Prop. 141 LS (2020–2021)

Endringer i likestillings- og diskrimineringsloven mv. (universell utforming av IKT-løsninger) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 59 av 5. februar 2021 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv (EU) 2016/2102 om tilgjengeligheten av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner

Til innholdsfortegnelse

6 Departementets forslag til valg av modell

6.1 Innledning

WAD-direktivet pålegger offentlige organer å gjøre nettsteder og mobilapplikasjoner universelt utformet (tilgjengelig) ved å følge internasjonale standarder for universell utforming. I praksis skal virksomhetene følge den internasjonale standarden for tilgjengelig webinnhold, Web Content Accessibility Guidelines (heretter WCAG) versjon 2.1 på nivå A og AA, med unntak av suksesskriterium 1.2.4 om teksting av direktesendt multimediainnhold.

Direktivet er et minimumsdirektiv. Det betyr at nasjonal rett må tilfredsstille kravene som direktivet inneholder, jf. artikkel 2. Medlemslandene kan utvide virkeområdet til andre typer nettsteder og mobilapplikasjoner, og videreføre gjeldende nasjonale regler som går lenger enn direktivet. Direktivet oppfordrer medlemslandene til å utvide anvendelsen av direktivet til privat sektor som tilbyr offentlige tjenester til allmennheten, for eksempel innenfor helsetjenester, barnepass, sosial inkludering, sosial sikkerhet, transportsektor og lignede, jf. fortalen avsnitt 34. Samtidig er enkelte sektorer og innhold særskilt unntatt fra virkeområdet, jf. omtalen av unntakene i kapitlene 8.3 og 11.

Direktivet stiller ikke krav til virksomheter i privat sektor. Utvidelse av direktivets virkeområde til å omfatte private virksomheter, må være i overenstemmelse med EU/EØS-retten generelt.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kulturdepartementet skisserte tre mulige modeller for gjennomføring av direktivet og tilhørende gjennomføringsrettsakter i norsk rett:

  • 1. Modell 1: Direktivets minimumskrav gjennomføres kun for offentlige virksomheter. Siden de nye kravene vil ikke gjelde for private virksomheter, vil modellen føre til en to-sporet regulering.

  • 2. Modell 2: Direktivets minimumskrav gjennomføres for offentlige og private virksomheter (hele offentlig og hele privat sektor). Dette gir likt regelverk og felles regulering for alle virksomhetene.

  • 3. Modell 2b: Direktivets minimumskrav gjennomføres for alle offentlige virksomheter og for private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Modellen er en mellomløsning mellom modell 1 og 2.

Innføring av de nye kravene for offentlige virksomheter krever endringer i likestillings- og diskrimineringsloven, diskrimineringsombudsloven og IKT-forskriften.

6.2 Forslag i høringsnotatet fra 2019

I høringsnotatet av 1. juli 2019 foreslo Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kulturdepartementet at de nye kravene skulle gjelde for alle offentlige virksomheter og for private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte (modell 2b).

Departementet valgte ikke å fremme et lovforslag om at alle private virksomheter skulle omfattes av kravene (modell 2). Det var bl.a. begrunnet i at nyttevirkningene av tiltakene er størst for de største private virksomhetene, og at det kan føre til uforholdsmessig store byrder dersom kravene skal gjelde for små og mellomstore virksomheter (virksomheter med under 50 ansatte).

Departementet viste til at det i dag allerede er en utfordring knyttet til etterlevelsen av regelverket. Problemet med manglende etterlevelse kan forsterkes dersom små og mellomstore bedrifter pålegges ytterligere og til dels omfattende krav. Departementet fremhevet i høringsnotatet at et likt regelverk for offentlige og private virksomheter vil være enklest å forholde seg til, men viste til at det vil være kontraproduktivt å etablere et regelverk som ikke etterleves. Departementet foreslo derfor en mellomløsning der private virksomheter med mer enn 50 ansatte omfattes av de nye kravene fra direktivet, i tillegg til offentlige virksomheter.

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Høring i 2017

I høringen fra 2017 er de fleste høringsinstansene positive til å utvide kravene til universell utforming, og de fleste mener kravene burde gjøres gjeldende for hele privat sektor. På denne måten viderefører man systemet med like krav til offentlige og private virksomheter.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener at delt regulering for offentlige og private virksomheter vil virke svært uryddig. Statped mener at felles regulering er et godt og nødvendig tiltak for å inkludere alle i arbeids- og samfunnslivet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) bemerker at det generelt er uheldig at det stilles ulike krav til offentlig og privat virksomhet, og støtter videreføring av dagens tilnærming med felles regulering. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) vurderer kravene til intranett og tilgjengelighetserklæring for ikke å være spesielt byrdefulle for bedriftene, men at dette kan stille seg annerledes for forhåndsinnspilte tidsbaserte medier. Videre viser Nkom til at dersom det kommer vesentlig negative tilbakemeldinger av å innføre direktivets krav for virksomheter i privat sektor kan det vurderes unntaksbestemmelser for privat sektor på grunn av kostnadshensyn eller lav omsetning. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) viser til at dersom offentlig sektor pålegges et ansvar, bør det være prinsipielt mulig å gjøre tilsvarende for privat sektor. Difi og Funka Nu mener at en delt regulering vil gjøre tilsyn og håndheving vanskeligere og mer kompleks.

