt importører av næringsmidler, halvfabrikata og råvarer, jf. forskriftens § 3. Satsene vurderes/revideres årlig i forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr.1 (statsbudsjettet). Vann som ikke er detaljpakket, kjøtt og fisk er unntatt fra næringsmiddelavgiften.

En annen av de sentrale avgiftene på næringsmiddelområdet er kjøttkontrollavgiften, som er hjemlet i kjøttproduksjonsloven, jf. forskrift 21. des. 1998 nr. 1429. Avgiften skal dekke kostnadene for det tilsyn og den kjøttkontroll som utføres i henhold til loven. Kjøttkontrollavgiften betales primært av slakteriene, men også andre subjekter kan være avgiftspliktige. Sistnevnte først og fremst ved tilfeller av sesongbetont/mobil virksomhet mv. Satsene har sitt utgangspunkt i en fast dagsverksats, som vurderes/revideres årlig i forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 (statsbudsjettet).

Kjøttkontrolloven hjemler dessuten en forskrift om avgift for å finansiere TSE-testing, jf. forskrift 16. juli 2002 nr. 842. Slakteriet er ansvarlig for innbetaling av avgiften, som beregnes pr. kilo godkjent slakt som er innrapportert til Statens landbruksforvaltning. Stortinget fastsetter satsene i forbindelse med statsbudsjettet.

Både kjøttproduksjonsloven, næringsmiddelloven og fiskekvalitetsloven har en fakultativ hjemmel til å pålegge gebyr i tilknytning til særlige ytelser og ekspedisjoner, for eksempel ved utstedelse av attester, eksportsertifikater, autorisasjoner eller godkjenning av virksomheter eller produkter etc. Med hjemmel i disse lover er det fastsatt forskrift 20. jan. 2000 nr. 47 om gebyr for tilsyn og kontroll ved import og transitt mv. av levende dyr, animalske næringsmidler og produkter av animalsk opprinnelse mv. fra tredjeland. Formålet med forskriften er å fastsette gebyrer til dekning av utgifter som det offentlige har i forbindelse med tilsyn og kontroll i forbindelse med import til og transitt mv. i Norge av levende dyr, animalske næringsmidler og andre produkter av animalsk opprinnelse mv. fra tredjeland. Det er videre hjemmel til å pålegge virksomheten å dekke kostnader tilsynet har knyttet til ekstraordinære tiltak i forbindelse med at virksomheten gjentatte ganger har unnlatt å etterkomme pålegg.

Dagens bestemmelser åpner også for at utgiftene ved å ta ut, sende og undersøke prøver kan pålegges virksomheten eller den driftsansvarlige dersom det foreligger overtredelse av krav gitt i eller i medhold av loven. Bestemmelsen har stått uforandret fra næringsmiddellovens vedtakelse i 1933.

Fiskeridirektoratets tilsyn i henhold til kvalitetskontrolloven er delfinansiert med inntekter fra to ulike forskrifter:

1. Forskrift pr. 22.12.1999 om gebyr for tilsynsmyndighetens tjenester og

2. Forskrift pr. 20.01.2000 om gebyr for tilsyn og kontroll ved import og transitt mv. av levende dyr, animalske næringsmidler og produkter av animalsk opprinnelse mv. fra tredjeland.

Den første gebyrforskriften er grunnlag for innkreving av gebyr for dekning av utgifter som det offentlige har i forbindelse med tilsyn og kontroll som gjennomføres for følgende områder:

• landing av fisk

• produksjon av fisk og fiskevarer

• sunnhetsattester og bransjestandardattester.

Den andre gebyrforskriften er grunnlag for innkreving av gebyr for dekning av utgifter som det offentlige har ved importkontroll. Forskriften er en fellesforskrift som dekker Fiskeridirektoratets, Statens næringsmiddeltilsyns og Statens dyrehelsetilsyns ansvarsområder for importkontroll mv. for varer som importeres til Norge fra land utenfor EØS-området. Begge forskriftene er tilpasset de gebyrmodeller som er fastsatt for finansiering av tilsynsmyndighetenes arbeid i henhold til EØS-avtalen.

I EUs utkast til kontrollforordning fremgår det at medlemslandene må sørge for tilstrekkelig finansiering av den offentlige kontrollen av fôr og næringsmidler. Det pålegges innkreving av særskilte avgifter for finansiering av ulike kontrolloppgaver. Importkontrollavgiften skal være lik i hele EU, og størrelsen på denne avgiften fastsettes sentralt.

