Prop. 141 LS (2020–2021)

Endringer i likestillings- og diskrimineringsloven mv. (universell utforming av IKT-løsninger) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 59 av 5. februar 2021 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv (EU) 2016/2102 om tilgjengeligheten av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner

Til innholdsfortegnelse

8 Direktivets virkeområde

8.1 Direktivets generelle virkeområde

8.1.1 Offentlige organer, brukere og nettsteder

Direktivets artikkel 1 definerer direktivets virkeområde. Direktivet omfatter i utgangspunktet alle «offentlige organers» nettsteder og mobilapplikasjoner. Direktivet unntar visse sektorer og enkelte typer innhold på nettsteder fra virkeområdet. Noen av unntakene er tidsbegrenset, mens andre er permanente, jf. artiklene 1(3) og 1(4).

Direktivets formål er å gjøre offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner tilgjengelig for «brukere» gjennom universell utforming, jf. artikkel 1(1). Direktivets virkeområde er vidt ettersom det retter seg mot alle offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner som er rettet mot allmennheten. I tillegg retter det seg mot nye intra- og ekstranett, samt eksisterende intra- og ekstranett som gjennomgår en vesentlig revisjon. Se omtale i kapittel 1.4.

Intranett og ekstranett er rettet mot en avgrenset gruppe brukere, og ikke allmennheten som sådan. Brukerbegrepet i artikkel 1(1) kan dermed sies å rekke videre enn begrepet allmennheten («general public»). Mobilapplikasjoner er definert som en applikasjon som er rettet mot allmennheten, jf. «for use by the general public», jf. artikkel 3(2).

Direktivet gjelder for nettsteder («websites»). Et nettsted består av én eller flere nettsider. Begrepet «nettside» er ikke definert i direktivet, men begrepet «website» er definert i ordlisten til WCAG 2.1.

Direktivet gjelder også for mobilapplikasjoner jf. artikkel 1(1). Begrepet er definert i direktivets artikkel 3(2), som definerer «mobilapplikasjon» som:

«brukerprogramvare utformet og utviklet av eller på vegne av offentlige organer for bruk av allmennheten via mobile enheter som smarttelefoner og nettbrett. Det omfatter ikke programvaren som styrer disse enhetene (mobile operativsystemer) eller maskinvaren.»

8.1.2 Gjeldende rett

Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 har en generell bestemmelse om universell utforming. Det følger av § 17 annet ledd at bestemmelsen også omfatter IKT-løsninger. De nærmere kravene til universell utforming av IKT-løsninger er regulert i likestillings- og diskrimineringsloven § 18. Bestemmelsene er imidlertid bygget over samme lest, og de generelle vilkårene, som for eksempel kjernebegrepet «allmennheten», skal tolkes likt.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 pålegger «offentlige og private virksomheter» som er «rettet mot allmennheten», en generell plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner. Dette innebærer at virksomhetens funksjon må være «rettet mot enhver», jf. Prop. 81 L (2016–2017) merknader til § 17. Eksempler på offentlige virksomheter som er rettet mot allmennheten, er offentlige kontorer der publikum kan henvende seg, idrettsanlegg, offentlig transport og kulturbygg. Private virksomheter rettet mot allmennheten er for eksempel butikker, tjenestetilbydere og informasjons- og servicekontorer, jf. Prop. 81 L (2016–2017) side 323.

Virksomheter rettet mot mer spesifiserte målgrupper anses som rettet mot allmenheten dersom målgruppen er avgrenset av mer generelle forhold som geografisk tilhørighet eller alder. Det følger av forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven at også et mer tilfeldig utvalg av personer kan falle innenfor begrepet «allmennheten». Barnehager, skoler, sykehus og fritidsklubber er omfattet av begrepet «allmenheten».

Likestillings- og diskrimineringsloven § 17 andre ledd gir en definisjon av universell utforming:

«Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene […].»

Plikten til universell utforming innebærer at virksomhetene skal tilpasse de fysiske omgivelsene slik at flest mulig brukerforutsetninger ivaretas uten særløsninger, jf. Prop. 81 L (2016–2017) side 323. Utformingen eller tilretteleggingen skal være slik at virksomhetens «alminnelige funksjoner» kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.

Det fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 18 at løsninger for IKT som underbygger virksomhetens «alminnelige funksjoner» og som er «hovedløsninger» rettet mot eller stilt til rådighet for «allmennheten», skal være universelt utformet. Kriteriet «allmennheten» beror på en sammensatt vurdering og skal tolkes vidt. Likevel er begrepet «allmennheten» ikke så vidt at det omfatter arbeidslivet som sådan. Det fremgår klart av lovproposisjonen til likestillings- og diskrimineringsloven (Prop. 81 L (2016–2017)) side 200 at:

«arbeidsplasser, som kontorer og møterom, regnes ikke som rettet mot allmennheten dersom bare de ansatte har tilgang.»

Intranett og ekstranett er ikke rettet mot allmennheten, og dagens lovgivning omfatter ikke intra- og ekstranett. Grunnlaget for departementets slutning er at det ligger i lovens system at vilkårene i §§ 17 og 18 skal tolkes likt.

Nettsteder er dekket av begrepet «IKT» i likestillings- og diskrimineringsloven § 18 andre ledd. WCAG-retningslinjenes definisjon av begrepet «nettside», som direktivet indirekte viser til, faller inn under definisjonen av «nettløsning» som forskriften regulerer, jf. forskriften § 3 første ledd bokstav (c).

Mobilapplikasjoner som bruker internett for å fungere, faller inn under begrepet «IKT» i likestillings- og diskrimineringsloven § 18 andre ledd, og forskriftens definisjon av nettløsninger i § 3 bokstav (c).

8.1.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet vurderte i høringsnotatet at dagens systematikk i loven, der kravene til universell utforming av IKT reguleres både i §§ 17 og 18, ikke er hensiktsmessig å videreføre. Departementet foreslo derfor at § 18 gjøres om til en selvstendig bestemmelse om universell utforming av IKT, som ikke utledes av § 17.

Departementet foreslo i høringsnotatet at likestillings- og diskrimineringslovens begrepsbruk skal harmoniseres med direktivets begreper. Siden direktivets begrep «bruker» er et videre begrep enn likestillings- og diskrimineringslovens begrep «allmennheten», jf. loven §§ 17 og 18, foreslo departementet i høringsnotatet at begrepet «bruker» skulle erstatte begrepet «allmenheten» i den reviderte likestillings- og diskrimineringsloven § 18.

Endringen åpner for at det kan stilles nærmere krav til universell utforming av IKT-løsninger i arbeidslivet. Departementet foreslo at forskriften skulle utvides til å omfatte intranett og ekstranett for offentlige virksomheter og private virksomheter med mer enn 50 ansatte.

Videre foreslo departementet at den reviderte § 18 får et nytt tredje ledd, som stadfester at plikten til universell utforming av løsninger for IKT ikke gjelder dersom det innebærer en uforholdsmessig stor byrde for virksomheten. Nærmere redegjørelse av forslaget, høringsinnspillene og vurdering av unntaksadgangen fremgår av kapittel 11.

8.1.4 Høringsinstansenes syn

I høringsnotatet av 2019 foreslo departementet å endre begrepsbruk fra «allmenheten» til «bruker» i likestillings- og diskrimineringsloven § 18, knyttet til at kravene utvides til å omfatte intranett og ekstranett. Det var dermed ikke mulig å gi innspill til denne delen av forslaget i høringen i 2017.

Flere høringsinstanser har kommet med innspill, både under høringen i 2017 og i 2019, på kravene som omfatter arbeidslivet.

8.1.4.1 Høring i 2017

I høringen i 2017 viser Direktoratet for e-helse til at universell utforming av intranett og ekstranett kan bidra til å møte et sterkt økende behov for arbeidskraft i sektoren og bidra til bedre utnyttelse av arbeidskraften i samfunnet.

Synshemmede akademikere (SAF) mener at arbeidslivet er den arenaen, ved siden av utdanningssektoren, hvor manglende universell utforming får de mest alvorlige konsekvensene for synshemmede. De viser til at universell utforming av programmer og IKT-systemer er nødvendig for å sikre at hjelpemiddelteknologien fungerer.

