Prop. 1 S Gul bok (2020–2021)

FOR BUDSJETTÅRET 2021 — Statsbudsjettet

Til innholdsfortegnelse

7 Statens lånebehov

7.1 Fullmakt til å ta opp statslån o.a.

Statens lånebehov for 2021 følger av forslaget til statsbudsjett for 2021. Det blir lagt opp til at finansieringsbehovet i hovedsak blir dekket ved opptak av nye, langsiktige lån innenlands. Av hensyn til markedet for statspapirer legges det normalt opp til å søke å jevne ut den langsiktige opplåningen over flere år. For 2021 er det foreslått en fullmakt på 125 mrd. kroner for opptak av nye, langsiktige lån.

Statens kortsiktige opplåning i markedet skjer ved salg av statskasseveksler, som er papirer med løpetid på inntil tolv måneder. For 2021 er det foreslått en ramme på 100 mrd. kroner for utestående volum i kortsiktige markedslån.

Rammene som foreslås for langsiktig og kortsiktig markedsopplåning er de samme i 2021 som i 2020.

For andre kortsiktige lån ber regjeringen om en fullmakt der det ikke blir satt noen konkret beløpsgrense. Regjeringen ber i tillegg om at den generelle fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført. Det bes også om fullmakt til å gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til slike avtaler.

Dette er omtalt nærmere i avsnitt 7.3, og forslagene er sammenfattet i tabell 7.3.

Det vises også til generell omtale av statsgjeldsforvaltningen i Meld. St. 1 (2020–2021) Nasjonalbudsjettet 2021. Dersom Stortinget vedtar de fullmaktene det her bes om, vil Finansdepartementet gi Norges Bank fullmakt til å dekke lånebehovet og eventuelt inngå derivatavtaler, samt gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til disse.

7.2 Sammensetningen av statsgjelden

Tabell 7.1 viser størrelsen på, og sammensetningen av statens bruttogjeld ved utgangen av de to siste årene og første halvår i 2020.

Tabell 7.1 Sammensetningen av statsgjelden (i mill. kroner)

31.12.18

31.12.19

30.06.20

Langsiktige lån1

400 101

394 000

457 000

Kortsiktige markedspapirer2

66 000

58 000

63 000

Andre kortsiktige lån3

57 768

58 625

113 724

Statsgjelden

523 869

510 625

633 724

Memo:

Rentebytteavtaler

26 450

1 Lån med lengre løpetid enn ett år.

2 Lån med løpetid inntil ett år.

3 Kontolån fra statsinstitusjoner mv.

Kilde: Finansdepartementet.

Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån. Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge statsobligasjoner i det innenlandske markedet gjennom auksjoner og syndikeringer. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler i auksjoner. Statskasseveksler er omsettelige lån uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til underkursen de blir lagt ut til. Andre, kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, samt eventuelle kontolån fra institusjoner som i særskilte tilfeller kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten.

7.3 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter i 2021

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Avdrag på statsgjelden, netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslaget i denne proposisjonen et brutto finansieringsbehov på 97,8 mrd. kroner i 2021, jf. tabell 7.2.

Tabell 7.2 Statens finansieringsbehov i 2020 og 2021 (i mrd. kroner)

Saldert budsjett 2020

Gul bok 2021

A

Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet

-241,1

-371,2

B

Overført fra Statens pensjonsfond utland

241,1

371,2

C

Overskudd før lånetransaksjoner (A + B)

0,0

0,0

D

Utlån til statsbankene, aksjetegning o.l., netto

10,1

9,8

E

Statens netto finansieringsbehov (D – C)

10,1

9,8

F

Gjeldsavdrag1

0,0

88,0

Statens brutto finansieringsbehov (E + F)

10,1

97,8

1 Avdrag på langsiktige statslån.

Kilde: Finansdepartementet.

Når Finansdepartementet vurderer statens lånebehov i markedet, tas det normalt utgangspunkt i statens finansieringsbehov, jf. tabell 7.2. Videre tas det hensyn til virkningen av statens transaksjoner på likviditeten i pengemarkedet. Pengemarkedet blir tilført likviditet når staten betaler avdrag på gjelden eller øker netto utlån fra statsbankene, mens opptak av statslån inndrar likviditet fra markedet. Det er et mål at statens transaksjoner over tid ikke skal endre den samlede likviditeten i pengemarkedet.

Siden underskuddet på statsbudsjettet blir dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland, påvirker ikke statsbudsjettet den samlede likviditeten i pengemarkedet. Samtidig er det slik at noen poster på statsbudsjettet påvirker balansen på budsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning, men ikke likviditeten i pengemarkedet. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank. Når statens kapitaltransaksjoner samlet sett ikke skal påvirke likviditeten i pengemarkedet, må det korrigeres for slike poster. Det må også korrigeres for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men som ikke har likviditetseffekt, som innskudd i fond. For 2021 er det samlet sett beregnet at disse postene vil øke behovet for likviditetsinndragning med i underkant av 19 mrd. kroner netto. Et likviditetsjustert finansieringsbehov blir dermed på om lag 116 mrd. kroner.

