Ot.prp. nr. 2 (2000-2001)

Om lov om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift

Til innholdsfortegnelse

Del 5
Økonomiske og administrative konsekvenser

13 Generelle økonomiske virkninger

13.1 Innledning

Det gjøres her rede for merverdiavgiftens plass i skatte- og avgiftssystemet og avgiftens betydning for statens inntekter. Merverdiavgiftens effektivitets- og fordelingsegenskaper er også drøftet. Videre gjøres det rede for provenyvirkninger av de forslag til endringer i merverdiavgiften som Regjeringen foreslår. Det presenteres også makroøkonomiske beregninger av de samlede forslag fra Regjeringen. Fordelingsvirkninger og distriktsvirkninger av reformen omtales også.

13.2 Merverdiavgiftens plass i skatte- og avgiftssystemet

I Norge utgjør brutto skatter og avgifter drøyt 40 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP). Av disse midlene tilbakeføres om lag halvparten til privat sektor i form av subsidier, trygdeutbetalinger og pensjon, og den resterende delen blir brukt til å finansiere offentlige konsum og investeringer. Privatpersoner betaler mesteparten av skatten direkte gjennom beskatning av inntekt og formue samt indirekte gjennom beskatning av forbruk av varer og tjenester. Bedrifter betaler skatt på overskudd og på bruk av innsatsfaktorer (blant annet arbeidsgiveravgift, investeringsavgift og avgifter på bruk av elektrisk kraft, oljeprodukter mv.). Selv når en inkluderer petroleumsutvinningen og kraftvirksomheten utgjør bedriftsbeskatningen i størrelsesorden 10-15 prosent av de samlede skatteinntektene. Det vises til at skattleggingen av privatpersoner utgjør det klart viktigste elementet i finansiering av offentlige utgifter. Dette betyr at utformingen av denne skattleggingen er av avgjørende betydning for effektiviteten i skattesystemet generelt

Med skatter menes i det følgende både direkte og indirekte skatter. Skattenivået vil måtte bestemmes av det ønskede omfang av offentlig sektors virksomhet - og overføringene. I denne proposisjonen legges det opp til at de skatteøkningene som foreslås om lag skal motsvares av skattelettelser og kompensasjoner. Til sammen bidrar den foreslåtte reformen til et provenytap på om lag 130 millioner kroner på årsbasis.

Et viktig hensyn er å få et skattesystem som i minst mulig grad bidrar til å svekke effektiviteten i økonomien. Effektivitetshensyn tilsier at det er bedre å benytte lave skattesatser på et bredt skattegrunnlag enn høye satser på et smalt grunnlag.

I praksis er det flere ulike hensyn som tas når skattenivået skal bestemmes og det tilhørende skattesystemet utformes:

  • Skatter og avgifter har en fiskal funksjon, ved at de skal finansiere offentlig konsum, investeringer og overføringer.

  • Skatter og avgifter kan ha en inntektsomfordelende funksjon, ved at den bidrar til å utjevne forskjeller i inntekt og velferd mellom personer.

  • Skatter og avgifter kan ha en effektivitetsfremmende/ markedskorrigerende funksjon, da skatter og avgifter kun benyttes til å bedre ressursbruken i samfunnet gjennom å korrigere for ulike former for markedssvikt (for eksempel miljøavgifter). Dette er omtalt nærmere i St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter.

For å kunne innarbeide slike hensyn på en god måte, er det hensiktsmessig å etablere en arbeidsdeling mellom de ulike delene av skatte- og avgiftssystemet. Hensyn til inntektsfordelingen bør i første rekke ivaretas gjennom inntekts- og formuesbeskatningen, mens særavgifter bør benyttes til å prise indirekte virkninger knyttet til helse- og miljøskadelige aktiviteter.

I den grad ulike former for forbruk beskattes forskjellig, vil det kunne bidra til å vri forbrukssammensetningen i favør av lavt skattlagte varer og tjenester og i disfavør av høyt skattlagte varer og tjenester. Indirekte vil dette også påvirke hvor mye som investeres i produksjonen av ulike varer og tjenester.

