Prop. 1 S Gul bok (2020–2021)

FOR BUDSJETTÅRET 2021 — Statsbudsjettet

Til innholdsfortegnelse

4 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2009–2021

4.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres realvekst for politikkområder i perioden 2009–2021. Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken på utgiftssiden i budsjettet, og viser utviklingen i bevilgningene til politikkområder over tid, korrigert for prisstigning og endret oppgavefordeling.

Endringer i statsbudsjettets utgifter følger både av nye prioriteringer og tidligere vedtak. Enkeltområder kan vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser. Eksempler på dette er utgifter til pensjons- og trygdeutbetalinger.

På enkelte områder kan det over tid være store forbedringer i tjenesteleveranser uten økt ressursbruk. Økt produktivitet vil i mange statlige virksomheter både bidra til at flere tjenester blir produsert og til økt kvalitet. Slike forbedringer er imidlertid vanskelige å måle for statsforvaltningen. Beregningene av realvekst viser dermed ikke det fulle resultatet av politikken på de ulike områdene. Videre vil utviklingen i statens utgifter ikke nødvendigvis gi et godt uttrykk for prioriteringen på områder hvor skatte- og avgiftspolitikken er viktig for rammevilkårene.

Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet, anslag på regnskap for 2020 og forslag til budsjett for 2021. Anslag på regnskap 2020 inkluderer tilleggsbevilgninger våren 2020 til og med Prop. 142 S (2019–2020) fremmet 21. september 2020. Det er ikke korrigert for virkninger av pandemien slik at veksten for 2020 er ekstraordinært høy. Dette bidrar samtidig til å forklare lav og negativ vekst fra 2020 til 2021.

Det er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling. Beregningen er basert på statsbudsjettets kapittel- og postinndeling for 2021-budsjettet, jf. nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoden i boks 4.2.

4.2 Samlet utgiftsvekst for statsbudsjettet

Figur 4.1 viser statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst (medregnet folketrygden) i perioden 2009–2021.

Det var en forholdsvis lav utgiftsvekst i 2010 som må ses i sammenheng med de finanspolitiske tiltakene i 2009 for å motvirke finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i internasjonal økonomi. Dette ga et ekstraordinært høyt utgiftsnivå i 2009. I 2020 blir utgiftsveksten svært høy som følge av de ekstraordinære tiltakene i møte med virkningene av pandemien.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2020 til 2021 anslås til -4,6 pst., som er vesentlig lavere enn anslått vekst fra 2019 til 2020. Denne er nå anslått til 10,1 pst., mot 0,8 pst. da budsjettet for 2020 ble fremmet høsten 2019.

Figur 4.1 Reell, underliggende utgiftsvekst på statsbudsjettet, prosentvis vekst.

Figur 4.1 Reell, underliggende utgiftsvekst på statsbudsjettet, prosentvis vekst.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Boks 4.1 Rammeoverføringer til kommuneforvaltningen

Flere offentlige velferdsordninger finansieres av kommunene. Dette gjelder blant annet barnehage, grunnskole, primærhelsetjenester og eldreomsorg. Kommuneforvaltningens viktigste inntektskilder er kommuneskatt og overføringer fra staten. Overføringene fra staten er generelle rammeoverføringer og øremerkede tilskudd til spesifikke formål. Rammeoverføringene fra staten til kommuner og fylkeskommuner er ikke fordelt på de enkelte kommunale utgiftsformålene. Beregningene for de statlige bevilgningene under utgiftsområdene inkluderer bare de øremerkede tilskuddene til kommunene og ikke finansiering gjennom rammetilskudd. Beregningene gir dermed ikke et fullstendig bilde av den samlede offentlige ressursbruken på utgiftsområdet.

I analyseperioden er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, blant annet på samferdselsområdet som del av forvaltningsreformen i 2010. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. Det innebærer at veksten i utgiftene til barnehager under politikkområdet opplæring og barnehager i avsnitt 4.3 bare inkluderer enkelte mindre statlige øremerkede bevilgninger til barnehager. Videre ble det på helseområdet innført kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter i 2012. I den sammenheng ble det fra 2012 overført 5,6 mrd. kroner fra helseforetakene til kommunene. Ordningen med kommunal medfinansiering ble avviklet i 2015, og midlene knyttet til dette ble ført tilbake til helseforetakene. Det er i beregningene korrigert for disse endringene slik at tallene skal bli sammenlignbare mellom år. Det samme er gjort for kompensasjon for opphevelse av veifritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013. Fra 2020 er en rekke øremerkede tilskudd foreslått innlemmet i rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Dette utgjør om lag 5 mrd. kroner. Det er korrigert for disse innlemmingene i tallene for rammeoverføringer til kommuner og fylkeskommuner og i presentasjonen av realveksten for de berørte politikkområdene.

Skattenes andel av samlede inntekter for kommunene og fylkeskommunene har blitt justert i løpet av perioden, og dette reflekteres i størrelsen på de statlige overføringene til kommuneforvaltningen. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i rammeoverføringene til kommuneforvaltningen i beregningene i dette kapitlet. For en samlet omtale av kommuneøkonomien henvises det til kap. 3.2 i Nasjonalbudsjettet 2021.

4.3 Realvekst i statsbudsjettets utgifter på politikkområder

Tabell 4.1 viser årlig realvekst i prosent innenfor politikkområder. Figur 4.2 viser utgiftenes størrelse i 2021. Tallene er fra statsregnskapet, anslag på regnskap for 2020 og forslag til budsjett for 2021. Folketrygden er holdt utenom i dette avsnittet og omtales i avsnitt 4.4.