Departementet mottok ingen høringsinnspill fra private virksomheter.

6.3.2 Høring i 2019

Departementet mottok 52 høringsinnspill med merknader, og fikk for første gang innspill fra private virksomheter. Høringsinnspillene gjelder bl.a. valg av gjennomføringsmodell, Norges konvensjonsforpliktelser etter CRPD, ytrings- og informasjonsfrihet, IKT-løsninger i arbeidslivet og tredjepartsforhold. Innspillene på disse spørsmålene omtales nedenfor.

Mediebedriftenes innspill omtales i kapittel 8.3.3. De øvrige innspillene omtales der det er relevant.

6.3.2.1 Innspill på valg av modell

Høringsinstansenes syn på departementets forslag til valg av modell er delt under høringen. Noen høringsinstanser mener at forslaget om å utvide kravene til deler av privat sektor ikke går langt nok, og argumenterte for at kravene bør gjelde for hele privat sektor (felles regulering). Andre høringsinstanser mener at de nye kravene innebærer for omfattende byrder for virksomhetene, både for mindre virksomheter, og for mediesektoren spesielt. Aktørene i mediebransjen er svært kritiske til at kravene ikke tar høyde for de særskilte forhold som gjelder for mediebedriftene.

Spørsmålet om valg av modell for gjennomføring av direktivet har skapt stort engasjement blant interesseorganisasjonene. Interesseorganisasjonene Funka NU, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Hørselshemmedes Landsforbund (HLF), Norges Døveforbund (Døveforbundet), Norges Blindeforbund (Blindeforbundet) og Norges Blindeforbunds Ungdom (NBfU) støtter alle gjennomføring av kravene slik at de også omfatter alle private virksomheter.

Flere offentlige instanser støtter også felles regulering for offentlige og private virksomheter. Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), Direktoratet for E-helse, Helse Midt-Norge, Helse Sør-Øst, Oslo Met, og Bergen kommune anbefaler at direktivets krav gjennomføres likt for alle offentlige og private virksomheter, og mener at dagens rettstilstand, med lik regulering av offentlige og private virksomheter, bør videreføres. De mener at felles regulering bidrar til å øke antall medarbeidere med funksjonsnedsettelser i arbeid og hindrer utstøting fra arbeidslivet.

Flere høringsinstanser peker på at grensen på flere enn 50 ansatte er uhensiktsmessig som avgrensningskriterium. De mener at det ikke nødvendigvis er en korrelasjon mellom antall ansatte og nedslagsfeltet (publikumet) for en IKT-tjeneste. Videre vises det til at terskelen skaper flere utfordringer i praksis, for eksempel knyttet til hvordan man skal beregne antall ansatte eller overgangsordning(er) når en virksomhet går over terskelen. NAV viser til at regulering som omfatter offentlige virksomheter og private virksomheter med mer enn 50 ansatte skaper et uoversiktlig og komplisert regelverk, og frykter at modellen kan svekke regjeringens arbeid med inkluderingsdugnaden. NAV viser til at virksomheter med færre enn 50 ansatte utgjør 98,3 % % av privat sektor. Unntak for mindre virksomheter gir store samfunnsøkonomiske kostnader siden dette fører til at det, ifølge NAV, er vanskeligere å finne arbeid, og å stå i arbeid lengre.

Blindeforbundet viser til høringsmøtet der ingen, ifølge Blindeforbundet, støttet departementets forslag til å omfatte private virksomheter med mer enn 50 ansatte. Blindeforbundet mener at det i høringsmøtet var bred støtte for full utvidelse av de nye reglene til å omfatte alle private virksomheter i tillegg til offentlige virksomheter, slik også Vista anbefaler i sin rapport.

Direktoratet for E-helse mener at tilgangen til universelt utformede tjenester ikke skal være betinget av virksomhetens størrelse eller antagelser om hvorvidt virksomheter forventes å etterleve kravene. Arbeidstilsynet mener at det er behov for å øke antall arbeidende med funksjonsnedsettelser og å hindre utstøting fra arbeidslivet og argumenterer for felles regulering for privat og offentlig sektor. De mener at delvis utvidelse til privat sektor gir et for smalt nedslagsfelt. Bergen kommune mener at mulig spart uføretrygd og økt skatteinntekt ikke er tallfestet som positive effekter av felles regulering.

FFO og HLF viser til at regjeringen i Jeløya-plattformen understreker et ønske om å prioritere universell utforming av IKT-løsninger. Blindeforbundet og NBfU viser til at styrking av kravene til universelt utformede nettløsninger bidrar til mindre diskriminering av personer med funksjonsnedsettelser. De viser videre til at «synshemmede er blant de som mest kjenner på kroppen viktigheten av universelt utformede IKT-løsninger.»