Flere av høringsinstansene viser til at det å innføre krav til universell utforming av intranett og ekstranett, uten å inkludere øvrige IKT-systemer i arbeidslivet (som saksbehandling- og arkivsystem), innebærer et kunstig skille i arbeidslivet. Flere av høringsinstansene tar til orde for å utvide kravene til arbeidslivets IKT-løsninger generelt, og altså ikke bare intranett og ekstranett.

KS uttaler i sin høringsuttalelse at kommunenes og fylkeskommunenes intranett antakeligvis bruker gammel teknologi og er integrert mot en rekke interne systemer bygget opp over tid. KS mener at det kan bli svært kostnadskrevende for kommunene og fylkeskommunene å oppgradere intranett i tråd med de nye kravene.

8.1.4.2 Høring i 2019

Noen høringsinstanser i høringen i 2019 har innspill om forslaget om harmonisering av begrepene, og om forslaget om å skille likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18.

Universell støtter departementets forslag om å endre begrepsbruk fra «allmennheten» til «bruker», og ser positivt på at dette defineres i lov- eller forskriftsteksten. Universell mener at allmennhetsbegrepet kan stille spørsmål om en lukket krets av studenter er å regne som allmennhet eller ikke.

Oslo kommune mener at brukerbegrepet er et videre begrep enn «allmennheten», og støtter departementets forslag til begrepsendring, med henvisning til at «det er behov for å gi hele befolkningen tilgang til informasjon, spesielt fra offentlige organer». KS mener at begrepsendring er positivt, med hensyn til behovet for å gi hele befolkningen tilgang til informasjon, særlig fra offentlige organer.

KS mener videre at det er uklare skiller mellom hva som skal anses som ekstranett, for eksempel om «særskilte nettsider, som i og for seg er åpne, men som i all hovedsak retter seg mot leverandører, samarbeidspartnere og andre interessenter», skal anses som ekstranett eller intranett.

Diskrimineringsnemnda stiller seg positivt til forslaget om å skille likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18 fra hverandre. Difi viser til at begrepet «uforholdsmessig stor byrde», i den foreslåtte nye § 18, har en annen ordlyd enn § 17, og at det var uheldig. Difi mener også at begrepet bør samordnes med vilkårene for å få dispensasjon.

NAV spiller inn at det i lovens §§ 17 og 18 b i tillegg bør tas inn en presisering av «tjeneste»-begrepet, slik at terminologien i norsk lovtekst bedre harmonerer med internasjonal lovtekst. NAV gjør rede for et konkret forslag til utforming av begrepet og foreslår at også «universelt utformet tjeneste» defineres i loven.

Flere høringsinstanser, som uttaler seg om spørsmålet, stiller seg positive til at kravene om universell utforming utvides til å omfatte (deler av) arbeidslivet. Blant disse er Bufdir, som samtidig mener at det er uheldig at ikke alle ansatte får lik tilgang til intranett.

FFO mener at intranett- og ekstranettløsninger må inkludere arkiv- og saksbehandlersystemer og poengterer at direktivet, som kun stiller krav til universell utforming av intranett og ekstranett, utgjør et minstenivå. FFO mener at Norge bør legge seg på samme tolkning som Danmark, som inkluderer arkiv- og saksbehandlersystemer i intranett på en arbeidsplass. FFO mener også at Norges tolkning av direktivet ikke er i tråd med CRPD.

Også HLF mener at intranett- og ekstranettløsninger må inkludere arkiv- og saksbehandlersystemer, eventuelt at departementet skal støtte seg på dansk fortolkning av direktivets krav. KS viser til at flere kommuner og fylkeskommuner har arbeidet med universell utforming over tid og har i den sammenheng også oppgradert intranett med fokus på universell utforming. KS mener videre at departementet velger en svært smal definisjon av intranett, noe som gjør det vanskelig å sørge for et universelt utformet arbeidsmiljø. De viser til at det er vanskelig å finne leverandører som leverer universelt utformede løsninger, når øvrige IKT-løsninger ikke er omfattet. Dette gjør det også vanskelig for arbeidsgivere å inkludere mennesker med funksjonsnedsettelser.

Oljedirektoratet mener at forslaget vil medføre en betydelig kostnad knyttet til nytt intranett, grunnet betydelige mengder eksisterende dokumenter. Oljedirektoratet viser videre til pågående digitalisering og ønsker at det sikres mulighet til å søke om dispensasjon fra kravene, med samme varighet som gjelder for digitaliseringsløpet.

Statens Jernbanetilsyn (SJT) opplyser at de har cirka 1 500 intranettsider og viser til at det å innfri kravene i WCAG-retningslinjene vil medføre ekstra kostnader. De mener også at Vistas beregninger om de økonomiske konsekvensene forslaget vil få, langt på vei er realistiske.

Bergen kommune mener at departementets fortolkning av intranett ikke tar høyde for den endringen som skjer ved digitalisering av administrative oppgaver. Flere og flere funksjoner som tidligere lå som tekst i PDF, blir nå omgjort til egne systemer. Byrådet i Bergen kommune mener at det bør utredes å dekke inn hele arbeidslivet i forskriften.

Bouvet mener at det bør settes en endelig frist for å oppdatere eksisterende intranett- og ekstranettløsninger, og foreslår at fristen skal settes til 1. januar 2023.

8.1.5 Departementets vurdering

8.1.5.1 Bestemmelsene §§ 17 og 18 skilles fra hverandre

Departementets forslag om å harmonisere likestillings- og diskrimineringslovens begrepsbruk med direktivets begreper, opprettholdes. Departementet mener at det, for å sikre en dekkende gjennomføring av direktivets krav, er nødvendig å harmonisere lovens begrep og virkeområde med direktivets.

Departementet foreslår videre at forslaget i høringsnotatet om å skille bestemmelsene §§ 17 og 18 fra hverandre, opprettholdes. Ved å skille disse paragrafene kan virkeområdet og vilkårene tilpasses det som er egnet for IKT-løsninger. Den foreslåtte likestillings- og diskrimineringsloven § 18 gjøres til en selvstendig bestemmelse som ikke utledes av § 17.

Departementet påpeker at gjeldende nasjonal rett omfatter alle offentlige og private virksomheter, jf. likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18, mens direktivet kun gjelder for offentlige organer, herunder offentligrettslige organer, som definert i artikkel 2(1) nr. 4 i direktiv 2014/24/EU, jf. direktivet om offentlige anskaffelser 2014/24/EU. Departementet legger til grunn at eksisterende regulering om universell utforming av IKT i nasjonal rett, videreføres.

Difi (nå Digdir) påpeker i sitt høringssvar at det brukes ulike begreper i lovens §§ 17 og 18, henholdsvis «uforholdsmessig byrde» i § 17 og «uforholdsmessig stor byrde» i § 18. Departementet har valgt å bruke begrepet «uforholdsmessig stor byrde» i § 18 for å harmonisere lovens begrep og terskelen for å gjøre unntak, med direktivet.

Etter direktivets system skal virksomhetene vurdere forholdsmessigheten i forbindelse med at de utarbeider en tilgjengelighetserklæring. Behovet for å harmonisere begrepet i § 18 med direktivets begrep knytter seg også til at EU-kommisjonen har vedtatt detaljerte regler om tilgjengelighetserklæringens innhold i gjennomføringsbeslutning ((EU) 2018/1523), hvor «forholdsmessighet» inngår i den vurderingen som virksomheten skal gjøre. Terskelen for å gjøre unntak fra kravene skal være høy. Etter en samlet vurdering mener departementet at det er hensiktsmessig å innta begrepet «uforholdsmessig stor byrde» i likestillings- og diskrimineringslovens reviderte § 18.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 41 annet ledd viser til at Difi (nå Digdir) kan gi dispensasjon fra fristene dersom det foreligger «særlig tungtveiende grunner». Dette begrepet skal endres til «uforholdsmessig byrdefullt» Begrepsendringen er ment å tydeliggjøre at Digdir kan gi dispensasjon fra fristene dersom overholdelsen vil innebære en uforholdsmessig stor byrde. Den foreslåtte endringen i unntaksvilkårene, jf. §§ 18 og 41, innebærer en harmonisering av begreper. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at offentlige virksomheter ikke lenger skal søke om dispensasjon fra kravene. Nærmere drøftelse av dette fremgår av kapittel 11.

