3 Budsjettets inntekter og utgifter etter art

3.1 Budsjettets samlede inntekter og utgifter

Dette kapittelet gir en oversikt over statsbudsjettets inntekter og utgifter, gruppert etter art, jf. boks 3.1.

De samlede inntektsbevilgningene i statsbudsjettet for 2021 er anslått til 1 738,2 mrd. kroner. Dette inkluderer petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og overføringen fra Statens pensjonsfond utland for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Holdes disse utenom, anslås inntektene i 2021 til 1 119,8 mrd. kroner.

Forslaget til utgiftsbevilgninger i statsbudsjettet for 2021 utgjør samlet sett 1 836 mrd. kroner, medregnet petroleumsvirksomhet, overføring til Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner. Sammenlignet med Saldert budsjett 2020 økes de samlede utgiftene med 23,4 mrd. kroner. Holdes petroleumsvirksomheten, overføringen til Statens pensjonsfond utland og lånetransaksjoner utenom, foreslås det utgifter på 1 491 mrd. kroner. Dette er en økning fra Saldert budsjett 2020 på 76,4 mrd. kroner.

3.2 Gruppering av statsbudsjettets inntekter

3.2.1 Driftsinntekter (postene 1–29)

I regjeringens budsjettforslag for 2021 utgjør driftsinntekter til sammen 91,5 mrd. kroner, jf. tabell 3.3.

Driftsinntekter fra statens petroleumsvirksomhet utgjør hoveddelen av de samlede driftsinntektene. Petroleumsvirksomheten omtales nærmere i avsnitt 3.4.

I tillegg benyttes postene 1–29 på statsbudsjettets inntektsside for inntekter fra salg av varer og tjenester, for eksempel:

• salg av materiell, publikasjoner og andre varer

• utleie av materiell, bygninger og anlegg

• oppdrag

• gebyrer

• tilfeldige inntekter

Inntektene på postene 1–29 gjelder en rekke virksomheter. Blant virksomheter hvor det budsjetteres med størst inntekter i 2021 er Politiet, Forsvarsbygg, Statens vegvesen, Statens kartverk og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

I Saldert budsjett 2020 ble det budsjettert med inntekter fra salg av klimakvoter på 8,3 mrd. kroner. For 2021 budsjetteres det med inntekter fra salg av klimakvoter på 1 mrd. kroner.

3.2.2 Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. (postene 30–49)

Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. er på 28,6 mrd. kroner i budsjettforslaget for 2021. Det er inntektene i forbindelse med nybygg, anlegg mv. i statens petroleumsvirksomhet som utgjør størstedelen av disse inntektene.

Inntektspostene 30–49 deles i to grupper.

Postene fra 30 til 39 inneholder inntektsbevilgninger under statens forretningsdrift, herunder avskrivninger på statens kapital i statens forretningsdrift, avsetninger til investeringsformål, overføringer fra bedriftenes egne fond og andre fond, samt andre inntekter av statens forretningsdrift i forbindelse med bygg og anlegg, jf. omtalen i boks 3.2. Inntektene fra statens forretningsdrift i forbindelse med nybygg og anlegg mv. utgjør 1,7 mrd. kroner. I tillegg til statens forretningsdrift er det budsjettert med enkelte husleieinntekter under Landbruks- og matdepartementet på til sammen 20 mill. kroner på postene 30–39.

Post 30 brukes også for avskrivninger under kap. 5440 Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. Det foreslås inntekter på 24,9 mrd. kroner på denne posten i 2021.

Postene fra 40 til 49 gjelder salg av fast eiendom og tilskudd og refusjoner i forbindelse med statens bygge- og anleggsarbeider fra statlige særregnskap, kommuner og andre. Samlet utgjør disse inntektene 2 mrd. kroner i 2021. Utover inntekter på 1,4 mrd. kroner fra salg av eiendommer på Adamstuen i forbindelse med at NMBU og Veterinærinstituttet samlokaliseres på Ås, utgjør salg innen forsvarssektoren de største inntektspostene.