Akademikerne, Bufdir, NVE, Oljedirektoratet, Statens kartverk, Oslo Kommune og Bouvet, støtter departementets forslag om modell for gjennomføring. Bufdir mener at en full utvidelse av kravene ovenfor privat sektor burde vært utredet nærmere. De viser til at Norge har blitt kritisert av CRPD-komiteen for ikke å følge artikkel 9, at kravene også skal gjelde for IKT i arbeidslivet. Bufdir mener likevel at de ser at kostnadene for privat sektor blir større enn nyttevirkningen av å innføre alle de nye funksjonelle kravene i den oppdaterte standarden EN 301 549, og de oppdaterte retningslinjene. Bufdir støtter valg av forslaget om å utvide kravene til å gjelde private virksomheter med mer enn 50 ansatte, men mener at alle virksomheter skal pålegges krav om å utarbeide tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon. Aurskog-Høland kommune slutter seg til departementets forslag om valg av modell. Bouvet støtter departementets forslag, men uttrykker bekymring for risikoen for diskriminering ved denne modellen og viser til at det ifølge SSB er 85 000 mennesker med funksjonsnedsettelser som ufrivillig står utenfor arbeidslivet, noe som koster staten cirka 24 mrd. kroner årlig.

Regelrådet anbefaler ikke at kravene utvides til å gjelde for næringslivet. Regelrådet mener at det ikke er tilstrekkelig begrunnet hvorfor nasjonale regler skal gå lengere enn direktivet, og viser til at når kostnadene for private virksomheter er så store bør det gis en solid begrunnelse for at kravene er nødvendig for å oppnå målene. Regelrådet viser til at alternative virkemidler, som god veiledning, kunne vært vurdert istedenfor lovkrav. Regelrådet viser til at dersom det innføres mer kostbare krav for privat sektor i Norge enn i andre land, som norske virksomheter konkurrerer med, vil det isolert sett gi en konkurranseulempe. Regelrådet savnet også en omtale av hvordan andre land har regulert forholdet til privat sektor.

Forleggerforeningen og IKT-Norge anbefaler at direktivet kun gjennomføres for offentlig sektor. IKT-Norge stiller spørsmål ved behovet for å utvide direktivets krav til privat sektor. Private virksomheter styres mer av markedet og dersom virksomheten vil være konkurransedyktig vil den levere tjenester som er brukervennlige. Videre vises det til manglende kompetanse knyttet til hvordan dagens regelverk skal etterleves. IKT-Norge anser at tiltak for å bistå aktørene med å etterleve regelverket er mer forholdsmessig og effektivt, enn å innføre nye krav.

6.3.2.2 Forholdet til CRPD

Flere interesseorganisasjoner etterlyser en styrket innsats for å sikre oppfyllelsen av forpliktelsene i CRPD. Bl.a. FFO, Blindeforbundet og NBfU viser til at regjeringen nylig har blitt kritisert av CRPD-komiteen for mangelfull etterlevelse av CRPD. Flere høringsinstanser mener at regelverket må harmoniseres med CRPD og CRPD-komiteens anbefalinger.

6.3.2.3 Regelverkets forhold til mediesektoren

Flere av interesseorganisasjonene viser til at tilgang til informasjon, som blir formidlet i ulike medieplattformer, er en menneskerett. Flere høringsinstanser, herunder Døveforbundet, viser til den sentrale betydningen mediene har for at borgerne skal kunne delta i diskusjoner og beslutninger i et demokratisk samfunn, jf. Grunnloven § 100 sjette ledd.

Døveforbundet mener at døve og hørselshemmede er blant de som kommer dårligst ut i dagens mediesamfunn, til tross for teknologien som kan bidra til å inkludere gruppen i informasjonsformidlingen gjennom TV og internett. De viser til at de største avisene i økende grad vrir sine nyheter mot levende bilder, uten norsk tekst.

Det har kommet inn høringssvar fra mediesektoren fra Aller Media, Amedia, Mediebedriftenes landsforening (MBL), Norsk Redaktørforening (NR), NRK, Schibsted og TV 2. De opplyser at medieaktørene i liten grad har vært klar over rekkevidden av kravene til universell utforming av IKT som følger av gjeldende rett.

Mediebedriftene ble oppmerksomme på kravene da Difi førte tilsyn med sektoren i 2019. Høringssvarene omhandler derfor også problemstillinger om gjeldende rett, herunder regelverkets forhold til ytringsfrihet og redaksjonell frihet. Mediebedriftene viser til at WCAG-kravene griper inn i den redaksjonelle friheten og ytringsfriheten nedfelt i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10.

NRK mener at dagens regelverk ikke tar høyde for de særtrekkene som gjelder for mediene. Mediesektoren har innholdsproduksjon som hovedvirksomhet, og mediebedriftene står dermed i en helt annen situasjon enn for eksempel en offentlig etat. Mediesektoren produserer løpende innhold, som både tekst, lyd og bilde, og har store arkiver med innhold. Det vil være svært krevende for mediebransjen å gjennomføre alle tiltakene, særlig knyttet til teksting, synstolking og transkribering.