10.1.1.2 Særskilte avgifter

I tillegg til kontrollavgiften har plantevernmiddelloven og gjødselvareloven hjemmel til å fastsette miljøavgift. Avgiften kan legges på produsenter, forhandlere og importører. Formålet med denne avgiften er dels å gi inntekter til Staten som kan gi grunnlag for en forsterket innsats når det gjelder miljøverntiltak. Dels skal avgiften føre til en prisøkning på produkter som har størst risiko for miljøskader, og på den måten være et incitament til mindre bruk av disse produktene.

Til slutt må nevnes at såvareloven gir hjemmel for å pålegge dem som omsetter såvarer, planter og plantedeler en foredleravgift på frø og vegetativt formeringsmateriale av sorter godkjent for avl i Norge. Formålet med avgiften er å fremme arbeidet med å foredle frem tilpasningsdyktige sorter til norske forhold.

10.1.2 Høringsnotatet

Det har vært foretatt en særskilt utredning om avgiftssystemet knyttet til de offentlige oppgaver i Mattilsynet langs hele verdikjeden. Hensikten med utredningen har vært å oppnå en enklere og mer kostnadseffektiv avgiftsfinansiering, samt å foreta en vurdering av hvordan kostnadene skal fordeles langs verdikjeden. Konklusjonene fra utredningene går ut på at det er en forutsetning at en fortsatt skal ha et system som er basert på at deler av matforvaltningens virksomhet blir finansiert gjennom gebyrer/ avgifter. Utredningen om finansieringsmodell har vært hørt gjennom en egen høring i regi av Landbruksdepartementet hvor også forslaget til ny avgifts- og gebyrhjemmel i matloven ble hørt. I tillegg til utsending av høringsnotat i mars 2003, ble det avholdt et høringsmøte.

Eksisterende finansiering av den offentlige kontroll- og tilsynsvirksomheten med matproduksjon, er med bakgrunn i de ulike hjemler i de forskjellige lover og de ordninger som er opprettet med hjemmel i disse lovene, uoversiktelig og fragmentert. Det kan stilles spørsmål ved om de kostnader som brukerne påføres i form av avgifter og gebyrer står i et rimelig forhold til de «tjenester» som forvaltningen utfører. Noen avgifter og gebyrer er gjennom lovverket bundet opp i tiltak hvor risiokovureringer viser at en alternativ bruk av midlene langs matproduksjonskjeden ville gitt større mattrygghet. Dagens finansieringsmodell for matforvaltningen er derfor på flere punkter dårlig tilpasset de målene og strategiene som er lagt for fremtidens matforvaltning og det er nødvendig med en gjennomgang og forenkling av modellen. Hovedprinsippene for finansieringen av matforvaltningen skal støtte opp under de sentrale strategier og mål som er lagt for organiseringen av matforvaltningen, bl.a. om økt vekt på helkjedeperspektiv, risikobasert tilsyn, kostnadseffektivitet og forenklinger. Finansieringssystemet må videre utformes slik at internasjonale forpliktelser kan følges opp.

10.1.2.1 Begrepene avgift og gebyr

Begrepene gebyr og avgift er delvis brukt om hverandre i benevningene av gebyr- og avgiftsordningene i dagens finansieringssystem. Flere av ordningene som benevnes som avgift er reelt sett gebyrordninger. Dette gjelder bl.a. kjøttkontrollavgiften og kontrollavgiftene rettet mot innsatsvarer i landbruket.

Begrepet gebyr brukes vanligvis i betydningen betaling for en offentlig eller privat tjeneste. I forhold til offentlige gebyrer er det ofte eksplisitt forutsatt at inntektene fra gebyret ikke skal overstige kostnadene ved å produsere tjenesten. Begrepet gebyr brukes også i andre sammenhenger, bl.a. ved overtredelse av parkeringsbestemmelser. Det brukes også i betydningen tvangsmulkt i uttrykket «forurensningsgebyr». De kommunale vann- og kloakkavgiftene vil etter definisjonen over være gebyrer når de i tråd med loven benyttes til finansiering av vann- og kloakktjenester.

Begrepet avgift brukes vanligvis om ordninger hvor det offentlige krever inn midler uten at det er en klar sammenheng mellom den konkrete tjenesten som det offentlige yter og beløpet som kreves inn. Avgifter kan deles i to hovedgrupper:

Fiskalavgifter. Dette er avgifter som ikke har andre formål enn å bidra til å sikre statens finansieringsgrunnlag. Fiskalavgiftene er ikke relevant å drøfte i forhold til sektorpolitiske mål, bl.a. innenfor det matpolitiske området.

