7 Hovedinnhold i direktivet

7.1 Oversikt

Direktivet skal sikre universell utforming av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner slik at tjenestene blir mer brukervennlige. Formålet er å øke andelen av befolkningen som kan ta del i det digitale samfunnet.

I hovedsak er de nye kravene i direktivet knyttet til synstolkning av forhåndsinnspilte tidsbaserte medier (video), universell utforming av intranett og ekstranett og krav om tilgjengelighetserklæring med tilhørende tilbakemeldingsfunksjon. Tidsbaserte medier er medier av følgende typer: bare lyd, bare video, lyd og video, lyd og/eller video kombinert med interaksjon, jf. direktivet artikkel 3(1) nr. 6. I tillegg vil oppdatering fra WCAG 2.0, som ligger til grunn for forskriften, til WCAG 2.1 medføre 12 nye krav på nivå A og AA for offentlige virksomheter.

Direktivet består av følgende bestemmelser:

• Artikkel 1 omhandler direktivets formål og virkeområde.

• Artikkel 2 fastslår at direktivet er et minimumsdirektiv. Dette innebærer at EØS-landene minst må gjennomføre direktivets krav i nasjonal rett.

• Artikkel 3 inneholder definisjoner av direktivets sentrale begreper.

• Artikkel 4 omtaler de fire hovedprinsippene for universell utforming som skal være oppfylt; informasjon skal være mulig å oppfatte, mulig å anvende/betjene, forståelig og robust. Dette tilsvarer de fire hovedprinsippene som ligger til grunn for kravene i WCAG 2.0 og som er videreført i oppdatert versjon av WCAG 2.1.

• Artikkel 5 regulerer unntaksadgangen der kravene innebærer en uforholdsmessig stor byrde for virksomheten.

• Artikkel 6 inneholder en presumsjon om at nettsteder som tilfredsstiller kravene i standarden direktivet viser til, oppfyller kravene i artikkel 4.

• Artikkel 7 inneholder ytterligere tiltak for medlemslandene, som skal sikre at direktivet etterleves. Blant annet må offentlige organer avgi en tilgjengelighetserklæring og opprette en tilbakemeldingsfunksjon på nettstedet.

• Direktivets artikkel 8 stiller krav om at myndighetsorganet skal gjennomføre tilsyn (kontroll) av om nettløsninger og mobilapplikasjoner er universelt utformet.

Videre inneholder direktivet bestemmelser om håndheving (artikkel 9), delegering av myndighet til å gi rettsakter (artikkel 10), prosedyre i komité som bistår Kommisjonen (artikkel 11), tidsfrister og overgangsregler (artikkel 12), revisjon av direktivet som skal ta hensyn til resultatene etter tilsyn (artikkel 13) og bestemmelser om ikrafttredelse (artikkel 14).

7.2 De nye kravene

Direktivet stiller følgende nye krav:

• To nye krav til synstolkning av forhåndsinnspilt multimediainnhold (video)

• Standarden EN 301 549 V2.1.2 (2018-08) viser til WCAG 2.1, og denne oppdaterte versjonen av WCAG har 12 nye tekniske krav (suksesskriterier)

• Krav om en tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon

• Nye intranett og ekstranett skal være universelt utformet.

7.3 Lov- og forskriftsendringer

Departementet gjør oppmerksom på at Prop. LS konsentrerer seg om de bestemmelsene i direktivet som krever lovendring.

Direktivet, gjennom henvisning til standarden EN 301 549, stiller totalt 14 nye tekniske krav sammenlignet med gjeldende rett. Disse nye kravene vil gjennomføres ved endringer i forskriften.

Det ble vedtatt tre gjennomføringsbeslutninger av Kommisjonen i 2018. Gjennomføringsbeslutningene er gitt med formål å sikre ensartet praksis i alle EU-land. Gjennomføringsbeslutningene gjennomføres i forskriften.

Det er gitt en gjennomføringsbeslutning om harmonisert standard, (EU) 2018/2048, som innebærer at virksomhetene skal følge den europeiske standarden EN 301 549 V2.1.2 (2018-08), og den tekniske standarden WCAG versjon 2.1 på nivå A og AA, jf. gjennomføringsbeslutningens artikkel 6(3).

WCAG 2.1 viderefører alle kravene fra den tidligere versjonen WCAG 2.0. I tillegg inkluderer den oppdaterte standarden 12 nye suksesskriterier på nivå A og AA, som i større grad tar høyde for ulike særtrekk ved mobilapplikasjoner.