8.1.5.2 Begrepsendring: fra «allmenheten» til «bruker»

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at begrepet «allmennheten» i likestillings- og diskrimineringsloven § 18 erstattes med begrepet «bruker». Dette reflekterer utvidelse av virkeområdet til å omfatte nye intranett og ekstranett samt intranett og ekstranett som gjennomgår en vesentlig revisjon. Departementet har valgt å gjennomføre direktivets krav slik at kravene (kun) gjelder offentlige virksomheter. Forskriften skal endres i tråd med dette.

Departementet understreker at begrepsendringen («bruker») i likestillings- diskrimineringslovens reviderte § 18 ikke medfører realitetsendringer når det gjelder kravenes innhold eller bestemmelsens virkeområde for private virksomheter eller allmennkringkastere. Departementet legger dermed til grunn at i den grad direktivet stiller strengere funksjonelle krav enn gjeldende rett, vil disse kravene gjøres gjeldende kun for offentlige virksomheter.

Departementet presiserer at lovforslaget ikke medfører endringer i kravene til universell utforming av de øvrige fysiske forholdene i arbeidslivet. Krav til universell utforming av fysiske forhold reguleres utelukkende av likestillings- og diskrimineringsloven § 17, og mer detaljerte regler om universell utforming av bygg gis i plan- og bygningslovgivningen.

Lovforslaget medfører heller ingen endringer i retten til individuell tilrettelegging for arbeidssøkere eller arbeidstakere etter likestillings- og diskrimineringsloven § 22.

8.1.5.3 Hovedløsning

Direktivets krav om universell utforming omfatter alle offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner. Begrepet «hovedløsning» skal tolkes med utgangspunkt i dette. Etter departementets vurdering er det ikke behov for lovendring.

I forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, Prop. 81 L (2016–2017) merknader til § 18, uttales det at:

«[s]om for fysiske forhold er det hovedløsningen som skal tilrettelegges. Kravet til universell utforming er ikke oppfylt dersom det etableres alternative nettløsninger eller plattformer for personer med funksjonsnedsettelser. Dersom virksomheten tilbyr flere likeverdige og tilsvarende hovedløsninger på ett sted, for eksempel flere minibanker i samme lokale, er det tilstrekkelig for å oppfylle lovens krav at en av disse er universelt utformet. Dersom virksomheten har flere IKT-løsninger av ulik karakter, for eksempel både telefonapplikasjon og nettbank på PC må begge være universelt utformet, jf. Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.10.6.3.»

Departementet legger til grunn at alle nettsteder som henvender seg til en ubestemt krets av personer, er omfattet av kravene. Dette gjelder dersom nettstedet skal anses som en hovedløsning for å gi informasjon og tjenester for virksomheten, jf. Prop. 81 L (2016–2017) kapittel 22.2.3.3. Departementet viser videre til at en «hovedløsning» er definert i forskriften § 3 bokstav (e) på denne måten:

«IKT-løsninger som er en integrert del av den måten virksomheten informerer og tilbyr sine tjenester til allmennheten på og som er knyttet til virksomhetens alminnelige funksjon.
Hovedløsning i utdannings- og opplæringssektoren: nettløsninger som er en integrert del av virksomhetens undervisning eller informasjonsformidling, og som virksomheten har innflytelse over.»

Departementet presiserer at dersom en offentlig virksomhet har flere IKT-løsninger som er omfattet av regelverket, for eksempel flere nettsteder eller et nettsted og en mobilapplikasjon, skal alle disse IKT-løsningene følge kravene. En virksomhet kan med andre ord ha flere hovedløsninger.

8.1.5.4 Tjenestebegrep

NAV mente i sitt høringssvar at det skal inntas en definisjon av «tjeneste» eller «universelt utformet tjeneste» i loven. Departementet fremmer ikke et forslag om innføring av slike definisjoner i loven og viser til at EAA-direktivet stiller krav om tilgjengelighet av varer og tjenester.

8.1.5.5 Intranett og ekstranett

Som nevnt, opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om at begrepet «allmennheten» i lovens § 18 erstattes med begrepet «bruker». Begrepsendringen gjenspeiler utvidelsen av virkeområdet til å omfatte nye intranett og ekstranett samt intranett og ekstranett som gjennomgår en vesentlig revisjon.

Direktivet oppstiller et tidsbegrenset unntak for å gjøre intranett og ekstranett universelt utformet. Innhold på intranett/ekstranett som er publisert før 23. september 2019, er unntatt, inntil slike nettsider gjennomgår en vesentlig endring, jf. artikkel 1(4) bokstav (g). Dette betyr at eldre intranett/ekstranett som ikke har gjennomgått en vesentlig endring, kan ha utilgjengelig innhold. Departementet tolker direktivet slik at det ikke pålegger en plikt til å oppgradere eksisterende intranett- og ekstranettløsninger.

Departementet legger videre til grunn at krav til å oppgradere publiseringsløsningen (på intranett og ekstranett som gjennomgår en vesentlig revisjon), innebærer en korresponderende plikt til universell utforming av innhold på intranett. Dette gjør det enklere for håndhevingsorganene å vurdere om virksomheten har oppfylt forpliktelsene. Hva som anses som innhold på intranett/ekstranett, som er underlagt kravene, må vurderes i lys av definisjonen for webinnhold i WCAG 2.1-standarden.

Intranett er kun tilgjengelig for ansatte i en virksomhet eller andre som er gitt særskilt tilgang. Intranett benyttes typisk for å formidle informasjon om virksomhetens interne forhold, herunder om nyhetssaker om virksomheten, prosjekter, rutiner mv. Ekstranett bruker gjerne det åpne internettet og gir tredjeparter adgang til avgrenset innhold. Dette krever ofte innlogging/autentisering.

Krav til innlogging eller autentisering ved innlogging gjør ikke alene at noe regnes som et ekstranett. Offentlige virksomheter, som for eksempel NAV, Skatteetaten og Vegvesenet, bruker innlogging primært for å identifisere brukeren, og ikke for å styre tilgangen til intern informasjon. Nettløsningen vil anses som et nettsted dersom hvem som helst i utgangspunktet kan få tilgang. Dette er for eksempel dersom man oppretter en bruker, melder seg inn i en organisasjon eller på annen måte ensidig gjør noe som utløser tilgang. Når man skal vurdere om en nettløsning er et ekstranett eller ikke, må man vurdere hvor definert og avgrenset den lukkede kretsen er.

Begrepene «intranett» og «ekstranett» er ikke definert i direktivet. Disse begrepene skal operasjonaliseres nærmere i forskriften og forvaltningspraksis. Intranett inneholder viktig informasjon for virksomhetens ansatte, som for eksempel telefonnummer, e-postadresser, saksbehandlingsrutiner, maler for dokumenter, opplysninger om bedriftens produkter mm. Dette er informasjon som ofte er nødvendig for å kunne utføre arbeidsoppgaver. Departementet vil presisere at verken interne saks- og fagsystemer eller administrative IKT-løsninger som kan nås via intra- og ekstranett, omfattes av de foreslåtte endringene.

Med administrative IKT-løsninger menes for eksempel saks- og arkivsystemer, timeregistrerings- og reiseregningssystemer, fakturasystemer og andre administrative arbeidsverktøy, jf. direktivets fortale avsnitt 34. Fortolkningen samsvarer med den svenske fortolkningen av direktivet, jf. den svenske «Lagrådsremiss om Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet».

Departementet har forståelse for synspunktene til FFO, HLF og KS om at kravene bør utvides til (også) å gjelde øvrige deler av arbeidslivet, men har valgt ikke å fremme et forslag om det.

Gjennomføring av nye krav om universell utforming av intranett og ekstranett bidrar til økt sysselsetting av personer med funksjonsnedsettelse(r). Mange står utenfor arbeidslivet, men ønsker seg en jobb. Ifølge SSBs arbeidskraftundersøkelse 2020 er antallet arbeidsledige med nedsatt funksjonsevne, 21 000 personer. Én av årsakene til at det kan være vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet, er manglende universell utforming av IKT. Universell utforming av intranett og ekstranett er en utvidelse av eksisterende regulering, som vil gjøre arbeidstakere med funksjonsnedsettelser mer selvstendige i arbeidssituasjonen og attraktive på arbeidsmarkedet. Det kan likevel fortsatt være behov for individuell tilrettelegging etter likestillings- og diskrimineringsloven § 22, bl.a. som følge av at øvrige IKT-løsninger på arbeidsplassene ikke omfattes av kravene.