NRK viser til at direktivet kun regulerer offentlig sektor og at allmennkringkastere er unntatt fra direktivets virkeområde. NRK mener videre til at grensedragningen mot sektorlovgivningen (kringkastingsregelverket) er uklar og slår vilkårlig ut. Noe av NRK sitt innhold vil være underlagt forskriften, og noe vil være omfattet av kringkastingslovens regler. I tillegg vil samme innhold, dersom det publiseres flere steder (NRK TV og NRK radio), være underlagt ulikt regelverk.

Medieaktørene mener at det ikke er tilstrekkelig begrunnet hvorfor nasjonale regler skal gå lenger enn direktivet. Et problematisk forhold som tas opp er redaktørenes ansvar for tredjepartinnhold på nettsidene, herunder annonser og lenker til innhold til andre aktørers nettsider. Amedia mener at den spesielle situasjonen til nyhetsmediene ikke ble drøftet i høringsnotatet, til tross for at bransjen blir særlig berørt av kravene. Amedia mener at:

«det spesielle ved våre typer medier er blant annet knyttet til
  • det omfattende publiseringsomfanget, både tekst, bilder, video,

  • at alt innhold i nyhetsmediene er omfattet av redaktøransvaret og de rettslige forpliktelsene som de ansvarlige for innholdet i denne type publikasjoner har

  • at nyhets- og aktualitetsmediene er bærere av tredjepartsinnhold, ofte utenfor virksomhetens kontroll

  • at driften blir finansiert av inntekter fra slike tredjeparter og at produksjonen av journalistikk er avhengig av slike finansieringskilder

  • at norske nyhetsmedier befinner seg i en direkte konkurransesituasjon med virksomheter som positivt er unntatt fra tilsvarende regulering (NRK, Facebook, Google).»

Høringsinstansene reiser også spørsmål om anvendelse av dagens regelverk på mediesektoren, er forenlig med EØS-rettslige regler om fri bevegelighet av tjenester.

Mediebedriftene mener at kravene til universell utforming for mediebransjen bør reguleres i regelverk som Kulturdepartementet har ansvar for. De viser til at Kulturdepartementet, som sektormyndighet på feltet, har bedre forutsetninger for å vurdere krav til universell utforming for mediebransjen, i lys av bransjens særtrekk, og tilgrensende regelverk på området. Videre mener de at Medietilsynet er bedre egnet til å håndheve ev. regler overfor mediebedriftene.

Medietilsynet er positiv til å presisere unntaket mot sektorlovgivningen i regelverket, men er samtidig bekymret for at noen aktører utilsiktet faller utenfor reguleringen og dermed unngår krav til universell utforming av IKT.

6.3.2.4 Innspill for å styrke etterlevelsen av kravene

Flere høringsinstanser viser til at en ansvarliggjøring av alle ledd i leverandørkjeden vil kunne styrke etterlevelsen av regelverket.

Bergen kommune viser til at dagens løsning, hvor ansvarlig virksomhet (for eksempel en kommune) må spesifisere krav til universell utforming av IKT i en kontrakt, er en sårbar løsning. Kommunen erfarer å måtte bruke store ressurser på å teste om IKT-leverandørenes løsninger oppfyller kravene. Det kreves spesialkompetanse for å kvalitetssikre om en løsning oppfyller lovpålagte krav eller ikke.

Bergen Kommune viser til at mindre kommuner ikke nødvendigvis har kompetanse for å ettergå dette. Bergen kommune, Blindeforbundet og NBfU og NAV oppfordrer til at IKT-leverandøren bør ha et selvstendig ansvar etter forskriften. NAV viser til fortalen til EUs tilgjengelighetsdirektiv for varer og tjenester (EAA) avsnitt 55–56, som omtaler ansvar for markedsdeltakere, avhengig av rollen i omsetningskjeden, for at produkter og tjenester på markedet oppfyller kravene.

Videre viste Bergen Kommune, Blindeforbundet og NBfU til at krav til universell utforming burde gå tydelig frem av statens standardavtaler, ved offentlige anskaffelser.

Departementet har mottatt flere høringsinnspill knyttet til gjennomføring av de konkrete tekniske kravene, herunder kravene om tilgjengelighetserklæringen. Departementet har også mottatt innspill knyttet til forslaget om å opprettholde unntaket for teksting av direktesendt media (suksesskriterium 1.2.4), og at kostnadsgrunnlaget og beregningene av kostnadene for etterlevelse av kravet til forhåndsinnspilt tidsbasert media var estimert for lavt.

6.3.2.5 Øvrige IKT-løsninger i arbeidslivet

Departementet har mottatt mange innspill, der det gis uttrykk for behov for endringer i regelverket utover det som direktivet krever.

En rekke høringsinstanser mener at det bør innføres et generelt krav om universell utforming av alle IKT-løsninger i arbeidslivet. Det anføres at nytten ved utvidelse av kravene til intranett ville vært større dersom øvrige sak-, fag- og arkivsystemer også skulle være universelt uformet. Det vises videre til at den økende digitaliseringen i arbeidslivet gjøres på en slik måte at personer med funksjonsnedsettelser ekskluderes.

Det påpekes behov for å øke andelen med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet og å hindre utstøting, samt Norges forpliktelser etter FNs konvensjon om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Flere påpeker at det ikke kreves universell utforming av IKT i arbeidslivet, hvilket får store konsekvenser for funksjonshemmede i deres arbeidshverdag.