De tekniske kravene som ligger til grunn for de eksisterende bestemmelser i forskriften, er WCAG 2.0 på nivå A og AA, med unntak av krav 1.2.3, 1.2.4 og 1.2.5. Direktivet inneholder ikke tilsvarende unntak for kravene 1.2.3 og 1.2.5. Ved gjennomføring av direktivet i norsk rett, og oppdateringen av standarden til versjonen 2.1, oppheves unntakene for suksesskriteriene 1.2.3 og 1.2.5. Som følge av dette blir virksomheter i offentlig sektor pålagt å etterleve totalt 14 nye krav.

Videre er det gitt en gjennomføringsbeslutning om tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon (EU) 2018/1523, og en gjennomføringsbeslutning om metode for kontroll og rapportering (EU) 2018/1524.

På bakgrunn av direktivets krav, foreslår departementet en del presiseringer i forskriften som vil gjelde for hele forskriftens virkeområde. Dette innebærer bl.a. flere definisjoner, avgrensning mot sektorregelverk, presisering av unntak og fastsettelse av et skjæringstidspunkt for hvilke dokumenter som skal etterleve kravene. Dette er mindre endringer eller presiseringer av gjeldende rett, som ikke innebærer nye plikter for virksomhetene. Endringene vil fremgå av revidert forskrift og presiseres nærmere i forvaltningspraksis.

Etter gjeldende rett skal alle dokumenter publisert på IKT-løsninger, som er omfattet av reglene, være universelt utformet. Etter direktivet er det kun dokumenter som er publisert etter 23. september 2018 som er omfattet av kravene, i tillegg til dokumenter som er nødvendige for viktige nettbaserte administrative prosesser, jf. direktivets artikkel 1(5). Gjeldende rett går dermed lenger enn direktivet, ettersom kravene gjelder for alle dokumenter som er publisert på nye nettsteder.

I høringen av forslag til lov- og forskriftsendringer i 2019, fikk departementet innspill fra OsloMet om at en gjennomgang av eldre dokumenter for opplærings- og utdanningssektoren, for å gjøre innholdet universelt utformet, «vil kreve betydelig ressursbruk». Universell mener at det ikke er realistisk at opplærings- og utdanningssektoren vil kunne etterleve krav om at dokumenter publisert etter 1. juni 2014 skal være universelt utformet, ettersom sektoren først ble omfattet av reglene i 2018. Universell uttaler:

«Vi antar at en konstant foryngelse av dokumenter fra administrasjon og andre faglige dokumenter likevel vil føre til at målet om universell utforming vil nås.»

Departementet ønsker å innføre en skjæringsfrist i forskriften, for hvilke dokumenter som er omfattet. Endringen vil gjelde for hele forskriftens virkeområde, og for alle virksomheter som er omfattet av regelverket. Fristen vil fastsettes i forskriften.

Det innføres ikke et eget skjæringstidspunkt for virksomheter i opplærings- og utdanningssektoren. Hensynet til elever og studenter med funksjonsnedsettelser og alle som ellers drar nytte av universell utforming av IKT, tilsier at skole- og utdanningssektoren skal ha samme frist som andre sektorer. Det vises til omtalen av Norges konvensjonsforpliktelser knyttet til skole og utdanning i kapittel 6.4.3. Videre mener departementet at det vil være uheldig om en sen ikrafttredelse forsinker målsettingen om at alle skal ha likeverdig tilgang til IKT-løsninger i undervisningen.

Dersom fristene for universell utforming av IKT for opplærings- og utdanningssektoren skulle vise seg å gi konkrete urimelige utslag, kan det eventuelt gjennomføres en forholdsmessighetsvurdering etter forslag til revidert § 18 i likestillings- og diskrimineringsloven. Det vises for øvrig til omtalen av opplærings- og utdanningssektoren i kapittel 8.3.3.2, og til omtalen av unntaksadgang ved uforholdsmessig stor byrde i kapittel 11.

Direktivet stiller strengere krav til universell utforming av forhåndsinnspilte tidsbaserte medier, sammenlignet med gjeldende rett. For å oppfylle direktivets minimumskrav må unntakene 1.2.3 og 1.2.5 i forskriftens § 4 første ledd oppheves for offentlige virksomheter, jf. artikkel 1(3) bokstav (c). Endringen gjøres i forskriften.

Videre er nettbaserte kart og karttjenester unntatt fra direktivets krav, så lenge vesentlig informasjon gis på en tilgjengelig måte for kart som er ment for navigasjon, jf. fortalen avsnitt 29. Dette skal presiseres i forskriften. Unntaket om tredjepartsinnhold utenfor virksomhetens kontroll følger av direktivets artikkel 1(4) bokstav (e), og inntas i forskriften.