8.2 Definisjoner

8.2.1 Innledning

Artikkel 3 inneholder ulike legaldefinisjoner av sentrale begreper i direktivet. Dette omfatter b.la. legaldefinisjoner av begrepene mobilapplikasjoner, standard, tidsbaserte medier, reproduksjon av gjenstander fra kulturhistoriske samlinger og måledata.

Begrepet «mobilapplikasjon» omfattes av forskriftens definisjon av nettløsninger, men det foreslås at det tas inn en tydeliggjøring av dette i forskriften. Begrepet «standard» er legaldefinert i forskriften, men det foreslås en endring i definisjonen i tråd med direktivets krav.

Definisjonene, som ikke allerede følger av forskriften, vil tas inn i forskriften. Nedenfor gis det en omtale av begrepet «offentlig organ» som definerer pliktsubjektene direktivet retter seg mot.

8.2.2 Begrepet «offentlig organ»

8.2.2.1 Direktivet

Artikkel 3(1) nr. (1) inneholder en legaldefinisjon av begrepet «offentlig organ» («public sector body»). Med «offentlig organ» menes statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre «offentligrettslige organer» slik disse er definert i direktiv 2014/24/EU i artikkel 2(1) nr. 4. Direktivet stiller dermed krav om at i tillegg til staten og regionale og kommunale («lokale») myndigheter, skal også «offentligrettslige organer» eller sammenslutninger dannet av én eller flere slike myndigheter eller ett eller flere slike offentligrettslige organer, følge direktivets krav, dersom disse sammenslutningene er opprettet for det bestemte formål å imøtekomme allmennhetens behov, og ikke behov av industriell eller forretningsmessig art.

8.2.2.2 Gjeldende rett

Likestillings- og diskrimineringslovens regler om universell utforming av IKT gjelder «offentlige virksomheter» og «private virksomheter» som er rettet mot allmennheten, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 17, jf. § 18 første ledd.

Departementet legger til grunn at private rettssubjekter, slik som private foretak uavhengig av ansvarsform, og organisasjoner er omfattet av likestillings- og diskrimineringslovens regler som gjelder for private virksomheter. Det vises til forarbeidene til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) kapittel 9.3.7.3, og Prop. 63 L (2018–2019) kapittel 3.5.2.4, der spørsmålet om hvilke rettssubjekter som kan være ansvarlige for etterlevelse av regelverket, ble drøftet.

Private virksomheter rettet mot allmennheten er for eksempel butikker, tjenestetilbydere og informasjons- og servicekontorer, jf. Prop. 81 L (2016–2017) side 323.

Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven §§ 17 og 18 definerer ikke hva som menes med «offentlige virksomheter». Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter er å anse som offentlige virksomheter, men begrepet favner også offentlige virksomheter utover disse, og det er ikke en forutsetning for å omfattes av begrepet at virksomheten utøver offentlig myndighet. Begrepet offentlige virksomheter favner dermed videre enn begrepet «offentlige myndigheter», som er brukt i likestillings- og diskrimineringsloven § 24.

Departementet tolker gjeldende rett slik at «offentligrettslige organer», slik disse er definert i direktiv 2014/24/EU i artikkel 2(1) nr. 4, er omfattet av begrepet «offentlige virksomheter.» Det vises til omtalen av begrepene i forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven, Prop. 63 L (2018–2019) kapittel 3.5.2.4, hvor aktivitetsplikten for arbeidsgivere i «offentlige virksomheter» og «private virksomheter» drøftes. Det vises her også til forarbeidene til den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008), kapittel 9.3.7.2.

8.2.2.3 Departementets vurdering

Departementet fortolker direktivets begrep «offentlig organ» slik at det dekkes av begrepet «offentlig virksomhet» i den foreslåtte bestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven § 18.

Legeforeningen etterlyser i sitt høringssvar en avklaring på rekkevidden av definisjonen av «offentlig organ» i direktivet artikkel 3(1) og stiller spørsmål ved om avtalespesialister kan falle inn under definisjonen av «offentligrettslig organ i anskaffelsesdirektivet artikkel 2(1) nr. 4 bokstav a til c, og følgelig de nye kravene som gjennomføres nasjonalt. Legeforeningen viser også til direktivets fortale om at medlemslandene oppfordres til å utvide virkeområdet i direktivet til private virksomheter som tilbyr ressurser og tjenester til allmennheten, herunder helsetjenester.

Som nevnt, er begrepet «offentlig virksomhet» i forslaget til ny § 18 ment å omfatte begrepet «offentlig organ» slik dette er definert i direktivets artikkel 3(1), jf. også Prop. 63 L (2018–2019) kapittel 3.5.2.4. Definisjonen i direktivets artikkel 3(1) viser til at begrepet omfatter statlige, regionale og lokale myndigheter. Videre omfattes «offentligrettslige organer» slik dette er definert EUs direktiv om anskaffelser, direktiv 2014/24/EU artikkel 2(1) nr. 4. Departementet legger til grunn at begrepet «offentlige organ» omfatter offentlige helsetjenestevirksomheter som de regionale helseforetakene, helseforetak og statsforetak.

Departementet legger til grunn at begrepet «offentligrettslige organer» skal forstås på samme måte som i forskriften om offentlige anskaffelser (FOR-2016-08-12-974) § 1-2 (2):

«Et offentligrettslig organ er et organ som
  • a) er opprettet for å tjene allmennhetens behov og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter,

  • b) er et selvstendig rettssubjekt og

  • c) har tilknytning til det offentlige ved at

    • 1. organet hovedsakelig er finansiert av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer,

    • 2. organets forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers ledelsesmessige kontroll eller

    • 3. organet har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.»

8.2.3 Dokumentbegrepet

8.2.3.1 Direktivet

Etter direktivets artikkel 1(4) bokstav (a) er dokumentformater som er publisert før 23. september 2018, unntatt fra virkeområdet. Dette gjelder likevel ikke dokumenter som er nødvendig for aktive administrative prosesser knyttet til oppgavene som utføres av offentlige organer. Slike dokumenter skal derfor være universelt utformet uavhengig av når dokumentet ble publisert.

I direktivets fortale avsnitt 26 er begrepet omtalt slik:

«Dokumentformater bør forstås som dokumenter som ikke primært er beregnet på bruk på internett, og som inngår i nettsider, for eksempel Adobe Portable Document Format (PDF), Microsoft Office-dokumenter eller tilsvarende dokumenter basert på åpen kildekode.»

Begrepet dokumentformater er ikke legaldefinert i artikkel 3.

Unntaket i direktivet for dokumentformater ble omtalt i høringsnotatet i kapittel 3.5.6.

8.2.3.2 Gjeldende rett

Begrepet «dokument» er ikke særskilt regulert eller definert i likestillings- og diskrimineringsloven eller IKT-forskriften. Forskriften er tolket slik at alt innhold på nettløsninger som er omfattet av forskriften, skal tilfredsstille kravene i § 4. Det vil si at alle dokumenter i utgangspunktet er omfattet, jf. kapittel 7.3.

I annen lovgivning, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav f, offentleglova § 4 første ledd, arkivlovens § 2 første ledd bokstav (a) og pliktavleveringsloven § 3 første ledd andre strekpunkt, er det benyttet likelydende definisjon av begrepet «dokument»:

«en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring, overføring eller lignende.»

Definisjonen omfatter alle tradisjonelle dokumenter, som brev og notater, men også fotografier, kart, skisser ol. Informasjon i form av lydbånd, film, videofilm og andre audiovisuelle medier er også omfattet av begrepet, jf. Ot.prp. nr. 56 (1999–2000) side 5.

8.2.3.3 Departementets vurdering

Et spørsmål er om det er behov for en definisjon av dokumentbegrepet i likestillings- og diskrimineringsloven eller forskriften. WCAG-retningslinjene inneholder ikke en definisjon av begrepet «dokument», verken i suksesskriteriene eller den normative ordlisten i tillegg A.