Bevilgningene til internasjonal bistand underUtenriksdepartementet foreslås redusert fra 2020 til 2021. Bevilgningene inkludert i kategorien for internasjonal bistand i tabell 4.1 er ikke helt tilsvarende det som rapporteres som ODA-godkjent bistand i tråd med OECDs regelverk. For å unngå overlapp med andre kategorier er ikke flyktningutgifter i Norge og klima- og skogsatsingen under Klima- og miljødepartementet inkludert. Fordi oversikten ikke inkluderer kapitaltransaksjoner (90-poster) er heller ikke bevilgninger til grunnfondskapital i Norfund inkludert i tabellen. Det har vært en sterk vekst i klima- og skogsatsingen og bevilgninger til Norfund i perioden fra 2009, slik at den ODA-godkjente bistanden samlet sett har økt svakt i perioden fra 2009 til 2021.

Tabell 4.1 Utviklingen i politikkområder 2009–2021. Nominelle tall i mrd. kroner og gjennomsnittlig årlig realvekst

Nominell verdi

Gjennomsnittlig årlig realvekst

Politikkområde

2009

2013

2020

2021

2009– 2013

2013– 2020

2020– 2021

Internasjonal bistand1

22,1

25,5

33,8

33,0

-0,1 %

1,4 %

-4,7 %

Utdanning

– Statlige bevilgninger til opplæring og barnehager

6,5

8,2

14,9

15,0

2,6 %

6,1 %

-1,4 %

– Høyere utdanning og forskning under Kunnskapsdepartementet

38,4

46,0

67,0

68,0

1,4 %

3,0 %

-1,3 %

Kultur og likestilling

11,4

14,6

25,5

23,4

2,6 %

5,4 %

-10,2 %

Rettsvesen og beredskap inklusiv Svalbardbudsjettet

19,6

26,5

40,8

39,9

3,9 %

2,7 %

-3,8 %

Utlendingsområdet inkl. integrering av innvandrere

9,9

13,4

14,3

11,7

4,4 %

-1,7 %

-20,5 %

Kommunal og modernisering utenom kommunale rammetilskudd

13,0

14,9

20,4

17,8

0,6 %

1,9 %

-15,2 %

Arbeid og sosiale formål

26,0

27,1

34,5

39,4

-2,4 %

0,7 %

12,6 %

Helse

– Spesialisthelsetjenesten

96,1

117,5

177,3

178,8

1,5 %

3,3 %

-1,7 %

– Andre helseformål

8,5

9,9

21,6

26,8

1,2 %

8,9 %

21,0 %

Barn, familie, tros- og livssynssamfunn

24,3

26,2

32,0

33,8

-0,4 %

0,7 %

2,7 %

Næringsformål

– Næring og fiskeri

9,4

9,7

41,8

16,8

-2,9 %

19,9 %

-60,9 %

– Landbruk og mat

15,0

17,0

20,5

20,9

-0,7 %

0,0 %

0,1 %

Olje og energi utenom statlig petroleumsvirksomhet

3,4

5,1

4,0

5,7

6,8 %

-6,0 %

36,7 %

Samferdselsformål

– Vei- og jernbaneformål

22,5

34,6

68,1

68,2

8,2 %

7,1 %

-2,5 %

– Andre samferdselsformål

4,2

5,6

16,8

11,5

3,6 %

13,7 %

-33,6 %

Forsvarsformål2

32,2

36,1

54,9

57,7

-0,8 %

3,5 %

2,6 %

Klima og miljø3

6,5

8,4

17,4

16,6

3,3 %

7,9 %

-7,1 %

Statlig administrasjon, EØS-finansierings-ordninger mv.

17,7

19,8

28,0

31,7

-0,7 %

1,5 %

11,7 %

Underliggende utgiftsvekst i statsbudsjettet, samlet

1,7 %

3,2 %

-4,6 %

Rammeoverføringer til kommunene

115,0

149,2

207,2

189,9

Kompensasjon for merverdiavgift til offentlig forvaltning og private

20,5

23,8

55,0

40,1

Renter på statsgjeld

20,3

12,3

10,7

10,5

Statlig petroleumsvirksomhet

24,7

33,6

28,0

23,8

1 Internasjonal bistand inkluderer i denne tabellen ikke bevilgninger til klima- og skogsatsingen under Klima- og miljødepartementet eller ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge. Disse bevilgningene inngår i øvrige politikkområder. Tabellen inneholder heller ikke kapitaltransaksjoner, som innskudd av grunnfondskapital i Norfund. Bistandsmidler under Kunnskapsdepartementet og Finansdepartementet er også holdt utenfor.

2 Forsvarsformål er her definert annerledes enn ved rapportering til NATO. Blant annet er ikke bevilgninger til anskaffelsen av nye redningshelikoptre inkludert i tabellen.

3 Politikkområdet omfatter utgifter til klima- og miljøtiltak kun på Klima- og miljødepartementets områder.

Kilde: Finansdepartementet

Boks 4.2 Datagrunnlaget for beregningene

Grunnlagsdataene i dette avsnittet er hentet fra offisielle regnskaper, budsjettets stilling for 2020 og budsjettforslaget i Gul bok 2021. For noen bevilgninger har det vært nødvendig å foreta en skjønnsmessig gruppering på områder. Lånetransaksjoner er i sin helhet holdt utenfor beregningene.