Videre unntar direktivet reproduksjoner av gjenstander fra kulturhistoriske samlinger, som av ulike grunner, ikke kan gjøres universelt utformet. Med «gjenstander fra kulturhistoriske samlinger» menes, ifølge direktivets artikkel 3(7), varer i privat eller offentlig eie av historisk, kunstnerisk, arkeologisk, estetisk, vitenskapelig eller teknisk interesse som inngår i samlinger som forvaltes av kulturinstitusjoner som biblioteker, arkiver og museer. Unntaket fra kravene kan gjøres dersom kravene til universell utforming er uforenlig med konservering, eller gjenstandens autentisitet, jf. artikkel 1(4) bokstav (f) nr. i), eller på grunn av manglende kostnadseffektive løsninger for å gjøre innholdet universelt utformet, jf. nr. ii).

En kulturinstitusjon kjennetegnes ved at dens hovedformål er å produsere eller formidle kulturuttrykk, eller å samle inn, bevare, forvalte og/eller formidle kulturarvsmateriale, eksempelvis arkiver, biblioteker og museer. Det er ingen etablerte kriterier for hva som kan kalles en kulturinstitusjon, men organisasjonen bør selv definere seg som det. En reproduksjon er en kopi av et kunstuttrykk eller et kulturhistorisk objekt, ofte fremstilt i formidlingsøyemed f.eks. for å unngå tap av eller skade på originalen. Hva som kan regnes som en historisk gjenstand er en subjektiv vurdering som kulturinstitusjonen selv må gjøre på selvstendig, faglig grunnlag. Videre legges det til grunn at et objekt inngår i samlinger når det er en del av en kulturinstitusjons innsamlede, registrerte og bevarte materiale.

I den finske lovproposisjonen (Hallituksen esitys HE 60/2018 vp) til Lag om tillhandahållande av digitale tjänaster (306/2019) er meningsinnholdet i begrepet «reproduksjon» drøftet. Med reproduksjon menes, Ifølge HE 60/2018 vp, kulturuttrykk som av sitt innhold tilsvarer gjenstand fra kulturhistoriske samlinger, men som har en uttrykksform, lagringsformat eller lagringsmedium som skiller seg fra denne gjenstanden. Innhold i digitale produktkataloger, som beskriver kulturhistoriske samlinger av denne art, er ikke omfattet av unntaket, men vil måtte oppfylle tilgjengelighetskravene. Unntaket skal presiseres i forskriften. Direktivet unntar også arkiverte nettsteder. Unntaket vil presiseres i forskriften og avklares nærmere gjennom forvaltningspraksis.

7.4 Direktivets krav som ikke krever lov- eller forskriftsendring

Enkelte krav i direktivet krever hverken lov- eller forskriftsendringer, ettersom norsk lovgivning allerede oppfyller direktivets minimumskrav. Direktivets krav som ikke krever endring i eksisterende lovgivning eller forskrift, er blant annet krav som fremgår av direktivets artikkel 1(3) bokstav (b). Artikkelen fastslår at direktivets virkeområde ikke gjelder for visse frivillige organisasjoner, såkalte ikke-statlige organisasjoner. Norsk rett går her lenger enn det som følger av direktivet, og det foreslås ingen endringer i gjeldende rett.

Frivillige organisasjoner, som ikke defineres som offentlig eller offentligrettslig organ etter artikkel 2(1) nr. 4 i direktiv (EU) 2014/24/EU, omfattes ikke av de nye kravene i WAD. Se vurderinger i kapittel 8.2.

Videre inneholder både direktivet og dagens forskrift et unntak for teksting av direktesendte tidsbaserte medier, jf. direktivets artikkel 1(3) bokstav (c), og jf. forskriften § 4 første ledd. Unntaket videreføres, se kapitel 7.5 under.

7.5 Særlig om direktesendt multimediainnhold

Direktesendte tidsbaserte medier er unntatt fra direktivets virkeområde etter artikkel 1(3) bokstav (c). Unntaket er ikke tidsbegrenset. Også forskriften unntar direktesendt tidsbasert media (suksesskriterium 1.2.4) fra kravene, jf. § 4 første ledd. Departementet foreslo i høringsnotatet at unntaket videreføres. Etter en helhetlig vurdering av de mottatte innspillene har departementet kommet frem til at forslaget i høringsnotatet opprettholdes.

