10 Saker som kan berøre indre sikkerhet – AMMR og Eurodac-forordningen

10.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven kapittel 14 med tilhørende forskrifter og instrukser regulerer behandlingen av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Kapittelet gjelder også for saker etter Dublin III-forordningen. Dublin III-forordningen inneholder ikke egne bestemmelser knyttet til indre eller nasjonal sikkerhet.

Eurodac-forordningen 2013 regulerer ikke registrering av personer som kan utgjøre en trussel mot indre sikkerhet («sikkerhetsflagg»), og har heller ingen løsning for å registrere dette.

10.2 Forslaget i høringsnotatene

I henhold til screeningforordningen ((EU) 2024/1356) artikkel 5 til 7, skal det blant annet gjennomføres en screening av personer som søker beskyttelse i tilknytning til en grensekontroll, personer som ikke fyller vilkårene for lovlig innreise, og personer som oppholder seg i riket ulovlig uten tidligere å ha blitt screenet. Under screeningen skal det i henhold til screeningforordningen artikkel 15 gjennomføres innledende sjekk for å kunne avdekke eventuelle umiddelbare forhold som kan tilsi at utlendingen kan utgjøre en sikkerhetsrisiko. Det skal også gjøres en slik innledende sikkerhetssjekk i henhold til AMMR artikkel 16 nr. 4 dersom vedkommende ikke har vært underlagt screening tidligere.

Dersom personen i forbindelse med sikkerhetssjekk eller det viser seg ved kroppsvisitasjon eller gjennomsøkning av vedkommendes eiendeler at vedkommende er bevæpnet eller voldelig, eller det er indikasjoner på at vedkommende har vært involvert i noen av de straffbare forholdene nevnt i direktiv (EU) 2017/541 (kontraterrordirektivet) eller i rådsrammebeslutning 2002/584/JIS (den europeiske arrestordre), skal det registreres i Eurodac at vedkommende kan utgjøre en trussel mot indre sikkerhet (altså merkes med «sikkerhetsflagg»). Dette fremkommer av Eurodac-forordningen 2024 artikkel 17 nr. 2 bokstav i, 22 nr. 3 bokstav d, 23 nr. 3 bokstav e og 24 nr. 3 bokstav f. Norge er ikke bundet av kontraterrordirektivet (men se punkt 6.2 over om betydningen av direktivet). Den europeiske arrestordre gjelder heller ikke for Norge. Norge er imidlertid tilsluttet en parallellavtale til rammebeslutningen, avtale 28. juni 2006 mellom Den europeiske union og Island og Norge om overleveringsprosedyre mellom medlemsstatene i Den europeiske union og Island og Norge. Parallellavtalen er med noen få, men viktige, unntak identisk med rammebeslutningen.

Når det gjelder saker som kan berøre indre eller nasjonal sikkerhet, inneholder AMMR bestemmelser som skal sikre bedre håndtering av utlendinger som kan utgjøre en slik trussel. Det fremgår av AMMR artikkel 16 nr. 4 at medlemsstaten som registrerer den første søknaden om beskyttelse plikter å gjennomføre en sikkerhetssjekk av utlendingen dersom det tidligere ikke er blitt gjennomført i henhold til screeningforordningen. Dersom det etter en slik sjekk er rimelig grunn til å vurdere at utlendingen utgjør en trussel mot indre sikkerhet, er medlemsstaten som registrerte søknaden ansvarlig, og det skal ikke gjennomføres en overtakelsesprosedyre i henhold til artikkel 39; dette gjelder selv om det skulle foreligge opplysninger i saken som ville falt innunder de hierarkiske kriteriene, bestemmelsen om forsørgede personer eller suvenitetsklausulen i AMMR del III kapittel II og III. I tilbaketakelsessaker, der en annen medlemsstat allerede er ansvarlig for utlendingen, gjelder de alminnelige reglene for ansvar, jf. artikkel 36 nr. 1 bokstav b og c, jf. artikkel 41. Se punkt 7.3.2.3 for nærmere omtale av overtakelse og tilbaketakelse. Det gjelder også egne regler for deling av informasjon mellom kompetente myndigheter i de aktuelle medlemsstatene i sikkerhetsrelaterte tilbaketakelsessaker, jf. artikkel 49. AMMR innfører også mulighet for internering for beskyttelse av nasjonal sikkerhet og offentlig orden, jf. artikkel 44.

Departementet foreslo ingen endringer i utlendingsloven eller andre lover knyttet til saker etter AMMR som kan berøre indre eller nasjonal sikkerhet utover inkorporeringen av AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd.

10.3 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politidirektoratet (POD) ser behov for å definere begrepet «indre sikkerhet» og klargjøre forholdet mellom «indre sikkerhet» og gjeldende nasjonalt regelverk samt vurdere behovet for lov- eller forskriftsregulering, eventuelt instruks. Dette gjelder både for Eurodac-forordningen 2024 og AMMR.

Både UDI og POD peker på at høringsnotatene ikke omtaler hva sikkerhetsflagging innebærer for berørte virksomheter og hvilken konsekvens det har for virksomhetenes oppgaver og ansvarsområder. Høringsnotatene sier heller ikke noe om departementet foreslår å regulere sikkerhetsflagging særskilt i norsk rett.

Det er også et ønske fra høringsinstansenes side å definere hvilken myndighet som skal være ansvarlig for å registrere sikkerhetsflagg. UDI viser til at det er nærliggende at det er politiet som blir ansvarlig for å registrere sikkerhetsflagg, samtidig som det er behov for å gå opp detaljene. De ber også om en utredning av hvilke oppgaver og konsekvenser en sikkerhetsflagging utløser for utlendingsforvaltningen foruten det som gjelder overtakelsesreglene i AMMR. POD på sin side mener også det er hensiktsmessig at politiet har ansvaret for registrering av sikkerhetsflagg i Eurodac.

