9 Særlig om barns rettigheter etter Eurodac-forordningen 2024, AMMR og kriseforordningen

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Grunnloven og menneskerettslige rammer

Grunnloven § 104 annet ledd foreskriver at «[v]ed handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.» Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 2014, og ble utformet etter mønster av FNs konvensjon om barnets rettigheter artikkel 3 nr. 1 og Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 24. Hva gjelder Lønning-utvalgets uttalelser om det nærmere innholdet i prinsippet, hitsettes følgende fra side 192 i Dokument 16 (2011–2012):

«Formuleringen minner også om de formuleringene som er benyttet i barnekonvensjonen artikkel 3 og EUs Charter. Dette gjør at praksis relatert til disse bestemmelsene, i likhet med tidligere norsk praksis på området, vil være nyttige bidrag til fortolkningen av en grunnlovsbestemmelse om barnets beste.»

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder som følger:

«1. Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Høyesterett har i plenumsdommen Rt. 2012 side 1985 uttalt at hensynet til barnet ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende hensynet, se avsnitt 134-135. Hensynet til barnets beste skal imidlertid danne utgangspunktet for en eventuell avveining mellom motstridende interesser, løftes spesielt frem og stå i forgrunnen, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 65.

Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 verner om retten til privatliv. Barnekonvensjonen inneholder i tillegg en egen bestemmelse, artikkel 16, som skal beskytte barn mot vilkårlig eller ulovlig innblanding i privatliv. Det er likevel ikke tale om en absolutt rettighet; retten til privatliv etter barnekonvensjonen artikkel 16 kan begrenses dersom inngrepet har hjemmel i lov og ikke er av vilkårlig art. Hva gjelder adgangen til å gjøre inngrep i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, vises det til punkt 8.2.

9.1.2 Eurodac-forordningen 2013

Gjeldende Eurodac-forordning 2013 har en begrenset omtale av barns rettigheter. Det fremgår av artikkel 3 nr. 5 at prosedyren for å ta fingeravtrykk skal fastsettes og anvendes i samsvar med FNs konvensjon om barnets rettigheter. Fortalepunkt 35 foreskriver at

«Barnets beste bør være et grunnleggende hensyn for medlemsstatene ved anvendelse av denne forordning. Dersom den anmodende medlemsstat fastslår at Eurodac-opplysninger gjelder en mindreårig, kan den anmodende medlemsstat bare anvende disse opplysninger med henblikk på rettshåndhevelse i samsvar med sin egen lovgivning om mindreårige og i samsvar med plikten om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.»

Utover dette er det lite til ingen omtale av barns rettigheter etter Eurodac-forordningen 2013. I praksis må forordningens anordninger utfylles og ses i sammenheng med øvrige menneskerettslige forpliktelser som Norge er bundet av.

9.1.3 Dublin III-forordningen

Dublin III-forordningen fastsetter særlige garantier for mindreårige i rettsaktens artikkel 6. Det fremgår her at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn for medlemsstatene i alle prosedyrer som foretas etter forordningen. Medlemsstatene skal, i tråd med artikkel 6 nr. 3, ved fastleggelsen av hensynet til barnets beste, særlig hensynta i) mulighetene for familiegjenforening, ii) den mindreåriges trivsel og sosiale utvikling, iii) sikkerhetshensyn, herunder eventuell risiko for at barnet er offer for menneskehandel, samt iv) den mindreåriges egen mening i tråd med barnets alder og modenhet.

I fortalepunkt nr. 13 er det uttrykkelig vist til at prinsippet om barnets beste må anvendes i samsvar med barnekonvensjonen og Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter.

Dublin III-forordningen fremhever videre at enslige, mindreårige asylsøkere bør føres sammen med familiemedlemmer, søsken eller spesifiserte slektninger med en form for lovlig opphold i en medlemsstat, forutsatt at dette ikke strider mot barnets beste.

9.2 Eurodac-forordningen 2024

9.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen egne særregler hva gjelder opptak av personopplysninger om barn, utover det som fremgår av de relevante delene av Eurodac-forordningen 2024. Departementet viste til at Eurodac-forordningen 2024, som foreslås inkorporert gjennom utlendingsloven § 101, fremhever beskyttelse av barn som et formål rettsakten skal ivareta.

