3 Ny modell for et helhetlig klagebehandlingstilbud
3.1 Utgangspunktet for valg av modell og departementets forslag i høringsnotatet
Departementet foreslår en modell der kravene til nemnder i stor grad harmoniseres, dels ved en godkjenningsordning for de avtalebaserte nemndene, dels ved endring av lover og forskrifter som regulerer øvrige nemnder. For å sikre et heldekkende tilbud, tilføres ressurser til Forbrukerrådet som pålegges oppgaven med å mekle i alle saker der det ikke finnes noe annet innmeldt tilbud. Nedenfor blir det redegjort for bakgrunnen for valg av denne modellen.
Loven som regulerer Forbrukertvistutvalget ble sendt på høring med frist 21.10.2015. Denne loven henger nært sammen med ny lov om klageorganer for forbrukersaker. Det er foreslått en ny lov som avløser lov av 28. april 1978 (forbrukertvistloven) som skal fylle kravene i direktivet og forordning. Det er også foreslått en åpning for behandling av prinsipielle saker som er meklet i Forbrukerrådet.
Det er et viktig forbrukerpolitisk mål å gi forbrukerne tilgang til god og effektiv klagebehandling. Forbrukertvister handler ofte om mindre beløp, som gjør domstolsbehandling til et dyrt og uforholdsmessig ressurskrevende alternativ.
Dette har resultert i at det på flere områder er etablert systemer utenfor det ordinære rettsapparatet, som for eksempel nemndsløsninger som Pakkereisenemnda, Finansklagenemndene, Eiendomsmeklingsnemnda, som alle avsier rådgivende uttalelser. Offentlige tilbud som Husleietvistutvalget og Forbrukertvistutvalget regnes også som en del av det utenrettslige tilbudet, men som til forskjell fra nemndene fatter vedtak som har bindende virkning som dom. Forbrukertvistutvalget behandler saker som først har vært meklet i Forbrukerrådet. Dette er alle lavterskeltilbud som er kostnadsfritt eller rimelig for forbruker, og som normalt behandler saker etter skriftlige prosedyrer.
Det nasjonale utenrettslige tilbudet var gjenstand for evaluering av et offentlig utvalg, som avga sin utredning gjennom NOU 2010: 11 Nemndsbehandling av forbrukertvister. Utvalget mente at tilbudet i hovedsak fungerte godt, og viste til at etterlevelsen av uttalelser og vedtak jevnt over var høy. Samtidig ble det pekt på ulike forhold som kunne forbedres. Utvalget foreslo en ny lov med blant annet standardiserte krav til nemndene og en offentlig godkjenningsordning for disse. Lovforslaget omhandlet også Forbrukertvistutvalget, og det ble foreslått at gjeldende forbrukertvistlov ble erstattet av en ny og oppdatert lov. Det ble blant annet foreslått at meklingsfunksjonen skulle flyttes fra Forbrukerrådet til Forbrukertvistutvalget, og at Forbrukerrådets rolle skulle være en «portal» og informasjonskanal. Med «portal» mente utvalget at Forbrukerrådet kunne bli en førstelinjetjeneste som kunne vise den enkelte forbruker til riktig klageinstans. Slik skulle forbrukere kunne henvende seg til ett sted, for så å bli ledet videre til riktig nemnd. Utredningen var på høring i perioden 02.02.2011–02.06.2011. Se nærmere beskrivelse i punkt 2.2.
EU vedtok i 2013 rettsakter om alternativ tvisteløsning og nettbasert klageportal for forbrukertvister knyttet til saker oppstått ved netthandel over landegrensene. Disse er beskrevet i punkt 2.3. For å tilfredsstille direktivets krav om et klagebehandlingstilbud for så godt som alle forbrukersaker, er det behov for å utvide dagens tilbud. En rekke fagområder faller i dag utenfor det etablerte tilbudet med bransjenemnder og Forbrukertvistutvalget. Dette er hovedsakelig innenfor tjenesteområdet, og gjelder blant annet taxi, reiseliv, helse og velvære, alternativ behandling, kulturbegivenheter og veterinærtjenester.