Det må videre vurderes behov for kompetanseheving hos politiet for å sikre ensartet praksis. POD ber departementet klargjøre om dette tas i instruksarbeidet eller om det overlates til POD å gi retningslinjer.

POD er i tvil om hvilken terskel som bør gjelde ved vurdering av sikkerhetsrisiko sett opp mot ordlyden i screeningforordningen, AMMR og Eurodac-forordningen 2024 og ber om en instruks om dette.

UDI etterlyser klargjøring av hvordan ordlyden i Eurodac-forordningen 2024 artikkel 17 skal forstås da denne er uklar. De spør om vilkåret «kan utgjøre en trussel mot den indre sikkerhet» skal anses oppfylt dersom ett av de fire vilkårene i artikkel 17 nr. 2 bokstav i i til iv er oppfylt. POD peker særlig på hva som utgjør nedre grense ved vurderingen av begrepene «bevæpnet» eller «voldelig» og hvordan dette forholder seg til vilkåret om at personen «kan utgjøre en trussel mot den indre sikkerhet». I denne sammenheng lurer POD på om de kan foreta en helhetsvurdering av tilleggsvilkårene.

Videre ber både UDI, POD og Politiets utlendingsenhet (PU) om klargjøring av hvordan henvisningen til kontraterrordirektivet, som Norge ikke er bundet av, skal forstås. De ber om avklaring av hvorvidt den skal leses som en henvisning til straffelovens kapittel 18 om «Terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger». POD ønsker videre at departementet redegjør for om de skal benytte tilsvarende regelverk i norsk regelverk hva gjelder kontraterrordirektivet og den europeiske arrestordren. De ber også om veiledning for de tilfeller hvor det er avvik mellom EUs regelverk og nasjonale bestemmelser.

Når det gjelder henvisning til den europeiske arrestordre, viser UDI til at det er behov for en nærmere omtale av hvor terskelen skal ligge med tanke på at artikkel 2 nr. 2 lister opp lovbrudd med ulik alvorlighetsgrad.

Det er også uklart for POD om det kan foreligge mistanke eller om det må foreligge objektive kriterier for at vilkåret om at «indikasjoner på at den berørte personen er involvert» i henhold til Eurodac-forordningen 2024 er oppfylt.

Når registrering av sikkerhetsflagg skal gjøres i prosessen er også noe POD ønsker nærmere avklart. POD ønsker særlig avklaring på om det er adgang til at sikkerhetsflagg kan utføres under screening i tilfeller der det fremstår åpenbart at vilkårene er innfridde.

POD er av den oppfatning at det ville være formålstjenlig med en instruks som kan redegjøre for gjeldende terskler, særlig sett i lys av at ETIAS- og VIS-forordningene har ulike definisjoner av «sikkerhetsrisiko».

Når det gjelder sletting av registreringen av sikkerhetsflagg, viser UDI til at det er uklart om medlemslandene kan eller skal slette sikkerhetsflagg som er markert av et annet medlemsland. Videre ønsker UDI at departementet avklarer om flagget skal slettes i de tilfellene hvor Norge vurderer at en person som er blitt flagget av en annen medlemsstat, ikke lenger utgjør en trussel mot indre sikkerhet, eventuelt om Norge må gå i dialog med den aktuelle medlemsstaten for å få fjernet sikkerhetsflagget.

Advokatforeningen viser til at det for sikkerhetsflagging er avgjørende at det skjer på grunnlag av konkrete og etterprøvbare kriterier, i tråd med forholdsmessighetskravet i EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Videre mener foreningen at departementet bør utdype i forskrift hvilke situasjoner som gir grunnlag for å påføre et sikkerhetsflagg, samt hvilke prosedyrer som gjelder for dokumentasjon og sletting. Prosedyrene bør inneholde periodiske vurderinger av behovet for fortsatt markering.

Datatilsynet viser i sitt høringssvar til Eurodac-forordningen 2024 artikkel 43, som regulerer retten til innsyn, retting, komplettering, sletting og begrensning av behandling av personopplysninger og understreker at begrensninger i den registrertes rettigheter etter Eurodac-forordningen 2024 artikkel 43 nr. 3 bør hjemles i nasjonalt regelverk, eventuelt klargjøres i lovforarbeidet. Dette gjelder særlig rettighetsbegrensninger knyttet til sikkerhetsflagging. Begrensninger i den registrertes rettigheter forutsetter hjemmel i nasjonal lovgivning.

Fra tilsynets høringsinnspill hitsettes følgende fra side 6:

«[m]ed grunnlag i personvernforordningen art. 23 er det i personopplysningsloven § 16 gjort unntak fra retten til informasjon for visse typer opplysninger. Unntaksbestemmelsen i personopplysningsloven § 16 vil også gjelde for opplysninger som er registrert i Eurodac, jf. utlendingsloven § 101 første ledd. Det følger av utlendingsloven § 80 at personopplysningsloven gjelder med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov.»

Datatilsynet mener at det heller ikke fremgår av høringsnotatet om departementet har vurdert forholdet til GDPR artikkel 23 og personopplysningsloven § 16. Tilsynet mener at departementet bør vurdere å etablere en særskilt bestemmelse om begrensninger ved behandling av personopplysninger i Eurodac.