Det ble videre vist til at selv om forordningen senker grensen for når biometri av barn skal lagres i Eurodac, fra 14 år til seks år, skal opptaket blant annet bidra til å identifisere og beskytte de som har blitt utsatt for menneskehandel eller som har kommet bort fra sin familie. I høringsnotatet understreket departementet at det ikke skal opptas biometri dersom det er usikkert om barnet er under seks år.

9.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder Redd Barna, Røde Kors, MiRA-senteret, Advokatforeningen, Politidirektoratet (POD) og Politiets utlendingsenhet (PU) har i større eller mindre grad uttalt seg om barns rettigheter etter Eurodac-forordningen 2024.

Redd Barna er bekymret for at artikkel 14 i Eurodac-forordningen 2024 gir adgang til å benytte «forholdsmessig grad av tvang» overfor barn. De understreker at barnets verdighet og fysiske integritet skal respekteres. Biometriske opplysninger bør, ifølge Redd Barna, kun benyttes til beskyttelsesformål, og de anbefaler at barn unntas fra enhver form for tvang. Videre anbefaler Redd Barna at det skal være en «brannmur» mellom opplysninger som er innsamlet til henholdsvis beskyttelsesformål og innvandringskontroll, jf. FNs barnekomite generell kommentar nr. 22, punkt 17, om at barns personopplysninger, særlig biometriske opplysninger, kun bør benyttes for å beskytte barn.

Advokatforeningen mener det er av vesentlig betydning at innhenting av biometriske opplysninger fra barn skjer med barnets beste som overordnet hensyn. De mener det bør utformes egne retningslinjer og prosedyrer for dette. Bruk av tvang bør være sterkt begrenset og må være nødvendig og proporsjonalt. De ønsker også tydeligere standarder for barnefaglig tilrettelegging ved opptak av biometri, og at dette nedfelles i forskrift. Foreningen støtter for øvrig departementets fokus på barns rettigheter.

MiRA-senteret er opptatt av barns rettsikkerhet og advarer mot diskriminering av barn på bakgrunn av etnisitet og landbakgrunn. Videre uttaler senteret at de er bekymret for at

«hurtigprosedyrene som Eurodac-forordningen legger opp til ikke tilstrekkelig vil sikre at det enkelte barnets rettssikkerhet og deres rett til en individuell vurdering av beskyttelsesbehov blir sikret.»

Det er delte meninger hva gjelder aldersgrensen for opptak av biometri, som nå senkes fra 14 år til seks år i Eurodac-forordningen 2024 sammenliknet med gjeldende forordning 2013. PU støtter at grensen for opptak og lagring av biometri senkes til seks år, og de viser til at samme aldersgrense allerede er gjennomført i norsk rett, jf. utlendingsforskriften § 18-1 annet ledd. Redd Barna viser til at den lave aldersgrensen reiser alvorlige spørsmål om forholdsmessighet og nødvendighet, særlig sett i lys av barns rett til beskyttelse og personvern. Røde Kors viser til den lave aldersgrensen og gir uttrykk for at de savner en grundigere utredning av forholdet til grunnleggende rettigheter.

9.2.3 Departementets vurdering

Som nevnt i punkt 6.1, opprettholder departementet forslaget om å gjennomføre Eurodac-forordningen 2024. Forordningen vil, med forbehold om Stortingets samtykke, være bindende for Norge fordi den inngår i Dublin-samarbeidet. Dette innebærer at reglene som er gitt om barns rettigheter med videre i Eurodac-forordningen 2024, vil måtte gjelde i den form og utstrekning som fremgår av rettsakten selv.

Hva gjelder barns rettigheter etter Eurodac-forordningen 2024, viser departementet til at beskyttelse av barn er fremhevet som et eget formål som rettsakten skal ivareta. Artikkel 14, som gir særlige regler om mindreårige, fremhever i første avsnitt at biometriske opplysninger om barn som er fylt seks år, skal innhentes på en «barnevennlig og barnesensitiv måte og i full respekt for barnets beste og garantiene som er fastsatt i FNs konvensjon om barnets rettigheter». Det fremkommer klart av bestemmelsen at medlemsstatene er forpliktet til å følge anordningene i barnekonvensjonen ved innhenting av biometriske opplysninger fra barn. I annet avsnitt første punktum heter det for øvrig at «[v]ed anvendelsen av [Eurodac-forordningen 2024] skal det først og fremst tas hensyn til barnets beste». Prinsippet om barnets beste, slik det er nedfelt i Grunnloven og barnekonvensjonen, vil således være av betydning når utlendingsmyndighetene innhenter biometriske opplysninger fra barn.