Øremerkede avgifter. Dette er avgifter som kreves inn til bruk på et nærmere avgrenset område for å nå sektorpolitiske målsetninger. Næringsmiddelavgiften er et eksempel på en slik øremerket avgift.

Det finnes også avgifter som har til formål å korrigere for eksterne virkninger som ikke korrigeres av markedet, bl.a. avgifter i tilknytning til miljøforurensninger.

Den nye finansieringsmodellen legger til grunn visse generelle prinsipper for de avgifts- og gebyrordniner som skal etableres. Finansieringsmodellen skal framstå som enkel, oversiktlig og logisk for tilsynets brukere og forbrukere. Det skal være en logisk sammenheng mellom de oppgavene som matforvaltningen utfører og måten de finansieres på. De oppgaver i matforvaltningen som ikke kan knyttes til brukere/brukergrupper, skal finansieres over statsbudsjettet uten bruk av gebyrer/avgifter. Oppgaver som kan knyttes direkte til klart definerte brukere eller brukergrupper skal kunne finansieres med gebyrer. Ved bruk av gebyrer skal størrelsen på disse stå i forhold til den konkrete «tjenesten» som den enkelte mottar. For oppgaver hvor det ikke er en klar sammenheng mellom oppgave og bruker, men hvor oppgaven like fullt er brukerrettet, vil det være aktuelt å benytte øremerkede avgifter. Virksomheten i det nye Mattilsynet kan sammenfattes i følgende hovedaktiviteter:

1. Tilsyn

2. Kartlegging og overvåking

3. Beredskap

4. Regelverksutvikling

5. Internasjonalt arbeid

6. Utferdigelse av attester, godkjenninger mv.

7. Faglig rådgivning, kommunikasjon og samfunnskontakt

8. Kompetanseutvikling og administrasjon

Basert på en vurdering av sammenheng mellom oppgaver og bruker anses følgende oppgaver å kunne brukerfinansieres: Tilsyn, kartlegging og overvåking, u tferdigelse av attester, godkjenninger mv. Følgende oppgaver antas å delvis kunne brukerfinansieres: beredskap, faglig rådgivning, kommunikasjon og samfunnskontakt, kompetanseutvikling og administrasjon. Regelverksarbeid og Internasjonalt arbeid anses ikke å kunne brukerfinansieres.

Finansieringsmodellen skal utformes slik at forvaltningen, innenfor de generelle prinsippene for budsjettering og styring, kan rette innsatsen mot de områder hvor behovet til enhver tid er størst - på kort og lang sikt.

Prinsippene for den reviderte finansieringsmodellen kan summeres opp i 4 punkter.

1. En finansiering som innebærer forenklinger. Et viktig bidrag til en slik forenkling vil være færre gebyr og avgiftsordninger, samt et mer oversiktelig hjemmelsgrunnlag enn eksisterende lovverk representerer.

2. En finansiering som gir lave administrative kostnader. I dette ligger å avvikle ordninger hvor de administrative kostnader er høye i forhold til de beløp som kreves inn.

3. En finansiering som gir mulighet til å se hele matproduksjonskjeden i sammenheng. Det vil si et samordnet tilsyn langs hele produksjonskjeden fra innsatsvarer til ferdig produkt, hvor sammenhengen mellom tilsynets innsats i de ulike leddene i produksjonskjeden, ses i sammenheng med kvaliteten på produktene som til slutt frembys til forbruker.

4. En finansiering som ikke legger utilsiktede bindinger på matforvaltningens valg av prioriteringer. Tilsynet skal være risikobasert og innsatsen skal prioriteres slik at aktiviteten står i forhold til sannsynlighet og alvorlighetsgrad av negative effekter.Innsatsen skal rettes inn mot de forhold og ledd i kjeden hvor innsatsen til enhver tid gir størst effekt sett i forhold til ressursbruken. Dette krever at tilsynet må kunne ha evne og anledning til å vri ressursbruken mellom områder når situasjonen tilsier det. Ved alvorlige sjukdomsutbrudd vil dette kunne innebære behov for betydelige omprioriteringer innen tilsynet.