Også POD og PU har kommentarer knyttet til personvern. Merknadene knytter seg til valg av personvernregelverk for saker etter AMMR. Høringsinstansene ønsker at departementet avklarer hvilket personvernregelverk som kommer til anvendelse. POD viser i denne sammenheng til at det ikke er klart hvilket personvernregelverk som får anvendelse på sikkerhetsvurderingen etter artikkel 16 nr. 4, internering av hensyn til nasjonal sikkerhet og offentlig orden etter artikkel 44 og informasjonsdeling etter artikkel 49.

MiRA-senteret understreker i forbindelse med markering av «sikkerhetsflagg» viktigheten av reell adgang til juridisk rådgivning og individuell informasjon på screeningsstedet.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter departementets vurdering av at det ikke er behov for ytterligere lovendringer knyttet til saker etter AMMR som kan berører indre eller nasjonal sikkerhet. PST mener at dagens regelverk i utlendingsloven kapittel 14 er dekkende for saker etter AMMR som berører grunnleggende nasjonal sikkerhet, og at det også er gode rammer for deling av informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven. PST ser ikke behov for nærmere regulering av muligheten for å utlevere og motta relevant informasjon med aktuelle stater.

10.4 Departementets vurdering

10.4.1 Markering av «sikkerhetsflagg» i Eurodac

Eurodac-forordningen 2024 legger opp til at det skal registreres i Eurodac at en person, på bakgrunn av sikkerhetssjekk i henhold til screeningforordningen, AMMR eller asylprosedyreforordningen (ikke bindende for Norge), vurderes til å kunne utgjøre en trussel mot indre sikkerhet (såkalt «sikkerhetsflagg») dersom vedkommende er bevæpnet eller voldelig, eller det er indikasjoner på at personen er involvert i aktiviteter nevnt i kontraterrordirektivet eller involvert i lovbrudd som nevnt i den europeiske arrestordre. Slik mulighet til sikkerhetsflagg er hjemlet i artikkel 17 nr. 2 bokstav i (personer som har søkt om internasjonal beskyttelse), 22 nr. 3 bokstav d (tredjelandsborgere eller statsløse som er pågrepet i forbindelse med irregulær passering av en ytre grense), 23 nr. 3 bokstav e (tredjelandsborgere eller statsløse som oppholder seg ulovlig i en medlemsstat) og 24 nr. 3 bokstav f (tredjelandsborgere eller statsløse som er satt i land etter en søk- og redningsaksjon) i Eurodac-forordningen 2024. Sikkerhetsflagget indikerer at vedkommende «kan utgjøre en trussel mot indre sikkerhet» og vil være synlig for alle medlemsland ved søk i Eurodac. Det følger av fortalepunkt 7 at formålet med reglene om sikkerhetsflagging er å støtte opp under asylsystemet og hindre at personer som utgjør en sikkerhetsrisiko kan bevege seg fritt i EU eller Schengen-området. Departementet bemerker at det ikke er et krav at vedkommende utgjør en fare for indre sikkerhet, men at vedkommende kan utgjøre en slik fare. Videre viser departementet til det som er skrevet over om definisjon av begreper og er enige med UDI om at fortalepunkt 8 gir veiledning til hvordan begrepene «voldelig» og «bevæpnet» skal forstås, i tillegg til at straffelovens bestemmelser skal legges til grunn for vurderingen av disse begrepene.

Det vises også til det som er skrevet over i punkt 6.2 om hvilke deler av Eurodac-forordningen 2024 som gjelder for Norge. Departementet ønsker imidlertid å presisere at kontraterrordirektivet, og artikkel 2 nr. 2 i den europeiske arrestordre ikke gjelder for Norge. Norge er derimot tilsluttet en parallellavtale til rammebeslutningen, avtale 28. juni 2006 mellom Den europeiske union og Island og Norge om overleveringsprosedyre mellom medlemsstatene i Den europeiske union og Island og Norge. Parallellavtalen er med noen få, men viktige, unntak identisk med rammebeslutningen. Rettsanvenderen kan således se hen til parallellavtalen i disse tilfellene. Når det gjelder kontraterrordirektivet, mener departementet at det vil være naturlig å se hen til straffelovens kapittel 18 om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger, men se også punkt 6.2 over.

Som det fremgår av høringsnotatet skal det foretas en sikkerhetssjekk etter screeningforordningen artikkel 15. Artikkel 15 i screeningforordningen fastslår at sikkerhetssjekk kan omfatte både tredjelandsborgeren og gjenstander denne medbringer. Selve sikkerhetssjekken etter screeningforordningen vil bli behandlet nærmere i proposisjonen Endringer i grenseloven, utlendingsloven og SIS-loven (screening av tredjelandsborgere) og samtykke til godtakelse av forordning (EU) 2024/1356 om innføring av screening av tredjelandsborgere ved de ytre grensene mv. og forordning (EU) 2022/1190 om endringer i politisamarbeidsforordningen (videreutvikling av Schengen-regelverket). Proposisjonen vil bli fremlagt for Stortinget våren 2026. Sikkerhetssjekk i henholdt til AMMR er behandlet nærmere under. Hva gjelder tidspunktet for innlegging av slike sikkerhetsflagg, vises det til det som fremgår under om deling av informasjon med andre stater som deltar i Dublin-samarbeidet.

Etter en helhetsvurdering har departementet kommet til at det ikke er nødvendig å regulere sikkerhetsflagging i utlendingsloven eller -forskriften, men vil, jf. under, vurdere grunnlaget for å foreta justeringer i JDs rundskriv knyttet til behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn.