Arbeidet med gjennomføring av EU-rettsaktene og oppfølging av NOU 2010: 11 startet våren 2013. Kort tid etter vedtakelse av rettsaktene innhentet departementet selvevalueringer fra Forbrukertvistutvalget og nemndene for å kartlegge i hvor stor grad disse oppfyller kravene i direktivet. I forbindelse med valg av modell innhentet departementet også annen nødvendig oppdatert informasjon som underlag; blant annet om utviklingen av Forbrukerrådets meklingstilbud. Informasjonen viser at Forbrukerrådets meklingstilbud har gått gjennom en betydelig positiv endring i de senere år, både med tanke på effektivitet og kvalitet.
Denne informasjonen, utvalgets forslag i NOU 2010: 11, høringsuttalelser og rettsaktene, har sammen med noen grunnleggende rammer dannet utgangspunktet for beslutning om valg av modell. Følgende rammer er lagt til grunn for valget av modell:
Det skal etableres et heldekkende klagebehandlingstilbud av god kvalitet for forbrukersaker
Klagebehandlingstilbudet skal være kostnadsfritt eller rimelig, og til beste for forbrukere og næringsdrivende.
Tilbudet skal oppfylle kravene i EU-rettsaktene om klagebehandling av forbrukersaker.
EU-rettsaktene skal gjennomføres rettidig.
Tilbudet skal bygge på de gode eksisterende løsningene med avtalebaserte nemnder og stimulere til etablering av nye nemnder.
Det skal legges opp til harmonisering av kravene til nemnder og andre klageorganer i den grad det følger av direktiv og forordning, samtidig som det også gis nødvendig fleksibilitet.
Tilbudet skal utnytte Forbrukerrådets erfaring og kompetanse på mekling mellom forbruker og næringsdrivende.
Det skal legges til rette for en best mulig utnyttelse av ressursene.
I høringen til NOU 2010: 11 foreslo enkelte høringsinstanser at Forbrukertvistutvalget burde utvides til å bli en generell forbrukerklagenemnd som behandler alle typer tvister, hvorav en restnemnd og videreføring av dagens nemnder som egne avdelinger. Ut fra direktivets krav om full dekning, vurderte departementet at det ikke var mulig å tilby et offentlig finansiert tilbud som innebærer nemndsbehandling eller behandling i Forbrukertvistutvalget. Departementet la i vurderingen vekt på omfanget av det som ikke er dekket.
Departementet vurderte det heller ikke som aktuelt å lovpålegge at nye nemnder finansieres av næringslivet på alle manglende områder for å oppnå full dekning. Grunnen til dette er både de økonomiske byrdene det ville påføre næringslivet og tvil om hensiktsmessigheten av nemnder på alle områder. Verdien av å bygge på frivillig samarbeid mellom bransje og forbrukerorganisasjoner er også et moment.
Gitt premissene ble alternativet for å sikre full dekning, å etablere et offentlig finansiert tilbud om mekling, som er langt mindre ressurskrevende enn nemndsbehandling. Ved vurdering av hvem som skulle forestå en slik mekling, ble forslaget i NOU 2010: 11 om å legge meklingen til Forbrukertvistutvalget vurdert. I lys av at Forbrukerrådet har lang erfaring med mekling, og at det kan vises til gode meklingsresultater, så departementet det imidlertid som mest hensiktsmessig å legge denne oppgaven til Forbrukerrådet. Det vil være en utvidelse av den meklingen som Forbrukerrådet gjør i dag i saker som faller inn under forbrukertvistloven. Det ble også lagt vekt på at brukerne er fornøyd med meklingen. For en omtale av krav til nøytralitet i meklingen, se punkt 3.2.2.
Tilbudet om mekling vil ikke kunne sammenlignes med behandling i nemnd, hvor saken underlegges behandling av et kollegialt organ, med en uttalelse eller et vedtak som resultat. Departementet legger samtidig til grunn at et tilbud hvor partene får et vedtak ofte kan være det beste alternativet for forbruker. Det er derfor ønskelig med en fortsatt utvikling av klagenemnder på ulike saksområder. I den grad nye nemnder på forbrukerområdet etableres, eller gjeldende nemnder utvider sine virkeområder, vil det resultere i et bedre tilbud for partene og færre saker til mekling i Forbrukerrådet.