De viktigste avgiftene som bidrar til vridninger i forbrukssammensetningen er:

  • ulike former for særavgifter

  • merverdiavgiften

Særavgifter som for eksempel avgifter på alkohol og biler, bidrar til å vri forbrukssammensetningen. Enkelte særavgifter kan begrunnes som effektivitetsfremmende i den grad de bidrar til at brukerne står overfor priser som gjør at de i større grad tar hensyn til de faktiske kostnadene som bruken medfører for samfunnet. Både bensin-, tobakk- og alkoholavgiftene har slike elementer i seg. Andre særavgifter som har fiskale begrunnelser gir effektivitetsmessige kostnader.

Både fordelings- og effektivitetshensyn kan tale for en differensiering av forbruksbeskatningen. Av administrative og systemtekniske grunner vil det i liten grad være hensiktsmessig å ivareta slike hensyn innenfor merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiftssystemet skal først og fremst skaffe inntekter til å finansiere offentlige utgifter. For at dette skal gjøres på en effektiv måte og til lave administrative kostnader, bør avgiften utformes som en generell avgift på forbruk. Dersom det er behov for å differensiere forbruksbeskatningen ut fra andre hensyn, bør dette som hovedregel gjøres ved hjelp av særavgiftene. Flere land praktiserer imidlertid systemer med differensiert merverdiavgift, først og fremst med lavere sats på matvarer og enkelte tjenester. Dersom det skal benyttes differensierte satser, bør dette gjøres på klart avgrensede områder som kan begrunnes særskilt.

Merverdiavgiften er en av statskassens viktigste inntektskilder, og bidrar til å finansiere en fjerdedel av statsbudsjettets utgifter. Tjenestenes andel av forbruket har økt fra 39 prosent av samlet privat forbruk i 1978 til 46 prosent i 1999, jf. figuren nedenfor. Andelen tjenesteforbruk forventes å øke ytterligere i årene framover. I tillegg kommer det stadig nye tjenester inn i markedet, som med dagens hjemmel ikke vil bli avgiftspliktige. Det er derfor viktig for statens framtidige inntekter at lovhjemmelen blir endret, slik at nye tjenesteområder blir omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette gjelder uavhengig av om dagens tjenester avgiftbelegges eller ikke.

Figur 13.1 Utviklingen i tjenestenes andel av forbruket. 1978-1999

Figur 13.1 Utviklingen i tjenestenes andel av forbruket. 1978-1999

En helt generell merverdiavgift vil normalt virke mer nøytralt på sammensetningen av forbruket. I Norge benyttes det en generell sats på 23 prosent. Det er imidlertid en rekke unntak fra den generelle avgiftsplikten. Disse unntakene innebærer at merverdiavgiften virker vridende på forbrukssammensetningen. Mange tjenester og enkelte varer er pr. i dag utenfor avgiftsområdet. Dette innebærer en betydelig forskjellsbehandling av varer og tjenester. Denne forskjellsbehandlingen synes ikke å ha en klar begrunnelse, men må snarere ses på som et resultat av en mer eller mindre tilfeldig utvikling over tid. Dagens avgrensing er delvis utilsiktet og kan framstå som urimelig. Unntak fra avgiftplikten representerer en overføring av avgiftsbyrden fra virksomheter som er utenfor merverdiavgiftssystemet til dem som er innenfor.