Eksisterende finansieringssystem omfatter vel 40 forskjellige avgifts og gebyrordninger som innkreves langs hele matproduksjonskjeden. Det er lagt opp til at den reviderte finansieringsmodellen vil redusere antall ordninger til ca. 20.

Hjemmelen som ble foreslått i høringsnotatet legger til grunn de prinsipper og vurderinger som er foreslått i den nye finansieringsmodellen. Den nye avgifts- og gebyrbestemmelsen i denne loven vil dermed gi hjemmel for å finansiere tilsyn og kontroll slik disse er definert i finansieringsmodellen innenfor lovens virkeområde.

Eksisterende miljøavgift på plantevernmidler og såvarelovens avgiftsplikt på sorter som er oppført på norsk sortsliste men som ikke har rettsbeskyttelse etter lov om planteforedlerrett er ikke motivert ut fra matforvaltningsmessige forhold og berøres ikke av den nye finansieringsmodellen for matforvaltningen. Avgiftshjemlene foreslås videreført i sin helhet.

10.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har hovedsakelig sluttet opp om de fremlagte målene for en forenklet finansieringsmodell. Det er videre i liten grad uttrykt innvendinger til prinsippene som er lagt til grunn om at det skal være en logisk sammenheng mellom oppgaver og finansiering samt at finansieringsmodellen ikke skal innvirke på tilsynets prioriteringer.

Høringsinstansene har imidlertid tatt opp enkelte problemstillinger knyttet til prinsippene for bruk av gebyrer og avgifter. Enkelte høringsinstanser, bl.a. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjonog Forbrukerrådet,mener at bruk av gebyrer og avgifter kan være uheldig sett ut fra habilitetsmessige hensyn og mener at finansieringen av mattilsynet bør sikres over statsbudsjettet uten bruk av gebyrer og øremerkede avgifter. Enkelte høringsinstanser som representerer mindre næringsmiddelvirksomheter har uttrykt bekymring for at prinsippet om «bruker betaler» i praksis vil kunne innebære at produsenter med små produksjonsvolumer vil få store kostnader pr. produsert enhet. Andre høringsinstanser har fremholdt at bruk av gebyrer og avgifter bør ha som mål å gi insentiver til tilsynsobjektene og tilsynet om hhv. etterlevelse av regelverket og et kvalitativt godt og kostnadseffektivt tilsyn.

Når det gjelder spørsmålet om avgrensning av oppgavene i matforvaltningen i forhold til bruk av gebyrer og avgifter, har mange høringsinstanser, først og fremst i næringene, sagt seg uenig i departementenes forslag. Flere av disse høringsinstansene har som sitt primære standpunkt at lovforvaltning er en offentlig oppgave som bør finansieres gjennom ordinære skatter og avgifter over statsbudsjettet. Flere av disse høringsinstansene har vist til NHOshøringsuttalelse hvor bl.a. følgende blir uttrykt:

«NHO mener forslaget har utløst et sterkt behov for en avklaring av hvor grensen mellom virksomhetenes finansieringsansvar og statens ansvar faktisk skal gå. NHO ber derfor departementene om å foreslå hjemmel for tilsynsfinansiering som

• hovedsakelig er forankret i bevilgninger over statsbudsjettet, med unntak av gebyrer og avgifter basert på spesifikke tjenester

• i den grad en virksomhet avgiftsbelastes for utførelse av tilsyn skal den kun belastes kostnader tilknyttet det konkrete tilsyn av denne virksomhet og ikke inneholde noen administrative eller andre kostnader som eksempelvis

• generell beredskap mot mat/helse-kriser, herunder gjennom å etablere fonds.

• generell kartlegging/overvåking

• administrative støttefunksjoner og kompetanseutvikling

• laboratorietjenester

• vitenskapelige vurderinger

• FOU-basert forvaltningsstøtte

• kommunikasjon og samfunnskontakt

• regelverksutvikling

• møter, forhandlinger, nasjonalt og internasjonalt

• i den grad felles avgifter for bransjer, næringer etc. etableres skal det bare omfatte kostnader tilknyttet tilsynsutøvelse mot denne bransje, næring etc. og ikke inneholde administrative eller andre kostnader som nevnt i foregående punkt.»