Det er hensiktsmessig og ønskelig at næringsdrivende er aktivt involvert i utviklingen og driften av klagebehandlingstilbudet på egne områder. Næringsdrivende kan gjennom deltakelse i klageordninger få incitamenter til å forbedre sine produkter og håndtering av reklamasjoner fra kunder, slik at tvister unngås. Forbrukerklagene representerer verdifull informasjon om svakheter ved produkter, uriktige påstander i markedsføring, urimelige avtalevilkår, useriøse næringsdrivende, og kan bidra til å sanere usunne forhold i markeder. Etablering av en minimumsløsning, fremfor et heldekkende offentlig finansiert nemndstilbud, kan stimulere næringsaktører til å initiere særskilte og bedre tilbud innen egne sektorer.
Det kan også anføres at mekling fungerer best med «ris bak speilet», i form av mulig behandling i Forbrukertvistutvalget eller nemnd og presedenser satt i Forbrukertvistutvalget/nemnd. I høringsnotatet om ny forbrukertvistlov er det derfor foreslått en åpning for at Forbrukertvistutvalget kan motta og behandle prinsipielle saker utenfor sitt kjerneområde, etter at sakene først er meklet i Forbrukerrådet.
På bakgrunn av vurderingen som er beskrevet ovenfor, ble modell valgt og nødvendige ressurser lagt inn i statsbudsjettet.
Endringene som følger av ny lov om klageorgan for forbrukersaker og endringer i sektorlovgivningen vil sammen med andre varslede endringer (loven om Forbrukertvistutvalget og regelverk for andre lovpålagte nemnder) føre til store endringer i det totale tilbudet om tvisteløsning på forbrukerområdet.
3.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering
3.2.1 Generelt om forslaget og valg av modell
3.2.1.1 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Finanstilsynet, Forbrukerrådet, Forbrukertvistutvalget, Forbruker Europa, Kongelig Norsk Automobilklub, Norges Automobil-Forbund, Post- og teletilsynet (nå Nkom) og Justis- og beredskapsdepartementet er generelt positive til forslaget til valg av modell, til regulering av de frivillige nemndene og til en felles enhetlig lovgivning for klageorganene på forbrukerområdet.
Næringslivets Hovedorganisasjon er særlig opptatt av nemndene og skriver:
«Saken berører NHO i stor grad, ettersom en stor andel av de frivillige, avtalebaserte nemndene er opprettet etter avtale mellom Forbrukerrådet eller annen representativ forbrukerorganisasjon på den ene siden og bransjeforeninger i NHO-fellesskapet på den andre siden. Bransjeforeningene bruker store ressurser i form av arbeid og penger til driften av disse. Nemndene blir etterspurt og vedtakene derfra blir i det alt vesentlige etterlevd. For bransjeforeningene er engasjementet i slik utenrettslige tvisteløsningsmekanismer styrt av et ønske om å bidra til god kundepleie og seriøsitet i bransjen. Like viktig er det å sikre riktige avgjørelser ved at bransjefolk deltar i klagebehandlingen. I mange forbrukerklager er uenigheten i stor grad knyttet til faktum, og da vil ikke juridisk kompetanse alene nødvendigvis sikre korrekte avgjørelser.»
Næringslivets Hovedorganisasjon mener det er viktig å bevare og stimulere til videreutvikling av det frivillige nemndsystemet i Norge, som et viktig supplement til det offentlig finansierte utenrettslige tvisteløsningstilbudet i forbrukersaker.
Næringslivets Hovedorganisasjon er enig med departementet i at det er behov for å styrke dagens norske system for utenrettslig tvisteløsning for å kunne oppfylle EØS-forpliktelser som følger av ATF-direktivet og NTF-forordningen, og uttaler: «NHO er av den oppfatning at dagens eksisterende tvisteløsningsorganer i stor grad tilfredsstiller de kvalitetskrav som følger av direktivet. Den største utfordringen ved gjennomføringen av direktivet i norsk rett er kravet om et klagebehandlingstilbud for så godt som alle forbrukersaker.»
Forbrukerombudet fremhever i sin uttalelse at det er viktig at forbrukerne gis adgang til god og effektiv utenrettslig klagebehandling, både av hensyn til den enkelte forbruker, men også for at markedene skal fungere best mulig og for å avlaste domstolene.