3.2.3 Overføringer fra andre (postene 50–89)

Inntektspostene 50–89 på statsbudsjettets inntektsside deles inn i følgende undergrupper:

• Postene fra 50 til 59 nyttes til overføringer fra andre statlige regnskaper, for eksempel statlige fond.

• Postene fra 60 til 69 omfatter overføringer fra kommunesektorens forvaltningsbudsjetter.

• Postene fra 70 til 79 brukes til statsskatt på formue og inntekt, avgifter på omsetning, produksjon og driftsmidler, dokumenter, spill og andre fiskalavgifter.

• Under postene fra 80 til 84 føres renteinntekter, mens utbytte på aksjer, bøter, erstatninger, tilbakebetaling av gitte tilskudd mv. budsjetteres på postene 85–89.

Overføringen fra Statens pensjonsfond utland for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet øker med 130,1 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2020. For postene 70–79 reduseres inntektene med 167,8 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020 til budsjettforslaget for 2021, mens inntektene på postene 80–89 reduseres med 17,2 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020 til budsjettforslaget for 2021.

Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 1 040,9 mrd. kroner i 2021. De største bidragene kommer fra skatter på inntekt og formue, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden, merverdiavgift og øvrige særavgifter medregnet tollinntekter.

Skatte- og avgiftsanslagene for 2021 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2020, hvor ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er anslagene basert på de vekstforutsetningene for blant annet sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2021. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og kommunale og fylkeskommunale skattører.

Regjeringens forslag til budsjett inneholder nye skatte- og avgiftslettelser i 2021 på om lag 2,6 mrd. kroner påløpt og 1,8 mrd. kroner bokført. Skatte- og avgiftsopplegget for 2021 er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021.

Utbytte

Regjeringen foreslår samlede utbytteinntekter på 26,5 mrd. kroner i 2021. Av dette gjelder 7,5 mrd. kroner utbytte fra Equinor ASA, som inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten. Regjeringens forslag innebærer en reduksjon i de samlede utbytteinntektene på 16,3 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2020.

Samlet utbytte fra selskaper under Nærings- og fiskeridepartementets forvaltning anslås til 17,3 mrd. kroner. Dette er en reduksjon på 2,9 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2020.

Det er i tråd med vanlig praksis ikke laget egne anslag på utbytte fra de børsnoterte selskapene i 2021, men teknisk videreført utbetalt utbytte per aksje i 2020.

Tabell 3.7 viser saldert budsjett for utbytte fra de enkelte selskapene i 2020 og forslag i 2021.

3.2.4 Tilbakebetalinger mv. (postene 90–99)

Postene 90–99 på statsbudsjettets inntektsside inneholder avdrag på lån fra staten, salg av statens aksjer og obligasjoner, samt opptak av lån. Postene beskriver endringer i sammensetningen av statens formue som fremkommer i statens kapitalregnskap.

Tilbakebetalingene anslås til 124,9 mrd. kroner i 2021. Dette er en økning på 10 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020. Økningen skyldes blant annet økte avdrag på utestående fordringer under Innovasjon Norge med 7,9 mrd. kroner. Videre øker tilbakebetalingene med 6 mrd. kroner fra avdrag på egenbeholdning av statsobligasjoner. I motsatt retning trekker blant annet reduserte avdrag på utestående fordringer under eksportfinansieringsordningen som forvaltes av Eksportkreditt Norge AS med 1,5 mrd. kroner.

3.3 Gruppering av budsjettets utgifter

3.3.1 Driftsutgifter (postene 1–29)

Driftsutgifter budsjetteres over postene 1–29. Driftsutgiftene omfatter lønn til statsansatte og kjøp av varer og tjenester til statlige virksomheter, i tillegg til statens forretningsdrift. Det blir ikke bevilget driftsutgifter og driftsinntekter for statsaksjeselskap, statsforetak og statlige virksomheter som er omgjort til stiftelser, ettersom disse ikke er inkludert i statsbudsjettet. Det bevilges heller ikke driftsutgifter på postene 1–29 for statlige nettobudsjetterte virksomheter eller helseforetak. Samtidig er det enkelte utgifter som budsjetteres over postene 1–29 som har mer karakter av overføringer enn av drift. Dette gjelder blant annet pensjoner til statsansatte mv.