Mange av høringsinstansene i næringene uttrykker dessuten stor bekymring for at det i forslaget åpnes for at næringslivet kan påføres økte kostnader. Enkelte høringsinstanser i matforvaltningen har på den annen side påpekt at en situasjon med lavere brukerfinansiering vil kunne svekke forvaltningens arbeid for å sikre helsemessig trygg mat og en god matvarekvalitet. Planteforsk påpeker betenkeligheter med en eventuelt økt andel avgiftsfinansiering da det vil medføre at de økonomiske rammer blir avhengig av volumet i norsk matproduksjon og næringsmiddelindustri og derfor mindre forutsigbare.

Enkelte høringsinstanser innen landbasert matproduksjon har fremholdt at også landbasert matproduksjon møter sterkere internasjonal konkurranse, og er uenig i at det i modellen blir åpnet for at gebyr- og avgiftstrykket kan differensieres mellom sjømat og landmat ut fra markeds- og konkurransemessige forhold. Havforskningsinstituttetuttrykker bekymring for modellen åpner for at sikkerheten for norske forbrukere blir prioritert foran eksportretta oppgaver og at norsk sjømat derfor kan bli skadelidende fordi en oppfatter de innenlandske problemene som viktigst.

Flere høringsinstanser, bl.a. Næringslivets Hovedorganisasjonog Kjøttbransjens Landsforbund,har pekt på betydningen av at regelverket utformes med sikte på å gi brukerne insentiver til å følge loven og mulighet for brukerne til å redusere sine kostnader.

Handels- og Servicenæringens Hovedsammenslutningm.fl. mener det bør tilstrebes samsvar mellom ressurser rettet mot brukere/bransjer og de kostnader disse påføres i avgifter/gebyr.

NORVAR,som representerer interessene innen drikkevannsproduksjon, er dessuten skeptisk til at det i bestemmelsen åpnes for at kontroll og tilsyn med vann kan gebyr- og avgiftsbelegges.

Norsk Gardsmatmener det må tas hensyn til brukernes totalkostnader med tilsyn og at internkontrollsystemer som KSL (Kvalitetssikring i landbruket) ses i sammenheng med offentlig kontroll og tilsyn.

I høringsrunden kom det innspill på enkeltordninger innenfor den skisserte modellen.

Bl.a. Norske Colonialgrossisters Forbundmener kontrollavgiften på beskyttede betegnelser for geografisk opprinnelse mm. bør være selvfinansierende og kreves inn av bedriftene/bransjen selv. Norsk Gartnerforbundmener alle ordninger med prydplanter bør holdes utenfor den nye avgiften. Debiouttrykker bekymring for at bruker-betaler prinsippet vil kunne medføre tunge avgifter på økologisk landbruk som kan svekke oppnåelsen av politiske mål om økt omfang av driftsformen og miljømessige effekter. Det vises til at regelverket for økologisk landbruk legger opp til en strengere kontroll enn for konvensjonelt landbruk.

NMT Øvre Telemark og Vinje kommuneuttrykker bekymring med hensyn til at gebyrer er ment å skulle gjenspeile faktiske kostnader. Dette vil etter deres mening bli en stor ekstrabelastning for små bedrifter i grisgrendte strøk da disse ofte er mer ressurskrevende enn store bedrifter og ofte produserer «risikoprodukter» Disse høringsinstansene mener at staten bør bære en del av disse kostnadene.

Statens næringsmiddeltilsynhar kommentert at avgiften bør bære hovedtyngden av finansieringen og derfor bør hjemles i første ledd i motsetning til andre ledd slik høringsforslaget lød. SNT foreslår også at ordlyden i andre ledd burde omformuleres for å kunne favne videre. Den ordlyden som ble sendt på høring lyder som følger: «Kongen kan i forskrifter pålegge virksomheter omfattet av denne loven å betale en avgift på norskproduserte og importerte matvarer for tilsyn og kontroll etter denne loven, som ikke dekkes ved gebyr i medhold av første ledd.» SNT foreslår i stedet følgende: Kongen kan i forskrifter pålegge virksomheter som omfattes av denne loven å betale en avgift på norskproduserte og importerte næringsmidler for statlige myndigheters virksomheter for å forvalte denne loven.»

Noen aktører, deriblant Norges Fiskarlagog Norsk Kjøtter opptatt av at det ikke skal være anledning til dobbeltfinansiering, slik at det som dekkes ved gebyrer etter første ledd ikke skal dekkes etter endre ledd. Det må være klart om en bedrift belastes etter første ledd eller andre ledd.

Flere av høringsinstansene peker på behovet for hensiktsmessige sanksjoner ved brudd på plikten til å betale gebyr eller avgift. Effektive sanksjoner ved brudd på innrapporteringsplikt og betalingsplikt sees som nødvendige for å få en god ordning. Eksempel som nevnes er at manglende betaling automatisk utløser en dobling av kravet.