I analyseperioden har det vært foretatt funksjonsendringer mellom departementene, omlegginger i budsjetteringspraksis og omorganiseringer av statlige virksomheter. Det er derfor foretatt flere korreksjoner for at dataene skal bli sammenlignbare mellom år. Det gjelder f.eks. overgang til bruttobudsjettering og omdanning av statlige virksomheter. Merverdiavgiftsreformen i 2015 innebærer at statlig betaling av merverdiavgift utgiftsføres på et sentralt samlekapittel, i stedet for under den enkelte utgiftsposten. Berørte kapitler er korrigert bakover i tid ved å trekke ut et tilsvarende uttrekk som i 2015 i årene tilbake til 2009. Fra og med 2017 har de fleste statlige virksomheter som ikke tidligere betalte pensjonspremie betalt en sjablongmessig beregnet pensjonspremie til Statens pensjonskasse. Bevilgningene i tidligere år er korrigert for omleggingen, slik at realveksten mellom år ikke skal påvirkes av reformen. Korreksjonene medfører at det for politikkområdene ikke er samsvar mellom de tallene som er brukt her, og de som finnes i andre publikasjoner. Ved endret funksjonsdeling som følge av endret regjeringssammensetning i 2019, presenteres likestillingsområdet som Kultur- og likestilling, mens Kirke- og livssynsamfunn inngår i Barn, familie, tros- og livssynssamfunn.

Videre kan det i enkelte tilfeller, på grunn av store overførte beløp mellom budsjettårene, bruk av merinntektsfullmakter o.l., gi feil inntrykk å sammenligne budsjettet i ett år med regnskapstall for foregående år.

Alle beløp er oppgitt i nominelle priser. For årene 2009–2019 er det tatt utgangspunkt i regnskapstall, mens 2020-tallene er budsjettets stilling inkludert tilleggsbevilgninger hittil i år samt forventede tilleggsbevilgninger i høst.

Realveksten er beregnet ved hjelp av prisindekser fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå, blant annet fra nasjonalregnskapet. Disse prisindeksene er valgt for å gi et best mulig uttrykk for utgiftsveksten på politikkområdene. Prisindeksene som er benyttet i beregningene gjelder for relativt brede grupper som statlig lønn, andre driftsutgifter, investeringer og overføring til kommeforvaltningen og private, og vil således ikke være presise for enkeltområder der lønns- og prisveksten avviker fra andre områder i staten. Tallene for realvekst vil i disse tilfellene ikke gi et fullt ut dekkende uttrykk for ressursinnsatsen de enkelte år målt i faste priser.

Realveksten er beregnet basert på bruken av innsatsfaktorer i de enkelte statlige virksomheter. Den årlige veksten i statlige virksomheters produktivitet vil dermed ikke være reflektert i realveksten presentert i dette kapitlet.

Statlige bevilgninger til opplæring og barnehager gjelder i all hovedsak bevilgninger til grunnopplæring (herunder kvalitetsutvikling og private skoler), statlige øremerkede tilskudd til barnehager og voksenopplæring. Tabellen viser en reell nedgang på området fra 2020 til 2021. Nedgangen skyldes i hovedsak utfasing av ekstraordinære ettårige tiltak i møte med pandemien. Veksten fra 2013 til 2020 kan i stor grad tilskrives økte utgifter i grunnopplæringen, hvor utgiftene har økt med 6,5 pst. årlig i perioden. Utgiftene til kvalitetsutvikling i grunnopplæringen og barnehager har relativt sett vokst mest med en vekst på henholdsvis 10,2 pst. og 8,6 pst. årlig i perioden 2013–2020. Det er korrigert for innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet.

Høyere utdanning og forskning under Kunnskapsdepartementet består i hovedsak av bevilgninger til universiteter, høyskoler og forskningsbevilgninger under Kunnskapsdepartementet. Nedgangen fra 2020 til 2021 fordeles med 1,5 pst. nedgang til høyere utdanning og 0,2 pst. nedgang til forskning. Bevilgningene til studieplasser er økt betydelig i forslaget til statsbudsjett for 2021. Samtidig er utgifter til rentestøtte redusert, som følge av at anslått rentenivå i 2021 er lavere enn lagt til grunn i statsbudsjettet for 2020. Utgiftene til høyere utdanning utenom forskning har hatt en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,3 pst. i perioden 2009–2013. I perioden 2013 til 2020 utgjør den gjennomsnittlige årlige utgiftsveksten i høyere utdanning utenom forskning 2,6 pst. NIFU publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) på statsbudsjettet og utviklingen over tid, jf. omtale i avsnitt 4.5.

Innenfor området kultur og likestilling er nivået reelt lavere i 2021 sammenliknet med 2020. Likestillingsområdet er presentert sammen med kultur, mens trossamfunn er overført Barne- og familiedepartementet. Den gjennomsnittlige årlige veksten er på 2,6 pst. i perioden 2009 til 2013 og 5,4 pst. fra 2013 til 2020 viser at ressursinnsatsen på området er vesentlig økt fra 2009 til i dag. Mye av veksten skyldes ekstraordinære bevilgninger i 2020 som følge av pandemien, noe som også forklarer nedgangen fra 2020 til 2021. Bevilgninger til å dekke utestående krav på feriepenger i 2017 i forbindelse med fristillingen av Den norske kirke er holdt utenom. Fra 2015 inntektsføres ikke lenger en andel av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping på statsbudsjettet. Overskuddet fordeles nå i sin helhet til kultur-, idretts- og frivillighetsformål utenfor statsbudsjettet. I tabell 4.1 er tallene justert slik at realveksten ikke påvirkes av omleggingen av tippenøkkelen. Det er tatt hensyn til flytting av bevilgning til studieforbund fra Kunnskapsdepartementet til Kulturdepartementet i 2021.

Bevilgningene til rettsvesen og beredskap har hatt en gjennomsnittlig årlig realvekst på 3,1 pst. i perioden 2009 til 2020. Veksten skyldes blant annet investeringer i landsdekkende nødnett, redningshelikoptre, politihelikoptre, nytt beredskapssenter for politiet og sikrede datasentre i justissektoren. Når det samlede bevilgningsnivået går ned 3,8 pst. fra 2020 til 2021, skyldes det hovedsakelig reduserte utgifter etter gjennomføring av større anskaffelser og investeringer.