I forslaget til statsbudsjett for 2021 utgjør driftsutgiftene samlet sett 202,7 mrd. kroner. Tabell 3.9 gir en oversikt over de største utgiftsområdene. Tabellen viser at store etater som Arbeids- og velferdsetaten, Statens vegvesen og politi og påtalemyndighet, samt etatene i forsvarssektoren, står for de største driftsutgiftene.

I regjeringens budsjettforslag utgjør forsvarssektorens driftsutgifter 20 pst. av de samlede driftsutgiftene. Med forslagene til økte driftsutgifter til politi og påtalemyndighet, vil disse stå for 10,7 pst. av de samlede driftsutgiftene. Driftsutgiftene til Statens vegvesen vil med regjeringens budsjettforslag utgjøre 7,2 pst. av de samlede driftsutgiftene.

Mesteparten av utgiftene under Statens pensjonskasse i tabellen er utgifter til pensjoner til statsansatte mv. som dekkes etter lov om Statens pensjonskasse. Det resterende omfatter blant annet arbeidsgiveravgift til folketrygden for arbeidsgiverdelen av pensjonsinnskuddet mv., samt erstatningsutbetalinger under forsikringsordningene og utgifter til særskilte pensjoner fra statskassen. Driftsresultatet til Statens pensjonskasse inngår i driftsresultatet til statens forretningsdrift i tabellen.

3.3.2 Nybygg, anlegg mv. (postene 30–49)

Utgiftene til investeringer budsjetteres på postene 30–49, og omfatter nybygg og anlegg, vedlikehold, ombygginger og utstyrsanskaffelser som er så betydelige at de har karakter av investering. Bevilgningene på postene 30–49 gir imidlertid ikke et fullstendig uttrykk for statens samlede investeringsaktivitet, ettersom blant annet investeringer i helseforetakene, Nye Veier AS og Bane NOR SF finansieres med tilskudd over statsbudsjettet. Videre finansieres deler av veiutbyggingene med bompenger som ikke budsjetteres på statsbudsjettet.

Størstedelen av statens investeringer foretas innenfor petroleumsvirksomheten, forsvarssektoren og samferdselssektoren. I tillegg utgjør de statlige byggebevilgningene en stor del av investeringene. Dersom investeringer innenfor petroleumsvirksomheten holdes utenom, reduseres utgiftene på postene 30–49 med til sammen 0,2 mrd. kroner, eller 0,4 pst., fra Saldert budsjett 2020 til budsjettforslaget for 2021.

3.3.3 Overføringer til andre (postene 50–89)

Overføringer til andre budsjetteres på postene 50–89 i statsbudsjettet. Bevilgninger i denne kategorien utgjør nær ¾ av de totale bevilgningene på utgiftssiden. Overføringen til Statens pensjonsfond utland og overføringene under folketrygden utgjør hoveddelen av disse bevilgningene.

Overføringene deles inn i tre faste undergrupper:

• Overføringer til andre statsregnskap: Postene 50–59

• Overføringer til kommuneforvaltningen: Postene 60–69

• Andre overføringer: Postene 70–89

Den største bevilgningen på 50-postene er overføringen fra statsbudsjettet til Statens pensjonsfond utland. Denne overføringen tilsvarer statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Postene 50–59 brukes også til overføringer til statlige institusjoner hvor drifts- og investeringsutgifter gis som en netto bevilgning. Slike institusjoner er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og defineres ikke som selvstendige rettssubjekter. Blant annet er Norges forskningsråd, universitetene og de statlige høyskolene nettobudsjetterte virksomheter. Det vises til vedlegg 4 for nærmere oversikt over den samlede aktiviteten i disse virksomhetene og spesifikasjon av kontantbeholdningen i virksomhetene.

Overføringer til statlige fond eller avsetningskonti i Norges Bank budsjetteres også på overføringspostene til andre statsregnskap (postene 50–59). Når Stortinget har vedtatt en bevilgning, overfører det aktuelle departement midlene til fondet, og utbetaling fra fondene skjer dels i budsjettåret og dels i påfølgende år.