Tabell 7.3 gir en samlet oversikt over gjeldende lånefullmakter for 2020 og forslag til nye fullmakter for 2021. I tillegg ber regjeringen om at fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført, og at det gis fullmakt til å foreta sikkerhetsplasseringer hos motparter i rentebytteavtaler.

Tabell 7.3 Fullmakt til å ta opp statslån i 2021 (i mill. kroner)

Fullmakt for 2020

Utnyttet per 30.06.20

Forslag til fullmakt for 2021

Nye langsiktige lån

125 000

63 000

125 000

Kortsiktige markedslån

100 000

63 000

100 000

Andre kortsiktige lån

Ubegrenset

113 724

Ubegrenset

Kilde: Finansdepartementet.

7.3.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2021

Statens lånebehov blir dekket ved å ta opp nye, langsiktige lån innenlands. Finansdepartementet legger normalt opp til å søke å jevne ut opptakene av langsiktige lån. Formålet er at store svingninger i finansieringsbehovet fra ett år til det neste ikke skal slå ut tilsvarende på opplåningstakten. I 2021 er det forfall av et langsiktig obligasjonslån med utestående volum per 1. august på 88 mrd. kroner. Om lag halvparten av dette forfallet er planlagt finansiert i løpet av 2020, mens det tas sikte på å finansiere den gjenværende halvparten i 2021. En slik strategi vil innebære at behovet for nye langsiktige lån i 2021 blir i overkant av 40 mrd. kroner lavere enn det som følger direkte av det likviditetsjusterte finansieringsbehovet. Et samlet anslag på opplåningen i 2021 er om lag 75 mrd. kroner. Et ønske om relativt stabile låneopptak fra år til år kan redusere dette tallet noe.

I statsbudsjettet for 2020 ble det bedt om en ramme for opptak av langsiktige lån på 75 mrd. kroner. Etter opprettelsen av Statens obligasjonsfond (SOF) med en ramme på 50 mrd. kroner, utvidet Stortinget denne lånerammen til 125 mrd. kroner. Ved utgangen av første halvår 2020 var det investert 3,6 mrd. kroner i Statens obligasjonsfond. Det vil også for 2021 være behov for at lånerammen gir rom for investeringene i fondet. Samtidig kan Norges Bank ha behov for å utvide egenbeholdningen av obligasjoner for markedspleie, som nå er noe lavere enn tidligere. For å ta hensyn til usikkerhet og at det ikke er ønskelig at fullmakten blir for liten, er det ønskelig med en lånefullmakt som er noe høyere enn planlagt opplåning. Regjeringen ber på denne bakgrunn om at fullmakten for 2021 til å ta opp nye langsiktige lån innenlands blir satt til 125 mrd. kroner, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette tilsvarer gjeldende fullmakt for 2020.

7.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige markedslån i 2021

Fullmakten under kortsiktige markedslån er utformet som en ramme for maksimalt utestående beløp. Regjeringen ber om at fullmakten til å ha utestående kortsiktige markedslån blir satt til 100 mrd. kroner i 2021, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette tilsvarer fullmakten for 2020.

7.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2021 mv.

Fullmakten for andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Fullmakten omfatter også eventuelle plasseringer som er gitt som sikkerhet fra motparter i rentebytteavtaler. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskudd fra operatørbanken for skattebetalingsordningen.

Lånene under denne fullmakten er gjeld av en slik karakter at en ikke bør fastsette en beløpsgrense. Det foreslås at Finansdepartementet for 2021 får fullmakt til å ta imot slike plasseringer som kontolån uten at det blir satt en beløpsgrense, jf. forslag til romertallsvedtak. Da unngår en at staten ev. må avvise innskudd fordi fullmakten ikke er stor nok.

7.3.4 Fullmakt til å inngå derivater mv.

I gjeldsforvaltningen brukes rentebytteavtaler for å styre rentebindingen på gjelden sammenlignet med det som følger direkte av en strategi der opplåningen spres på løpetider fra null til ti år. Rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre den gjennomsnittlige rentebindingen på gjeldsporteføljen uten at selve opplåningen blir endret.

Det følger av statens avtaler med motpartene i rentebytteavtalene at motparten må innbetale kontantsikkerhet på konto i Norges Bank dersom rentebytteavtalene har en netto markedsverdi i statens favør som er over avtalte terskelnivåer. Dette reduserer statens risiko for tap hvis en motpart får betalingsproblemer. Det er i dag ikke et krav etter avtalene at staten innbetaler slik kontantsikkerhet til motpartene. Norges Bank har satt i gang reforhandling av de underliggende rammeavtalene slik at også staten vil måtte betale sikkerhet. Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå og reforhandle slike avtaler. Tosidige sikkerhetsavtaler er markedspraksis mellom banker, og etter hvert også for statsgjeldforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er null.

Det bes om fullmakt til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler samt å gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til slike i 2021, jf. forslag til romertallsvedtak.

Til dokumentets forside