Utlendingsområdet omfatter Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, utgifter i forbindelse med innkvartering av asylsøkere og integrering av innvandrere, i tillegg til grunnopplæring av asylsøkere, barnevernets omsorgssentre for enslige mindreårige og statlige utgifter til kommunale barneverntiltak for flyktninger og asylsøkere. Utgiftene varierer fra år til år som følge av variasjoner i tilstrømningen av asylsøkere. Det store antallet ankomster høsten 2015 medførte spesielt høye utgifter på området i 2015, 2016 og 2017. Nedgangen fra 2020 til 2021 skyldes særlig at utgiftene til integreringstilskudd til kommunene reduseres med 1,7 mrd. kroner, som følge av at effekten av de store asylankomstene i 2015 avtar.

Området kommunal og modernisering omfatter i hovedsak fylkesmannsembetene, statlige byggeprosjekter og eiendomsforvaltning, forvaltningsutvikling, IT- og ekompolitikk, personvern, distrikts- og regionalpolitikk, samiske formål, nasjonale minoriteter, bolig, bomiljø og bygg og planlegging, byutvikling og geodata. På grunn av oppstart og ferdigstillelse av byggeprosjekter vil utgiftene til slike prosjekter kunne variere betydelig mellom år. Utgiftene til kommunal- og moderniseringsformål utenom rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner anslås å reduseres reelt med 15,2 pst. fra 2020 til 2021. Mye av veksten fra 2013 til 2020 skyldes ekstraordinære ettårige tiltak i 2020 som følge av pandemien, noe som også forklarer nedgangen fra 2020 til 2021.

Politikkområdet arbeid og sosiale formål viser en økning fra 2020 til 2021. Dette skyldes i all hovedsak økt tilskudd til Statens pensjonskasse som følge av lavere premieinntekter i 2021, som igjen skyldes lavere forventet lønnsvekst i 2020 og 2021. I tillegg øker bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Det var en reell nedgang i bevilgningsnivået på området gjennom perioden 2009 til 2013. Nedgangen kan primært forklares med utfasing av høye utgifter i begynnelsen av perioden til gjennomføring av NAV-reformen og til IKT-arbeid i forbindelse med pensjonsreformen. Fra 2013 til 2020 er utgiftsnivået for området samlet sett om lag uendret.

Bevilgningene til spesialisthelsetjenesten anslås å gå ned med 1,7 pst. fra 2020 til 2021. Noe av nedgangen skyldes ekstraordinære bevilgninger i 2020 som følge av pandemien. Tilførselen av driftskreditt til de regionale helseforetakene er redusert med 4,6 mrd. kroner fra 2020 til 2021 som følge av redusert differanse mellom anslått pensjonskostnad og -premie. Tallene omfatter også bevilgninger til investeringslån, som helseforetakene tilbakebetaler over tid. Disse bevilgningene varierer mye fra år til år, blant annet avhengig av fremdriften i tidligere igangsatte prosjekter. Betaling av avdrag på investeringslån er trukket fra de samlede utgiftene i tabell 4.1. Holdes investeringslån utenfor, er nedgangen på området 2,8 pst.

Figur 4.2 Statsbudsjettets utgifter i 2021, mrd. kroner

Figur 4.2 Statsbudsjettets utgifter i 2021, mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet

Veksten i bevilgninger til spesialisthelsetjenesten er korrigert for endret ansvarsfordeling mellom sykehusene og kommuneforvaltningen i forbindelse med Samhandlingsreformen i 2012, og avviklingen av ordningen med kommunal medfinansiering i 2015. Samtidig er bevilgningen i 2009 på 7,3 mrd. kroner for å dekke opparbeidede driftskreditter i perioden 2002 til 2008 holdt utenfor beregningene. I perioden fra 2009 har helseforetakene overtatt ansvar for finansieringen av enkelte legemidler fra folketrygden, og regjeringen foreslår å overføre ytterligere legemidler i 2021. Det er korrigert for dette i realvekstberegningene.

Området Andre helseformål består av tiltak for folkehelsen, helseforvaltning, støtte til helse- og omsorgstjenester i kommunene, tannhelse og oppbygging av kunnskap og kompetanse. Fra 2020 til 2021 anslås det at utgiftene øker med 21,0 pst. Den kraftige økningen skyldes ekstraordinære bevilgninger i 2021 som følge av pandemien, herunder bevilgninger til vaksine mot covid-19. For perioden 2013 til 2020 forventes en gjennomsnittlig årlig realvekst på 8,9 pst. En av årsakene til den sterke veksten i denne perioden er utbetaling av investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser i kommunene og ekstraordinære bevilgninger i 2020 som følge av pandemien.

Området barn, familie, tros- og livssynssamfunn omfatter barne- og familievern, barnetrygd, kontantstøtte og tiltak innen tros- og livssynssamfunn. Utgiftene under politikkområdet anslås å øke med 2,7 pst. i 2021. Satsene for barnetrygd ble holdt nominelt uendret i perioden fra 2009 til 2019. Det innebærer en reell nedgang i utbetalt barnetrygd, som har redusert veksten på området barn, familie og likestilling i alle år i denne perioden. Som følge av økt sats i både 2020 og i 2021, øker nå utgiftene til barnetrygd. Utgiftene til tilskudd til tros- og livssynssamfunn øker også betydelig, som følge av at staten i 2021 overtar ansvaret for den kommunale delen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn, tidligere budsjettert under Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og på grunn av endringer i medlemstall samt ny lov om tros- og livssynssamfunn. Samtidig har det vært flere ekstraordinære bevilgninger i 2020 som følge av pandemien, herunder til Reisegarantifondet, til sikring av kulturhistoriske kirkebygg og til tiltak rettet mot sårbare barn og unge.