Postene 60–69 omfatter overføring til kommunenes og fylkeskommunenes forvaltningsbudsjetter. Overføringer til kommunesektoren gis dels som rammetilskudd over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett og dels som øremerkede tilskudd som bevilges over flere departementers budsjetter. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra blant annet skatter og gebyrer.

Utgiftspostene 70–89 omfatter overføringer til private, for eksempel husholdninger, organisasjoner, private bedrifter mv. I budsjettforslaget for 2021 er nær 60 pst. av bevilgningene på disse postene utgifter under folketrygden. Postene omfatter også overføringer til statlige foretak som er organisert som selvstendige rettssubjekter. Dette gjelder blant annet tilskudd til de regionale helseforetakene, Nye Veier AS og Bane NOR SF. Øvrige overføringer til private inkluderer et bredt spekter av ordninger som er forskjellige med hensyn til målgrupper, formål og bevilgningsstørrelse. Eksempler på slike overføringer er barnetrygd, kontantstøtte, AFP-tilskudd, tilskudd til internasjonale organisasjoner, bistandsmidler og renter på innenlandsk statsgjeld.

3.3.4 Utlån, statsgjeld mv. (postene 90–99)

Postene 90–99 på statsbudsjettets utgiftsside inneholder bevilgninger som endrer sammensetningen av statens formue i kapitalregnskapet. De største postene i 2021 gjelder utlån mv. til statsbankene og avdrag på statsgjeld. Lån mv. til statsbankene i tabell 3.12 omfatter utlån gjennom Husbanken og Statens lånekasse for utdanning, samt lån til Innovasjon Norge og SIVA. Utlån under eksportfinansieringsordningen som forvaltes av Eksportkreditt Norge AS, er også medregnet her.

Samlet økes utgiftene på postene 90–99 med 97,6 mrd. kroner sammenlignet med Saldert budsjett 2020. Dette skyldes hovedsakelig at det for 2021 budsjetteres med avdrag på statsgjeld, mens det ikke ble budsjettert med slike avdrag for 2020. Når avdrag på statsgjeld holdes utenom, øker samlede utlån mv. med 9,6 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020.

3.4 Petroleumsvirksomhetens inntekter og utgifter

3.4.1 Oversikt over petroleumsvirksomhetens inntekter og utgifter

Inntektene fra petroleumsvirksomheten omfatter skatt og avgift på utvinning, aksjeutbytte fra Equinor ASA og inntekter fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). Inntektene fra SDØE omfatter i hovedsak driftsresultat, kalkulatoriske avskrivninger og renter.

Driftsresultat fra SDØE er anslått til 71,7 mrd. kroner for 2021. Det er en reduksjon på 15,5 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020. Mens det i Nasjonalbudsjettet 2020 var lagt til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 476 kroner per fat i 2020, legges det nå til grunn en forventet pris på 408 kroner per fat i 2020 og 424 kroner i 2021 målt i løpende priser.

De kalkulatoriske størrelsene avskrivninger og renter inngår som utgifter ved beregningen av SDØEs driftsresultat, samtidig som de føres som inntekter på egne poster. På denne måten skiller man ut den delen av driftsinntektene som dekker avskrivning av investeringer og finansieringskostnadene ved investeringene.

Betalte skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten anslås til 15,9 mrd. kroner i 2021. Dette er 124 mrd. kroner lavere enn i Saldert budsjett 2020, og 14,3 mrd. kroner lavere enn i anslag på regnskap for 2020. Påløpte skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten anslås til -37,6 mrd. kroner i 2020 og 69,3 mrd. kroner i 2021. Forskjellen mellom betalte skatter og påløpte skatter har blant annet sammenheng med reglene om innbetaling av terminskatt. Disse gjør at det er et etterslep i betalte skatter i forhold til påløpte skatter.

Det budsjetterte utbyttet som utbetales i 2021 fra Equinor ASA på 7,5 mrd. kroner er en teknisk fremskriving av siste utbytteutbetaling fra selskapet (utbyttet for fjerde kvartal 2019). Equinor ASA utbetaler utbytte fire ganger i året. I løpet av et kalenderår utbetales utbyttet for tredje og fjerde kvartal fra året før, samt første og andre kvartal i inneværende år.