Departementet bemerker for øvrig at saksbehandlingen knyttet til saker med sikkerhetsflagg ikke bør helautomatiseres. Departementet utelukker ikke at saker med sikkerhetsflagg kan delautomatiseres, men det bør i slike saker være en manuell behandling av flagget slik at man undersøker bakgrunnen for flagget og vurderer om saken treffer på indikatorliste, eventuelt om andre tiltak er nødvendige. Dette er viktig for å ivareta sikkerhetsflaggets betydning.

10.4.2 Nærmere om begrepet indre eller nasjonal sikkerhet

Gjennomgående innfører Pakten om migrasjon og asyl tydeligere regler knyttet til håndtering av saker som kan berøre indre eller nasjonal sikkerhet. Dette er også tilfellet for Eurodac-forordningen 2024 og AMMR, der hensynet til indre eller nasjonal sikkerhet kan få betydning for blant annet hvilken stat som har ansvar for å behandle en søknad om internasjonal beskyttelse, internering og deling av informasjon mellom medlemsstatene som deltar i Dublin-samarbeidet, herunder sikkerhetsflagging i Eurodac.

Verken Eurodac-forordningen 2024 eller AMMR inneholder en egen definisjon av hva som ligger i begrepene «nasjonal sikkerhet» og «indre sikkerhet». Det finnes heller ikke noen entydig definisjon av begrepet indre sikkerhet i EU generelt, selv om for eksempel EUs strategi for indre sikkerhet, ProtectEU, gir en viss oversikt over hva Europakommisjonen anser å kunne true den indre sikkerheten i EU i dag. Departementet har derfor forståelse for at flere høringsinstanser opplever det som krevende å forstå hva som ligger i begrepene. Utgangspunktet etter EU-rettslig metode er at begreper i rettsakter skal underlegges en enhetlig tolkning, og EU-domstolen vil kunne komme til å uttale seg om forståelsen av begrepene i fremtiden. Departementet viser imidlertid til at spørsmål knyttet til sikkerhet og offentlig orden ligger under nasjonal kompetanse, jf. traktaten for EUs virkemåte (TEUV) artikkel 72. Dette som følge av at EUs medlemsstater ikke ønsker å gi fra seg sin kompetanse til selv å opprettholde lov og orden og å trygge indre sikkerhet. Departementet mener derfor det er nærliggende å legge til grunn at medlemsstatene har en viss frihet til selv å definere innholdet i begrepet «hensyn til nasjonal sikkerhet og offentlig orden». Samtidig vil det, i alle fall i en norsk kontekst, være naturlig å legge til grunn at terskelen for hva som anses å berøre nasjonal eller indre sikkerhet og offentlig orden ikke settes for lavt.

I Eurodac-forordningen 2024 er det riktignok som nevnt over listet opp forhold som i utgangspunktet skal medføre at en utlending skal markeres med et sikkerhetsflagg i Eurodac, jf. Eurodac-forordningen 2024 artikkel 17 nr. 2 bokstav i, 22 nr. 3 bokstav d, 23 nr. 3 bokstav e og 24 nr. 3 bokstav f. Departementet kan imidlertid ikke se at dette gir holdepunkter for å tolke listen over omstendigheter som skal føre til at vedkommende blir flagget som en entydig og uttømmende definisjon av hva som anses å falle innenfor begrepet «indre sikkerhet», verken i Eurodac-forordningen 2024 eller i EU-retten for øvrig. En slik definisjon vil raskt kunne være i strid med TEUV artikkel 72, og formålet med bestemmelsene i Eurodac-forordningen 2024 er heller ikke å definere «indre sikkerhet», men å legge til rette for at slike opplysninger om slike forhold som fremgår av listen blir registrert i Eurodac og gjort tilgjengelig for andre medlemsstater i fall vedkommende person skulle befinne seg eller påtreffes der. Departementet mener også at det ikke automatisk kan legges til grunn at en person kan utgjøre en fare for indre sikkerhet selv om vedkommende skal sikkerhetsflagges grunnet handlinger eller at det foreligger indikasjoner på forhold som nevnt i forordningen, se mer om dette under.

I norsk rett har det over tid vært egne regler om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser, jf. utlendingsloven kapittel 14 med tilhørende forskriftsbestemmelser og rundskriv. Disse reglene gjelder også for Dublin-saker. I en norsk sammenheng mener departementet derfor at det ved vurderingen av hva som er å anse som «nasjonal sikkerhet» eller «indre sikkerhet» ved anvendelsen av AMMR, vil være nærliggende å ta utgangspunkt i det som anses som grunnleggende nasjonale interesser i henhold til utlendingsloven kapittel 14.

Hva som ligger i begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» vil måtte bero på en konkret og sammensatt vurdering. Begrepet har en dynamisk karakter og må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det nasjonale og internasjonale trusselbildet.

Departementet har i Prop. 58 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven (bortvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn) side 8 og 9 uttalt følgende om innholdet i begrepet som etter departementets syn også gjør seg gjeldende her:

«Når det gjelder innholdet i begrepet grunnleggende nasjonale interesser, viser departementet til at det kan omfatte trusler mot private interesser eller personer i noe større omfang enn det som uten videre ville følge av en fortolkning av begrepet «rikets sikkerhet» i utlendingsloven av 1988. Det kan for eksempel være mer treffende å benytte begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» i relasjon til terrorvirksomhet, der hensikten ikke alltid er å ramme rikets sikkerhet som sådan, men like mye å skape frykt i sivilbefolkningen, eller å inspirere eller motivere til ekstremistiske handlinger, uten at konkrete handlinger er begått. Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet, og har en dynamisk karakter.

Grunnleggende nasjonale interesser kan omfatte utenlandske interesser i Norge og norske interesser i utlandet, samt hensynet til Norges alliansepartnere.