Forbrukerombudet tar også opp forholdet mellom preventiv forbrukerbeskyttelse og tvisteløsning og skriver:
«Forbrukerombudet driver preventiv forbrukerbeskyttelse gjennom å forsøke å stoppe villedende markedsføring og urimelige avtalevilkår på alle de markedene som forbrukerne opptrer på, og dermed å bidra til å redusere antallet potensielle tvister. Dette er viktig for forbrukerne og for at markedene skal fungere best mulig, og dette arbeidet sparer forbrukerne og samfunnet for store tvistebeløp hvert eneste år. Det er positivt at tvisteløsningssystemet skal bygges ut, men jeg mener også at det nå framover bør diskuteres hvor store ressurser som skal brukes til etterfølgende opprydning ved mekling og tvisteløsning, sammenlignet med forebyggende arbeid som Forbrukerombudet kan bidra med.»
Forbrukerombudet foreslår en annen organisering av klagebehandlingstilbudet. Ombudet mener at et meklingstilbud ikke gir forbrukerne et godt nok tilbud, og at det i stedet bør etableres et helhetlig system ved å bygge ut Forbrukertvistutvalget til en ny «Forbrukerklagenemnd». Det vises til at flere av dagens nemnder kan videreføres som avdelinger under nemnda og at det bygges opp en avdeling for «restsaker». Ombudet mener videre at nemnda bør avsi rettskraftige avgjørelser. Forbrukerombudet tar også opp forholdet mellom preventiv og reparativ virksomhet.
3.2.1.2 Departementets vurdering
Departementet ser det som positivt at sentrale aktører som blir berørt av forslaget i store trekk er positive til det som nå foreslås. Som Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler, er de frivillige nemnder en viktig del av tilbudet. I valg av modell har det, som beskrevet under punkt 3.1, vært et premiss at man ønsker å legge til rette for flere nemnder der det er hensiktsmessig ut fra aktørene i bransjen og forekomsten av tvister. Rapportering og statistikk fra Forbrukerrådets mekling vil sammen med innspill fra næringslivet, gi gode indikasjoner på hvor det kan være aktuelt med nye bransjenemnder.
Når det gjelder Forbrukerombudets uttalelser med ønske om et heldekkende Forbrukertvistutvalg/Forbrukerklagenemnd, vises det til redegjørelsen under punkt 3.1, der de ulike premissene for valget av modell er beskrevet.
3.2.2 Om Forbrukerrådet som meklingsorgan
3.2.2.1 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene er i all hovedsak positive til at det gis et utvidet klagetilbud til forbrukerne. Enkelte aktører er derimot kritiske til den modellen som ble valgt med Forbrukerrådet som meklingsinstans. De påpeker at Forbrukerrådets rolle som pådriver for forbrukerinteressene kan være vanskelig å forene med nøytralitet i saksbehandlingen overfor partene. Nøytralitet var en problemstilling som ble tatt opp i NOU 2010: 11, hvor det ble foreslått at meklingen ble flyttet fra Forbrukerrådet til Forbrukertvistutvalget. Enkelte høringsinstanser er derfor kritiske til at Forbrukerrådet er foreslått som meklingsorgan.
Under høringen har Forbrukerrådet, Justis – og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Norsk Vann og Jussformidlingen i Bergen vært positive til forslaget.
Forbrukerrådet skriver at det allerede tilfredsstiller lovforslagets krav til habilitet og kompetanse, og er tilfreds med forslaget om at meklingstilbudet skal utvides. Justis – og beredskapsdepartementet mener at klageorganer av denne typen vil være et godt tilbud for forbrukerne, og at tilbudet både vil avlaste forliksrådene og i visse tilfeller være et bedre tilbud enn forliksrådene. De uttaler at forslaget sikrer på en god måte gjennomføring av (ventede) EØS-rettslige forpliktelser, og gir et robust tilbud uavhengig av hvordan de sektorvise klagetilbudene utvikler seg. Jussformidlingen i Bergen sin erfaring med Forbrukerrådets mekling er at det har vært et fungerende tilbud over tid. De mener derfor at det er hensiktsmessig å bygge videre på dette fremfor å opprette et nytt meklingstilbud.