10.2.1 Helsedepartementets vurderinger

Når det gjelder synspunktene som er fremholdt om habilitetsmessige forhold og insentiver i finansieringsmodellen, vil departementet understreke at finansieringsmodellen, herunder den framtidige modellen for budsjettering av matforvaltningens utgifter og inntekter på statsbudsjettet, skal utformes slik at den ikke virker bestemmende på tilsynets valg av prioriteringer. Dette er etter departementets oppfatning viktig ut fra så vel habilitetsmessige som faglige og styringsmessige hensyn. Samtidig gir dette bedre forutsetninger for å gjennomføre de ønskede forenklinger. Det er departementets oppfatning at disse hensynene, også hensynet til tilsynets habilitet, ivaretas i den forenklede finansieringsmodellen.

De habilitetsmessige, faglige og styringsmessige hensynene vil begrense muligheten for å benytte finansieringsmodellen som et virkemiddel for å stimulere tilsynsobjektene og forvaltningen til hhv. etterlevelse av regelverket og et kvalitativt godt og kostnadseffektivt tilsyn. Departementet vil innenfor hovedelementene i en forenklet modell likevel vurdere mulighetene for å gi slike insentiver gjennom utformingen av bestemmelsene for den enkelte gebyr- og avgiftsordning. Departementet antar imidlertid at slike insentiver først og fremst vil måtte etableres gjennom de virkemidler tilsynet får til disposisjon etter denne matloven og gjennom de generelle prinsipper som er lagt til grunn for styring av statlige virksomheter.

I relasjon til de synspunkter som ble fremholdt i høringen knyttet til prinsippene for brukerfinansiering vil departementet peke på at prinsippet om «bruker betaler» har vært et viktig utgangspunkt for å drøfte hovedelementene i en forenklet finansieringsmodell. Departementet legger til grunn at det skal være rimelig grad av samsvar mellom innsats i tilsynet og de kostnader som ulike produktgrupper påføres i form av gebyrer og avgifter. Dette er viktig for å unngå former for kryssubsidiering hvor innsats i tilsynet rettet mot én produktgruppe blir helt eller delvis finansiert med gebyrer og avgifter som systematisk og over tid belastes andre produktgrupper. Dette er etter departementets oppfatning ikke til hinder for at det bl.a. ut fra næringspolitiske hensyn kan åpnes opp for variasjoner i gebyr- og avgiftstrykket mellom produktgrupper.

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser er kritiske til den avgrensning av oppgavene som er foreslått i forhold til bruk av gebyrer og avgifter. Departementet har som utgangspunkt for sin drøfting lagt vekt på at det skal være en logisk sammenheng mellom de oppgavene som matforvaltningen utfører og måten de finansieres på. Det er etter departementets oppfatning derfor viktig at det foretas en prinsipiell avgrensning slik at bare de oppgavene som kan knyttes til brukere, dvs. pliktsubjektene, kan finansieres med bruk av gebyrer eller avgifter. Departementet vil her påpeke at næringene vil være tjent med at Mattilsynet kan ha en helhetlig tilnærming til sin virkemiddelbruk for å sikre et kvalitativt godt og kostnadseffektivt tilsyn med pliktsubjektene. Det er eksempelvis nær sammenheng mellom tilsynet som utføres og tilsynets kontroll- og overvåkingsvirksomhet, som i enkelte sammenhenger blir vurdert som et mer effektivt virkemiddel enn tradisjonelt tilsyn. Departementet mener på denne bakgrunn at de forslag til avgrensninger som er fremholdt av høringsinstanser i næringene ikke gir et tilfredstillende uttrykk for matforvaltningens brukerrettede virksomhet. Etter en samlet vurdering hvor en både har lagt vekt på prinsipielle og budsjettmessige forhold knyttet til ulike aktuelle avgrensningsalternativer, har departementet kommet til at den avgrensningen som ble lagt til grunn i høringsnotatet bør videreføres. Tilsyns- og kontrollbegrepet, slik det i dette ble beskrevet, vil bli lagt til grunn for bestemmelsen om gebyr og avgifter i forslaget.