Studier som er gjennomført av administrative kostnader av merverdiavgiften i enkelte OECD-land («Taxing Consumption», OECD 1988) konkluderer med at de administrative kostnader for myndighetene ved merverdiavgift i utvalgte OECD-land utgjør mindre enn 0,05 prosent av BNP. OECD viser til empiriske analyser fra enkelte land som tyder på at de administrative kostnader ved å ikreve inn merverdiavgiften er lavere enn for inntektsskatt pr. krone som kreves inn. For Sverige er for eksempel de administrative kostnadene beregnet til halvparten av kostnadene ved å innkreve inntektskatt. OECD viser til at de administrative kostnadene av merverdiavgiften både for myndighetene og de næringsdrivende er avhengige av utformingen av merverdiavgiften. OECD konkluderer med at undersøkelsene kan tyde på at de administrative kostnadene av merverdiavgiften blant annet avhenger av hvor bredt avgiftsgrunnlaget er, antall satser og minstegrensen for registrering. Kostnadene pr. krone innkrevet er lavere jo bredere avgiftsgrunnlaget er, det vil si færrest mulig unntak, og lavere jo færre satser en har.

Det er gjennomført sammenlikninger av effektivitetskostnadene ved ulike former for beskatning i Norge. En del av disse studiene er omtalt i NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. I slike sammenlikninger brukes begrepet «marginal costs of public funds» (MFC). Dette er et mål på hvor mye det koster samfunnet at offentlig sektor å kreve inn en krone ekstra i skatteinntekter fra offentlig sektor. Resultater fra disse studiene tyder på at det er lavere samfunnsøkonomiske kostnader (MCF) knyttet til økt merverdiavgift sammenliknet med økt inntektskatt. Samtidig viser flere analyser at det sammenliknet med andre tiltak er relativt lave samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget.

Generelt er det grunn til å anta at dagens avgrensning mht. avgiftsplikt hvor tjenester generelt er utenfor avgiftsplikten, medfører at merverdiavgiften blir krevd inn til høyere samfunnsøkonomiske kostnader enn om alle varer og tjenester ble behandlet likt. Et bredere grunnlag gir muligheter for å holde satsen på merverdiavgiften lavere. Ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt skulle det tilsi at en utvidelse av avgiftsplikten ville gi et mer effektivt skattesystem.

13.3 Inntektsvirkninger av utvidet merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester

Det er komplisert å beregne de samlede provenyvirkningene av en betydelig utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget. Merverdiavgiften er en generell avgift som skal oppkreves i alle ledd, samtidig som det er fradragsrett for inngående merverdiavgift for næringsdrivende som er avgiftspliktige. På denne måten vil merverdiavgiften i utgangspunktet kun betales ved omsetning til ikke-avgiftspliktige som er utenfor merverdiavgiftssystemet. Ved beregning av proveny vil dermed avgiftspliktig omsetning mellom næringsdrivende ikke gi inntekter til staten.

Inntekt til staten vil kun opptjenes ved merverdiavgiftspliktig omsetning til aktører utenfor systemet som husholdninger, offentlig virksomhet og ideelle organisasjoner samt ikke merverdiavgiftspliktige næringsdrivende som for eksempel finans- og forsikringssektoren. Opptjent merverdiavgift fra de ulike tjenesteområdene som kommer inn i systemet vil avhenge av hvor stor andel som omsettes til ikke-avgiftspliktige. Denne andelen vil igjen avhenge av hvilke tjenester som vil omfattes av utvidelsen. Omfanget av inngående avgift til fradrag for hver tjenesteyter som blir avgiftspliktig vil også avhenge av hvilke tjenester som omfattes av utvidelsen. En kan generelt uttrykke det slik at jo flere tjenester utvidelsen omfatter, desto større andel av omsetningen fra en tjenesteyter vil være fradragsberettiget i neste ledd, og desto større andel av tjenesteyterens anskaffelser blir avgiftspliktig med fradragsrett. Disse effektene trekker begge i retning av at merprovenyet fra et enkelt tjenesteområde som blir avgiftspliktig blir lavere jo flere andre tjenesteområder som blir avgiftspliktige.

