2 Bakgrunn
2.1 Fra jord/fjord til bord - en helhetlig forvaltning av matområdet
Tanken om en helhetlig matpolitikk er ikke ny. Allerede i 1929, under høringen av næringsmiddelloven, fremgikk det fra høringsuttalelsene at
«For å undgå det konkurranseforhold som vilde oppstå når de forskjellige interesser skal ivaretas av 3 departementer, vilde det være nødvendig å gå til opprettelsen av en ny, helt frittstående centraladministrasjon. Tiden er sikkert ikke inne til å opprette en sådan, og under enhver omstendighet vil planleggelsen herav kreve lang tids forarbeider [,...] Man er helt enig at det vilde vært overmåte heldig om alt tilsyn med nærings- og nydelsesmidler kunde vært anordnet ved én enkelt lov.» (Handelsdepartementet i brev av 4. mars 1929).
Spørsmålet om en samlet regulering ble også drøftet av lovstrukturutvalget hvor det ble foreslått en sammenslåing av såvareloven, gjødselvareloven, og fôrvareloven til en lov om handel med innsatsvarer 1. Lovstrukturutvalget begrunner sitt syn med at disse lovene regulerer de samme forhold, og at de ivaretar de samme hensyn. Næringslovutvalget foreslo å slå sammen dagens fem næringsmiddellover til én lov om næringsmidler 2.
Disse forslagene gjelder imidlertid kun begrensede ledd i matproduksjonskjeden. Tanken om en matforvaltning som strekker seg langs hele matproduksjonskjeden fra jord/fjord til bord er uttrykk for et ønske om en helhetlig forvaltning av matpolitikken. Det er en økende bevissthet om at sluttproduktet er et resultat av råvarer og innsatsvarer, kvaliteten på fisk og andre dyr, kvalitet og bruk av fôr, såvarer, gjødsel og plantevernmidler, videreforedling, lagring, pakking og presentasjon. Dersom kvaliteten eller behandlingen av disse produktene gir helsemessige uønskede konsekvenser for maten, vil en matforvaltning som bare konsentrerer seg om sluttleddet, være ineffektiv og lite målrettet.
Ideen om en helhetlig matpolitikk hvor forvaltningen strekker seg over hele matkjeden, har i all hovedsak sitt utspring i at norsk mat- og ernæringspolitikk skal sikre befolkningen helsemessig trygg mat, bidra til et ernæringsmessig godt kosthold og bidra til å styrke forbrukernes innflytelse. Tanken ble i nyere tid aktualisert på 90-tallet, og kom til uttrykk i St.meld. nr. 37 (1992 - 93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid. Dette ble senere understreket i St.meld. nr. 40 (1996 - 97) Matkvalitet og forbrukertrygghet. I denne meldingen defineres matkvalitet som produktets evne til å tilfredsstille forbrukernes behov, krav og forventninger. Videre sies det: I denne meldingen omfatter kvalitetsbegrepet først og fremst de egenskaper som sikrer forbrukeren en helsemessig trygg mat. Særlig gjelder dette hygienisk kvalitet som angår innhold av smittestoffer, fremmedstoffer, naturlig forekommende gifter m.m. I meldingen påpekes det at kvaliteten på den maten som kommer på forbrukernes bord, ikke blir bedre enn det svakeste ledd i kjeden, og at uønskede forhold kan oppstå langs hele matvarekjeden. Faktorer som kan gjøre maten utrygg, som mikroorganismer, fremmedstoffer og lignende, er svært mange. Det er ikke mulig å «teste seg fri for» disse risikofaktorene ved ensidig å fokusere på sluttproduktkontroll. Regjeringens strategi for å sikre mattryggheten vil derfor være basert på en helhetlig tilnærming som omfatter alle ledd i matkjeden og sammenhengen mellom disse. Dette medfører at lovgivningen skal dekke hele matvarekjeden fra jord/fjord til bord. I forhold til importerte varer vil prøveuttak og inspeksjon fortsatt spille en viktig rolle.
Det viktigste målet i norsk matpolitikk er å sikre helsemessig trygg mat til forbrukerne i Norge og i de markeder vi eksporterer til. I tillegg er det et helt sentralt mål at maten oppleves som trygg. I dette ligger det at myndighetene skal ha et spesielt fokus på forbrukernes behov for informasjon og kunnskap. Den økte internasjonaliseringen som foregår i samfunnet med bl.a. økt reiseaktivitet og nye rammebetingelser som følge av vår tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen, og til resten av verden gjennom WTO, har imidlertid skapt nye faglige og forvaltningsmessige utfordringer. De siste tiders matskandaler i Europa har illustrert hvor sårbare de tradisjonelle metodene for tilsyn og kontroll av næringsmidler kan være, og bidratt til å skape en økt politisk bevissthet om nødvendigheten av reformer på dette området. Problemer som kugalskap (BSE), skrapesyke, svinepest, sykdom i fiskeoppdrettsnæringen og antibiotikaresistens hos sykdomsfremkallende bakterier, har vist behovet for en proaktiv politikk ut fra felles interesser hos forbrukerne og produsentene.