Ved vurderingen av hva som kan sies å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, har for øvrig hensynet til forebygging stor vekt. Det legges opp til en fremtidsrettet vurdering av om vedkommende kan komme til å utføre handlinger eller aktiviteter som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.

Hvor stor grad av sannsynlighet for en fremtidig aktivitet som kreves, vil bero på hvor alvorlig den faren som truer er. Det ligger i sakens natur at det lett vil være tale om stor skade dersom en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser skulle bli realisert, og dette tilsier at også en lavere risiko bør kunne være tilstrekkelig til at lovens vilkår er oppfylt. Høyesterett har (i tilknytning til utlendingsloven av 1988 §§ 29 og 30) uttalt at «[der] det er risiko for terrorhandlinger av noe omfang, vil nok selv en begrenset, men reell risiko for slike handlinger kunne true rikets sikkerhet på en slik måte at vilkåret for utvisning kan være oppfylt», jf. Rt. 2007 side 1573.

Det er ikke bare utlendinger som har en lederrolle eller avgjørende innflytelse på den aktivitet som truer, som det kan reageres overfor.

Det kreves ikke fare for at utlendingen selv vil begå straffbare handlinger. Det kan for eksempel være tilstrekkelig for å vurdere utlendingen som en trussel dersom vedkommende vil påvirke andre til å begå terrorvirksomhet. Etter en konkret vurdering vil det også kunne legges vekt på om utlendingen gjennom sin tilstedeværelse vil kunne trekke andre med terrorhensikter til landet.»

I uttalelsen over er det særlig pekt på tilknytningen til terrorvirksomhet, men begrepet kan også omfatte andre temaer, for eksempel sabotasje, undergravende virksomhet og så videre, som regel til fordel for en annen stat, herunder handlinger, politisk virksomhet med videre som kan berøre forholdet til fremmede stater.

Et forhold som også kan tilsi at det kan være grunn til å undersøke om saken berører grunnleggende nasjonale interesser, kan være at en annen stat innenfor Dublin-samarbeidet har flagget vedkommende i Eurodac, jf. Eurodac-forordningen 2024 artikkel 17 nr. 2 bokstav i, 22 nr. 3 bokstav d, 23 nr. 3 bokstav e og 24 nr. 3 bokstav f. Departementet mener at et slikt flagg i seg selv antakelig sjelden vil være tilstrekkelig for å begrunne at saken berører grunnleggende nasjonale interesser. Det vil trolig være behov for mer informasjon for å kunne gjøre en tilstrekkelig vurdering av dette. Et varsel i Eurodac vil imidlertid kunne gi grunn til å undersøke saken nærmere, og avhengig av resultatet av undersøkelsene, kan det være grunn til å vurdere saken opp mot utlendingsloven kapittel 14 og med hensyn til muligheten for internering.

Departementet har i instruks til virksomhetene gitt en veiledende indikatorliste over forhold som kan indikere at en utlendingssak kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Listen er ikke uttømmende, og er jevnlig gjenstand for revisjon. Departementet vurderer å revidere rundskrivet i forbindelse med gjennomføringen av Eurodac-forordningen 2024 og AMMR. Departementet mener imidlertid at den til enhver tid gjeldende indikatorlisten vil gi god veiledning ved spørsmålet om hvorvidt en AMMR-sak kan berøre grunnleggende nasjonale interesser.

10.4.3 Behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser

Etter departementets syn er det ikke behov for å gjøre endringer i lov eller forskrift hva gjelder behandlingen av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser utover inkorporeringen av de relevante delene av Eurodac-forordningen 2024, AMMR og kriseforordningen. Utlendingsloven kapittel 14 med tilhørende forskriftsbestemmelser gjelder også i Dublin-saker, og etter departementets syn er det grunn til å videreføre dette når Eurodac-forordningen 2024 og AMMR kommer til anvendelse.

Departementet har imidlertid merket seg høringssvar fra flere av virksomhetene, og vil vurdere å revidere departementets rundskriv GI-02/2025 – Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, § 35 og eksportkontrollregelverket. Dette blant annet i lys av hastepreget i Dublin-saker.

PU har i forbindelse med høringen gitt uttrykk for behov for mer veiledning med hensyn til gjennomføring av sikkerhetssjekk der utlendingen ikke har gjennomgått screening i henhold til screeningforordningen.

AMMR setter krav til staten om at det skal gjennomføres en sikkerhetssjekk dersom den aktuelle utlendingen ikke tidligere har blitt screenet i henhold til screeningforordningen. Dette må ses i sammenheng med det som fremgår over om den generelle økte oppmerksomheten rundt sikkerhet i Europa og innenfor Pakten.

Etter departementets syn er det nærliggende å ta utgangspunkt i den sjekk som skal gjøres etter screeningforordningen, som i hovedsak går ut på en sjekk av utlendingen opp mot relevante systemer. Det vises til at formålet med sikkerhetssjekk i henhold til AMMR langt på vei må anses å være det samme som sikkerhetssjekk i screeningforordningen, altså en innledende sjekk for å kunne avdekke eventuelle umiddelbare forhold som kan tilsi at utlendingen kan utgjøre en sikkerhetsrisiko. For AMMRs del, vil en slik sikkerhetssjekk også kunne være relevant for vurderingen av hvilken medlemsstat innenfor Dublin-samarbeidet som er ansvarlig for søknaden om internasjonal beskyttelse. Ved at screeningforordningen anses å falle innenfor virkeområdet til Norges Schengen-avtale, vil det etter departementets vurdering være naturlig at slik sikkerhetssjekk gjennomføres i tråd med føringene i screeningforordningen artikkel 15, jf. AMMR artikkel 14 nr. 4. Samtidig gjelder ikke den «juridiske fiksjonen», altså at utlendingen ikke anses å ha fått tillatelse til å reise inn og oppholde seg på territoriet selv om vedkommende fysisk befinner seg der, ved sikkerhetssjekk i henhold til AMMR. Fristene for sikkerhetssjekk i screeningforordningen gjelder heller ikke, men formålet med slik sikkerhetssjekk, sammen med fristene som gjelder i henhold til AMMR, tilsier likevel at sikkerhetssjekk etter AMMR artikkel 16 nr. 4 bør gjennomføres så raskt som mulig.