En utvidelse av merverdiavgiftsplikten vil også påvirke avgiftsinntektene som staten opptjener fra næringsdrivende som allerede er avgiftspliktige. Ved at nye næringsdrivende kommer inn i systemet, vil kostnadene for de næringsdrivende som er inne i systemet reduseres. Dette skyldes kumulasjonen av avgift som oppstår når næringsdrivende som er utenfor systemet ikke kan løfte av merverdiavgiften på anskaffelser slik at disse kostnadene kumuleres og overføres i prisene. Fra de sektorene som allerede er merverdiavgiftspliktige vil staten dermed få et provenytap som følge av at flere tjenester kommer inn i avgiftsområdet. Gjennom et bredere avgiftsgrunnlag vil kumulert avgift begrenses. Dette medfører totalt sett reduserte kostnader for næringslivet, noe som i neste runde kommer husholdninger og offentlig sektor til gode gjennom reduserte priser på varer og tjenester som er merverdiavgiftsbelagte i dag.

Dette viser at provenyvirkningen av utvidelse av merverdiavgiftsplikten blant annet er avhengig av handelsstrømmene mellom næringsdrivende både innenfor og utenfor merverdiavgiftssystemet. Det er derfor behov for å se økonomien i helhet når provenyvirkninger av en betydelig utvidelse av merverdiavgiften skal beregnes.

På oppdrag fra Finansdepartementet har Statistisk sentralbyrå beregnet merprovenyet av en utvidelse av avgiftsplikten for tjenester. Anslagene er basert på tall fra det årlige nasjonalregnskapet for 1996, og tallene er oppjustert med nominell vekst i tjenestekonsumet fram til 2001. Merverdiavgiftsinntekter som følge av offentlig kjøp av de aktuelle tjenestene er også regnet inn i merinntektene. Det er gjort en beregningsteknisk forutsetning om at alle utgifter til kjøp av varer og tjenester er på samme nivå før og etter avgiftsendringen. Det er ikke tatt hensyn til at aktørene i økonomien kan ha endret tilpasning ved endring i avgiftssystemet.

Statistisk sentralbyrås nasjonalregnskap er et godt egnet verktøy for provenyberegninger av større endringer i merverdiavgiftssystemet. Statistikken er bygd opp rundt et forholdsvis detaljert vare- og tjenestekryssløp, det vil si en angivelse av vare- og tjenesteleveranser mellom produksjonssektorer og til sluttleveringer (privat og offentlig forbruk, eksport mv.). Denne forholdsvis detaljerte beskrivelsen av vare- og tjenesteleveransene gjør at nasjonalregnskapet er et av få verktøy som er egnet til å gjennomføre så komplekse beregninger som merverdiavgiftsutvidelsen krever. Det er imidlertid enkelte begrensninger knyttet til hvordan merverdiavgiftsregelverket kan implementeres i nasjonalregnskapet. Ikke minst gjelder dette for tjenesteleveransene, der både detaljeringsnivået er mindre og der statistikkgrunnlaget er dårligere, enn for vareleveransene. Det forholdet at produktinndelingen i nasjonalregnskapet likevel er forholdsvis grov gjør at ikke alle karakteristika ved merverdiavgiftsregelverket kan tas hensyn til. Det ligger også andre begrensninger i opplegget. I tillegg vil de nasjonalregnskapstall som kan benyttes ikke være oppdaterte til dagens nivå og en får dermed ikke tatt hensyn til større endringer som kan ha skjedd i produksjons- og forbruksmønsteret de siste årene. Dette er det imidlertid forsøkt å ta hensyn til.

Finansdepartementet har, blant annet gjennom grundigere studier av primærstatistikk og tilleggsinformasjon på enkeltområder, gjort enkelte anslagsjusteringer sammenliknet med resultatene i beregningsopplegget. Dette er endringer som delvis skyldes at nasjonalregnskapet for dette formålet ikke har vist seg å være tilstrekkelig detaljert.