Maten og kostholdet er av stor betydning for forbrukernes helse. Dette er forhold som markedet bare delvis kan ivareta, og hvor staten følgelig har en rolle gjennom den politikken som føres. Forbrukernes interesse for hvordan mat produseres og omsettes, synes å ha økt. «Risikosamfunnet», preget av store avisoverskrifter basert på tilfeldige informanter, skaper lett grobunn for bekymring og mistillit. For matindustrien blir forbrukerens tillit og trygghet både til matproduksjonen og matvarene et nøkkelspørsmål fremover.
En våken og kritisk presse og forbrukerengasjement er viktige korrektiv for myndighetene. Samtidig stiller det store krav til myndighetene om å formidle nøktern og korrekt informasjon. Forbrukerkravene synes i økende grad å rette seg mot dokumentert produksjon, miljøtilpasset produksjon, sporbarhet, dyrevelferd og etikk. Det er derfor nødvendig med en helhetlig regulering av matproduksjonskjeden.
2.2 Fra jord/fjord til bord i internasjonalt perspektiv - utviklingen i EU
I internasjonalt perspektiv har EU i de senere år satset sterkt på utvikling av et nytt helhetlig felles regelverk bygget på et fra jord/fjord til bord perspektiv. EUs felles næringsmiddellovgivning har blitt til i løpet av de siste førti årene og har vært preget av en blanding av vitenskapelige, samfunnsmessige, politiske og økonomiske hensyn. Lovgivningen har gjennom årene blitt brukt til å oppnå ulike politiske mål. På den ene siden har det vært et mål å harmonisere de nasjonale rettsreglene og berede grunnen for gjennomføringen av det felles indre marked. På den andre siden har det vært et mål å vedta felles bestemmelser som ledd i en felles landbrukspolitikk. De ulike målsetningene har medført at EUs felleskapslovgivning på matområdet til tider har blitt inkonsistent og mangelfull.
Næringsmiddellovgivningen på felleskapsnivå i EU er av nyere dato sammenlignet med de enkelte medlemsstatenes nasjonale næringsmiddellover. Definisjoner, grunnleggende prinsipper og krav til næringsmiddellovgivningen har således dypt rotfeste i flere av medlemsstatene. Selv om ulike begreper og definisjoner ligner hverandre, har de nasjonale rettsreglene flere forskjeller med hensyn til lovgivningsteknikk og detaljeringsgrad. Dette har hatt uheldige virkninger på det indre marked. Ved å fastsette Food Law søker EU på fellesskapsnivå å bøte på dette ved å harmonisere kravene til all bestående og fremtidig lovgivning på næringsmiddelområdet, både nasjonalt og på fellesskapsnivå.
Food Law er en videreføring av EU-kommisjonens strategiske målsetninger, prioriteringer og arbeidsprogram, slik de fremkom i EUs Hvitbok om næringsmidler, som ble lagt frem i 2000. Den inneholdt en rekke forslag til tiltak knyttet til regelverksutvikling, organisering av matvareforvaltningen og gjennomføring av kontroll, både på fellesskapsnivå og i de enkelte medlemslandene.
Hovedformålet med Food Law er å sørge for et høyt beskyttelsesnivå for forbrukernes helse og bidra til å sikre et vel fungerende indre marked for innsatsvarer og mat med større konkurranselikhet for aktørene. For å sikre en mest mulig lik forståelse, anvendelse og håndhevelse av reglene, vil det nye regelverket i stor grad bli gitt i form av forordninger. I EU-landene er forordninger rettslig bindende umiddelbart etter ikrafttredelse. I Norge skal forordninger som er inntatt i EØS-avtalen gjennomføres ordrett.
I erkjennelsen av at det alltid vil være en rekke ulike faktorer som vil kunne ha en direkte eller indirekte innvirkning på næringsmiddeltryggheten, er Food Law gitt et bredt anvendelsesområde. Den er basert på et helhetssyn, som dekker hele spekteret av ulike forhold fra jord/fjord til bord, og omfatter således hele matkjeden. Food Law's virkeområde går helt fra primærproduksjonen av næringsmidler og fôr og helt frem til overlevering av maten til forbrukerne. Innenfor primærproduksjon vil bl.a. dyrehelse, såvarer, gjødsel og plantevernmidler være omfattet, og forordningen berører også spørsmål knyttet til dyrevelferd, miljø og plantehelse.
Helkjedeperspektivet er presisert i forordningens innledende betraktninger (fortalen) punkt 11-14:
«11) For å kunne behandle spørsmålet om næringsmiddeltrygghet på en tilstrekkelig omfattende og fullstendig måte, bør næringsmiddelregelverket defineres bredt slik at det omfatter en lang rekke bestemmelser som direkte eller indirekte påvirker næringsmiddel- og fôrtryggheten, herunder bestemmelser om materialer og gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler, fôr og andre innsatsfaktorer i primærproduksjonen i landbruket.
12) For å kunne sikre næringsmiddeltrygghet er det nødvendig å betrakte produksjonskjeden for næringsmidler som en helhet, fra og med primærproduksjon og produksjon av fôr til og med salg eller levering av næringsmidler til forbrukeren, fordi hvert enkelt ledd kan ha en mulig innvirkning på næringsmiddeltryggheten.
13) Erfaring har vist at det som følge av dette er nødvendig å ta hensyn til produksjon, framstilling, transport og distribusjon av fôr som gis til dyr bestemt til næringsmiddelproduksjon, herunder produksjon av dyr til bruk som fôr i fiskeoppdrettsanlegg, ettersom utilsiktet eller tilsiktet forurensning av fôr, og forfalskning eller bedragerske eller andre skadelige metoder i forbindelse med dette, kan ha en direkte eller indirekte innvirkning på næringsmiddeltryggheten.»