Norges Blindeforbund påpeker at det er vanskelig eller umulig å tilrettelegge et digitalt system som ikke er universelt utformet. Synshemmede og andre opplever at det er umulig å jobbe på arbeidsplasser med utilgjengelige IKT-systemer. Det vises til at det innføres et kunstig skille dersom det stilles krav til intra-/ekstranett, samtidig som arkiv-, saksbehandlersystemer og interne informasjonskanaler ikke behøver å være universelt utformet.

Øvrige høringsinnspill omtales i proposisjonen der de er relevante.

6.4 Departementets vurdering

6.4.1 Valg av modell

Departementet fremmer i Prop. LS et forslag om at direktivet kun gjennomføres for offentlige virksomheter, slik at direktivets minimumskrav innføres. Departementet opprettholder dermed ikke forslaget om at direktivets krav skal også gjennomføres for private virksomheter med mer enn 50 ansatte.

Hvilke virksomheter som er omfattet av direktivets krav fremgår av direktivets definisjon av «offentlig organ», jf. kapittel 8.2.2. Dette gjelder i utgangspunktet likt for alle sektorer. Endringene gjelder også for barnehager, opplærings- og utdanningsinstitusjoner (med visse avgrensninger), som faller innenfor definisjonen av «offentlig organ», jf. omtalen av kravene for opplæringssektoren i kapittel 8.3.3.2.

Hvorvidt, og i hvilken grad, kravene også kan gjennomføres for private virksomheter vil bli utredet i forbindelse med nasjonal gjennomføring av EUs direktiv 2019/882 om tilgjengelighet av varer og tjenester (heretter EAA).

Blant annet stiller EAA tilgjengelighetskrav til private virksomheter. EAA-direktivets artikkel 4(5) unntar mikrovirksomheter som tilbyr tjenester, fra kravene. Mikrovirksomheter er virksomheter med færre enn ti ansatte og en omsetning på under 2 millioner euro, eller en balanse på under 2 millioner euro. EAA-direktivets virkeområde skiller seg fra WAD-direktivets virkeområde. EAA-direktivets virkeområde skiller seg også fra departementets forslag i høringsnotatet om at direktivets krav skal gjelde for store private virksomheter. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gjennomføre WAD på en måte som senere potensielt må endres på grunn av kravene som EAA-direktivet stiller.

Departementet vil derfor utrede, ut fra et helhetlig perspektiv, det nasjonale handlingsrommet for å innføre kravene etter WAD for private virksomheter, forholdet til virkeområdet i EAA-direktivet, EØS-rettslige regler om fri bevegelighet av tjenester og gjeldende nasjonal rett. For mediesektorens del, vil departementet arbeide videre med å vurdere innspillene fra høringen og gjeldende rett. Departementet vil derfor avvente å innføre nye krav til private virksomheter i denne omgang.

Om kravene skal utvides til også å omfatte private virksomheter vil vurderes etter at direktivets minimumskrav er gjort gjeldende for offentlige virksomheter. I likhet med Regelrådet og aktørene i mediebransjen, er departementet opptatt av at utvidelse av kravene overfor private virksomheter ikke skal få en konkurransevridende effekt eller medføre ulemper for norske bedrifter i konkurranse med utenlandske aktører.

Departementet gjør oppmerksom på at gjeldende rett videreføres. Private virksomheter og allmennkringkastere er unntatt fra direktivets virkeområde. Virksomheter som ikke er offentlige organer, er omfattet av kravene om universell utforming av IKT etter gjeldende rett.

6.4.2 Norges konvensjonsforpliktelser etter CRPD

Departementet har vurdert innspillene knyttet til Norges forpliktelser etter FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Flere høringsinstanser viste til at departementet burde gjort en selvstendig vurdering av Norges konvensjonsforpliktelser etter CRPD, og ikke bare lagt til grunn at EU anser direktivet for å være en oppfølging av konvensjonen.

Flere høringsinstanser, bl.a. Bufdir, LDO, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Hørselshemmedes Landsforbund (HLF) og Norges Blindeforbund (NBF) mener videre at departementet burde tatt hensyn til kritikken i rapporten fra FNs CRPD-komité fra 7. mai 2019. I rapporten etterlyste komiteen bedre ivaretakelse av funksjonshemmedes rettigheter på IKT-området, herunder at det skal stilles krav til universell utforming av IKT i arbeidslivet, flere krav til kringkastingssektoren og krav til universell utforming av varer og tjenester.

EU sluttet seg til CRPD i 2010. CRPD ble ratifisert av Norge i 2013. I lovproposisjonen til likestillings- og diskrimineringsloven, Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 5.2.7 uttales det følgende om CRPD:

«Konvensjonen skal sikre lik tilgang til menneskerettighetene for personer med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonens fortale uttaler at diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne er en krenkelse av menneskers iboende verdighet og verdi. Konvensjonen inneholder en rekke bestemmelser som presiserer hvordan menneskerettighetene skal forstås og gjennomføres når det gjelder mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Konvensjonspartene har plikt til å treffe alle nødvendige tiltak, også gjennom lovgivning, for å virkeliggjøre de rettigheter som er nedfelt i konvensjonen og bekjempe diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne, jf. artikkel 4.»