Beregningene viser at merverdiavgiftsutvidelsen kan gi er merproveny på om lag 2,9 mrd. kroner. Merprovenyet fordelt på enkelte tjenester vil være svært usikkert. Det er imidlertid av illustrasjonshensyn i tabell 13.1 angitt fordelingen av merprovenyet på sektorer. Det foreslås å innføre generell avgiftsplikt på tjenester med enkelte unntak. Det er dermed vanskelig å liste opp samtlige tjenester som blir avgiftspliktige. Det må understrekes at tallene som presenteres for de enkelte tjenesteområdene er svært usikre. Alle tjenesteområder som vil bli avgiftspliktige er derfor ikke tatt med i tabellen. Det kan imidlertid antas at de tjenesteområdene som er av størst betydning for statens inntekter fra merverdiavgiften er med. Merinntektene fra disse mindre tjenestene inngår under andre varer og tjenester (netto).

Tabell 13.1 Årlig merproveny av merverdiavgiftsutvidelsen i millioner kroner. Påløpt 2001 og på årsbasis

Tjenesteområde 2001 Årsbasis
Juridisk, økonomisk og administrativ tjenesteyting 350 700
Posttjenester 300 600
Persontransport (12 prosent) 210 420
Overnattingstjenester (12 prosent) 200 400
Kjøreopplæring 150 300
Fornøyelsesparker, sirkus, diskotek 100 200
Kringkastingstjenester 75 150
Reisebyråvirksomhet (12 prosent) 50 100
Formidlingstjenester 50 100
Utleie av parkeringsplass mv 25 50
Vakttjenester 25 50
Vikartjenester 25 50
Forskning 25 50
Andre varer tjenester (netto)1) - 144 - 288
1. Totalt tjenester 1 441 2 882
2. Fjerning av 0-satser på ferging av kjøretøy (12 prosent) 35 70
3. Samlet hele reformen før kompensasjon 1 476 2 952

1) Omfatter enkelte andre tjenester som gir lite merproveny som for eksempel EDB-tjenester, inkasso- og kredittopplysning mv. samt virkninger av samspillseffekter.

Kompensasjon og bruk av inntektene

Det foreslås benyttet om lag 1,4 milliarder kroner til kompensasjon som følge av merverdiavgift på flere tjenester. Det legges opp til at merutgifter for offentlig forvaltning kompenseres. I tillegg legges det opp til kompensasjon for særlige berørte områder slik at tjenestetilbudet ikke svekkes som følge av merverdiavgift på flere tjenester, jf. omtalen i kapittel 10. Det foreslås at om lag 1,6 milliarder kroner av inntektene fra merverdiavgiftsutvidelsen blir benyttet til å redusere særavgiftene på varer som er spesielt utsatt for grensehandel som drivstoff og alkohol, samt innføring av en momskompensasjonsordning for kjøtt. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11. Merverdiavgiftsreformen vil gjennomføres med et lite underskudd på årsbasis.

13.4 Makroøkonomiske beregninger

På lengre sikt vil en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget sikre en mer stabil finansiering av offentlige velferdsgoder, og bidra til sammensetningen av forbruket i mindre grad vil bli påvirket av merverdiavgiftssystemet. I Nasjonalbudsjettet 2000 ble det vist til analyser som peker på at en slik utvidelse av grunnlaget for merverdiavgiften kan ha gunstige virkninger på lengre sikt.

Det er gjennomført makroøkonomiske beregninger basert på modellen MODAG. Reformen synes blant annet å gi utslag på konsumprisene. MODAG-beregninger viser at merverdiavgiftsreformen vil føre til en økning i konsumprisene med 0,1 prosent det første året sammenliknet med referansebanen. Helårsvirkningen av reformen på konsumprisene kan med utgangspunkt i MODAG-beregningene anslås til 0,2 prosent.

Beregningene viser for øvrig at reformen på kort sikt bidrar til å dempe veksten i privat konsum noe, men utslaget er svært lite. BNP-veksten for Fastlands-Norge synes imidlertid ikke å bli påvirket.