Artikkel 14 nr. 1 fjerde avsnitt åpner opp for bruk av tvang som en siste utvei for å innhente biometriske opplysninger fra barn. Bestemmelsen gir i seg selv ikke adgang til å bruke tvang; hjemmelsgrunnlaget må følge av nasjonal rett. Hva gjelder hjemmelsgrunnlag i nasjonal rett i dag, bemerker departementet at utlendingsloven § 100 sjette ledd første punktum bestemmer at «[p]olitimesteren eller den politimesteren gir fullmakt, kan avgjøre at fingeravtrykk og ansiktsfoto skal tas med tvang». Etter annet punktum har utlendingen adgang til å utfordre rettmessigheten av tvangsinngrepet.

Utlendingsloven § 100 sjette ledd første punktum inneholder ingen eksplisitte krav til nødvendighet eller forholdsmessighet. Bestemmelsen må imidlertid leses i lys av lovens § 99 første ledd, som begrenser bruken av tvangsmidler til de tilfeller hvor det er «tilstrekkelig grunn til det», jf. første punktum. Det oppstilles her et krav til nødvendighet, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 345. I samme ledd annet punktum er det uttalt at et tvangsmiddel ikke kan benyttes dersom det «etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep». Det oppstilles her et krav til forholdsmessighet.

Ved vurderingen av om kravet til nødvendighet og forholdsmessighet etter utlendingsloven § 99 første ledd, jf. § 100 sjette ledd første punktum, er oppfylt, må det ses hen til Eurodac-forordningen 2024 artikkel 14 nr. 1 fjerde avsnitt. Det fremgår her at tvang kun skal benyttes som en «siste utvei». Ved fravær av mindre inngripende alternativer kan politiet beslutte å bruke «en forholdsmessig grad av tvang». Departementet kan ikke se at det er behov for ytterligere veiledning i nasjonal rett hva gjelder det nærmere innholdet i nødvendighets- og forholdsmessighetsvilkåret. Etter departementets syn er det også uheldig å gi nærmere regler i forskrift om det nærmere innholdet i vilkårene, da dette vil øke risikoen for at nasjonal regulering ikke samsvarer med forordningens krav. Departementet viser også til at hensikten med en forordning er å skape mest mulig harmonisering av regelverket blant medlemsstatene, og at det derfor må foreligge vektige grunner som taler for at det gis nasjonale regler som presiserer forordningens krav. I praksis betyr dette at reglene i rettsakten, så langt det ikke eksplisitt er gitt valgfrihet, ensartet skal følges slik de er vedtatt. Av samme grunn mener departementet, til forskjell fra Advokatforeningen, at det ikke er hensiktsmessig å fastsette regler i forskrift om barnefaglige standarder for opptak av biometriske opplysninger.

MiRA-Senteret har i høringsrunden pekt på faren for diskriminering av barn på bakgrunn av etnisitet og landbakgrunn. Til dette vil departementet bemerke at Eurodac-forordningen 2024 blant annet skal bidra til å identifisere og beskytte mindreårige som har blitt utsatt for menneskehandel eller som har kommet bort fra sin familie. Forordningen rokker ikke ved de plikter medlemsstatene har til å gi beskyttelse til individer som har krav på beskyttelse; rettsakten skal tvert imot støtte asylsystemet ved blant annet å bidra til bedre samhandling på tvers av ulike medlemsstater. Departementet viser også til at retten til ikke-diskriminering er fremhevet i formålsbestemmelsen til rettsakten, herunder at enhver behandling av personopplysninger etter forordningen ikke skal føre til diskriminering på bakgrunn av vernede gruppekjennetegn. Departementet kan derfor ikke se at rettsakten som sådan strider mot diskrimineringsvernet.