Området næring og fiskeri reduseres kraftig fra 2020 til 2021. I all hovedsak skyldes dette ekstraordinære engangsbevilgninger i 2020 som følge av koronapandemien. I tillegg skyldes nedgangen at det ble bevilget tapsavsetning på 10 mrd. kroner til GIEKs Alminnelige garantiordning i 2020. Det foreslås ikke slik bevilgning til tapsavsetning i 2021.

Området landbruk og mat gjelder i hovedsak bevilgninger i forbindelse med jordbruksavtalen. Budsjettstøtten over jordbruksavtalen har reelt sett vært stabil i perioden 2013–2020. Dette må blant annet ses i sammenheng med at antall årsverk i næringen har blitt redusert med i overkant av 1,5 pst. per år de siste årene. Budsjettstøtten over jordbruksavtalen per bruk og per årsverk har økt i faste priser gjennom perioden 2013–2020 sett under ett. Støtte som gis gjennom målpriser og jordbruksfradrag fremkommer ikke på utgiftssiden av budsjettet.

Området olje og energi (eksklusiv statlig petroleumsvirksomhet) inkluderer Oljedirektoratet, Petoro AS, Norges vassdrags- og energidirektorat, overføring til Norges forskningsråd og tiltak for å fremme CO2-håndtering. Det er en økning på 36,7 pst. fra 2020 til 2021. Økningen skyldes forslaget om å realisere et demonstrasjonsprosjekt for fangst, transport og lagring av CO2. Årlig, gjennomsnittlig nedgang fra 2013 til 2020 er 6,0 pst. Nedgangen kan i stor grad forklares med at det i 2013 ble bevilget store beløp til i teknologisenteret på Mongstad (TCM) samt planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad. Det foreslås bevilget 2,7 mrd. kroner til CO2-håndtering i 2021.

Utgiftene til vei- og jernbaneformål har hatt en gjennomsnittlig realvekst per år på 7,5 pst. fra 2009 til 2020. Fra 2020 til 2021 anslås det en realnedgang på 2,5 pst. Realnedgangen skyldes at flere ekstraordinære utgifter i forbindelse med pandemien utgår i 2021. Det er i tallene tatt hensyn til innlemming av øremerkede tilskudd i fylkeskommunenes rammetilskudd. Den årlige gjennomsnittlige realveksten i vei- og jernbaneformål på 7,1 pst. fra 2013 til 2020 skyldes økte bevilgninger til drift, vedlikehold og utbygging, herunder etablering av Nye Veier AS, som var operativt fra 2016. Bevilgningsøkningen til veiformål i 2013 som gjelder kompensasjon for opphevelsen av veifritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013, er korrigert for i beregningene. Det er også korrigert for oppgaveendringer i forbindelse med forvaltningsreformen, der fylkeskommunene fra og med 2010 overtok ansvaret for en del av det statlige veinettet. For 2020 er det korrigert for overføring av veiadministrasjon til fylkeskommunene.

Den gjennomsnittlige årlige realveksten til andre samferdselsformål enn vei- og jernbaneformål har vært på 9,9 pst. fra 2009 til 2020, mens nedgangen fra 2020 til 2021 er på 33,6 pst. I hovedsak skyldes dette ekstraordinære bevilgninger i 2020 som følge av pandemien, bl.a. til kjøp av innenlandske flyruter, tilskudd til Avinor og økte tilskudd til belønningsmidler til kollektivtransport i byområder.

Utgiftene til forsvarsformål anslås å øke med 3,5 pst. gjennomsnittlig per år fra 2013 til 2020. Den markerte veksten skyldes opptrapping av bevilgningene til langtidsplaner for forsvarssektoren og økte bevilgninger til anskaffelse av nye kampfly med baseløsning. I 2021 foreslår regjeringen å øke bevilgningen til forsvarsformål i tråd med ny langtidsplan for forsvarssektoren. Utgiftene til forsvarsformål anslås å øke med 2,6 pst. fra 2020 til 2021. Korrigert for utgifter til kampflyanskaffelsen viser utgiftene til forsvarsformål en reell vekst på 3,1 pst. fra 2020 til 2021. I tabell 4.1 er det korrigert for store engangsutgifter i 2018 og 2019 som følge av at Norge var vertsnasjon for NATO-øvelsen Trident Juncture. Slike utgifter til vertslandsstøtte refunderes av de andre deltakernasjonene. Det er også korrigert for innføring av bruttobudsjettering av Forsvarsbygg fra 2011 og endringer i departementsstrukturen fra 2019. Utgifter til redningshelikoptre bevilges delvis over Forsvarsdepartementets budsjett, men er holdt utenfor forsvarsformål slik det er angitt i tabellen.

Utgifter til politikkområdet klima- og miljø omfatter tiltak under Klima- og miljødepartementet, herunder Miljødirektoratet og Enova. Utgifter til klima- og miljøtiltak under andre departementer er ikke medregnet. Utgiftene i denne kategorien gir derfor ikke et fullstendig uttrykk for de samlede prioriteringene av norsk klima- og miljøpolitikk på utgiftssiden. Klima- og miljøpolitikken føres dessuten i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter, kvoter og reguleringer. Det har vært en betydelig vekst i utgiftene til Klima- og miljødepartementet frem til 2020. Dette skyldes blant annet en økning i utbetalingene til klima- og skogsatsingen og Enova. Realnedgangen fra 2020 til 2021 skyldes ekstraordinære engangsbevilgninger i forbindelse med pandemien i 2020, herunder 2 mrd. kroner til Enova.