13.5 Fordelingsvirkninger

Merverdiavgiften er knyttet til omsetning. Det er derfor ikke mulig å knytte innbetalt avgift til egenskaper som inntekt, alder, kjønn, familiesituasjon, helsestatus osv. Som en konsekvens av dette vil den normalt være mindre egnet til å ivareta fordelingshensyn enn for eksempel inntektsskatten og kontantoverføringer. Dersom en for eksempel ønsker å tilgodese spesielle grupper, vil det derfor være mer effektivt å benytte andre virkemidler enn merverdiavgiften, jf. NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres? Hovedbegrunnelsen for å utvide merverdiavgiften er ikke fordelingshensyn, men å oppnå et bedre system for å beskatte forbruk.

Det er likevel viktig at en større omlegging av skatte- og avgiftssystemet ikke gir uheldige fordelingsvirkninger. Basert på analyser av historiske forbruksundersøkelser har Statistisk sentralbyrå anslått fordelingsvirkninger av å utvide merverdiavgiften i tråd med Storvikutvalgets forslag. Analysene indikerer at en slik utvidelse samlet sett har en gunstig fordelingsprofil. Ifølge forbruksundersøkelsene til Statistisk sentralbyrå, bruker husholdninger med høy inntekt en større andel av de samlede forbruksutgiftene på de tjenestene som Storvikutvalget foreslo ilagt merverdiavgift, enn husholdninger med lav inntekt. Dette avspeiler det forholdet at tjenestene øker som andel av forbruket når inntektene vokser. I tillegg synes barnefamilier å komme bedre ut enn husholdninger uten barn.

Regjeringens forslag til lettelser, som hovedsakelig består av momskompensasjonsordning på kjøtt og lettelser i særavgifter på drivstoff, har positive fordelingsvirkninger. Forslaget til lettelser på alkohol har imidlertid isolert sett ugunstige fordelingseffekter, men lettelsene samlet sett antas å ha gunstige fordelingseffekter.

13.6 Distriktsvirkninger

Beregninger basert på fylkesfordelte forbrukstall indikerer at endringer i levekostnader fordeler seg ganske jevnt mellom fylkene. Det er betydelig usikkerhet i fylkesfordelte forbrukstall, blant annet som følge av at de årlige forbruksundersøkelsene har for lite utvalg til at de egner seg for fylkesfordeling. Generelt er produksjonen av tjenester lokalisert til byer og tettsteder. Det er i første rekke overnattingsbedrifter og deler av persontransporten som peker seg ut som distriktsnæringer.

Merverdiavgift på romutleie i hotellvirksomhet mv. kan ha ulike konsekvenser i ulike distrikter. Reiselivsbedrifter er lokalisert over hele landet. Det er imidlertid en konsentrasjon av aktiviteter og bedrifter i byer og større reiselivsdestinasjoner i distriktene. Det er til dels betydelige regionale og lokale forskjeller i reiselivets betydning. Reiselivsnæringene kan betraktes som en basisnæring i mange lokalsamfunn, idet den utløser viktige ringvirkninger i annet lokalt næringsliv. De reisende etterspør en rekke varer og tjenester i andre næringer enn reiselivsnæringene. Etterspørsel etter slike varer og tjenester bidrar til å opprettholde ulike typer av lokal detaljhandel, offentlig og privat tjenesteyting.

Halvparten av landets samlede hotellovernattinger er konsentrert om de fire fylkene Oslo, Oppland, Buskerud og Hordaland. Disse fylkene har en enda større andel av de utenlandske overnattingene. Alle fylkene har hatt vekst i antall overnattinger i 1990-årene. Av fylkene er det Oslo som har størst sysselsetting i hotellnæringen. Hotellsysselsettingens betydning i fylkene målt som andel sysselsatte av befolkningen, ser ut til å være relativt størst i fylker som Oppland, Buskerud og Sogn og Fjordane. Sysselsettingens relative betydning synes å være minst i sentrale strøk, selv om det er i disse områdene det er flest sysselsatte i hotellsektoren.