Advokatforeningen, Eiendom Norge, Finans Norge, Forbrukerombudet, Hovedorganisasjonen Virke, Næringslivets Hovedorganisasjon og Norske Inkassobyråers Forening er kritiske til Forbrukerrådets rolle som mekler, og mener at departementet ikke følger utvalgets innstilling i forslag til ny lov om klageorganer for forbrukersaker.
Innvendingene mot forslaget er hovedsakelig at Forbrukerrådets ulike roller vanskeliggjør nøytralitet til partene ved meklingen. Det vises blant annet til forslaget i NOU 2010: 11 om å flytte meklingen fra Forbrukerrådet til Forbrukertvistutvalget, og at dette forslaget fikk støtte i høringen. I NOU 2010: 11 var et av argumentene for dette at Forbrukerrådet kan oppfattes som «forbrukers advokat». Næringslivets Hovedorganisasjon skriver om dette at: «En forutsetning for et velfungerende meklingsinstitutt er at aktørene har den fulle tillitt til at mekleren opptrer som nøytral part og er helt uavhengig av særinteresser. En slik forutsetning vil etter vår oppfatning ikke være mulig å oppfylle med Forbrukerrådet som mekler i disse sakene […]».
Enkelte av instansene mener at det i stedet bør bygges opp et nytt meklingsorgan, og viser til at midlene som er bevilget til utvidelse av Forbrukerrådets meklingstilbud fra 2015 bør kunne benyttes til dette.
Advokatforeningen er skeptisk til at Forbrukerrådet skal opptre som meklingsorgan i forbrukersaker som ikke kan behandles av annet klageorgan. Begrunnelse for dette er todelt. Etter Advokatforeningens oppfatning er Forbrukerrådet ikke et nøytralt organ. Samtidig påpeker foreningen at næringsdrivende ikke har klageadgang til Forbrukerrådet.
3.2.2.2 Departementets vurdering
Departementet er enig i at nøytralitet, og partenes tillit til meklingsorganet, er avgjørende for at tilbudet skal tas i bruk og fungere godt.
Departementet ser at det kan stilles spørsmål ved Forbrukerrådets to roller som henholdsvis interesseorganisasjon (pådriver for forbrukerinteressene) og nøytral mekler mellom forbruker og næringsdrivende.
Forbrukerrådets mekling er i dag regulert, blant annet med krav om nøytralitet. Forbrukerrådet skal i sin utvidede meklingsrolle oppfylle alle kravene som vil gjelde for alle meklingsorganer som kan godkjennes og innmeldes etter forslaget til ny lov, jf. punkt 9 og 10. Kravene er omfattende, og skal blant annet sikre god kvalitet ved klagebehandlingen og gjennomsiktighet i organenes organisasjon og virke. Ut over dette er det foreslått en forskriftshjemmel for å kunne regulere Forbrukerrådets mekling ytterligere. Se om meklingsrollen også i punkt 6.1.7 og 7.
Forbrukerrådet har videre høy bevissthet om nøytralitet i rollen som forvaltningsorgan, og informerer partene om dette. Det fremgår slik på rådets nettsider: «Forbrukerrådet er pålagt å opptre som megler i saken, og fungerer ikke som advokat eller partsrepresentant for forbrukeren under saksbehandlingen. Alle tvister behandles nøytralt og på grunnlag av gjeldende lover og regler.»
Undersøkelser tyder på at dagens meklingssystem fungerer effektivt og at brukerne har tillit til ordningen. Tall fra Forbrukerrådet for 2014 viser at det ble behandlet drøyt 7000 klagesaker. Om lag 75 % av sakene ble avsluttet ved mekling, hvor en av partene fikk medhold eller saken endte i minnelig løsning. Kun 25 % ble oversendt til Forbrukertvistutvalget for behandling. Sakstilfanget til Forbrukerrådet har de senere årene økt med flere hundre saker per år.
Til innvendingene mot Forbrukerrådets mekling knyttet til at næringsdrivende ikke har tilgang til dette tilbudet, vil departementet bemerke at det anses som positivt at også næringsdrivende ønsker å benytte tilbudet. Departementet foreslår derfor at næringsdrivende også skal kunne bringe en sak til mekling hos Forbrukerrådet. Se nærmere om dette under punkt 9.5.2.