Fortalen avsnitt 27 omtaler unntakets rekkevidde og forholdet mellom direktesendte og forhåndsinnspilte tidsbasert medier:

«Direktesendte tidsbaserte medier som forblir på internett eller publiseres på nytt etter direktesendingen, bør uten unødig forsinkelse fra datoen da de ble sendt for første gang eller publiseres på nytt, anses som forhåndsinnspilte tidsbaserte medier, og forsinkelsen bør ikke overskride den tiden som er strengt nødvendig for å gjøre tidsbaserte medier tilgjengelige, idet vesentlig informasjon som berører allmennhetens helse, velferd og sikkerhet prioriteres. Det nødvendige tidsrommet bør i prinsippet være på høyst 14 dager. I begrunnede tilfeller, for eksempel når det er umulig å innhente de relevante tjenestene i tide, kan dette tidsrommet unntaksvis forlenges til den korteste tiden som er nødvendig for å gjøre innholdet tilgjengelig.»

Departementet legger disse føringene til grunn slik at innholdet skal være universelt utformet senest 14 dager etter at det er publisert. Tidsbruken skal ikke være lenger enn det som er strengt nødvendig. Innhold som gjelder innbyggernes helse, velferd og sikkerhet skal prioriteres. I enkelttilfeller, der det unntaksvis ikke lar seg gjøre å skaffe nødvendige tjenester knyttet til universell utforming innen 14 dager, kan fristen forlenges. Fristen skal ikke forlenges mer enn det som er strengt nødvendig for å sikre at innholdet blir universelt utformet.

Direktesendte tidsbaserte medier, som blir liggende på nettstedet etter direktesendingen, vil regnes som forhåndsinnspilt. Det innebærer at det aktuelle innholdet skal overholde alle relevante krav til slikt innhold, bl.a. krav til teksting etter suksesskriterium 1.2.2, og synstolkning etter suksesskriterium 1.2.3 og 1.2.5. Direktesendt innhold, som blir avpublisert og lagt ut på nytt senere, må også følge kravene ettersom innholdet da vil regnes som forhåndsinnspilt.

Flere høringsinstanser mener at Norge burde oppheve unntaket for teksting av direktesendt tidsbasert media (suksesskriterium 1.2.4). Direktoratet for e-helse,Blindeforbundet, HLF og Døveforbundet viser til at hørselshemmede ikke har like muligheter for samfunnsdeltakelse uten mulighet til å oppfatte direktesendt media. HLF viser til at teknologien for å sikre dette er på plass, men underlagt kostbar lisens (TUVA), og at regjeringen må frikjøpe lisens til alle. Språkrådet viser til at de språkteknologiske komponentene som skal til for å tekste direktesendinger, til nå har vært mangelfulle. Språkrådet viste til at Nasjonalbiblioteket har satt i gang arbeidet med å utvikle nødvendige grunnlagsressurser for å bedre talegjenkjenningsprosjekter på norsk, og at flere offentlige virksomheter er i gang med talegjenkjenningsprosjekter. Vista Analyse anbefaler ikke en utvidelse av kravene til å omfatte direktesendt tidsbasert media.

IKT-løsninger som reguleres i sektorlovgivning, vil ikke være omfattet av kravene til universell utforming av IKT i forskriften om universell utforming av IKT-løsninger, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 18 tredje ledd og forskriften § 2 fjerde ledd.

For at direktesendinger, som sendes via internett, skal defineres som fjernsyn må vilkårene i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav c) være oppfylt. Tjenestens hovedformål må være å tilby bildeprogrammer med eller uten lyd. Videre må tjenesten tilbys i ervervsvirksomhet av en tilbyder som utøver effektiv redaksjonell kontroll med utvelgelsen og organiseringen av bildeprogrammene. Bildeprogrammene må også være ment eller egnet til å ses direkte og samtidig på grunnlag av en programoversikt.

Dette innebærer at strømmingen i utgangspunktet må inngå i en sendeplan for å være fjernsyn. Det er videre et vilkår om at det å tilby bildeprogrammer er hovedformålet ved tjenesten, slik at direktesendte bildeprogrammer som kun har en støttefunksjon, eksempelvis direktesendt video som illustrerer en artikkel i en nettavis, ikke omfattes av fjernsynsdefinisjonen. Det følger også av forarbeidene til kringkastingsloven, jf. Prop. 9 L (2012–2013) kapittel 5.6.3.2, at dersom en tjeneste lar seg skille fra en annen tjeneste, eksempelvis når en nettavis tilbyr en egen «TV-seksjon», vil sistnevnte kunne anses som fjernsyn, forutsatt at tjenesten oppfyller kravene i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav c). Det siste vilkåret er at sendingene må distribueres i elektroniske kommunikasjonsnett til allmennheten, noe som innebærer at fjernsynsbegrepet er teknologinøytralt og at det må være tale om massemedia, slik at audiovisuelt innhold som inngår i privat korrespondanse ikke omfattes. Se nærmere i Prop. 9 L (2012–2013) kapittel 5.6 flg.