Kapasitetsutnyttelsen en viktig indikator på lønnsomhetsutviklingen. Hoteller i sentrale strøk har størst kapasitetsutnytting, mens kapasitetsutnyttingen er lavest i distriktene. Det er bedriftene i byene som har opplevd den sterkeste økning i kapasitetsutnyttelsen i løpet av 90-årene. Målt i forhold til romkapasiteten, har belegget i byene økt fra 55 prosent til nærmere 70 prosent fra 1992 til 1998. Kapasitetsutnyttelsen for distriktsbedriftene er langt lavere og har på 1990-tallet vært stabilt i området 42-44 prosent. Både omsetning og lønnsomhet i hotellsektoren varierer med lokalisering. Omsetning pr. sysselsatt og lønnsomhet er generelt sett større i hoteller i sentrale strøk enn i distriktene. Innføring av merverdiavgift med en redusert sats på 12 prosent, som vil medføre en begrenset merbelastning for overnattingssektoren, kan se ut til å få større konsekvenser for overnattingsbedrifter i distriktene enn i sentrale strøk hvor lønnsomheten er lavere. Konsekvensene av merverdiavgift vil videre avhenger av om det gis fradragsrett for næringsdrivendes kjøp av romutleie. Dette skyldes at andelen næringslivskunder er betydelig større i byhoteller enn i distriktshoteller. En fradragsrett for merverdiavgiftspliktiges kjøp av romutleie, vil dermed være til relativ fordel for byhoteller. Storvikutvalgets flertall foreslo at fradragsretten ved merverdiavgiftspliktiges kjøp av romutleie i hoteller mv. avskjæres, på tilsvarende måte som dagens regler er for servering. Forslaget var begrunnet i kontrollhensyn. Regjeringen foreslår avskjæring av fradragsretten for romutleie i hotellvirksomhet mv.

Når det gjelder distriktsvirkningene av merverdiavgift på persontransport, er det et generelt trekk at en god del av kollektivtrafikken, lokale bussruter mv., er konsentrert i og rundt byer og tettsteder. I spredtbygde områder er individuell transport mange steder best egnet, mens kollektive løsninger ofte er mindre effektive.

Den foreslåtte avgiftsomleggingen for luftfarten vil gi en økt belastning innenlands. Forslaget om nullsats for luftfarten vil begrense belastningen. Omleggingen vil slå ulikt ut for ulike landsdeler. Mindre passasjerfly er et godt egnet transportmiddel i strøk med lange avstander og lavt folketall. Dette avspeiles i at de tre nordligste fylkene har over 18 prosent av innenlands ruteflytrafikk (målt med antall flypassasjerer som lander og letter), mens de samme fylkene bare har 11 prosent av folketallet. Vestlandsfylkene Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal har likeledes over 34 prosent av flytrafikken og knapt 26 prosent av folketallet. Anbudsruter i Sør-Norge vil få økt avgiftsbelastning, mens rutene i Nord-Norge vil få noe mindre belastning enn i dag. Det legges opp til å reforhandle eksisterende anbudsruter. I tillegg kan enkelte flyruter i Sør-Norge bli ulønnsomme. Det kan bli aktuelt å lyse ut noen av disse på anbud.

For drosjetransport viser en rapport for 1996 fra Taxiforbundet at drosjetransport i en viss grad er konsentrert rundt storbyområder. Oslo/Akershus og øvrige storbyområder har 69 prosent av drosjetransporten. Mens det var 324 passasjerkm drosjetransport pr. innbygger pr. år i Oslo var gjennomsnittet for landet 127 passasjerkm. For Nord-Norge samlet var det 105 passasjerkm pr. år.

Rundt 200 ferger betjener nærmere 150 fergestrekninger i kyst-Norge. Bortsett fra landets største fergestrekning målt i antall fraktede kjøretøyer, strekningen Moss - Horten, er de fleste strekningene på Vestlandet og i Nord-Norge. Regnet pr. innbygger er det særlig store utgifter til riksvegferger i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, jf. omtale av økonomiske konsekvenser av merverdiavgift på persontransport under kapittel 6.2.2. Det foreslås at fergeselskapene får full kompensasjon for fjerningen av ordning med nullsats for ferging av kjøretøy og innføring av merverdiavgiftsplikt med 12 prosent også for slik virksomhet. De distriktsmessige konsekvensene antas derfor å bli små.