Dersom det foreligger rimelig grunn til å vurdere at utlendingen utgjør en trussel mot indre sikkerhet, skal ikke overtakelsesprosedyren i AMMR artikkel 39 gjennomføres, jf. AMMR artikkel 16 nr. 4. Departementet presiserer at en slik begrensning ikke gjelder i tilbaketakelsessaker, jf. AMMR artikkel 41 og 36, og det gjelder heller ikke saker som anses å berøre offentlig orden.

Etter departementets syn er det ved vurderingen av hvorvidt det foreligger «rimelig grunn til å vurdere at utlendingen utgjør en trussel mot indre sikkerhet» naturlig å ta utgangspunkt i utfallet av behandlingen av saken i henhold til prosedyrene som gjelder for saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser, jf. utlendingsloven kapittel 14. Det at en sak blir lagt til vurdering av hvorvidt den berører grunnleggende nasjonale interesser, er etter departementets syn altså ikke tilstrekkelig for å ta en overtakelsessak ut av AMMR-prosedyre og til realitetsbehandling. I praksis vil det trolig innebære at prosedyrene for anmodning om overtakelse overfor den aktuelle medlemsstaten med videre må gjennomføres innenfor de frister som gjelder i henhold til AMMR, parallelt med at det eventuelt foretas en nasjonal vurdering av hvorvidt saken berører grunnleggende nasjonale interesser. Utlendingsmyndighetene vil på dette stadiet neppe kunne signalisere til den andre medlemsstatens myndigheter at saken kan berøre grunnleggende nasjonale interesser, herunder i Eurodac og DubliNet. Dette kan først bli aktuelt dersom det etter prosedyrene etter utlendingsloven kapittel 14, med tilhørende forskrifter og instrukser, er gjennomført og det er konkludert med at saken berører grunnleggende nasjonale interesser. Dersom det konkluderes med at saken ikke berører grunnleggende nasjonale interesser i utlendingsloven kapittel 14 sin forstand, mener departementet at overføringen kan skje på ordinær måte i henhold til AMMR, forutsatt at det ikke foreligger andre omstendigheter som innebærer at søknaden skal realitetsbehandles i Norge.

Etter departementets syn innebærer AMMR artikkel 16 nr. 4 også at Norge skal nekte å overta ansvaret for å behandle en søknad om beskyttelse fra en annen medlemsstat dersom Norge mener det foreligger rimelig grunn til å vurdere at utlendingen utgjør en trussel mot indre sikkerhet.

10.4.4 Deling av informasjon med andre stater som deltar i Dublin-samarbeidet

AMMR innfører et krav om den overførende medlemsstat skal indikere overfor ansvarlig medlemsstat at det eksisterer informasjon om at det er rimelig grunn til å vurdere utlendingen til å utgjøre en fare for nasjonal sikkerhet eller offentlig orden, jf. AMMR artikkel 49. Det vil kun være aktuelt i tilbaketakelsessaker, jf. AMMR artikkel 41 og 36 nr. 1 bokstav b og c. Overtakelsesprosedyren i henhold til AMMR artikkel 39 skal ikke gjennomføres dersom det foreligger rimelig grunn til å vurdere at utlendingen utgjør en trussel mot indre sikkerhet, jf. AMMR artikkel 16 nr. 4.

Departementet legger til grunn at relevant sikkerhetsrelatert informasjon i mange tilfeller vil være sikkerhetsgradert, og en indikasjon om at slik informasjon finnes i en sak, kan i seg selv være gradert. Det finnes ikke EU-systemer mellom medlemsstatene for deling av gradert informasjon i saker etter AMMR. Verken Eurodac eller DubliNet kan anvendes for deling av gradert informasjon. AMMR legger opp til at deling av sikkerhetsrelatert informasjon knyttet til utlendingen, skal skje mellom rettshåndhevende eller andre kompetente myndigheter gjennom egnede kanaler for slik informasjonsdeling.

Behandling og deling av sikkerhetsgradert informasjon er i Norge regulert nærmere i lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) med tilhørende forskrifter. Videre regulerer instruks for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter (beskyttelsesinstruksen) behandlingen av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven. Utlevering av sikkerhetsgradert informasjon til fremmede stater er regulert i forskrift 20. desember 2018 nr. 2053 om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet § 25. Det kan kun gis tilgang til norsk sikkerhetsgradert informasjon dersom det er i samsvar med nasjonale sikkerhetsinteresser, ikke er i strid med lovbestemt taushetsplikt og foreligger en sikkerhetsavtale mellom Norge og den aktuelle staten. Videre skal informasjon som er sikkerhetsgradert av en fremmed stat eller en internasjonal organisasjon, beskyttes på samme måte som informasjon gradert med tilsvarende sikkerhetsgrad etter sikkerhetsloven § 5-3.