14) Det er av samme grunn nødvendig å ta hensyn til andre metoder og innsatsfaktorer i primærproduksjonen i landbruket og deres mulige innvirkning på næringsmiddeltryggheten.»
I Food Law fastsettes de generelle prinsippene og kravene som næringsmiddellovgivningen skal oppfylle. Det gis felles definisjoner av sentrale begreper, og de ulike aktørenes ansvar for å sørge for at næringsmiddellovgivningen etterleves, presiseres. Det er næringsmiddelvirksomhetene selv som har primæransvaret for å sørge for at næringsmiddellovgivningen etterleves. Det offentlige tilsynets ansvar ligger i å føre tilsyn med at lovgivningen etterleves og fatte nødvendige vedtak for gjennomføring og håndhevelse.
Food Law vektlegger også en ryddig rollefordeling i skjæringspunktet mellom vitenskap, forvaltning og politikk og full åpenhet i beslutningene om mattrygghet. Økt forbrukerbevissthet og politisk fokus, særlig i kjølvannet av kugalskap- og dioksinsaken, har ført til at det settes krav om at det ved beslutninger som kan berøre mattrygghet, skal fremstå hva som er vitenskapelig baserte risikovurderinger, hva som er politiske vurderinger og hva som er tilsynets skjønnsmessige handlingsrom innenfor regelverket. For å styrke den vitenskapelige innsatsen og sikre at denne er uavhengig av tilsynsmyndighetene og de politiske organene, har EU besluttet å opprette et nytt uavhengig organ, European Food Safety Authority (EFSA). Hvordan EFSA skal være organisert, hvilke oppgaver EFSA skal utføre og hvilket ansvar EFSA skal ha, fremgår også av Food Law (se også kap. 3.5.2). Prosedyrer til bruk ved vurdering av helsefare fastlegges også i Food Law. Videre innføres det et hurtig varslingssystem for helsefarlig mat og fôr. Systemet skal administreres av EFSA.
I Food Law fastslås også forbrukernes rett til helsemessig trygg mat og til redelig informasjon. Redelig informasjon er nødvendig for bl.a. å kunne treffe begrunnede og velfunderte valg. I erkjennelsen av at beskyttelse av forbrukernes interesser ikke bare medfører at det må gis regler med sikte på å forebygge villedende praksis; herunder svindel eller forfalskning av næringsmidler, stilles krav om at forbrukerne skal gis korrekte og detaljerte opplysninger.
Hygienepakken omfatter fire forordninger, som skal restrukturere og modernisere innholdet i 17 gjeldende direktiver om næringsmiddelhygiene for ulike matvarer, og ta opp i seg Food Laws intensjon om et enhetlig regelverk for hele matkjeden og om at virksomhetene har ansvaret for regelverksetterlevelse og trygg mat.
Ved siden av behovet for ensartede regler om innsatsvarer og mat, la Hvitboken vekt på at reglene blir kontrollert og håndhevet på en mest mulig ensartet og effektiv måte i hele fellesskapet. Dette søkes oppnådd ved en generell forordning om kontroll av fôr og matvarer som foreligger i utkast, kontrollforordningen. For å oppnå en mest mulig likeartet kontroll i medlemslandene, gir forordningen detaljerte krav til hvordan det enkelte medlemslandets kontrollsystem skal fungere. Dette omfatter krav til uavhengighet, effektivitet, bemanning, lokaler og utstyr, tillagt myndighet, beredskap og om intern samordning mellom de ulike enhetene. Videre er det krav om kunnskap og opplæring av ansatte og om at veiledninger og kontrollprosedyrer skal være nedtegnet og bli fulgt. Det er også krav til teknikker og kontrollmetoder. Interne revisjoner skal påse at kravene etterleves. For å sikre harmonisering foreslås det introduksjon av en generell og en årlig nasjonal plan for tilsynet og plikt til årlig rapportering av tilsynsaktivitet. EU-kommisjonen har under utarbeidelse en veiledning for hvordan disse planene skal utformes.
Hvitboken nevnte 84 tiltak som skulle bidra til at hensynet til dyrs og folks helse blir ivaretatt i hele matkjeden, og som i hovedsak skulle uttrykkes i nye rettsakter. Ved siden av de rettsaktene som er nevnt, er det allerede vedtatt en forordning om forebygging, bekjempelse og kontroll av overførbare spongiforme encefalopatier (kugalskap og skrapesyke) og en forordning om animalske biprodukter som skal sikre at slikt avfall samles inn og behandles slik at det ikke fører til smitterisiko. Av rettsakter som fortsatt er under arbeid, kan nevnes ny forordning om zoonoser (sykdommer som kan overføres mellom dyr og mennesker) og nye regler om hvor mange mikroorganismer som kan tillates i mat (mikrobiologiske kriterier). I tillegg videreføres og moderniseres annen viktig lovgivning som skal sikre at fôr og matvarer er trygge, har rett kvalitet og frambys redelig, for eksempel bestemmelser om bruk av legemidler til dyr, plantevernmidler, tilsetningsstoffer, reststoffovervåking, bestråling og merking mv.