CRPD artikkel 9 pålegger konvensjonspartene å treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med funksjonsnedsettelser, på lik linje med andre, har tilgang til det fysiske miljøet, transport, informasjon og kommunikasjon – herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og informasjons- og kommunikasjonssystemer – og til andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten.

Det presiseres i konvensjonens artikkel 9 at tiltakene bl.a. skal inkludere å identifisere og fjerne hindre og det som vanskeliggjør tilgjengeligheten bl.a. for informasjon, kommunikasjon og andre tjenester, herunder elektroniske tjenester og nødtjenester. Partene skal også treffe alle hensiktsmessige tiltak for å fremme andre hensiktsmessige former for assistanse og støtte til mennesker med funksjonsnedsettelser for å sikre at de får tilgang til informasjon, og å fremme tilgangen for mennesker med funksjonsnedsettelser til nye informasjons- og kommunikasjonsteknologier og -systemer, herunder internett.

Videre skal konvensjonspartene treffe alle hensiktsmessige tiltak for å fremme utforming, utvikling, produksjon og distribusjon av tilgjengelige informasjons- og kommunikasjonsteknologier og -systemer på et tidlig stadium, slik at disse teknologier og systemer blir tilgjengelig til lavest mulig pris.

Forpliktelsene i konvensjonens artikkel 9 kan gjennomføres gradvis. Dette innebærer at det er opp til konvensjonsstatene å vurdere hvilke tiltak som er rimelige og forholdsmessige.

CRPD-komiteen overvåker konvensjonsstatenes gjennomføring av konvensjonen, og konvensjonsstatene skal rapportere jevnlig til kommisjonen. Norges første rapport ble gitt i 2019. CRPD-komiteen ga sine avsluttende tilbakemeldinger til Norge i mai 2019, jf. CRPD/C/NOR/CO/1.

Som flere høringsinstanser viser til, etterlyste CRPD-komiteen bedre ivaretakelse av rettighetene til personer med funksjonsnedsettelser på en rekke områder. Det ble vist til at lovgivningen ikke stiller krav til universell utforming av varer og tjenester eller informasjons- og kommunikasjonsteknologi generelt, men at reguleringen er avgrenset til å omfatte virksomheter rettet mot allmenheten. Komiteen påpekte videre at ytringsfrihet og tilgang til informasjon ikke var tilstrekkelig ivaretatt, og at det mangler en effektiv håndhevingsmekanisme for tilgjengelighetskravene for IKT-løsninger.

I forbindelse med vurderingen av spørsmål om ytringsfriheten, herunder retten til «access to information», uttalte CRPD-komiteen at de er bekymret for «the insufficient provision of assistive technologies and information in accessible formats», jf. CRPD/C/NOR/CO/1 avsnitt 33.

Det ble vist til at det gis dårlig støtte for å bruke hjelpemiddelteknologi og at informasjon i liten grad gis i alternative formater, som for eksempel lettlest, teksting, tegnspråk og punktskrift. CRPD-komiteen påpekte at det stilles få krav til universell utforming innenfor kringkasting og (masse)media. Det ble særlig påpekt at krav til teksting kun gjelder for allmennkringkastere i et begrenset tidsrom. Komitéen anbefalte at det stilles strengere krav til universell utforming for massemedia og kringkasting, og at kringkastere skal tekste alt innhold. CRPD-komiteen var videre kritisk til at det ikke stilles krav til universell utforming av IKT i arbeidslivet, og at informasjon om politikk, valg og stemmeavgivning i for liten grad er universelt utformet.

Departementet understreker at Prop LS skal gjennomføre WAD-direktivets krav. Lovforslaget bygger på EUs fortolkning og oppfølging av CRPD på IKT-feltet, og forslaget gjennomfører direktivet i tråd med direktivets intensjon av å harmonisere regelverket i medlemslandene.

Likestillings- og diskrimineringslovens og IKT-forskriftens krav om universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner gjelder for alle private virksomheter. I tillegg stiller sektorregelverket, for eksempel kringkastingsloven, særskilte regler om universell utforming for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, jf. nærmere omtale av sektorprinsippet i kapittel 8.3.3.2.

Kringkastingsloven § 2-19 klargjør at NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn skal tilrettelegge programmer som skal tilbys til personer med funksjonsnedsettelser gjennom teksting, tegnspråktolking, synstolking, lydtekst eller andre teknikker. Det er vedtatt nye forskrifter som konkretiserer disse kravene, både når det gjelder NRKs programmer og kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn, jf. kringkastingsforskriften § 2-5 og 2-6. Reglene i kringkastingsloven er bl.a. et ledd i Norges oppfyllelse av AMT-direktivet (direktiv 2010/13/EU) artikkel 7, som har følgende ordlyd:

«Member States shall encourage media service providers under their jurisdiction to ensure that their services are gradually made accessible to people with a visual or hearing disability.»