Dokumentbegrepet er derimot definert i EN 301 549 V2.1.2 (2018–08) kapittel 3.1 om termer i standarden. Definisjonen inneholder også 9 noter med eksempler, jf. kapittel 3.1.7:

«document: logically distinct assembly of content (such as a file, set of files, or streamed media) that functions as a single entity rather than a collection, that is not part of software and that does not include its own user agent (after WCAG2ICT [i.26])»
NOTE 1: A document always requires a user agent to present its content to the user.
NOTE 2: Letters, e-mail messages, spreadsheets, books, pictures, presentations, and movies are examples of documents.
NOTE 3: Software configuration and storage files such as databases and virus definitions, as well as computer instruction files such as source code, batch/script files, and firmware, are examples of files that function as part of software and thus are not examples of documents. If and where software retrieves «information and sensory experience to be communicated to the user» from such files, it is just another part of the content that occurs in software and is covered by WCAG2ICT like any other parts of the software. Where such files contain one or more embedded documents, the embedded documents remain documents under this definition.
NOTE 4: A collection of files zipped together into an archive, stored within a single virtual hard drive file, or stored in a single encrypted file system file, do not constitute a single document when so collected together. The software that archives/encrypts those files or manages the contents of the virtual hard drive does not function as a user agent for the individually collected files in that collection because that software is not providing a fully functioning presentation of that content.
NOTE 5: Anything that can present its own content without involving a user agent, such as a self-playing book, is not a document but is software.
NOTE 6: A single document may be composed of multiple files such as the video content and closed caption text. This fact is not usually apparent to the end-user consuming the document/content.
NOTE 7: An assembly of files that represented the video, audio, captions and timing files for a movie is an example of a document.
NOTE 8: A binder file used to bind together the various exhibits for a legal case would not be a document.
NOTE 9: Documents may contain sub-documents.»

Definisjonen er svært vid og harmonerer etter departementets syn med ordlyden i definisjonen i forvaltningsloven § 2 bokstav f. og øvrige lover. Rekkevidden av begrepet «dokument», etter standarden og norsk lovgivning ellers, er altså mye videre enn direktivets unntak som er knyttet til dokumentformater, jf. artikkel 1(4) bokstav (a).

Hensynet til helhet og sammenhengende regelverk, taler for at definisjonen av dokument, som er innarbeidet i norsk rett, legges til grunn for regelverket om universell utforming av IKT.

Departementet vil derfor ta inn en tilsvarende definisjon av begrepet «dokument» i forskriftens § 3. I tillegg vil unntaket for dokumentformater reguleres særskilt i forskriftens § 4 om unntak, slik som foreslått i høringen. Unntaket vil dermed bare omfatte deler av det som inngår i dokumentbegrepet etter legaldefinisjonen.

Tilsynet for universell utforming av IKT vil veilede om forholdet mellom definisjonen av dokument og unntaket for dokumentformater.

8.3 Unntak fra direktivets virkeområde

8.3.1 Innledning

Direktivet har et bredt saklig virkeområde, samtidig som det oppstilles generelle unntak for enkelte sektorer samt bestemte unntak for noen innholdstyper på nettsteder og mobilapplikasjoner.

Enkelte unntak fra direktivets virkeområde er begrunnet med at det ikke eksisterer effektive og automatiserte metoder for å gjøre den aktuelle innholdstypen universelt utformet. Det vises for øvrig til fortalen i direktivets avsnitt 22, hvor det fremgår at unntakene bør vurderes på nytt, i lys av fremtidige teknologiske fremskritt, ved gjennomgåelsen av direktivet. Unntak fra innholdstyper som ikke krever lov- eller forskriftsendring, eller som kun krever forskriftsendring, er kort omtalt i kapitlene 7.2 og 7.3.

8.3.2 Direktivets geografiske virkeområde

Når direktivet gjennomføres i EØS-avtalen, vil direktivet gjelde innenfor EØS-avtalens geografiske virkeområde. EØS-avtalen gjelder på norsk territorium, det vil si norsk landterritorium, indre farvann og territorialfarvann og i luftrommet over. Jan Mayen er en del av norsk territorium og EØS-avtalen gjelder også der.

Det er gjort unntak for Svalbard, som er unntatt fra EØS-avtalens virkeområde, i henhold til Protokoll 40, jf. også EØS-loven § 6.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 3 annet ledd slår fast at bestemmelsene om universell utforming i lovens kapittel 3 ikke gjelder på Svalbard og Jan Mayen, installasjoner i virksomhet på norsk kontinentalsokkel, norske luftfartøyer og norske skip i utenriksfart. Bestemmelsens annet ledd annet punktum fastslår at Kongen kan gi forskrift om anvendelsen av de nevnte bestemmelsene på disse områdene.

I forskriften § 2 femte ledd er det fastsatt en avgrensning av det geografiske virkeområdet mot Jan Mayen. Av forskriften § 2 femte ledd fremgår det videre at forskriften ikke gjelder i den økonomiske sonen eller norske skip i utenriksfart.

Departementet foreslo i høringsnotatet ingen lovendring knyttet til avgrensningen av det geografiske virkeområdet. Departementet foreslo likevel forskriftsendringer i tråd med direktivets krav. Høringsinstansene hadde ikke synspunkter på dette.

8.3.3 Direktivets saklige virkeområde

8.3.3.1 Nettsteder og mobilapplikasjoner til allmennkringkastere

Direktivet gjelder for nettsteder og mobilapplikasjoner, mens selve det audiovisuelle innholdet ikke er omfattet av kravene. Direktivets krav gjelder ikke for nettsteder og mobilapplikasjoner som tilbys av allmennkringkastere. Direktivets artikkel 1(3) bokstav (a) fastslår at direktivet ikke får anvendelse på:

«Nettsteder og mobilapplikasjoner som tilhører allmennkringkastere og deres datterforetak, eller andre organer og deres datterforetak som utfører en allmennkringkastingsoppgave.»

Direktivet har dermed en annen avgrensning enn gjeldende rett, ettersom gjeldende forskrift gjelder for allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner, dersom tjenesten ikke reguleres av kringkastingsloven.

Gjeldende rett

Sektorprinsippet

Likestillings- og diskrimineringslovens krav om universell utforming av IKT gjelder for private og offentlige virksomheter, inkludert allmennkringkastere og andre aktører i mediebransjen.

Lovens sektorprinsipp innebærer imidlertid at forskriften ikke gjelder IKT-løsninger der utformingen reguleres av annen lov eller forskrift, jf. § 18 tredje ledd. Da vil IKT-løsninger ikke pålegges ytterligere krav om universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven eller forskriften, jf. spesialmerknadene til § 18 i Prop. 81 L (2016–2017) og forskriften § 2. Det vil innebære brudd på plikten til universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven dersom de sektorspesifikke reglene ikke er fulgt, jf. spesialmerknadene til likestillings- og diskrimineringsloven § 17 i Prop. 81 L (2016–2017).

Kringkastingsloven § 2-19 stiller overordnede krav om tilrettelegging for personer med funksjonsnedsettelser gjennom teksting, tegnspråktolking og synstolking av programmer, og gjennom lydtekst eller andre teknikker.

Kravene gjelder kun for NRK og riksdekkende kommersielle fjernsynskanaler med en andel på mer enn fem prosent av de samlede seertallene for fjernsyn. Kringkastingsforskriften §§ 2-5 og 2-6 konkretiserer tilretteleggingskravene. Siden det er gitt regler om universell utforming i kringkastingsloven, gjelder ikke IKT-forskriften for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, som er underlagt slike krav i kringkastingsregelverket.

Kringkastingsloven regulerer følgende tjenester: kringkasting (radio) jf. § 1-1 bokstav a) fjernsyn (lineær-fjernsyn) jf. § 1-1 bokstav c) og audiovisuelle bestillingstjenester (ikke-lineær fjernsyn) jf. § 1-1 bokstav d).

Andre medietjenester, for eksempel nettaviser, faller utenfor kringkastingslovens virkeområde.

Tilsynet har i sin tilsynspraksis derfor lagt til grunn at IKT-forskriften som hovedregel gjelder for nettaviser, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 2 første ledd, og forskriften § 2 andre ledd jf. tredje ledd.

Departementet uttalte følgende om de tradisjonelle kringkasteres audiovisuelle bestillingstjenester i den samme lovproposisjonens side 32:

«Ut fra dagens medielandskap mener departementet at [kringkastingsloven] i første rekke vil komme til å omfatte nett-TV-tilbudet til de tradisjonelle kringkasterne, dvs. NRKs nett-TV, TV 2 Sumo, TV Norges nett-tv og liknende samt tjenester som tilbyr elektronisk filmleie og medieforetak som i tillegg til tjenester med tekstbasert nyhetsstoff tilbyr egne og atskilte tjenester med programmer som er sammenliknbare med fjernsynsprogrammer. Et eksempel på sistnevnte er VGTV selv om denne også inneholder enkelte videosnutter og programmene gjennomgående er relativt korte.»