Det er delte meninger blant høringsinstansene hva gjelder aldersgrensen for opptak av biometri. Departementet bemerker i denne sammenheng at ett av formålene med forordningen er å beskytte barn. Som nevnt tidligere, skal rettsakten blant annet beskytte mindreårige som har blitt utsatt for kriminalitet, herunder menneskehandel, eller som har kommet bort fra sin familie. Det er nødvendig å innhente biometriske opplysninger fra barn for å kunne fange opp mindreårige som befinner seg i en situasjon som nevnt foran. Departementet bemerker for øvrig at ved eventuelle spørsmål om innhenting av biometri ved bruk av tvang vil barnets alder være et relevant moment i forholdsmessighetsvurderingen.

Departementet har for øvrig vurdert Redd Barnas innspill om å etablere en «brannmur» mellom opplysninger som er innsamlet til henholdsvis beskyttelsesformål og innvandringskontroll, men kommet til at det ikke er behov for særskilte ordninger av typen som organisasjonen beskriver. Departementet viser til at et uttalt formål med Eurodac-forordningen 2024 er å bidra til å fastsette hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om beskyttelse, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav a, og å bistå med kontroll av irregulær innvandring, jf. bokstav c. I lys av formålsangivelsen i rettsakten er det etter departementets syn ikke praktisk mulig, ei heller ønskelig, å etablere en «brannmur» av typen som Redd Barna anbefaler.

Det ovennevnte innspillet fra Redd Barna gjelder bruk av biometriske opplysninger til rettshåndhevelsesformål. Eurodac-forordningen 2024 tar høyde for at bruk av personopplysninger om barn til rettshåndhevelsesformål vil kunne oppfattes som et større inngrep i rettssfæren sammenliknet med tilfeller der den registrerte er nærmere voksenalder. Departementet viser her til artikkel 14 nr. 3, som oppstiller et tilleggsvilkår for bruk av opplysninger om barn under 14 år fra Eurodac, og som dermed fører til en innsnevring av de rettshåndhevende myndighetenes adgang til å benytte opplysningene til politimessige formål.

9.3 AMMR og kriseforordningen

9.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å gjennomføre de relevante delene av AMMR og kriseforordningen gjennom inkorporasjon i utlendingsloven § 32 fjerde ledd. Inkorporasjon som gjennomføringsmekanisme innebærer at regelverket vil gjelde «som sådan». Forordningenes regler om mindreårige asylsøkere, herunder enslige, mindreårige asylsøkere vil således gjelde som norsk lov.

9.3.2 Høringsinstansenes syn

Barneombudet savner en bredere utredning av mindreåriges rettigheter og mener at det er behov for tilpasninger i både norsk regelverk og praksis for å følge opp AMMR. Ombudet viser blant annet til AMMR artikkel 22 og 23.

Vergeforeningen Følgesvennen fremhever AMMR artikkel 23 om rollen til den mindreåriges representant og tilgang til dokumenter, herunder registreringsrapporten, samt at det sikres at representanter får tilstrekkelig opplæring og oppfølging.

Røde Kors ber departementet lovregulere at hensynet til barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 vil kunne åpne for at andre familiemedlemmer gjenforenes. Organisasjonen viser for øvrig til AMMR artikkel 22 nr. 4 og foreslår at departementet kommer med nærmere føringer i forskrift om at intervju av barn skal foregå i et tilrettelagt miljø og av personer med barnefaglig kompetanse. Videre har Røde Kors, under henvisning til AMMR artikkel 25, gitt uttrykk for at det i utgangspunktet bør være medlemsstaten der barnet befinner seg, som skal behandle søknaden. Dersom det er til barnets beste, bør likevel søknaden behandles av medlemsstaten der barnets foreldre og søsken befinner seg.

Redd Barna har uttrykt bekymring knyttet til muligheten for høring av mindreårige og ønsker nærmere regulering av hvordan slike intervjuer og høring av mindreårige skal gjennomføres. Videre har Redd Barna pekt på vurderinger knyttet til barnets beste som er reflektert i AMMR og gitt uttrykk for at rollefordelingen mellom Politiets utlendingsenhet og Utlendingsdirektoratet bør endres. Redd Barna har også uttrykt misnøye med at AMMR artikkel 25 legger opp til at ansvarlig medlemsstat som hovedregel vil være staten der den enslige, mindreårige asylsøkeren først fremmet søknad om internasjonal beskyttelse dersom den mindreårige ikke har en relevant familierelasjon i en medlemsstat. Redd Barna gir uttrykk for at dette vil være i strid med barnets beste og føringene i FNs barnekonvensjon, jf. menneskerettsloven § 2.