Norge har per i dag bilaterale eller multilaterale avtaler om gjensidig beskyttelse og utveksling av gradert informasjon med en rekke av statene som deltar i Dublin-samarbeidet (de nordiske statene, Bulgaria, Estland, Frankrike, Hellas, Kroatia, Litauen, Luxembourg, Nederland, Polen, Romania, Slovenia, Tsjekkia og Tyskland). For disse statene legger departementet til grunn at relevant sikkerhetsgradert informasjon kan deles på en egnet måte i tråd med de gjeldende avtalene. Dersom det ikke er praktisk mulig å inngå en sikkerhetsavtale, men det likevel er i Norges interesse å utlevere informasjonen, kan Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet gjøre unntak fra kravet til sikkerhetsavtale innenfor sine fagsektorer, jf. virksomhetssikkerhetsforskriften § 25 tredje ledd. Dette er gjeldende rett allerede i dag, og departementet mener at det ikke er behov for noen lovendringer for å kunne gjennomføre dette på en tilstrekkelig god måte etter at AMMR kommer til anvendelse.

Departementet har merket seg at UDI og POD har uttrykt usikkerhet rundt registreringen av sikkerhetsflagg i Eurodac, herunder tidspunktet for slik flagging. I henhold til Eurodac-forordningen 2024 artikkel 17 nr. 2 bokstav i, 22 nr. 3 bokstav d, 23 nr. 3 bokstav e og 24 nr. 3 bokstav f, skal medlemsstatene legge inn sikkerhetsflagg dersom en person er voldelig eller ulovlig bevæpnet, eller dersom det er klare indikasjoner på at personen er involvert i noen av de straffbare forholdene nevnt i kontraterrordirektivet eller den europeiske arrestordre. Hvorvidt det skal legges inn slikt varsel, og eventuelt når, vil etter departementets vurdering bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, der det vil kunne være avgjørende hvorvidt opplysninger som danner grunnlag for eventuell registrering er graderte eller beskyttet etter norsk regelverk om gradering av informasjon.

Som nevnt over, ligger vurderingen av nasjonal sikkerhet og offentlig orden under nasjonal kompetanse, jf. TEUV artikkel 72. Etter departementets syn må det også gjelde vurderingen av hvorvidt opplysninger er av en slik karakter at de skal sikkerhetsgraderes i henhold til nasjonalt regelverk. Dersom en sak er til vurdering av om den kan berøre grunnleggende nasjonale interesser, vil det etter departementets vurdering være for prematurt å legge inn sikkerhetsflagg før det er tatt stilling til hvorvidt saken berører slike interesser. Det at saken er til vurdering i henhold til nevnte prosedyrer, kan også i seg selv være gradert informasjon. Eurodac er ikke et sikkerhetsgradert system, og det kan således ikke legges inn opplysninger som er å anse som sikkerhetsgraderte etter norsk rett. I praksis vil det trolig innebære at det ikke kan legges inn sikkerhetsflagg i Eurodac på bakgrunn av at utlendingens sak berører grunnleggende nasjonale interesser før det foreligger en konklusjon rundt dette etter behandling av saken etter prosedyrene for saker som kan berøre slike interesser, jf. utlendingsloven kapittel 14 med tilhørende forskrifter og instrukser. Dette gjelder også dersom utlendingen skulle være internert av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, jf. AMMR artikkel 44, jf. utlendingsloven § 32 fjerde ledd og § 106.

Hva gjelder registrering av sikkerhetsflagg i Eurodac der vedkommende utlending skal markeres med sikkerhetsflagg i Eurodac i henhold til Eurodac-forordningen 2024, men hvor vedkommendes handlinger for øvrig ikke gir tilstrekkelig grunnlag til å anse utlendingen til å utgjøre en fare for indre sikkerhet generelt, fremstår dette etter departementets vurdering som noe mindre problematisk. Departementet antar at dette særlig vil være aktuelt i tilfeller der utlendingen har begått en mindre alvorlig voldshandling eller har vært i besittelse av ulovlig våpen, der det kan være god grunn til å registrere vedkommende med et varsel i Eurodac. Samtidig kan det være omstendigheter, for eksempel knyttet til etterforskning, som innebærer at opplysninger knyttet til dette kan være av en slik karakter at det ikke kan registreres i et ugradert system.

10.4.5 Internering av hensyn til nasjonal sikkerhet og offentlig orden

Hva gjelder internering i AMMR-saker der det er påkrevd av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden, viser departementet i sin helhet til det som fremgår i punkt 7.10 over.

10.4.6 Personvern

10.4.6.1 Om adgangen til å begrense den registrertes rettigheter etter GDPR i saker etter Eurodac-forordningen 2024

Departementet har videre merket seg Datatilsynets merknader om adgangen til å begrense den registrertes rettigheter etter Eurodac-forordningen 2024 artikkel 43, jf. GDPR artikkel 23, jf. personopplysningsloven § 16. Det fremgår av Eurodac-forordningen 2024 artikkel 43 nr. 1 at den registrertes rett til innsyn i opplysningene, samt retten til retting, komplettering, sletting av og begrensning av behandlingen av personopplysninger skal utøves i samsvar med kapittel III i GDPR. Etter Eurodac-forordningen 2024 artikkel 43 nr. 3 er det likevel adgang for medlemsstatene til å begrense den registrertes rettigheter hva gjelder opplysninger som indikerer at personen kan utgjøre en trussel mot den «indre sikkerhet». Begrensningen må imidlertid følge vilkårene i artikkel 23 i GDPR.