Utviklingen i EU skjer i lys av utviklingen innenfor andre internasjonale organer som arbeider med dyrehelse og folkehelse, særlig i lys av kravet til vitenskapelig baserte regler som er etablert gjennom WTO-avtalen og ved den underliggende avtalen om folke-, dyre- og plantehelsemessige forhold (SPS-avtalen). Viktige i denne sammenheng er de internasjonale kodene utviklet av Codex Alimentarius under Verdens helseorganisasjon (WHO) og Food and Agricultural Organisation (FAO) og Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE).
2.3 Opprinnelig mandat for lovarbeidet
De tre matdepartementene; Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Helsedepartementet, ble i slutten av juni 2001 enige om å starte arbeidet med den fremtidige organiseringen av den offentlige matforvaltningen. Samtidig fikk det daværende Sosial- og helsedepartement (SHD), nå Helsedepartementet (HD), ansvaret for å utarbeide en ny samlet matlov. Utarbeidelsen skulle skje i nært samarbeid med Landbruksdepartementet (LD) og Fiskeridepartementet (FID). I den anledning ble det nedsatt en arbeidsgruppe, ledet av HD og med representanter fra LD, FID, Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) og Fiskeridirektoratet. Etter at SHD fra 2002 ble delt i to departementer, er arbeidet videreført av Helsedepartementet, og arbeidsgruppen er også supplert med en representant fra Statens dyrehelsetilsyn (Dyrehelsetilsynet).
Arbeidsgruppen ble gitt følgende mandat:
Det skal utarbeides en ny lov som skal ta opp i seg de fem særlovene som er omtalt i NOU 1996:10 (næringsmiddelloven, landbrukskvalitetsloven, fiskekvalitetsloven, kjøttproduksjonsloven og samordningsloven).
Virkeområdet skal omfatte den del av matkjeden som i dag dekkes av de fem særlovene.
Formålet med loven skal være å sikre helse og redelighet ved frambud, produksjon og omsetning av næringsmidler. Loven skal videre sikre nødvendig kvalitetskrav av hensyn til forbrukerne, norsk eksport og internasjonale forpliktelser.
Den nye lovgivningen må ta opp i seg EUs nye «Food Law» og fremtidige endringer som følger av EØS-avtalen.
Folkehelseformålet skal eksplisitt legges inn i de aktuelle særlovene som dekker de første deler av matvarekjeden fra jord/fjord til bord.
Loven skal legge opp til en enklere forskriftsstruktur med bruk av hovedforskrifter og færre midlertidige forskrifter.
2.4 Utvidet mandat for lovarbeidet
I arbeidsgruppen ble det raskt satt fokus på at rammene som var gitt for lovarbeidet gjennom mandatet, kanskje var for snevre til å oppfylle behovet for en moderne og fleksibel lovgivning på matområdet. Det var særlig fire forhold som var av betydning for denne vurderingen:
Europaparlaments- og rådsfordeling (EF) nr. 178/2002 av 28. januar 2002 om fastsettelse av allmenne prinsipper og krav i næringsmiddelregelverket, om opprettelse av Den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet og om fastsettelse av framgangsmåter i forbindelse med næringsmiddeltrygghet; i mandatet og i det videre kalt Food Law, ble vedtatt etter at mandatet for arbeidsgruppen ble gitt. Forordningen fikk et mer omfattende virkeområde enn det som var lagt til grunn for arbeidet med en ny norsk matlov. Food Law's virkeområde går fra jord/fjord til bord og omfatter derfor både innsatsvarer og næringsmidler, foruten dyrevern, dyre- og plantehelse. Også andre kommende forordninger på matområdet forventes å ta det samme jord/fjord til bord perspektivet.
Det viste seg videre i praksis vanskelig å finne egnede avgrensinger mot lovene tidligere i matproduksjonskjeden. Dette gjaldt særlig avgrensningen mot ny planlagt lov om innsatsvarer. Arbeidet med lov om innsatsvarer ble påbegynt av Landbruksdepartementet i 2000. Loven skulle regulere alle innsatsvarer i landbruket, og dermed ta opp i seg plantevernmiddelloven, såvareloven, gjødselvareloven og fôrvareloven. Formålet med dette lovarbeidet var å modernisere og forenkle eksisterende lovgrunnlag, og samtidig åpne for regulering av andre innsatsvarer, blant annet vanningsvann.
Behovet for en jord/fjord til bord tilnærming til lovarbeidet ble også understøttet av beslutningen om å slå sammen Statens dyrehelsetilsyn, Statens landbrukstilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn, de kommunale næringsmiddeltilsyn og deler av Fiskeridirektoratet til et nytt tilsyn som skulle dekke hele matproduksjonskjeden.
Den nye vitenskapskomitéen er også planlagt ut fra et helkjedeperspektiv og skal ha hovedansvaret for risikovurderinger langs hele kjeden. En lov for hele kjeden vil sikre at risikohåndteringen etter matloven skjer ut fra samme perspektiv.
Med bakgrunn i forholdene påpekt ovenfor, og for å styrke helkjedetenkningen, kom de tre departementene frem til at man vil være best tjent med at den nye matlovens virkeområde utvides i forhold til det opprinnelige mandatet, slik at den omfatter hele Food Law's virkeområde - fra jord/fjord til bord. Den overordnede føringen for lovarbeidet ble dermed å lage en samlet lov om matproduksjon og kontroll av mat basert på jord/fjord til bord prinsippet.