Politikkområdet statlig administrasjon, EØS-finansieringsordningene mv. omfatter i hovedsak utgifter til Kongehuset, Stortinget, regjeringen, administrasjonen av departementene og deler av budsjettene til Utenriksdepartementet og Finansdepartementet som har karakter av fellesadministrasjon, herunder EØS-finansieringsordningene. Økningen fra 2020 til 2021 skyldes i hovedsak en økning i bevilgningene til EØS-finansieringsordningene fra 3,4 mrd. kroner i 2020 til 6,0 mrd. kroner i 2021. Historisk sett har det vært svingninger i bevilgningene på dette området. Dette skyldes i stor grad at bevilgningen til EØS-finansieringsordningene varierer mye, spesielt i overgangene mellom avtaleperioder. Når utgiftene til området samlet sett i perioden 2009–2013 ble redusert med en gjennomsnittlig årlig rate på 0,7 pst., må dette særlig ses i lys av at utgiftene til EØS-finansieringsordningene ble redusert fra 2,2 mrd. kroner i 2009 til 1,8 mrd. kroner i 2013. Fra 2013 til 2019 er utgiftene til EØS-finansieringsordningene reelt sett uendret, mens de er kraftig økt fra 2020 og 2021. Den foreslåtte økningen på over 2,6 mrd. kroner fra 2020 til 2021 har sammenheng med at de fleste land nå er i gjennomføringsfasen av programmer og prosjekter. Utenom EØS-finansieringsordningene reduseres veksten på området fra 2020 til 2021 fra 11,7 pst. til om lag 3,1 pst.

I tabell 4.1 fremkommer tall for rammeoverføringene til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammeoverføringene kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammeoverføringene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Det er i tabell 4.1 korrigert for store reformer som påvirker nivået på rammetilskuddene, jf. boks 4.1 Rammeoverføringer til kommuneforvaltningen. Når en beregner den samlede underliggende realveksten i statsbudsjettet medregnet folketrygden, korrigeres ofte de kommunale rammeoverføringene for skatteendringer som påvirker veksten i kommuneforvaltningens økonomi. Det er ikke korrigert for endringer i skattereglene i tabell 4.1. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Det gis årlig et betydelig beløp i kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, statlige virksomheter og private. I tabell 4.1 er ikke disse bevilgningene fordelt på formål.

Utgiftene til renter av statsgjelden varierer dels som følge av statens lånestrategi og endringer i rentenivået. Bevilgningene er et resultat av tekniske forutsetninger om låneopptak og renteutviklingen mer enn prioriteringer i budsjettet. I Norge dekkes det oljekorrigerte underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets renteutgifter er dermed uavhengig av den oljekorrigerte balansen på statsbudsjettet.

Statlig petroleumsvirksomhet omfatter utgifter til statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom år. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

4.4 Realvekst i folketrygdens utgifter

Utviklingen i folketrygdens utgifter vises i tabell 4.2, delt inn etter stønadstype. Dagpenger mv. er ikke inkludert i tabellen.

For sykepenger og foreldrepenger fremkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), mens utgiftene til alderspensjon etter 2011 justeres med en lavere sats1, som følge av at de fleste pensjoner under utbetaling reguleres med G fratrukket 0,75 pst. Lavere regulering av alderspensjoner gjør at veksten i de nominelle utgiftene er lavere enn den ellers ville vært. Realveksten viser imidlertid ikke effekten av at alderspensjon reguleres med en lavere sats enn f.eks. arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Andre helseformål er justert med dels konsumprisindeksen og dels lønnsvekst. For legemidler2 er det i utgangspunktet lagt til grunn at den observerte prisstigningen gjenspeiler en kvalitetsforbedring, slik at de nominelle tallene gir et dekkende uttrykk for realveksten. Øvrige stønader er justert med konsumprisindeksen.

Realveksten viser endringer i utgiftene som ikke skyldes generell prisvekst og annen regulering av folketrygdens ytelser. Endringer i sykepengeutgiftene skyldes blant annet endringer i det trygdefinansierte sykefraværet og antall sysselsatte. Realveksten i utgifter til alderspensjon skyldes i hovedsak endringer i antall pensjonister og at nye pensjonister kan ha en annen gjennomsnittlig pensjonsopptjening enn de som faller fra. For uføretrygd og andre stønader illustrerer realveksten hovedsakelig endringer i antall mottakere. Realveksten i legemidler skyldes volumvekst, kvalitetsforbedringer og den internasjonale markedsutviklingen.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2009. Det har særlig vært en sterk vekst i utgiftene til alderspensjon. Utgiftsveksten i disse rettighetsbaserte ordningene har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og dette forventes å fortsette i de kommende årene, ved en videreføring av dagens regelverk.

Tabell 4.2 Utviklingen i folketrygdens utgifter etter stønadstype1 2009–2021. I nominelle mrd. kroner og gjennomsnittlig årlig realvekst2

Nominell verdi

Gjennomsnittlig årlig realvekst

Stønadsutgifter

2009

2013

2020

2021

2009–2013

2013–2020

2020–2021

Sykepenger

36,3

36,6

49,6

45,2

-3,6 %

1,8 %

-10,8 %

Arbeidsavklaringspenger

30,5

36,5

30,5

31,9

0,5 %

-5,0 %

2,3 %

Uførhet

59,5

71,6

100,1

104,1

0,7 %

2,2 %

1,7 %

Alderspensjon

112,8

164,6

241,1

251,2

6,2 %

3,6 %

2,7 %

Stønader til enslige forsørgere og etterlatte

6,1

6,1

4,3

4,3

-3,7 %

-7,2 %

-3,9 %

Foreldrepenger

13,9

17,1

21,2

21,6

1,4 %

0,5 %

-0,4 %

Legemidler mv.