På samme side i lovproposisjonen uttrykker departementet følgende:

«Levering av bildeprogrammer må være tjenestens hovedformål for at det skal dreie seg om fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester, jf. artikkel 1 bokstav nr. 1 a og fortalen punkt 22. Tjenester hvor audiovisuelle elementer eller bildeprogrammer inngår som et tilleggsprodukt eller er av underordnet betydning er derfor ikke omfattet av direktivet. Elektroniske versjoner av aviser og tidsskrifter vil falle utenfor AMT-direktivets virkeområde dersom det audiovisuelle innholdet ikke er tjenestens hovedformål, men kun benyttes som en støttefunksjon, jf. fortalen punkt 28. Nettaviser hvor noen av de skriftlige artiklene er illustrert med kortere videosnutter vil derfor ikke være omfattet av AMT-direktivet.»

Tjenester som tilbys av allmennkringkastere er til dels omfattet av forskriften om universell utforming av IKT. Om en tjeneste som tilbys av en allmennkringkaster er omfattet av forskriften, avhenger av om tjenesten reguleres av kringkastingsloven. Tjenester som ikke er regulert av kringkastingsloven, eksempelvis nettaviser, er omfattet av gjeldende forskrift, jf. Prop. L 81 (2016–2017) kapittel 22.2.3.3. De nye kravene som følger av direktivet, får ikke anvendelse på slike tjenester fra allmennkringkastere.

Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at direktivets unntak for nettsteder og mobilapplikasjoner som tilbys av allmennkringkastere, innføres i nasjonalt lovverk. Det presiseres at nettløsninger som ikke reguleres av sektorlovgivning, i dette tilfelle kringkastingsloven, er omfattet av IKT-forskriftens krav til universell utforming. Som NRK påpekte, var høringsnotatet uklart på dette punktet.

Høringsinstansenes syn

Mediesektoren (NRK, TV2, Aller Media, Amedia, Mediebedriftenes landsforening (MBL), Norsk Redaktørforening (NR) og Schibsted) kommer med innspill på eksisterende regelverk, i tillegg til direktivets krav. Aktørene i mediesektoren peker på at det ikke ble foretatt en grundig vurdering av regelverkets anvendelse på nettaviser i forbindelse med vedtakelsen av forskriften i 2013, eller i høringen for gjennomføring av direktivet.

NRK viser i sin høringsuttalelse til at direktivet kun regulerer offentlig sektor. NRK viser videre til at forslaget i høringsnotatet tilsynelatende er ment å innføre det samme unntaket for allmennkringkastere som direktivet. Grensedragningen etter direktivet går ifølge NRK på om nettstedet eller applikasjonen «tilhører» en allmennkringkaster, deres datterforetak eller andre organer/deres datterforetak som utfører en allmennkringkastingsoppgave. Unntaket i direktivet er knyttet opp mot enheten/selskapet (allmennkringkasteren) og ikke hva enheten gjør. NRK mener at departementet i høringsnotatet bruker begrepene «allmennkringkasting» og «kringkasting» om hverandre og at løsningen derfor blir en annen enn den som var tilsiktet. NRK viser videre til direktivets fortale der det henvises til audiovisuelle medietjenester. Fortalen gir uttrykk for at regler på dette feltet best kan utvikles innenfor sektorregelverket, som også gjelder for privat fjernsynsselskaper – dette bl.a. for å sikre rettferdige konkurransevilkår. NRK viser til at EU/EØS-landene ikke uten videre eller uten utredning kan la direktivet gjelde for nettstedene/applikasjonene til allmennkringkastere.

Interesseorganisasjonene Blindeforbundet og NBfU er kritiske til forslaget om at forskriften ikke skal gjelde for nettløsninger som faller inn under kringkastingslovens virkeområde. De viser til at styrking av kravene til universelt utformede nettløsninger bidrar til mindre diskriminering av personer med funksjonsnedsettelser.

TV 2 viser i sin høringsuttalelse til innspillene fra Norsk redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening og stiller seg bak disse. Norsk redaktørforening påpeker, på lik linje med NRK, at (offentlige) allmenkringkasteres nettsider og mobilapplikasjoner uttrykkelig unntas fra direktivets anvendelsesområde. De viser videre til direktivets fortale avsnitt 23, der det gis uttrykk for at eventuelle krav til universell utforming overfor mediene bør reguleres særskilt. Begrunnelsen for dette er behovet for å sikre like vilkår og harmonisering. De viser videre til at AMT-direktivet som regulerer mediesektoren, ikke stiller krav om universell utforming av medier, men nøyer seg med at medlemsstatene skal oppmuntre tilbydere av audiovisuelle medietjenester til å sørge for at deres tjenester gjøres tilgjengelig for funksjonshemmede.

NRK viser til at det fra et ytringsfrihetsperspektiv kan tillates mer regulering av allmenkringkastere som mottar særbehandling i form av statsstøtte og som påtar seg forpliktelser med hensyn til både innhold, form og formidlingsteknologi, enn hva som kan tillates overfor kommersielle nyhetsmedier. Norsk redaktørforening etterlyser en drøfting av ytringsfriheten, jf. Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10.

Døveforbundet viser til at NRK må være spydspiss og sørge for at automatisk talegjenkjenning kommer på plass. Døveforbundet viser til at NRK og TV2 har vist at det teknisk og praktisk vil være mulig å tekste programmer døgnet rundt. Kringkastingslovens og -forskriftens plikter til universell utforming bør, ifølge Døveforbundet, utvides i tråd med dette. Med henvisning til CRPD mener Døveforbundet at alle tekniske plattformer (TV, nett-TV, video og sosiale medier) må tekstes og ha en tegnspråklig video og at tilbud på tegnspråksendinger må utvides.

Medietilsynet stiller seg positiv til at unntaket mot sektorlovgivning/kringkastingsloven presiseres i regelverket om universell utforming av IKT. Medietilsynet har også konkrete innspill til formulering av forskriftsbestemmelsen, for å sikre at ingen aktører utilsiktet faller utenfor reguleringen.

Departementets vurderinger

Presisering av unntaket

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at direktivets unntak for nettsteder og mobilapplikasjoner som tilbys av allmennkringkastere, innføres ved gjennomføring av direktivets krav.

NRK gjorde i sitt høringssvar departementet oppmerksom på at begrepene «kringkastere» og «allmennkringkastere» ble brukt om hverandre i høringsnotatet og viste til at departementet ga uttrykk for at direktivets unntak for «kringkasting» skal innføres. Denne formuleringen var ikke tilsiktet.

Det finnes, som NRK også påpekte, en rekke kringkastere, både kommersielle og ikke-kommersielle aktører. Det er kun NRK og TV2 som er allmennkringkastere og som driver med allmennkringkasting, og som dermed faller inn under direktivets unntak.

Departementet har valgt å fremme et lovforslag som samsvarer med direktivets krav, dvs. slik at private kringkastere, audiovisuelle tjenestetilbydere samt andre mediebedrifter ikke er omfattet av de nye kravene. Som NRK påpekte, er ikke unntaket for allmennkringkastere begrunnet noe sted, bortsett fra det som uttrykkes i fortalens avsnitt 23:

«Retten for personer med nedsatt funksjonsevne og eldre til å delta og bli integrert i det sosiale liv og i kulturlivet i Unionen er uløselig knyttet til tilgjengelige audiovisuelle medietjenester. Denne retten kan imidlertid bedre utvikles innenfor rammen av Unionens sektorspesifikke regelverk eller regelverk med fokus på tilgjengelighet, som også gjelder for private fjernsynsselskaper, for å sikre rettferdige konkurransevilkår uten å berøre den samfunnsmessig viktige rollen som audiovisuelle medietjenester spiller. Dette direktiv bør derfor ikke få anvendelse på nettsidene og mobilapplikasjonene til allmennkringkastere.»

Som NRK viser til, kan begrunnelsen for avgrensingen være sammensatt. Direktivets krav gjelder for offentlige organer. De fleste allmennkringkastere er offentlig eide selskaper og det var derfor behov for å unnta allmenkringkastere eksplisitt. Direktivets krav gjelder ikke private virksomheter, inkludert allmennkringkasteres private konkurrenter, og departementet er enig med NRK i at kravene ikke bør utvides til å omfatte allmennkringkastere uten nærmere utredning.