Barneombudet, Redd Barna og Røde Kors har for øvrig uttalt seg om internering av barn. Barneombudet gir uttrykk for bekymring knyttet til internering av mindreårige og mener prinsipielt at det ikke bør være adgang til å internere mindreårige i utlendingssaker. Redd Barna mener at mindreårige aldri skal interneres i forbindelse med utlendingskontroll og viser blant annet til uttalelser fra FNs barnekomité. Røde Kors mener at hensynet til barnets beste ikke ivaretas ved internering, jf. barnekonvensjonen artikkel 3, og at Norge bør gå foran som et godt eksempel på et land som hverken internerer barn eller andre sårbare personer.

9.3.3 Departementets vurdering

I likhet med Dublin III-forordningen, inneholder AMMR særskilte regler for håndtering av mindreårige. Bestemmelsene i AMMR del III, V og VII som omhandler særskilt tilrettelegging, garantier, ansvarskriterier med videre for mindreårige, vil bli norsk rett som følge av inkorporeringen i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, og således også gjeldende ved behandlingen av saker etter AMMR i Norge. Hvordan dette skal gjennomføres i utlendingsforvaltningen, herunder tilrettelegging av personlig intervju, oppnevnelse av representant eller verge og å sikre tilstrekkelig barnefaglig opplæring og kompetanse hos utlendingsmyndighetene, er etter departementets syn et spørsmål om operasjonalisering.

Departementet har merket seg Redd Barnas ønske om ytterligere lovfesting av høring av barn. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for ytterligere eller mer utfyllende regulering i lov utover inkorporeringen i utlendingsloven § 32 fjerde ledd og andre eksisterende regler i norsk rett knyttet til håndteringen av mindreårige i saker etter utlendingsloven. Etter departementets syn er dette tilstrekkelig lovregulering for å sikre at behandlingen av saker etter AMMR som omhandler mindreårige skjer på en rettssikker og forsvarlig måte som i tilstrekkelig grad ivaretar mindreåriges særskilte situasjon. Departementet ønsker også å unngå dobbeltregulering, da det kan skape utilsiktet usikkerhet og tvil om hva som gjelder i saker etter AMMR.

Redd Barna gir i sin høringsuttalelse uttrykk for tvil om AMMR er i tråd med barnekonvensjonen og barnets beste hva gjelder AMMRs regulering av ansvarlig medlemsstat ved søknad om internasjonal beskyttelse fra en mindreårig uten relevant familierelasjon i en medlemsstat (altså at ansvarlig medlemsstat som hovedregel da vil være staten der den enslige, mindreårige asylsøkeren først fremmet søknad om internasjonal beskyttelse). Departementet er ikke enig i dette. Departementet viser til det som fremgår over i punkt 3.2 om presumsjonen om overholdelse av folkerettslige forpliktelser som ligger til grunn for AMMR. Videre fremgår det eksplisitt av AMMR artikkel 23 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved medlemsstatenes behandling av saker etter forordningen, jf. også AMMR fortalepunkt 46. Mindreåriges rettigheter og særstilling er også gjennomgående godt reflektert i forordningens bestemmelser knyttet til behandlingen av saker om ansvarsfastsettelse i henhold til AMMR, herunder i forbindelse med personlig intervju, jf. artikkel 22 og ved ansvarsfastsettelsen, jf. artikkel 25.

Departementet har merket seg at AMMR artikkel 25 innebærer en endring sammenliknet med praksis etter Dublin III-forordningen. Etter departementets syn er imidlertid dette en endring som kan bidra til raskere og tydeligere ansvarsavklaring i saker som omhandler enslige, mindreårige asylsøkere, og det kan også bidra til å forebygge at enslige mindreårige beveger seg på irregulær måte rundt om i Europa og søker om beskyttelse. Departementet mener dette er et hensyn som er særlig relevant overfor mindreårige, som kan være spesielt sårbare for utnyttelse og misbruk ved irregulære migrasjonsbevegelser.