Utgiftene til petroleumsvirksomheten i 2020 og 2021 består av Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomhetens (SDØEs) andel av investeringene på norsk kontinentalsokkel, jf. tabell 3.14.

SDØEs andel av investeringene på sokkelen i 2021 forventes å bli 23,8 mrd. kroner. Dette er en reduksjon på 4,2 mrd. kroner fra Saldert budsjett 2020.

Statens samlede netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er summen av inntekter fra petroleumsvirksomheten fratrukket utgiftene. Tabell 3.15 viser hvordan netto kontantstrøm fremkommer. Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er anslått til 98,5 mrd. kroner i 2021. Dette er 146,5 mrd. kroner lavere enn i Saldert budsjett 2020.

3.4.2 Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Statens samlede netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet fra statsbudsjettets utgiftsside på kap. 2800 til Statens pensjonsfond utland. Sammen med avkastningen på Statens pensjonsfonds kapital utgjør denne overføringen fondets samlede inntekter. Det overføres deretter midler fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettets inntektsside til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det blir dermed avsatt midler i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond dersom overføringen fra fondet til statsbudsjettet er lavere enn netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Grunnkapitalen i Statens pensjonsfond Norge stammer i hovedsak fra overskudd på trygderegnskapene etter innføringen av folketrygden i 1967 og frem til slutten av 1970-tallet. Avkastningen av midlene i Statens pensjonsfond Norge overføres ikke til statskassen, men legges løpende til denne delen av fondet.

Anslagene på overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland vil bli endret i løpet av budsjettåret, basert på oppdaterte anslag på kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten og statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd. Tilbakeføringen fra fondet for 2021 vil bli endelig fastsatt ut fra anslag på statsregnskapet i forbindelse med nysalderingen av budsjettet i desember 2021. Det følger av lov om Statens pensjonsfond at statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal overføres til fondet. Denne overføringen fastlegges dermed endelig ut fra regnskapsførte netto petroleumsinntekter som fremkommer først etter terminavslutning. Det innebærer at det normalt vil være noe avvik mellom den budsjetterte overføringen i nysalderingen og regnskapet.

Verdien i Statens pensjonsfond anslås til 10 577 mrd. kroner ved utgangen av 2020, mens anslaget for verdien ved utgangen av 2021 er 10 828 mrd. kroner. Utlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås til 10 300 mrd. kroner ved utgangen av 2020 og 10 542 mrd. kroner ved utgangen av 2021.

3.5 Oppsummering. Saldering av statsbudsjettet og finansieringsbehov

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd finansieres av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettet gjøres opp i balanse før lånetransaksjoner. Statsbudsjettets finansieringsbehov bestemmes derfor av differansen mellom utlån mv. og tilbakebetalinger og bevilges over kap. 5999 Statslånemidler, post 90. Brutto finansieringsbehov anslås til 97,8 mrd. kroner i 2021. Bevilgningen til statslånemidler er en saldering av statsbudsjettets inntekter og utgifter medregnet lånetransaksjoner. Ved nysalderingen om høsten gjøres det et endelig vedtak om statslånemidler. Ved årsavslutningen blir statsregnskapet gjort opp, og det blir foretatt en endelig årsavslutningsrapportering slik at kap. 5999 viser bruttofinansieringsbehovet slik det fremkommer i regnskapet. Brutto finansieringsbehov vil kunne avvike fra budsjettvedtaket i forbindelse med nysalderingen om høsten som følge av at det endelige regnskapet på de enkelte budsjettpostene vil kunne avvike noe fra de vedtatte bevilgningene.

Statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet som fremgår av tabell 3.17. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men ikke har likviditetseffekt. Dette gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank. Når det korrigeres for disse størrelsene, anslås statens likviditetsjusterte finansieringsbehov i 2021 til om lag 116 mrd. kroner.

Det vises til nærmere omtale av statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter i kapittel 7.