Den nye matlovens virkeområde ble med dette ikke lenger begrenset til hva som omfattes av de opprinnelige fem lovene; også særlover som dekker de første deler av matproduksjonskjeden var aktuelle med tanke på å skulle innarbeides i den nye matloven.
Utvidelsen ble forelagt Stortinget ved St.prp. nr. 1 (2002 - 2003) Tillegg 8 der det het:
«Det tas nå sikte på å lage en samlet lov om matproduksjon og kontroll av mat basert på et helkjedeperspektiv. I tillegg til de fem særlovene som er nevnt ovenfor, vil det være aktuelt å innlemme sentrale reguleringer av primærproduksjonen og av innsatsvareområdet i den nye matloven. Med hensyn til dagens lovverk vil dette bety husdyrloven, fiskesjukdomsloven, plantevernmiddelloven, såvareloven, gjødselvareloven og fôrvareloven. Det er også aktuelt å vurdere om dyrevernloven og plantehelseloven skal inkluderes. Det må i denne sammenheng vurderes nærmere om alle forhold som reguleres av de nevnte lovene skal være med i den nye matloven, eller om det bør foretas en avgrensning mot områder som er mindre relevante i matproduksjonssammenheng. En konsekvens for lovarbeidet ved at disse lovene også tas i betraktning, er at også forhold som ikke direkte retter seg mot matproduksjonen, vil kunne bli omfattet av loven.»
Stortinget sluttet seg under budsjettbehandlingen høsten 2002 til dette, men det ble uttrykt ønske om at dyrevernloven skulle opprettholdes som selvstendig lov. De tre matdepartementene har lagt Stortingets tilslutning til disse prinsippene til grunn for arbeidet med denne lovproposisjonen.
2.5 Høringsnotat om ny matlov
Helsedepartementet sendte i samarbeid med Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet den 14. februar 2003 ut et høringsnotat med utkast til lov om næringsmidler, innsatsvarer, dyrehelse og plantehelse mm. (matloven). Høringsfristen var satt til 31. mars 2003. Departementet avholdt også et høringsmøte om forslaget 12. mars 2003.
Høringsinstansene ble særlig gjort oppmerksom på følgende endringer eller presiseringer som fulgte av lovutkastet i høringsnotatet (henvisningene i parentes er til proposisjonens lovutkast):
Produsenter av materialer og gjenstander som kommer i kontakt med fôr og næringsmidler foreslås omfattet av loven slik at det i forskrift kan stilles krav til virksomheten. (Jf. lovutkastet § 2.)
Loven utvider virkeområdet for regulering av innsatsvarer, blant annet ved at helseformålet gjøres gjeldende for hele området, og ved at loven åpner for å regulere bruk av alle innsatsvarer. (Jf. lovutkastet § 2.)
Det foreslås at loven gjøres gjeldende for norsk land- og sjøterritorium, norske luft- og sjøfartøyer, og på innretninger på norsk kontinentalsokkel og at Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen, bilandene, i Norges økonomiske sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen ved Svalbard. (Jf. lovutkastet § 3.)
Hjemmelsgrunnlaget for forskrifter blir felles for alle de områdene som inngår i den nye matloven. Dette legger til rette for en betydelig generalisering av forskriftsreguleringen i forhold til forskriftsverket gitt med hjemmel i dagens enkeltstående lover. (Jf. lovutkastet kapittel 2.)
Ansvaret legges på virksomheten og i enkelte tilfelle når det gjelder dyre- og plantehelse, på enhver. Det er nå klart definert ut fra virksomhetsbegrepet med nærmere presiseringer der andre har plikter. (Jf. eksempelvis lovutkastet §§ 5 og 6.)
Det ble foreslått hjemmel til å pålegge foretak som ikke er omfattet av loven å fremlegge dokumentasjon, eksempelvis fraktdokumenter fra transportører, og å utlevere prøvemateriale. (Jf. lovutkastet § 15.)
Virksomheter pålegges å ha sporbarhetssystemer, dvs. systemer som identifiserer og dokumenterer hvem virksomheten har mottatt fôr, dyr i matproduksjon og næringsmidler fra, og hvilke virksomheter det er levert til. (Jf. lovutkastet § 11.)
Det foreslås hjemmel til å regulere leverandører av tjenester til virksomheter, for eksempel leverandører av laboratorietjenester. (Jf. lovutkastet § 7.)
Det innføres bestemmelser om innsatsvaretrygghet og næringsmiddeltrygghet. Dette innebærer et eksplisitt forbud mot å omsette fôr og næringsmidler som ikke er trygge. (Jf. lovutkastet §§ 16 og 17.)
Det etableres egne bestemmelser om høring og kunngjøring av forskrifter knyttet til hastevedtak. (Jf. lovutkastet § 23.)
Når det er rimelig grunn til mistanke om at det kan oppstå fare for menneskers ellers dyrs helse knyttet til inntak av næringsmidler eller fôr, foreslås det at Mattilsynet skal gi allmennheten relevant informasjon den er i besittelse av. Tilsynsmyndigheten kan også gi relevant informasjon til allmennheten når forbruker- eller andre samfunnshensyn taler for det. (Jf. lovutkastet § 27.)