8,4

8,8

13,8

15,0

0,7 %

6,2 %

8,2 %

Andre helseformål

11,4

14,3

18,5

19,2

2,5 %

1,3 %

1,4 %

Stønader til merutgifter

8,7

8,8

10,7

11,1

-1,4 %

0,7 %

-0,4 %

Sum

287,6

364,3

489,9

503,6

2,3 %

2,0 %

0,9 %

1 Det er korrigert for større tekniske endringer i perioden. F.eks. er utgiftene til uførepensjon i 2014 og tidligere år justert slik at de er sammenlignbare med bruttoutgiftene til ny uføretrygd fra 2015. Utgiftene til legemidler mv. er korrigert for overføring av legemidler til helseforetakene.

2 Stønadsutgiftene følger hovedsakelig kapittelstrukturen i statsbudsjettet, med følgende unntak: Stønader til enslige forsørgere og etterlatte omfatter kap. 2680 Etterlatte og kap. 2620 Stønad til enslig mor eller far, men bidragsforskott er korrigert for inntekter fra bidragspliktige. Legemidler mv. omfatter i tillegg til kap. 2751, deler av kap. 2752 (refusjon egenbetaling blåreseptmedisiner). Andre helseformål omfatter programområde 30 Stønad ved helsetjenester, unntatt ovennevnte utgifter under kap. 2751 og kap. 2752. Stønader til merutgifter omfatter kap. 2661 Grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. og kap. 2686 Stønad ved gravferd.

Kilde: Finansdepartementet

Sykepenger

Det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt gikk ned i årene 2010 til 2012, og var deretter stabilt fra 2013 til 2015, etterfulgt av en ny nedgang fra 2016 til 2018. I 2019 økte sykefraværet med 1,1 prosent. Sysselsettingsveksten i perioden har bidratt til å trekke realveksten opp, sammen med økt kompensasjonsgrad for sykepenger til selvstendig næringsdrivende. Tallene omfatter pleiepenger, og pleiepengereformen fra 2017 har trukket disse utgiftene opp. I 2020 ventes realveksten å bli 15,1 prosent, i hovedsak som følge av de midlertidige regelverksendringene for sykepenger og omsorgspenger. Realveksten i folketrygdens sykepengeutgifter anslås til -10,8 pst. fra 2020 til 2021. Det tilsvarer en reduksjon på om lag 5,5 mrd. 2021-kroner.

Arbeidsavklaringspenger

Fra og med 1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet av den nye ytelsen arbeidsavklaringspenger. Etter betydelig vekst de første årene, har det fra 2012 vært en reduksjon i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger, som har gitt lavere utgifter. I 2018 og 2019 var nedgangen i gjennomsnittlig antall mottakere større enn i foregående år, først og fremst som følge av økt avgang fra ordningen til uføretrygd og til andre statuser. Dette må ses i sammenheng med regelendringene som ble iverksatt fra 1. januar 2018, og særlig innstrammingen av vilkårene for unntak fra den generelle, maksimale varigheten. Antall mottakere har flatet ut så langt i 2020 og ventes å øke noe i 2021. De midlertidige regelendringene, generelle forsinkelser i avklaringsløpene og økt arbeidsledighet i forbindelse med koronapandemien bidrar til redusert avgang fra ordningen. Realveksten i folketrygdens utgifter til arbeidsavklaringspenger anslås til 2,3 pst. fra 2020 til 2021, tilsvarende en økning på om lag 0,7 mrd. 2021-kroner.

Uføretrygd

De første årene etter 2010 var utviklingen i antall uføre om lag i tråd med den demografiske utviklingen. I 2013 falt antall mottakere av uføretrygd3 noe da mange uføre nådde pensjonsalder. Siden 2014 har det vært en økning i antall mottakere. Dette har særlig sammenheng med høy tilgang til uføretrygd fra arbeidsavklaringspenger, og at noe færre uføre har nådd pensjonsalder enn tidligere år. Veksten har vært særlig høy fra 2018 og fremover, som følge av regelendringene for arbeidsavklaringspenger. Utgiftene til uføretrygd har i stor grad fulgt utviklingen i antall mottakere. Det ventes lavere vekst i antall mottakere i 2021, som følge både av de midlertidige regelverksendringene for arbeidsavklaringspenger i 2020 og at koronapandemien gir forsinkelser i avklaringsløpene for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Realveksten i folketrygdens utgifter til uføretrygd anslås til 1,7 pst. fra 2020 til 2021, tilsvarende en økning på om lag 1,8 mrd. 2021-kroner.

Alderspensjon

Fra 2011 ble det mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år, mot 67 år tidligere. Mange valgte å ta ut alderspensjon før 67 år, og dette bidro til at utgiftene til alderspensjon økte sterkt i årene etter 2010. Den årlige veksten i antall alderspensjonister under 67 år har vært avtakende, og omfanget av tidlig uttak ser ut til å ha stabilisert seg de siste to årene. Utgiftene til alderspensjon vil likevel øke betydelig også i årene som kommer, hovedsakelig som følge av at det blir flere alderspensjonister over 67 år. I 2021 anslås realveksten i folketrygdens utgifter til alderspensjon til 2,7 pst., tilsvarende en økning på om lag 6,5 mrd. 2021-kroner.

Stønader til enslige forsørgere og etterlatte

Utgiftene til overgangsstønad og etterlattepensjon har vært reelt avtakende i hele perioden. Nedgangen for overgangsstønad kan ha sammenheng med økt barnehagedekning, at flere har delt omsorg, og at regelverket for å motta overgangsstønad har blitt strammet inn og gjort mer arbeidsrettet. For etterlattepensjon skyldes nedgangen redusert dødelighet, og at stadig flere enker og enkemenn er i arbeid. Realveksten i folketrygdens utgifter til enslige forsørgere og etterlattepensjon mv. anslås til -3,9 pst. fra 2020 til 2021, tilsvarende en nedgang på om lag 220 mill. 2021-kroner.