Som det er gjort rede for i punkt 3.1 om departementets vurdering om valg av modell, er det også lagt stor vekt på å etablere en effektiv ordning for forbruker og næringsdrivende. Det eksisterende systemet for mekling av forbrukersaker i Forbrukerrådet er vesentlig forbedret i etterkant av utredningen i NOU 2010: 11.
Departementet viser det pågående arbeidet med å vurdere det forbrukerpolitiske virkemiddelapparatet hvor roller, oppgaver og organisering vurderes nærmere. Både av hensyn til implementeringsfrister og av hensyn til effektiv ressursbruk, har departementet kommet til at det er hensiktsmessig å legge meklingsoppgaven til Forbrukerrådet på dette tidspunkt.
3.2.3 Om prosessen
3.2.3.1 Høringsinstansenes syn
Både Hovedorganisasjonen Virke og Næringslivets Hovedorganisasjon ga uttrykk for at det er uheldig at forslag til ny lov om klageorganer for forbrukersaker sendes på høring, mens det på et senere tidspunkt er planlagt en høring om ny lov om Forbrukertvistutvalget. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler: «Forbrukertvistutvalget utgjør en meget viktig del av dagens norske system for utenrettslig tvisteløsning, og vil uten tvil også ha en viktig funksjon under et nytt regime. Forbrukertvistutvalgets kompetanse, organisering og saksbehandling bør således vurderes i nær sammenheng med resten av tvisteløsningssystemet. NHO finner det derfor uheldig og lite hensiktsmessig at departementet nå sender på høring forslag til ny lov om klageorganer for forbrukersaker, mens departementet enda ikke har noen plan for når nye regler om Forbrukertvistutvalget skal foreslås».
Næringslivets Hovedorganisasjon og Hovedorganisasjonen Virke er også kritiske til at regjeringen i statsbudsjettet for 2015 foreslo bevilgninger til Forbrukerrådet for å opprette en meklingsavdeling.
Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:
«NHO reagerer for øvrig på at regjeringen i sitt budsjettforslag for 2015 allerede har foreslått en vesentlig styrking av Forbrukerrådet i tråd med foreliggende lovforslag. Det synes på denne måten som om departementet allerede forut for herværende høring langt på vei har tatt endelig stilling til et av de mest sentrale elementene i forslaget. NHO har i forbindelse med budsjettbehandlingen i Stortinget gjort Familie- og kulturkomiteen oppmerksom på dette.»
Norges Automobil-Forbund har forståelse for at denne høringen er sendt ut før man er ferdig med forslag til ny lov om Forbrukertvistutvalget, men påpeker at det ville ha vært en stor fordel å kunne sett disse to forslagene i sammenheng.
3.2.3.2 Departementets vurdering
Departementet ser at det kan være vanskelig å danne seg et fullstendig bilde av det totale tvisteløsningstilbudet når ikke alle forslag til lovendringer sendes på høring samtidig. Departementet har prioritert arbeidet med ny lov om klageorganer for forbrukersaker, som inkluderer ny godkjenningsordning. Prioriteringen er gjort av hensyn til at det etter at loven er vedtatt blir rimelig tid for gjennomføring av de formelle prosesser både hos klageorganene og fra myndighetenes side i forbindelse med søknad om og behandling av godkjenning og innmelding til EU-kommisjonen. Til dette kommer blant annet at klageorganer som ønsker å søke om godkjenning må sørge for at vedtekter er i henhold til lovens krav.
I forslaget til ny forbrukertvistlov er det i stor grad lagt opp til de samme kravene som gjelder for klageorganer som søker om godkjenning. Ut over dette foreslås enkelte tilleggskrav og reguleringer, som det er naturlig å ha for et organ som har en mer formell prosedyre og treffer vedtak som kan bli retts- og tvangskraftige. Det elementet i forslaget til ny forbrukertvistlov som har størst betydning for totalbildet, er forslaget om at prinsipielle forbrukersaker kan bringes inn for Forbrukertvistutvalget selv om sakene ligger utenfor Forbrukertvistutvalgets «ordinære» virkeområde.
Når det gjelder merknadene om budsjettprosessen viser departementet til redegjørelsen for avveiningene som er foretatt i prosessen under punkt 3.1 og 3.2.