Mattilsynet foreslås gitt myndighet til å ilegge virksomhetskarantene. Virksomhet som unnlater å etterkomme pålegg om retting av vesentlige mangler eller grovt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan for en nærmere avgrenset periode inntil 6 måneder pålegges helt eller delvis stengt. (Jf. lovutkastet § 25.)
Mattilsynet foreslås gitt hjemmel til å pålegge forenklet forelegg etter faste bøtesatser. (Jf. lovutkastet § 28.)
Straffebestemmelsene harmoniseres. Det er i dag ulike straffebestemmelser i de forskjellige lovene. (Jf. lovutkastet § 28.)
Oppdrettsloven og havbeiteloven endres for å vise at hensynet til folkehelsen er et relevant hensyn ved tildeling av konsesjoner. (Jf. lovutkastet § 35.)
Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:
Departementene
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for naturforvaltning
Direktoratet for sivilt beredskap
Fiskeridirektoratet
Forbrukerombudet
Konkurransetilsynet
Politidirektoratet
Reindriftsforvaltningen
Sosial og helsedirektoratet
Statens dyrehelsetilsyn
Statens forurensningstilsyn
Statens helsetilsyn
Statens landbruksforvaltning
Statens landbrukstilsyn
Statens legemiddelverk
Statens naturoppsyn
Statens nærings- og distriktsutviklingsfond
Statens næringsmiddeltilsyn
Statens strålevern
Toll og avgiftsdirektoratet
Fylkeskommunene
Fylkeslegene
Fylkesmannsembetene
Sysselmannen på Svalbard
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Akvaforsk
Bioteknologinemnda
Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning (NIFES)
Fiskeriforskning
Havforskningsinstituttet
Jordforsk
Landbrukets forsøksringer
MATFORSK
Nasjonalt folkehelseinsitutt
NIBR
NIJOS
NILF
NINA-NIKU
NIVA
Norconserv
Norges forskningsråd
Norges landbrukshøgskole
Norges veterinærhøgskole
Norsk Polarinstitutt
NORSØK
Planteforsk
Skogforsk
Statens institutt for forbruksforskning
Statskonsult
Universitets- og høgskolerådet
Veterinærinstituttet
Fagsenteret for fjørfe
Fagsenteret for kjøtt
Norsk hjortesenter
Dagligvareleverandørenes forening
Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd
Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Import- og eksport-agenters forening
Kjøttindustriens Fellesforening
Norges Birøkterlag
Norges Colonialgrossisters Forbund
Norges Frukt- og Grønnsakgrossisters Forbund
Norges Kooperative landsforening
Norges Kystfiskarlag
Norsk Fjørfelag
Norsk Gartnerforbund
Norsk Hestesenter
Norsk kjøttfeavlslag
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelforbund
Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norsk pelsdyralslag
Norsk plantevernsforening
Norsk renholdsverk forening
Norsk sau- og geitalslag
Norsk Tradisjonsfisk, c/o Kulturlandskapssenteret
Norsk såvareforening
Norsk vann- og avløpsverkforening NORVAR
Norske sjømatbedrifters landsforening
Næringsmiddelbedriftenes Landsforening
Pelsbransjens hovedorganisasjon
Reiselivsbedriftenes Landsforening
NHO
Kommunenes Sentralforbund
Akademikerne
LO
NITO
Utdanningsgruppenes hovedorganisasjon
YS
Eksportutvalget for fisk
Forbrukerrådet
Likestillingsombudet
Norges Eksportråd
Patentstyret
Riksrevisjonen
Rådet for dyreetikk
Sametinget
Sivilombudsmannen
Statistisk sentralbyrå
Regjeringsadvokaten
Riksantikvaren
Det norske travselskap
Dyrebeskyttelsen i Norge
Dyrevernalliansen
KNT-forum
Landbrukshelsen
Miljøheimevernet
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og ungdom
Nettverk for mat og miljø c/o Miljøheimevernet
NOAH - for dyrs rettigheter
Norges Bondekvinnelag
Norges Bondelag
Norges Bygdeungdomslag
Norges Fiskarlag
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Naturvernforbund
Norkorn
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norsk forening for ernæring og dietetikk
Norsk Gardsmat
Norsk Jockeyclub
Norsk kennelklubb
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk Rikstoto
Debio
KSL
Stiftelsen Matmerk
Private Reindyrslakteriers Landsforening
Den norske emballasjeforening
Prosessindustriens Landsforening
Kosmetikkleverandørenes forening
Teknisk komite for vaske- og desinfeksjonsmidler
Helsekostbransjens Leverandørforening
Konservesfabrikkenes servicekontor
NILU
Coop Norge
Norges Jeger- og fiskerforbund
Helsetjenesten for storfe
Helsetjenesten for svin - Veterinærinstituttet
Koorimp
Forsøksdyrutvalget Statens dyrehelsetilsyn
Helsevernetaten avd. for næringsmiddeltilsyn
Næringsmiddeltilsynet i Asker og Bærum
Næringsmiddeltilsynet for Follo