Stønader til merutgifter

Utgiftene til grunn- og hjelpestønad mv. har vært avtakende store deler av perioden. Det var en positiv realvekst mellom 2013 og 2018, blant annet som følge av økningen i antall eldre i befolkningen, men siden 2018 har realveksten vært negativ. Dette skyldes hovedsakelig avviklingen av hjelpestønadens sats 0 fra 1. juli 2018, samt lavere gjennomsnittlig ytelse for grunnstønad. Realveksten i folketrygdens utgifter til merutgifter anslås til -0,4 pst. fra 2020 til 2021.

Foreldrepenger

Det var realvekst i utgiftene til foreldrepenger i perioden 2010–2015. Dette skyldes blant annet flere utvidelser av foreldrepengeordningen og økt yrkesdeltakelse blant mødre. Opptjeningsgrunnlaget for foreldre, og dermed utbetalingene per familie, har også økt mer enn den generelle lønnsveksten. I perioden 2016–2020 ligger det an til en svak gjennomsnittlig realnedgang i utgiftene til foreldrepenger, primært på grunn av lave fødselstall. Realveksten i folketrygdens utgifter til foreldrepenger anslås til -0,4 pst. fra 2020 til 2021.

Legemidler mv.

Det har vært en gjennomgående høy underliggende volumvekst de siste årene. Ulike prisregulerende tiltak har bidratt til å dempe veksten i utgiftene til legemidler. Blant annet har årlig maksimalprisrevurdering av reseptpliktige legemidler og trinnprisordningen for generiske legemidler gitt innsparinger. Fra 2014 har derimot en svekket norsk krone gitt noen merutgifter ved maksimalprisreguleringen. Realveksten er korrigert for at finansieringsansvaret for enkelte legemidler som forskrives av spesialisthelsetjenesten er overført til de regionale helseforetakene de senere årene. Det anslås en realvekst på 8,2 pst. i folketrygdens utgifter til legemidler mv. fra 2020 til 2021.

Andre helseformål

Utgiftene til andre helseformål har økt gjennom perioden, men vekstraten har variert. Veksten har særlig vært knyttet til refusjon for legetjenester og refusjon av egenandeler ut over tak 1. Det anslås en realvekst på 1,4 pst. i utgiftene til andre helseformål fra 2020 til 2021.

Figur 4.3 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2021. Justert for oppgaveoverføringer. Indeksert slik at 2009=100.

Figur 4.3 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2021. Justert for oppgaveoverføringer. Indeksert slik at 2009=100.

Kilde: Finansdepartementet

Figur 4.4 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2021. Justert for oppgaveoverføringer.

Figur 4.4 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2021. Justert for oppgaveoverføringer.

Kilde: Finansdepartementet

Figur 4.5 Prosent av faktiske og anslåtte utgifter til folketrygden i 2009 og 2021. Justert for oppgaveoverføringer. Nominelle verdier.

Figur 4.5 Prosent av faktiske og anslåtte utgifter til folketrygden i 2009 og 2021. Justert for oppgaveoverføringer. Nominelle verdier.

4.5 Bevilgninger til forskning over statsbudsjettet

Foreløpige anslag tilsier at den offentlige innsatsen i forskning og utvikling er på om lag 45 mrd. kroner i 2021 når Skattefunn inkluderes. Dette utgjør 1,22 pst. av anslått BNP i 2021. De samlede bevilgningene til forskning og utvikling er anslått til i underkant av 41 mrd. kroner ekskl. Skattefunn, tilsvarende 1,10 pst. av anslått BNP.

Utgiftene til forskning og utvikling er anslått å øke nominelt med om lag to mrd. kroner fra 2020 til 2021, noe som medfører en realøkning på 1,6 pst. inkludert Skattefunn. Mesteparten av økningen er på poster under Kunnskapsdepartementets budsjett, herunder økt forskningsaktivitet som følge av flere studieplasser. I tillegg er det betydelig vekst i FoU-bevilgningene til NFD, som blant annet skyldes deltakelse i EUs romprogram.

Regjeringen foreslår i 2021 å øke bevilgningene til målene og prioriteringene i langtidsplanen for forskning og utdanning med 960 mill. kroner. Av dette er 340 mill. kroner knyttet til de tre opptrappingsplanene, Teknologiløft, FoU i næringslivet og Kvalitet i høyere utdanning. Noen av de store satsingene innenfor langtidsplanen er studieplasser innen realfag, helsefag, læreryrket og IKT, grunnleggende teknologiforskning og forskning, utvikling og innovasjon for grønn omstilling og reduksjon av klimagassutslipp, og økt basisbevilgning til de teknisk-industrielle instituttene. I tillegg foreslår regjeringen bevilgninger til flere UH-bygg, blant annet livsvitenskapsbygget, Vikingtidsmuseet, og Campus Ås, samt forprosjekter til ny campus for NTNU og Ocean Space Centre. For livsvitenskapsbygget er det usikkerhet knyttet til videre utbygging, som følge av krevende grunnforhold.

For perioden 2009–2013 viser utviklingen i bevilgninger til forskning og utvikling over statsbudsjettet en nominell vekst på om lag 6 mrd. kroner inkludert Skattefunn. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 1,8 pst. Den nominelle veksten i perioden 2013–2020 anslås nå til 12,5 mrd. kroner i statsbudsjettanalysen for 2020 fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU). Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 3,5 pst. For nærmere omtale av bevilgningene til forskning, henvises det til Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon.

Fotnoter

1.

Utgifter til alderspensjon justeres med G fratrukket 0,7 pst. som følge av at satsene for minste pensjonsnivå reguleres med en høyere sats enn andre pensjoner under utbetaling.

2.

Resten av kap. 2751 (dvs. post 71 Legeerklæring og post 72 Medisinsk forbruksmateriell) er justert med KPI.

3.

Ved innføringen av uføreformen 1. januar 2015 endret ytelsen navn fra uførepensjon til uføretrygd.

Til dokumentets forside