På grunn av at merverdiavgift med full sats på blant annet persontransport og overnatting kan gi uheldige distriktsvirkninger, foreslår Regjeringen redusert merverdiavgiftssats på disse sektorene. Reformen for øvrig må antas ha mindre distriktskonsekvenser. Regjeringen foreslår også at det innføres særordninger for luftfarten og at tilskuddet til lokale bussruter og NSB blir økt som følge av merverdiavgift på persontransport.

14 Administrative konsekvenser av reformen

Fastsettelse og innkreving av avgiftspliktige beløp skjer i et samspill mellom næringslivets og avgiftsmyndighetenes rutiner og systemer. Rutinene er basert på selvdeklarasjonsprinsippet, hvor den næringsdrivende blant annet står ansvarlig for å oppgi riktige opplysninger om avgiftspliktig omsetning mv. Endringer i avgiftssystemene kan følgelig medføre endringer i dokument- og prosedyrekostnader for både næringslivet og avgiftsmyndighetene. I tillegg blir avgiftsmyndighetenes ressursbruk til informasjon og kontrollvirksomhet overfor de avgiftspliktige påvirket av endringer i avgiftssystemene.

Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester antas ikke å få store administrative konsekvenser for næringslivet. En stor andel av næringslivet, herunder tjenesteleverandører, benytter elektroniske systemer til regnskapsføringen. Slike systemer vil kunne håndtere et avgiftsoppgjør uten at det er behov for større tilpasninger. Det vil likevel være nødvendig med en viss tid mellom vedtak av loven og ikrafttreden, slik at næringslivet får tilstrekkelig tid til nødvendige tilpasninger.

Reformen vil ha administrative konsekvenser for skatteetaten, blant annet som følge av at generell merverdiavgift på omsetning av tjenester medfører en betydelig økning i antallet merverdiavgiftspliktige. Foreløpige beregninger viser at antallet merverdiavgiftspliktige vil øke med ca. 60 000. Dette gir økt bemanningsbehov i skatteetaten, både til fastsettelse og innkreving. Til sammen er behovet beregnet til 186 ekstra årsverk, fordelt på Skattedirektoratet, fylkesskattekontorer og skattefogdkontorer. I beregningen er det tatt hensyn til effektiviseringsgevinster som følge av et mer enhetlig og forenklet regelverk.

Det vil i tillegg påløpe økte driftskostnader som følge av behandling av flere omsetningsoppgaver, og engangskostnader til informasjon, opplæring og ulike IT-tilpasninger, herunder tilpasning av skatteetatens nye elektroniske forvaltningssystem for merverdiavgiften (MVA3-prosjektet). Basisversjonen i MVA3-prosjektet skal etter planen settes i drift innen 1. juli 2001. Hvis reformen ikke vedtas av Stortinget i løpet av høstsesjonen 2000, kan dette vanskeliggjøre nødvendige tilpasninger i MVA3 innen fristen 1. juli 2001. Dette kan i såfall medføre at ikrafttreden av reformen må utsettes. Det er redegjort nærmere for MVA3 prosjektet i St.prp. nr. 1 (2000-2001) for Finansdepartementet.

Til sammen er konsekvensene for skatteetaten (kapittel 1618) beregnet til ca. 55 millioner kroner for 2001. Anslaget inkluderer driftsutgifter (halvårsvirkning) og engangsutgifter. Fra 2002 er årlige driftsutgifter beregnet til ca. 88 millioner kroner.

Som en del av arbeidet med å redusere grensehandelen til Sverige er det foreslått redusert sats for særavgifter på enkelte utsatte varer. Det er videre foreslått å styrke toll- og avgiftsetatens kontroll med grensehandel og ulovlig inn- og utførsel av varer. Toll- og avgiftsetatens budsjett (kapittel 1610) foreslås styrket med 10 millioner kroner fra 2001, tilsvarende 20 millioner kroner på årsbsis.

Til dokumentets forside