Departementet mener at det bør være adgang til å begrense den registrertes rettigheter etter GDPR kapittel III når det gjelder opplysninger som indikerer at personen kan utgjøre en trussel mot den «indre sikkerhet». Det fremgår av GDPR artikkel 23 at medlemsstatene på nærmere vilkår kan begrense rekkevidden av forpliktelsene og rettighetene fastsatt i GDPR artikkel 12 til 22. Av særlig interesse her, er vilkåret om at det må foreligge hjemmel i nasjonal rett som den behandlingsansvarlige er underlagt. GDPR artikkel 23 gir altså ikke i seg selv hjemmel til å begrense den registrertes rettigheter; slik hjemmel må finnes i nasjonal rett.

Datatilsynet har i høringen gitt uttrykk for at departementet bør vurdere å etablere en særskilt bestemmelse i nasjonal rett om begrensninger ved behandling av personopplysninger i Eurodac. Til dette vil departementet bemerke at personopplysningsloven gjelder for behandling av personopplysninger i Eurodac, jf. utlendingsloven § 80, og at personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav a til f gjør unntak fra retten til informasjon og innsyn etter GDPR artikkel 13, 14 og 15. Etter departementets syn er det ikke behov for en særskilt hjemmel om begrensninger ved behandling av personopplysninger i Eurodac i særlovgivningen, dersom personopplysningsloven § 16 bokstav a til f i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for hemmelighold.

Departementet gjør ikke her en uttømmende vurdering av personopplysningsloven § 16, men nevner enkelte bestemmelser som kan være aktuelle å vurdere i saker etter Eurodac-forordningen 2024. Ett eksempel er personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav b. Etter bestemmelsen gjelder ikke innsynsretten for opplysninger som det er «påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger».

Etter departementets syn vil opplysninger om den registrertes deltakelse i straffbare handlinger etter kontraterrordirektivet og straffbare forhold som nevnt i artikkel 2 nr. 2 i den europeiske arrestordre, kunne omfattes av unntaksadgangen i personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav b. Også opplysninger om at en person er voldelig eller bevæpnet vil kunne omfattes av unntaket i personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav b. Departementet presiserer likevel at det må gjøres en konkret vurdering, og at det kun vil være adgang til å gjøre unntak fra retten til innsyn i den utstrekning det er «påkrevd» i det enkelte tilfellet.

Et annet eksempel på en bestemmelse som kan være relevant å vurdere i saker etter Eurodac-forordningen 2024, er personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav a om unntak begrunnet i Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Eurodac-forordningen 2024 skal blant annet bidra til å kontrollere og oppdage irregulær migrasjon. Spørsmål om migrasjon er av grensekryssende art og kan i noen tilfeller berøre Norges utenrikspolitiske interesser, især forholdet til andre land.

Videre bemerker departementet at personopplysningsloven § 16 første ledd inneholder en sikkerhetsventil i bokstav f. Etter bestemmelsen kan det gjøres begrensninger i retten til informasjon og innsyn etter GDPR artikkel 13, 14 og 15, dersom det vil være i strid med åpenbare og grunnleggende private eller offentlige interesser å informere om de aktuelle opplysningene.

Når et krav om innsyn nektes i medhold av personopplysningsloven § 16 første ledd, må den aktuelle etaten eller virksomheten begrunne dette skriftlig og gi en presis henvisning til unntakshjemmelen, jf. § 16 tredje ledd. Av tredje ledd følger det også at dersom innsyn nektes på grunnlag av sikkerhetsventilen i første ledd bokstav f, må det i tillegg angis hvilke hensyn som begrunner hemmelighold.

Med bakgrunn i gjennomgangen ovenfor mener departementet at det ikke er behov for en særskilt bestemmelse i særlovgivningen om begrensninger ved behandling av personopplysninger i Eurodac. Departementet utelukker imidlertid ikke at det på sikt kan vise seg å likevel være behov for slike særskilte hjemler.

10.4.6.2 Valg av personvernregelverk i saker etter AMMR

Det fremgår av AMMR artikkel 72 nr. 1 at rettsakten ikke gjør unntak fra reglene i GDPR og LED, hvilket betyr at enhver behandling av personopplysninger etter AMMR må skje i tråd med personvernregelverket. I høringsrunden har POD og PU pekt på at AMMR ikke sier noe om hvilket personvernregelverk som kommer til anvendelse, herunder om det er GDPR eller LED. Spørsmålet kommer særlig på spissen i tilfeller der det behandles personopplysninger etter artikkel 16 nr. 4 (sikkerhetsvurderingen), artikkel 44 (internering av hensyn til nasjonal sikkerhet og offentlig orden) samt artikkel 49 (informasjonsdeling). Ettersom AMMR ikke gir noen veiledning om hvilket personvernregelverk som gjelder for ovennevnte bestemmelser, må en falle tilbake på den generelle regelen i GDPR artikkel 2 nr. 2. Det fremgår av bestemmelsens bokstav d at GDPR ikke får anvendelse på oppgaver av polisiær art. Slik behandling reguleres av LED, som er gjennomført i norsk rett gjennom politiregisterloven. For nærmere omtale av forholdet mellom GDPR og LED, viser departementet til punkt 8.3. Det avgjørende for valget av personvernregelverk, er til hvilket formål opplysningene behandles, herunder om behandlingen skjer til et polisiært formål.

Hva gjelder artikkel 16 nr. 4, 44 og 49 i AMMR, viser departementet til at oppfyllelse av oppgavene her kan fordre en sikkerhetsmessig vurdering av polisiær art. Formålet med sikkerhetsvurderingen er blant annet å avklare hvorvidt en person utgjør en trussel for medlemsstaten. Dette er oppgaver som naturlig hører inn under politiets mandat. Det er av denne grunn nærliggende at disse oppgavene kan omfattes av politiregisterloven, jf. lovens § 3, jf. også GDPR artikkel 2 nr. 2 bokstav d.