De nye bestemmelsene i kringkastingsforskriften trådte i kraft 1. januar 2020, og skal bidra til bedre ivaretakelse av funksjonshemmedes rettigheter, noe som også CRPD-komiteen etterlyser.

Et endringsdirektiv til AMT-direktivet ((EU) 2018/1808) ble vedtatt i 2018. Direktivet er EØS-relevant, men er ikke innlemmet i EØS-avtalen ennå. Endringsdirektivet inneholder nye krav til universell utforming av audiovisuelle medietjenester. I endringsdirektivet er det innført skjerpede forpliktelser til tilgjengeliggjøring for tilbydere av audiovisuelle medietjenester. I henhold til endringsdirektivet artikkel 7 (1) skal tjenester som leveres av tilbydere av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester kontinuerlig og gradvis gjøres mer tilgjengelige for personer med nedsatt funksjonsevne gjennom forholdsmessige tiltak. Kulturdepartementet har startet et arbeid for å gjennomføre direktivet i norsk rett, og tar sikte på å legge frem et høringsnotat med forslag til gjennomføring av direktivet i norsk rett første halvår 2021.

WAD-direktivet vil bidra til styrking av informasjonsfriheten gjennom bedre tilgang til offentlige tjenester og informasjon gjennom nettsteder og mobilapplikasjoner, jf. fortalen avsnitt 11. WAD-direktivet stiller krav til effektiv håndhevingsmekanisme. Forslaget i Prop. LS innebærer at disse kravene ivaretas og gjøres gjeldende som en del av nasjonal rett, noe som, etter departementets vurdering, er et bidrag i den nasjonale oppfølgingen av CRPDs krav til tilgjengelig IKT.

WAD-direktivet innebærer en utvidelse av kravene om universell utforming av IKT til å omfatte deler av arbeidslivet. Den teknologiske utviklingen på IKT-området går fort. Universell utforming av intranett på arbeidsplassene i offentlig sektor, slik WAD direktivet krever, gjør at én digital barriere reduseres.

Ved å utvide direktivets krav til intranett og ekstranett til private virksomheter ville personer med funksjonsnedsettelser ha flere bedrifter med større geografisk spredning å velge mellom. Videre ville tiltaket bidra til at personer som utvikler synsproblemer eller hørselshemninger med alderen kan stå lenger i arbeid. Som nevnt, må det EØS-rettslige, nasjonale handlingsrommet likevel utredes nærmere, før det kan vurderes om det bør fremmes forslag om utvidelse av kravene til å omfatte aktører i private virksomheter. Departementet gjør oppmerksom på at det nye EAA-direktivet stiller tilgjengelighetskrav til visse varer og tjenester. EAA skal sikre at implementering av CRPD, i medlemsstatene, ikke fører til ytterligere forskjeller mellom medlemslandenes nasjonale lovgivning.

På lik linje med WAD-direktivet, er EAA-direktivet et ledd i EUs oppfølging av CRPD, jf. fortalen i avsnitt 5–6 og 12–14. Uten tiltak fra Unionen vil gjennomføring av CRPD ytterligere øke forskjellene mellom medlemsstatenes lover og forskrifter.

6.4.3 Norges konvensjonsforpliktelser knyttet til skole og utdanning

Barn og unges rett til skole og utdanning er en grunnleggende rettighet som følger blant annet av Grunnloven § 109, Menneskerettighetserklæringen artikkel 26, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 14 og FNs barnekonvensjon artikkel 28 og 29. FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 24 pålegger statene å sikre et utdanningssystem som inkluderer mennesker med funksjonsnedsettelser. Flere av de nevnte konvensjonene, og også Unescos konvensjon mot diskriminering i undervisning 14. desember 1960, inneholder forbud mot diskriminering.

6.4.4 Ytrings- og informasjonsfrihet

Ytrings- og informasjonsfrihet er grunnlovsfestet i Grunnloven § 100. Ytrings- og informasjonsfriheten er stadfestet i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 19. Det følger uttrykkelig av WAD-direktivets fortale at direktivet ikke har til formål å begrense ytringsfriheten eller mediemangfoldet (pluralisme), som er sikret i Unionen og i medlemslandene, særlig gjennom artikkel 11 i EUs Charter om grunnleggende rettigheter, jf. fortales avsnitt 24.

For å bl.a. sikre rettferdige konkurransevilkår for aktørene i mediebransjen, unntar direktivet nettsteder og mobilapplikasjoner som tilhører allmennkringkastere, jf. kapittel 8.3.3.

Informasjonsfriheten kan beskrives som en rett til å motta og å søke etter informasjon fra åpne kilder. Den inngår i det moderne ytringsfrihetsbegrepet. Tilgjengelige nettsteder er en forutsetning for borgernes reelle adgang til informasjon.

6.4.5 Innspill for å styrke etterlevelsen av regelverket

Ansvarliggjøring av leverandørleddet har ikke vært en del av arbeidet med nasjonal gjennomføring av WAD, og er ikke utredet i forbindelse med arbeidet. Departementet tar høringsinnspillene til etterretning, og tar det med seg i det videre arbeidet med regelverksutvikling på området.