Næringsmiddeltilsynet i Mossedistriktet
Næringsmiddeltilsynet i Borg
Næringsmiddeltilsynet i Indre Østfold
Næringsmiddeltilsynet Romerike
Næringsmiddeltilsynet i Eidsvoll, Hurdal og Nes
Næringsmiddeltilsynet Glåmdal
Næringsmiddeltilsynet Hedmarken
Ringsaker offentlige kjøttkontroll
Næringsmiddeltilsynet Sør-Østerdal
Næringsmiddeltilsynet for Nord-Østerdal
Næringsmiddeltilsynet for Sør-Gudbrandsdal
Næringsmiddeltilsynet for Nord-Gudbrandsdalen
Næringsmiddeltilsynet for Hadeland og Land
Næringsmiddeltilsynet Gjøvik og Toten IKS
Næringsmiddeltilsynet for Valdres
Næringsmiddeltilsynet i Drammensregionen
Vestfold Interkommunale Næringsmiddeltilsyn
Næringsmiddeltilsynet for Nordre Vestfold
Næringsmiddeltilsynet for Sandefjord, Andebu og Stokke
Næringsmiddeltilsynet i Larvik og Lardal
Næringsmiddeltilsynet for Ringeriksregionen
Næringsmiddeltilsynet for Hallingdal
Næringsmiddeltilsynet for Kongsberg
Næringsmiddeltilsynet for Øvre Telemark
Næringsmiddeltilsynet for Midt-Telemark
Næringsmiddeltilsynet for Skien, Nome og Siljan
Næringsmiddeltilsynet for Kragerø, Drangedal, Fyresdal og Nissedal
Næringsmiddeltilsynet i Porsgrunn og Bamble
Næringsmiddeltilsynet for Midt-Rogaland
Næringsmiddeltilsynet for Sauda og Suldal
Næringsmiddeltilsynet for Dalane
Næringsmiddeltilsynet i Vest-Agder
Næringsmiddeltilsynet for Aust-Agder
Næringsmiddeltilsynet for Bergen og omland
Næringsmiddeltilsynet for Ytre Sunnhordland
Kvinnherad næringsmiddeltilsyn
Næringsmiddeltilsynet Haugaland
Næringsmiddeltilsynet for Etne, Ølen og Vindafjord
Næringsmiddeltilsynet for Jondal,
Næringsmiddeltilsynet for Voss og omland
Næringsmiddeltilsynet for Indre Hardanger
Næringsmiddeltilsynet for Nordhordland og Gulen
Næringsmiddeltilsynet i Ålesund
Næringsmiddeltilsynet for Søre Sunnmøre
Romsdal næringsmiddeltilsyn
Næringsmiddeltilsynet for Ytre Nordmøre
Næringsmiddeltilsynet for Indre Nordmøre
Næringsmiddeltilsynet for Nordfjord
Næringsmiddeltilsynet for Hornindal og Stryn
Sunnfjord og Ytre Sogn kjøt- og næringsmiddelkontroll
Næringsmiddeltilsynet for Sogn
Næringsmiddelkontrollen i Trondheim
Næringsmiddeltilsynet i Fosen
Næringsmiddeltilsynet i Gauldalsregionen
Næringsmiddeltilsynet for Frøya og Hitra
Næringsmiddeltilsynet i Orkdalsregionen
Næringsmiddeltilsynet i Sør-Innherred
Innherred kjøtt- og næringsmiddelkontroll
Næringsmiddelkontrollen i Namdal
Næringsmiddeltilsynet i Salten /Miljørettet Helsevern
Næringsmiddeltilsynet i Lofoten
Næringsmiddeltilsynet i Sortland og Øksnes
Næringsmiddeltilsynet i Hadsel
Næringsmiddeltilsynet for Bø i Vesterålen
Næringsmiddeltilsynet i Andøy
Næringsmiddeltilsynet for Narvik og omland
Næringsmiddeltilsynet for Nord-Helgeland
Næringsmiddeltilsynet for Midt-Helgeland
Næringsmiddeltilsynet i Brønnøy
Næringsmiddeltilsynet i Vega
Næringsmiddeltilsynet i Storfjord
Næringsmiddeltilsynet i Balsfjord
Næringsmiddeltilsynet i Lyngen
Nord-Troms interkommunale kjøtt- og næringsmiddelkontroll
Næringsmiddeltilsynet i Tromsø
Næringsmiddeltilsynet for Senja
Næringsmiddeltilsynet i Målselv
Næringsmiddeltilsynet i Indre Sør-Troms
Næringsmiddeltilsynet i Evenes, Skånland og Tjeldsund
Næringsmiddeltilsynet i Harstad
Næringsmiddeltilsynet for Alta og Loppa
Næringsmiddeltilsynet i Kautokeino
Næringsmiddeltilsynet for Hammerfestregionen
Næringsmiddeltilsynet for Midt-Finnmark
Næringsmiddeltilsynet i Øst-Finnmark
Totalinntrykket fra høringen er:
Det er kommet inn 105 høringssvar. Høringsinstansene er samstemmige om at det nye lovforslaget er fornuftig. Det er enighet om at det er betimelig med en rasjonalisering av de mange lovene som regulerer deler av verdikjeden fra jord/fjord til bord. Det er også stort sett aksept for den prosessen som er gjennomført, men mange ga uttrykk for et ønske om lengre høringsfrist. Flere sier seg spesielt fornøyd med at det har blitt en lov som ikke synes å ta spesielle næringshensyn
Det er gjennomgående tilfredshet med oppbyggingen av loven, og mange påpeker at oppdelingen i de avsnittene som er valgt virker logisk og oversiktlig. Flere er opptatt av at når loven er utformet som en fullmaktslov, så setter det desto større krav til et godt gjennomarbeidet og fyllestgjørende sett av forskrifter. Det er særlig fremhevet av Fiskeridirektoratetog Dyrehelsetilsynet.Disse instansene poengterer sterkt at alle nødvendige forhold som i dag er regulert i fiskesykdomsloven, må være forskriftsfestet før den nåværende loven oppheves.