Høringsnotatet la til grunn at kontrollavgiften for matproduksjon også vil omfatte oppgaver knyttet til merkeordningen for beskyttede betegnelser. De oppgave dette gjelder må imidlertid falle inn under den avgrensningen som gjøres i finansieringsmodellen i forhold til hva som kan karakteriseres som tilsyns og kontrollaktiviteter og som kan brukerfinansieres.

Departementet mener at plasseringen av gebyrbestemmelsen i første ledd ikke nødvendigvis vil gi uttrykk for at det er en hovedregel. Det er uten betydning for realiteten om avgiftshjemmelen står i første eller i andre ledd.

Departementet vil bemerke at gebyrer vil kunne anvendes for de oppgavene i matforvaltningen som entydig og over tid retter seg mot bestemte brukere eller brukergrupper og som klart kan avgrenses i forhold til andre tilsyns- og kontrolloppgaver i matforvaltningen. Der hvor det ikke nødvendigvis foreligger en slik sammenheng, men hvor oppgavene like fullt er relatert til brukere/brukergrupper, vil avgiftshjemmelen kunne komme til anvendelse.

Det forutsettes i den forbindelse at det over tid skal være rimelig grad av samsvar mellom innsats i tilsynet og de kostnader som ulike produktgrupper påføres slik at systematisk kryssubsidiering mellom produktgrupper kan unngås. Departementet vil videre bemerke at en bedrift kan bli belastet etter både første og andre ledd. For eksempel kan en bedrift som blir belastet med gebyr for en særskilt ytelse etter første ledd ble belastet med avgift etter andre ledd for tilsyns- og kontrolloppgaver.

Når det gjelder sanksjoner er det de generelle sanksjonsbestemmelsene i loven som vil bli lagt til grunn i første omgang. Dersom det viser seg i praksis at det vil være behov for særskilte sanksjonsmuligheter, vil dette bli vurdert i senere forslag.

10.3 Erstatning for pålagte tiltak mot sykdommer, smittestoffer og skadegjørere hos dyr og planter

10.3.1 Gjeldende rett

Husdyrlovens § 11 fastsetter at dyreeier på visse vilkår skal ha erstatning for husdyr som pålegges avlivet, for nødvendige utlegg til slakting, rensing og desinfeksjon mv. Det samme gjelder for tap som følge av påbudt tilintetgjøring av hus, innredning, fôr, redskap, gjødsel mv. Retten til erstatning gjelder alle husdyr, unntatt katt, hund og selskapsdyr. Erstatning for dyr fastsettes etter standardiserte satser, mens erstatning for andre pålagte tiltak fastsettes ved lensmannskjønn.

Under Jordbruksavtalen er det etablert to kompensasjonsordninger som har klare paralleller til erstatningsordningen etter husdyrloven. Den ene gjelder for planteskadegjøre. Kompensasjonsordningen for planteskadegjørere utløses på samme måte som erstatningsordningen etter husdyrloven ved offentlige pålegg. Den andre ordningen utvider den totale erstatning/kompensasjon for tilfeller som gir grunnlag for erstatning etter husdyrlovens § 11 ved at den åpner for opprettholdelse av offentlige tilskudd (produksjonstilskudd) etter avliving av dyr ved pålegg. I prinsippet kan denne ordningen sies å gi kompensasjon for avledete tap som følge av pålagte tiltak. Begge disse ordningene er betinget av at kompensasjonsmottaker er landbruksforetak.

10.3.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre hovedprinsippene i erstatningsordningen etter husdyrloven.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet mener forbrukernes rett til erstatning og annen økonomisk kompensasjon må være direkte hjemlet i matloven. I tillegg til den kompensasjon som følger av de vanlige erstatningsrettslige, må det også være mulig å søke om erstatning for «tort og svie» i tilknytning til inntak av helseskadelige mat og drikkevarer. En slik hjemmel vil, ifølge Forbrukerrådet synliggjøre betydningen av det ansvar som næringsaktørene har i tilknytning til produksjon, import og omsetning av næringsmidler.

Landbrukstilsynet og Planteforsk mener at erstatningsordningen for tiltak mot plantesykdommer bør hjemles i matloven på samme måte som erstatningsordningen for husdyrsykdommer.

Fagsenteret for fjørfe peker på at begrepet «landlevende produksjonsdyr» i lovutkastet er upresist og mener også at uttrykket «avledede tap» bør defineres. Fagsenteret peker også på at ettersom loven ikke gir bestemmelser om erstatningsutmålingen, til forskjell fra dagens husdyrlov, blir det helt nødvendig at forskrift som omfatter disse spørsmålene blir fastsatt parallelt med ikrafttredelse av loven for å gi forutsigbarhet for næringsutøverne. Statens dyrehelsetilsyn foreslår at en erstatter begrepet landlevende produksjonsdyr med husdyr unntatt selskapsdyr for å sikre videreføring av dagens rettstilstand etter husdyrloven.