EUs direktiv for tilgjengelighet av varer og tjenester (EAA) stiller krav til leverandører av bestemte tjenester. Departementet arbeider med forslag til nasjonal gjennomføring av EAA.

Departementet viser til at det er krav til universell utforming i anskaffelsesregelverket, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 22.2.5 side 204.

Ifølge anskaffelsesloven § 5 fjerde ledd skal det tas hensyn til universell utforming ved offentlige anskaffelser:

«Oppdragsgiveren skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler som fastsettes i forskrift.»

Det følger av forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) § 15-2 at det er en plikt til å ta hensyn til universell utforming i visse anskaffelser, med mindre unntak kan begrunnes:

«Kravspesifikasjonene skal ta hensyn til universell utforming når oppdragsgiveren skal anskaffe ytelser som skal brukes av personer, enten det er allmennheten eller ansatte hos oppdragsgiveren, med mindre unntak kan begrunnes særskilt. Kravspesifikasjonene skal vise til eventuelle bestemmelser i lov eller forskrift som stiller krav til universell utforming.»

Plikten er nærmere beskrevet i Veileder til reglene om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) fra 2018 punkt 20.4. Kravene i IKT-forskriften må følges i forbindelse med offentlige anskaffelser.

For IKT-løsninger, som ikke er omfattet av IKT-forskriften eller annen lovgiving, er det likevel et krav i anskaffelsesregelverket om at virksomhetene skal ta hensyn til universell utforming i anskaffelser over EØS-terskelverdi. Unntak fra dette skal begrunnes særskilt.

6.4.6 Øvrige IKT-løsninger i arbeidslivet

Utgangspunktet for dette lovforslaget er å gjennomføre direktivets minimumskrav på saksfeltet. Departementet legger til grunn at øvrige sak-, fag- og arkivsystemer ikke er omfattet av direktivets virkeområde. Nye krav i arbeidslivet er avgrenset til å kun omfatte intranett og ekstranett.

6.4.7 Tredjepartsinnhold

Utgangspunktet er at virksomheten, som bruker nettsteder og mobilapplikasjoner i sin kontakt med brukere (innbyggere/kunder), har ansvaret for at regelverket etterleves. Dette gjelder også når hele eller deler av innholdet på nettløsningen til virksomheten leveres av tredjeparter. Den klare hovedregelen er at innhold på nettsteder og mobilapplikasjoner som utvikles eller produseres på grunnlag av kontrakt mellom partene, ligger innenfor virksomhetens kontroll. At innholdet som leveres skal være universelt utformet bør kontraktsfestes.

Spørsmålet om hvorvidt universell utforming av innholdet ligger innenfor virksomhetens kontroll, må avgjøres etter en helhetsvurdering i hvert enkelt tilfelle. Dersom vurderingen viser at forholdet unntaksvis ligger utenfor virksomhetens kontroll, bør eventuelle brudd på kravene ikke håndheves overfor virksomheten.

Dersom virksomheten lenker til innhold på en annen nettside, er virksomheten ansvarlig for at selve lenken er universelt utformet. Dette innebærer bl.a. at informasjon om lenkemålet er i tråd med kravene. Dersom innhold fra tredjeparter kopieres til eget nettsted, gjennom «embedding» er virksomheten i utgangspunktet ansvarlig for at slikt innhold er universelt utformet.

Stiftelsen Lovdata mente i sitt høringssvar at det er utfordringer knyttet til dette. De viste til viktigheten av at dokumentene som de mottar for publisering oppfyller kravene til universell utforming, ettersom Lovdata vil være ansvarlig for innhold på sine nettsteder. Lovdata viste videre til at de ikke har rettigheter til å foreta endinger i mange av dokumentene de publiserer.

I noen tilfeller vil virksomheten likevel ikke ha mulighet til å gjøre slikt tredjepartsinnhold universelt utformet. Schibsted viste i sitt høringssvar til at mediene regelmessig lenker til redaksjonelt innhold fra tredjepart gjennom «embedding». Schibsted mente at de i slike tilfeller ikke har anledning til å laste innholdet ned til egne servere, og at de hverken legalt eller praktisk, har mulighet til å gjøre endringer i måten innholdet presenteres på. Videre mente Schibsted at det ikke er mulig å stille kontraktbetingelser i slike tilfeller.

Departementet legger til grunn at i slike tilfeller vil tredjepartsinnholdet anses for å ligge utenfor virksomhetens kontroll. Tilsvarende vil kunne gjelde for nettavisenes kjøp og salg av annonser, som skjer svært raskt og på en slik måte at kontrollvilkåret ikke er oppfylt.

Eksemplene illustrerer at kontrollvilkåret må tolkes i lys av særlige omstendigheter hos enkeltvirksomheter og innenfor ulike bransjer eller sektorer. Ved håndheving av regelverket, må virksomheten dokumentere at innhold på nettstedet er utenfor virksomhetens kontroll. Etterhvert vil det dannes forvaltningspraksis for tolkningen av kontrollvilkåret.

Departementet viser for øvrig til vurderingene knyttet til forholdsmessighetsvurderingen i kapittel 11.5.2.

Til dokumentets forside