Departementet vil samtidig presisere at det i denne omgangen ikke foreslås endringer i de eksisterende kravene i forskriften om universell utforming av IKT til allmennkringkasteres og andre medieaktørenes nettsteder, mobilapplikasjoner, og nettaviser. Dette betyr altså at de eksisterende kravene videreføres.

Avveining mellom rett til å motta informasjon og redaksjonell frihet

Departementet mener at enkelte krav til universell utforming kan innebære et inngrep i den redaksjonelle friheten, som er en del av ytringsfriheten nedfelt i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Prinsippet om redaksjonell uavhengighet er nedfelt både i kringkastingsloven § 2-3, §§ 6-2 og 6-3, og lov av 29. mai 2020 nr. 59 om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier (medieansvarsloven) § 7.

Utgangspunktet er at redaktøren har redaksjonell frihet og skal få bestemme hvilket innhold som skal publiseres og på hvilken måte. Så lenge krav til den universelle utformingen innebærer at redaktøren må sørge for at det utarbeides tekst eller annet innhold, som blir en del av det redaksjonelle innholdet, er dette i utgangspunktet et inngrep i redaktørens redaksjonelle frihet.

Direktivet stiller først og fremst krav til formatet innholdet presenteres på. Etter departementets vurdering er kravene i utgangspunktet lite inngripende i den redaksjonelle friheten. Når forskriftens krav skal anvendes på nettløsninger som publiserer redaksjonelt innhold, må kravene tolkes innskrenkede og anvendes pragmatisk.

Departementet viser til at retten til å motta informasjon (informasjonsfrihet) og retten til å publisere innhold fritt (redaksjonell frihet) er to sider av ytringsfriheten, som i enkelte tilfeller kan komme i konflikt. Rettighetskonflikten må løses gjennom en avveining mellom rettighetene og de grunnleggende hensynene som gjør seg gjeldende i det konkrete tilfellet.

Håndheving av regelverket overfor redaktørstyrte journalistiske medier, må skje innenfor rammen av EMDs praksis. Dersom et krav innebærer et inngrep i ytringsfriheten, må det kunne forsvares i henhold til vilkårene i Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 (2).

Særlig om forholdet mellom gjeldende regelverk om universell utforming av IKT og kildevernet

Ytringsfriheten er beskyttet av Grunnloven § 100, EMK artikkel 10 og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. Selv om det ikke fremgår direkte av ordlyden i EMK artikkel 10, følger det av EMDs praksis at pressens ytringsfrihet også omfatter retten til kildevern. Kildevernet er en grunnleggende forutsetning for å få frem i offentligheten opplysninger som kan ha samfunnsmessige konsekvenser. Manglende kildevern kan føre til at enkeltpersoner ikke nødvendigvis ønsker å komme frem med opplysninger om kritikkverdige forhold til media.

Kildevernet følger av straffeprosessloven §§ 125 første ledd, 204 første ledd første punktum og 210 første ledd første punktum og tvisteloven § 22-11 første ledd og § 26-7 annet ledd, slik disse bestemmelsene forstås etter gjeldende rettspraksis i Høyesterett og EMD. Kulturdepartementet understreker at opplysningsplikten etter likestillings- og diskrimineringsloven § 36 tredje ledd ikke innebærer noen innskrenkning av pressens rett til kildevern etter EMK artikkel 10. I den grad offentlige myndigheter vil kreve innsyn i opplysninger og kilder som journalister er i besittelse av, må inngrepet kunne forsvares etter de nærmere vilkårene i artikkel 10(2). I en av de mest kjente kildevern-sakene som er behandlet av EMD, Goodwin mot Storbritannia (EMD-1990-17488), uttalte domstolen at beskyttelse av kilder er en grunnleggende forutsetning for pressefrihet og at inngrep i dette vernet krever sterke grunner («overriding requirements in the public interest»). At retten til kildevern gjelder generelt overfor offentlige myndigheter, følger også av en rekke rekommandasjoner og deklarasjoner fra Europarådet.

8.3.3.2 Nettsteder og mobilapplikasjoner til barnehager og skoler

Direktivet

Direktivet åpner for at medlemsstatene kan unnta nettsteder og mobilapplikasjoner som tilhører barnehager og grunnopplæringen (grunnskoler og videregående opplæring) fra direktivets krav, jf. artikkel 1(5). Det er likevel et krav om at innhold som er knyttet til viktige nettbaserte administrative funksjoner, skal være universelt utformet. Dette kan f.eks. være en søknad om barnehageplass.

Videre følger det av fortalens avsnitt 33 at dersom viktig innhold formidles på en tilgjengelig måte via et annet nettsted, bør det ikke være nødvendig å gjøre det samme innholdet tilgjengelig på nettstedet til den aktuelle institusjonen.

Forslag i høringsnotatet i 2019

I høringsnotatet foreslo departementet å gjennomføre direktivet for offentlige virksomheter og for private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Forslaget omfattet også barnehager og skoler. Utdanningssektoren ble omtalt i kapittel 3.5.14.

Høringsinstansenes syn

Direktoratet for e-helse mener direktivet skal gjennomføres for alle offentlige og private virksomheter. Direktoratet mener videre at det er viktig at tilsynet for universell utforming av IKT veileder utdanningsinstitusjonene om hvordan de kan inkludere universell utforming av IKT i læreplanene. De uttaler at:

«[t]iltak som fremmer integrasjon av tilgjengelighet fra starten av fremfor i et remedieringsperspektiv gir ikke bare lavere samfunnskostnader, men også bedre brukeropplevelser for Norges innbyggere.»

Forleggerforeningen mener at innføring av kravene til å gjelde for offentlige virksomheter vil best «ivareta balansen mellom behovet for en universelt utformet offentlighet og et velfungerende marked for digitale bøker og læremidler på norsk.»

Forleggerforeningen påpeker at universell utforming av digitale læremidler etter standarden WCAG 2.1 vil medføre en ekstrakostnad ved produksjon. For eksempel kan digitale læremidler for høyere utdanning med mange bilder, figurer, film, lyd og illustrasjoner bli svært dyre, og merkostnaden kan ikke dekkes inn av høyere priser til studentene. Forleggerforeningen frykter at:

«den høye produksjonsprisen i mange tilfeller kan virke prohibitivt, slik at man ikke kan tilby pensumlitteraturen i digitalt format, men bare i papirformat.»

Norges Døveforbund gir innspill om at døve møter store utfordringer i høyere utdanning ved at det blir lagt ut videoer med studiemateriell som hverken blir tekstet eller tegnspråktolket.

OsloMet er positiv til regelverksendringene, og støtter felles regulering for offentlige og private virksomheter, men understreker at det vil være ressurskrevende å gjennomføre endringene. Det vises bl.a. til den store mengden med dokumenter og filmer som er publisert på OsloMets nettsider. Av den grunn ber OsloMet om at departementet vurderer overgangsperiode frem mot 1. juni 2021. OsloMet er også «opptatt av at det ikke bare fokuseres på kostnadene for overholdelse av regelverket, men at det også tas hensyn til omfanget av fordelene av oppdaterte retningslinjer.»

Universell påpeker at undersøkelser viser at det er lav kompetanse knyttet til universell utforming av IKT i opplærings- og utdanningssektoren, og at det med innføring av direktivet er behov for et kompetanseløft for å imøtekomme kravene. Dette gjelder særlig kompetanseheving knyttet til kravene om universell utforming av digitale læremidler.

Universell mener at innføring av krav om teksting av videoinnhold etter gjeldende rett har medført utfordringer for sektoren. Innføring av krav om synstolkning kan virke urimelig i en del sammenhenger, når visuelt innhold og video/lydspor skal kombineres i en forelesningssammenheng. Universell opplyser at de erfarer at enkelte stiller spørsmål ved om krav til synstolkning kan medføre en uforholdsmessig stor byrde for lærestedene og viser til at det i en undervisningssammenheng ofte vil være god kontroll på studentenes behov og preferanser. Synstolkning kan synes unødvendig om det ikke er noen synshemmede personer i et emne og kravet kan være uforholdsmessig.

Universell viser til en undersøkelse gjennomført av PROBA samfunnsanalyse våren 2019 om innføringen av krav om universell utforming av digitale læremidler. PROBA beskriver et «worst-case scenario», hvor regelverket blir så vanskelig å håndheve at video forsvinner som pedagogisk virkemiddel.

Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er nettløsninger i barnehage-, opplærings- og utdanningssektoren, omfattet av kravene til universell utforming, jf. forskriften § 2 første ledd, jf. omtale i Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) og Prop. 81 L (2016–2017) side 308. Ved utvidelsen til opplærings- og utdanningssektoren ble det også stilt krav om at innhold på digitale læringsplattformer og digitale læremidler skal være universelt utformet. Digitale læremidler ble presisert i forskrift. Videre ble det tatt inn en definisjon av digitale læremidler i forskriftens § 3 første ledd bokstav d.

Gjeldende rett har et bredere virkeområde enn direktivet.

Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at direktivets krav gjøres gjeldende for offentlige virksomheter, inkludert virksomheter i barnehage-, opplærings- og utdanningssektoren, som faller inn under definisjonen av «offentlig virksomhet», jf. kapittel 8.2.2.

Departementet vil imidlertid ikke innføre nye krav for private virksomheter. Virksomheter i opplærings- og utdanningssektoren, som faller utenfor definisjonen av «offentlig virksomhet», pålegges ikke nye krav. Mange av kravene i direktivet følger imidlertid av gjeldende rett og gjelder for offentlige og private barnehager, opplærings- og utdanningsinstitusjoner i dag. Gjeldende rett videreføres, og dagens krav skal etterleves av alle virksomheter i opplærings- og utdanningssektoren.

Etter direktivet kan medlemslandene unnta anvendelsen av direktivet for nettsteder og mobilapplikasjoner som tilhører barnehager og skoler, med unntak av «viktige nettbaserte administrative funksjoner».

Med økende grad av digitalisering av opplæringen blir universell utforming stadig viktigere for å gi barn like muligheter for deltakelse, for å hindre at elever blir ekskludert fra obligatorisk undervisning, og for å unngå unødvendig individuell tilrettelegging. Barn og elever får stadig tidligere tilgang på digitale verktøy og lærer også selv å ta i bruk slike virkemidler. Teknologiutviklingen gjør at vi må forberede oss på økt bruk av multimedieinnhold i fremtiden.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet og innfører ikke et generelt unntak for de nye kravene for barnehager og opplæring. Departementet går lenger enn direktivets minimumskrav ved å innføre de nye kravene for offentligrettslige organer i barnehage- og opplæringssektoren. Det vil si at disse virksomhetenes nettsteder, applikasjoner, intranett og ekstranett må oppfylle de nye kravene som følger av direktivet. Da synstolking er det mest kostnadsdrivende kravet, har departementet valgt å opprettholde dagens unntak for synstolking (WCAG-suksesskriteriene 1.2.3 og 1.2.5), og ikke innføre synstolking som et krav for barnehage- og opplæringssektoren. Unntaket gjelder ikke for viktige nettbaserte administrative funksjoner, som for eksempel søknad om barnehageplass. Viktige nettbaserte administrative funksjoner i skoler og barnehager skal etterleve alle kravene etter direktivet, jf. artikkel 1(4)(h).

Departementet påpeker samtidig at videoinnhold som gjengis utelukkende visuelt, i stor grad er utilgjengelig for synshemmede uten bistand fra en som sitter ved siden av og forteller. Å bruke, forstå og forholde seg til visuell informasjon har en egenverdi for alle, også for synshemmede.

Tidlig innsats med tilgjengelighet på dette området hindrer at det etableres nye samfunnsskapte barrierer som ekskluderer personer på grunn av funksjonsnedsettelser. Nytten ved å lære seg å tolke og forstå visuelt innhold er størst hvis det skjer fra ung alder, og barnehagen og skolen er derfor viktige arenaer for å lære å forholde seg til fortolket visuell informasjon og til å bruke ulike digitale virkemidler.

Selv om det ikke innføres et krav om synstolking av forhåndsinnspilt medieinnhold i barnehager og grunnopplæringen, med unntak av viktige nettbaserte administrative funksjoner, inneholder gjeldende rett forpliktelser om generelle tilpasninger og rett til individuell tilrettelegging både i barnehageloven, opplæringsloven og likestillings- og diskrimineringsloven. Barnehage- og opplæringsinstitusjoner som har synshemmede brukere av sine løsninger, bør synstolke forhåndsinnspilt medieinnhold for å gi et inkluderende og forsvarlig tilbud.

Synstolking er, som begrepet tilsier, rettet mot å gi en auditiv gjengivelse av det visuelle innholdet, og primært rettet mot økt tilgjengelighet for synshemmede. Det betyr likevel ikke at bare blinde eller sterkt svaksynte elever har nytte av synstolking. Departementet legger til grunn at alle elever med synshemming har nytte av en slik tilrettelegging. Det er videre sannsynlig at også andre elever av ulike årsaker vil ha glede, og økt nytte, av en slik beskrivelse. Dette gjelder spesielt integrert synstolking, som ofte vil tydeliggjøre informasjonen og inntrykkene som formidles. Å lære opp personalet i barnehage og grunnopplæringen i integrert synstolking vil også øke deres bevissthet om, og kompetanse til, muntlig gjengivelse og forklaring. Dette har en nytteverdi i seg selv og har overføringsverdi til både klasseromsundervisning og digital undervisning i sanntid (fjernundervisning).

De nye kravene som WAD-direktivet stiller for nettsteder og mobilapplikasjoner til barnehager, opplærings- og utdanningsinstitusjoner, skal reguleres i forskrift.

Departementet presiserer at offentlige universitetet og høyskoler ikke er omfattet av unntaksadgangen i artikkel 1(5). For virksomheter i universitets- og høyskolesektoren innføres alle nye krav som følger av direktivet, herunder kravet til synstolkning av video.

Departementet understreker at formålet med kravene til universell utforming av IKT er mer tilgjengelig informasjon, ikke mindre, jf. omtalen i kapittel 11.5. Dersom kravene etter en konkret vurdering medfører en uforholdsmessig stor byrde, kan virksomheten redegjøre for dette i tilgjengelighetserklæringen, jf. kapittel 11.

8.3.3.3 Nettbaserte kart og karttjenester

Direktivet

Etter direktivet artikkel 1(4) bokstav (d) er nettbaserte kart og karttjenester unntatt fra direktivets virkeområde. For kart som er beregnet for navigasjon, skal likevel grunnleggende informasjon gis på en tilgjengelig, elektronisk måte. Formålet er å hjelpe personer som ikke kan bruke visuell informasjon eller komplekse navigasjonsfunksjoner etter hensikten. For eksempel kan dette være å finne lokaler eller områder der tjenester tilbys, jf. fortalen avsnitt 29.

Hva som menes med navigasjonsformål, er ikke uttrykkelig definert i direktivet, men er i fortalen beskrevet i motsetning til kart som gir en geografisk beskrivelse.

Direktivet omfatter kun kart som vises på et nettsted eller i en mobilapplikasjon. Digitale kart, som ikke formidles via en nettløsning, er ikke omfattet av direktivet.

Gjeldende rett

Det eksisterer ikke et tilsvarende eksplisitt unntak for nettbaserte kart og karttjenester i gjeldende rett. Men Tilsynet for universell utforming av IKT operer i praksis med et unntak, fordi teknologien ikke har kommet langt nok til å gjøre nettbaserte kart og karttjenester universelt utformet på en hensiktsmessig måte.

Høringen i 2019

I høringen foreslo departementet å gjennomføre direktivets unntak i forskriften, jf. kapittel 3.5.9.3.

Høringsinstansenes syn

NVE og Kartverket mener at formuleringen av unntaket for nettbaserte kart og karttjenester for navigasjonsformål er uklar. NVE ønsker at unntaket også skal gjelde for karttjenester uten navigasjonsformål og «andre grafiske presentasjoner», som for eksempel avanserte tidsreisegrafer.

Departementets vurdering

Direktivet inneholder et generelt unntak for nettbaserte kart og karttjenester. Deretter oppstilles det et unntak om at «grunnleggende informasjon gis på en tilgjengelig elektronisk måte» for kart ment for navigasjonsformål. Kart som ikke har navigasjon som formål, f.eks. snøkart, vannkart, klimakart osv., faller derfor utenfor direktivets virkeområde.

Departementet vil vurdere formuleringen av unntaket for kart og karttjenester i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Til dokumentets forside