I tvilstilfeller og behov for nærmere grensedragning er departementets vurdering at Digdir har dialog med Medietilsynet, som er den myndighet som fører tilsyn med denne bestemmelsen i kringkastingsloven. Dersom strømmingen defineres som fjernsyn, vil den på vanlig måte være omfattet av kravene til universell utforming i kringkastingsloven § 2-19 og kringkastingsforskriften §§ 2-5 og 2-6.

7.6 Særlig om kravet til synstolkning av video

Synstolkning innebærer å skildre visuell informasjon. Det er et viktig virkemiddel for blinde og svaksynte. Med synstolkning vil personer som har utfordringer med å oppfatte visuell informasjon, få formidlet informasjon gjennom lyd. Kravet gjelder for viktige visuelle detaljer som ikke fremgår av det originale lydsporet.

Definisjonen av kravet etter standarden WCAG er at en skal formidle viktige visuelle detaljer. Dette betyr at meningsbærende visuell informasjon skal formidles til brukeren via synstolking. Hva som utgjør viktige visuelle detaljer, vil variere etter type video, og må baseres på en konkret helhetsvurdering av videoens innhold. Tilsynet vil utarbeide veiledning om hvordan kravet kan etterleves med eksempler på videoer og hva som anses som viktige visuelle detaljer.

Det overordnete formålet med kravet er at mottakeren skal kunne få med seg all viktig informasjon, uavhengig om den blir presentert via lyd eller visuelt. Dette avgrenser kravet mot informasjon som allerede fremgår av lydsporet eller som ikke anses som viktig informasjon. Dette tilsier at det som hovedregel kun vil være deler av en video som behøver synstolkning.

Det er flere måter å synstolke en video på. I hovedsak kan man skille mellom to former for synstolkning, standard synstolkning og integrert synstolkning.

Standard synstolking innebærer at synstolkningen gjøres etter at en video er produsert. Standard synstolking følger vanligvis en rekke retningslinjer, som for eksempel at det ikke skal synstolkes over tale eller annen viktig lyd i videoen, og at skildringen blir gitt i sanntid.

Integrert synstolking innebærer at man fra starten av en produksjon av en video planlegger hva som skal synstolkes. Dette kan gjøres enten i forbindelse med utarbeidelse av manus, slik at all vesentlig informasjon og innhold blir innarbeidet i manuset. Det kan også gjøres i form av opplæring, for eksempel ved at møteleder sikrer at alt vesentlig innhold blir formidlet i lyd. På denne måten blir synstolkningen en del av filmens lydspor og det er ikke nødvendig å redigere filmen i etterkant.

7.7 Særlig om WCAG 2.1

De tekniske kravene som ligger til grunn for eksisterende regulering av universell utforming av IKT, er WCAG 2.0 på nivå A og AA. Kravene 1.2.3, 1.2.4 og 1.2.5. er imidlertid unntatt. Departementet foreslo i høringsnotatet at den nye EN 349 501-standarden skulle legges til grunn for hele forskriften. I praksis ville dette bety en oppdatering fra WCAG 2.0 til WCAG 2.1, og en økning med 12 nye krav for alle pliktsubjektene som er omfattet av forskriftens krav. Departementet foreslår i Prop. LS at forslaget ikke opprettholdes.

Departementet foreslår at direktivets krav gjøres gjeldende kun for offentlige virksomheter. Dette innebærer at kun offentlige virksomheter skal følge de 12 nye kravene som følger av WCAG 2.1. WCAG 2.1 viderefører alle kravene fra WCAG 2.0. I tillegg inkluderer standarden 12 nye suksesskriterier på nivå A og AA. De nye kravene tar høyde for særtrekk ved mobilapplikasjoner. Kravene må etterleves av offentlige virksomheter for at de fire hovedprinsippene for universell utforming etter direktivets artikkel 4 skal anses oppfylt.

Ettersom eksisterende unntak fra kravene for synstolkning/tekstalternativ, dvs. unntak for kriteriene 1.2.3 og 1.2.5, foreslås opphevet, blir offentlige virksomheter pålagt å følge 14 nye krav.