Det er ikke overraskende at ulike grupperinger betoner viktige interesseområder forskjellig. Primærprodusentene er opptatt av at matloven må ta hensyn til en viss beskyttelse av norsk produksjon. Mange påpeker at det må stilles like strenge krav til etisk produksjon for importerte som for norskproduserte varer.
Noen understreker at det må tas hensyn til FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som fastslår at mat er en menneskerettighet. De samme næringene er imidlertid også opptatt av at det må legges til rette for at Norge kan eksportere nisjeprodukter.
Mange har meninger om føre-vâr prinsippet. En del mener at det er så viktig at det må gå foran EUs regelverk. Fra handelsnæringen er det bekymring over at føre-vâr og hastevedtak ikke må misbrukes til å hindre fri handel. Det samme synet kommer til uttrykk også fra fiskerihold.
Risikoanalyse er et sentralt tema som mange er opptatt av. Mange småbedrifter, som ofte er familieforetak, hevder at obligatoriske krav ikke må bli for kostnadsdrivende og formalistiske. De samme bedriftene har også problemer med å godta internkontroll av samme standard som større bedrifter. Ellers er det påpekt at adgangen til å forelegge saker for vitenskapskomiteen må være vid.
Flere har påpekt at det ikke er godt nok definert hvilken instans som skal motta melding ved mistanke om sykdom på dyr eller planter. «Smiley» merking er av noen mottatt positivt, men andre er betenkt over gapestokkeffekten av dette virkemidlet, som også kan komme i konflikt med rettsvernet.
Mange er enig i prinsippene som har vært fulgt for å innpasse Food Law. Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) peker på at eventuell implementering av Food Law i lovteksten, må skje ordrett. Dyrehelsetilsynet påpeker at det er erfaring for hyppige endringer i EU-lovgivningen. Derfor mener de at man kanskje bare skulle lovfeste hovedprinsippene i Food Law og overlate konkret oppfølging til forskrifter.
NHO og Mattilsynet gjentar at bare ett departement bør forvalte loven, mens HSH angir at når en har latt forvaltning skje fra to næringsdepartementer må også det tredje (og kanskje største jf handel mv) nemlig Nærings- og handelsdepartementet, få sin likeverdige rolle.
LO ser det som positivt at man har tydeliggjort virksomhetenes og/eller daglig leders ansvar for å sikre trygg mat. Det påpekes som en alvorlig mangel at man i lovverket ikke tydeliggjør forskjellen når det gjelder ansvar for daglig leder og ansatte.
Flere fra næringene er opptatt av at det bare er myndigheter som har rettigheter - mens næringene bare har plikter. Flere er opptatt av at myndighetenes veiledningsplikt ikke er klart nok forankret, jf et omfattende regelverk som næringene skal følge.
Den norske veterinærforening (DNV) sier at veilederrollen er viktigere enn politirollen. De påpeker at internkontrollprinsippet er lite egnet i dyrevernsaker.
Flere mener at grenseoppgangen til andre lover ikke er god nok - særlig på miljø og dyrevernsiden (DN, MD og DEBIO/NORSØK.) DNV savner også en grenseoppgang mot lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell.
Avveining mellom de mange gode formål bør signaliseres i lov/forarbeidet. Flere mener at det i klartekst bør anføres at der flere interesser møtes, må helse og generelle samfunnshensyn ha forrang.
Næringslivet i en fellesuttalelse fra Næringsmiddelbedriftenes landsforening / Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (NBL/FNL) mener at næringspolitikken er for lite uttrykt, og viser til St.prp 1(2002-03) tillegg 8 som har klart formulert at den forestående omstilling må skje slik at «... sikrer konkurranseevne og verdiskapning».
Norvar og Norsøk stiller spørsmål ved om innsatsvarer generelt er for lite behandlet.
DSB anbefaler at det tas inn en generell beredskapsbestemmelse som pålegger pliktsubjektet et formelt ansvar for beredskap.
Statskonsult vil ha en struktur på loven som klarere skiller mellom a) virksomhetens plikter b) tilsynets virkemidler og c) administrative bestemmelser.
Interimsorganisasjonen for Mattilsynet (IMO) vil ha grundig avklaring av forholdet mellom tilsyn og departement. De mener også at fastsettelse av forskrifter normalt delegeres til Mattilsynet.
KNT-Kragerø med flere påpeker at det er stor forskjell i detaljeringsgraden i en del bestemmelser.
Norges Colonialgrossisters Forbund peker på at nye byrder synes å bli lagt på borgerne uten at konsekvensene av dette er vurdert.
Flere har uttalt sterkt behov for å fornye kjøttkontrollen. NVH etterlyser viktige bestemmelser i Lov om kjøttproduksjon.
De øvrige kommentarene fra høringen presenteres i tilknytning til begrunnelsen for de enkelte bestemmelser.