Norges Bondekvinnelag ønsker at loven også skal åpne for erstatning for avbruddstap der det er pålagt tiltak mot dyresykdommer.

Fiskeridirektoratet påpeker at de har vanskelig for å se hvilke prinsipielle argumenter staten har for å forskjellsbehandle bønder og oppdrettere ut over økonomiske og historiske argumenter.

Norsk Kjøttsamvirke og Kjøttbransjens Landsforbun d etterlyser en erstatningsordning ved tiltak i forbindelse med zoonoser, samt til aktører i seinere ledd enn primærprodusenten.

Regjeringsadvokaten peker på at paragrafen viderefører dagens regler om erstatning til dyreeiere ved nedslakting, Det bør være et viktig utgangspunkt at det er den enkelte dyreeier som selv har risiko og ansvar for sine dyr og eventuelle sykdommer. Den sentrale grunnen til at myndighetene er involvert i dyrehelse er hensynet til samfunnet som sådant, ikke hensynet til den enkelte dyreeier. Dette bør fremgå av proposisjonen.

10.3.4 Helsedepartementets vurderinger

Departementet er enig med Regjeringsadvokaten i at det generelt er den enkelte dyreeier som har risiko og ansvar for sine dyr og eventuelle sykdommer. Ordninger som sikrer økonomisk vederlag til eier for pålagt avliving av dyr er etablert for å ivareta et vesentlig samfunnshensyn i forhold til alvorlige sykdommer og farlige smittestoffer hos dyr. En vesentlig faktor for å begrense samfunnsmessige skadevirkninger er at den enkelte som uforskyldt blir rammet, har trygghet for at det ikke medfører økonomisk ruin å varsle myndighetene om situasjonen. Dermed muliggjøres rask iverksettelse av tiltak fra myndighetenes side for å begrense skadevirkningen for andre. Departementet vil presisere at denne erstatningsordningen er av en annen karakter enn det som er regulert av den generelle erstatningslovgivningen som vurderes som mer relevant i forhold til de problemstillinger Forbrukerrådet tar opp i sin høringsuttalelse.

Departementet foreslår derfor å videreføre dagens erstatningsordning etter husdyrloven. Tidligere har erstatning for pålagte tiltak, unntatt erstatning for dyrene, vært fastsatt ved lensmannsskjønn. Det foreslås at nærmere regler for erstatningsfastsettelse mv. kan gis i forskrift.

Departementet er enig med Landbrukstilsynet og Planteforsk i at matloven bør gi hjemmelsgrunnlag for erstatningsordninger for pålagte tiltak mot planteskadegjørere. Videre at det som foreslått av kjøttbransjen bør klargjøres at erstatning også kan gis for tiltak mot smittestoffer hos dyr som kan gi sykdom hos menneske, selv om smittestoffet ikke gir sykdom hos dyret. Departementet er også enig med de høringsinstansene som peker på at det bør velges en ordlyd i lovteksten som viderefører rekkevidden av erstatningsordningen etter husdyrloven når det gjelder dyrearter som omfattes.

Ved Stortingets behandling av Dokument 8:61 (1998-1999) vedrørende spørsmålet om akvakulturnæringen ble behandlet likt med husdyrnæringen med hensyn til erstatning etter pålegg om destruksjon som følge av påvist A-sykdom, ble Regjeringen bedt om å komme tilbake til saken på egnet måte, med nærmere drøfting av prinspipielle og økonomiske konsekvenser. En arbeidsgruppe med representanter fra havbruksnæringen, Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet behandler dette spørsmålet. Blant annet for å gi handlingsrom i forhold til de konklusjoner som trekkes i etterkant av denne prosessen, foreslår departementet at det gis hjemmel til å fastsette forskrifter for andre tap og utgifter relatert til pålagte tiltak for å bekjempe sykdommer og smittestoffer hos dyr enn de som gjelder for husdyr etter forslagets første ledd. Denne bestemmelsen vil også gi hjemmel til å videreføre i matloven de kompensasjonsordninger for avledete tap etter pålagte tiltak som i dag er forankret i Jordbruksavtalen.