3 Om rettsaktene

3.1 Forordning (EU) 2024/1358 (Eurodac-forordningen 2024)

3.1.1 Kort om Eurodac-systemet slik det er i dag, Eurodac-forordningen 2013

Eurodac (European Dactyloscopy System) er en database for EUs medlemsland, Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, der det lagres fingeravtrykk og enkelte andre opplysninger om personer som søker internasjonal beskyttelse (asyl) eller som blir pågrepet for irregulær grensepassering til EU/Schengen-området. Hensikten er å tilrettelegge for sammenlikning av fingeravtrykk for å identifisere asylsøkere, og for å fastsette hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om internasjonal beskyttelse etter Dublin-regelverket. Rettshåndhevende myndigheter har også på bestemte vilkår mulighet til å søke i databasen som ledd i å forebygge, avdekke eller etterforske terrorisme og andre alvorlige straffbare handlinger.

Ett av formålene med Eurodac-forordningen 2013 er å bidra til å avklare hvilken stat innenfor Dublin-samarbeidet (se punkt 2.1) som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. Ved å ta fingeravtrykk og foreta søk i systemet, blir det mulig å oppdage om en person allerede har søkt beskyttelse eller foretatt en irregulær grensepassering i en annen medlemsstat.

En asylsøker kan som utgangspunkt bare få behandlet søknaden sin i én av statene som deltar i samarbeidet.

3.1.2 Endringer som følger av Eurodac-forordningen 2024

Eurodac-forordningen 2024 bygger videre på Eurodac-forordningen 2013, samtidig som det er gjort en del endringer. Det legges blant annet til rette for økt opptak og lagring av biometri og andre personopplysninger, og for at det blir mer presise og fullstendige registreringer i systemet enn tidligere. Forordningen 2024 utvider rettsaktens formål jf. punkt 6.3, og skal i all hovedsak støtte opp under EUs politikk for asyl, gjenbosetting og irregulær migrasjon. Gjennom det tette båndet til AMMR, skal Eurodac-forordningen 2024 bidra til å sikre et velfungerende asylsystem og kontroll med irregulær migrasjon. Andre sentrale endringer som innføres med Eurodac-forordningen 2024 er at flere kategorier personer vil bli registrert i systemet og at systemet vil registrere en fil per person istedenfor en fil per registrering. Dette gjør at EU for eksempel kan ta ut statistikk over antall personer som har søkt beskyttelse, ikke kun antall søknader hvor en person kan ha søkt flere ganger.

De enkelte endringene som følger av Eurodac-forordningen 2024 og som har betydning for Norge behandles i punkt 6. I tillegg behandles enkelte tema som med fordel kan ses i sammenheng med både AMMR og kriseforordningen i punkt 8 (personvern og retten til privatliv), punkt 9 (særlig om barns rettigheter) og punkt 10 (saker som berører som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser).

3.2 Forordning (EU) 2024/1351 (AMMR)

3.2.1 Kort om Dublin III-forordningen

Dagens Dublin III-forordning regulerer nærmere hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som er fremmet av en tredjelandsborger i en av medlemsstatene som deltar i Dublin-samarbeidet (se punkt 2.1). Forordningen bygger på et prinsipp om at en asylsøknad skal bli behandlet i én, klart definert medlemsstat. Hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad bestemmes på bakgrunn av et sett av kriterier som er hierarkisk bygget opp, herunder familietilknytning, utstedt visum eller oppholdsdokument, eller irregulær grensepassering. Dersom en søknad ikke faller inn under ett av kriteriene, blir medlemsstaten der en tredjelandsborger først fremmet en asylsøknad ansvarlig. Forordningen inneholder prosedyrer for å avklare ansvaret mellom medlemsstater, frister og andre krav til saksbehandlingen og regler om overføring til ansvarlig medlemsstat. Internering i Dublin-saker er også nærmere regulert. Samtidig inneholder forordningen rettssikkerhetsgarantier for asylsøkeren, herunder rett til personlig intervju, informasjon og klageadgang.

Dublin III-forordningen er et prosessuelt regelverk som hviler på en presumsjon om at alle landene innenfor Dublin-samarbeidet overholder sine forpliktelser etter blant annet flyktningkonvensjonen, den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og, for EUs medlemsstater, Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter. Presumsjonen kommer til uttrykk blant annet gjennom Dublin III-forordningen fortalepunkt 39. Samtidig er det lagt inn en sikkerhetsventil i Dublin III-forordningen artikkel 3 nr. 2 for tilfeller der en overføring ikke kan skje dersom det foreligger vesentlige grunner til å tro at det foreligger systemiske mangler i asylprosedyren og mottaksforholdene i medlemsstaten vedkommende skal overføres til, som vil innebære et brudd på Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 4, som korresponderer med EMK artikkel 3 (jf. EU-domstolens avgjørelse i C-163/17 (Jawo). Presumsjonen er anerkjent av både EU-domstolen og Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), og nevnte sikkerhetsventil i Dublin III-forordningen er en kodifisering av rettspraksis fra EU-domstolen i blant annet C-411/10 og C-493/10 (N.S.) og fra EMD i blant annet M.S.S. mot Belgia og Hellas og Tarakhel mot Sveits. En slik presumsjon er også lagt til grunn i norsk rettspraksis, jf. Borgarting lagmannsretts dom av 5. februar 2025 i sak LB-2024-153992 (anke til Høyesterett i saken ble ikke tillatt fremmet, jf. HR-2025-985-U, og dommen er rettskraftig).

Dublin III-forordningen er bindende for Norge i sin helhet i henhold til Dublin-avtalen, og den er gjennomført i norsk rett gjennom inkorporasjon i utlendingsloven § 32 fjerde ledd. Videre er det lagt inn flere bestemmelser i utlendingsloven og -forskriften som gjelder Dublin-samarbeidet og behandling av saker i henhold til Dublin III-forordningen. Blant annet kan en søknad om beskyttelse nektes realitetsbehandling dersom en utlending kan kreves mottatt av en annen stat som deltar i Dublin-samarbeidet, jf. utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b. Det er også presisert at utlendingsloven § 91 om utlendingens ansvar for å dekke utgifter ved uttransport med videre ikke gjelder for en utlending som overføres i henhold til Dublin III-forordningen. Videre er det presisert nærmere i loven i hvilke tilfeller og hvor lenge en utlending som får sin sak behandlet i henhold til Dublin-regelverket kan interneres, jf. utlendingsloven §§ 106 og 106 b.

I tillegg gjelder Kommisjonens forordning (EF) nr. 1560/2003 av 2. september 2003 om fastsettelse av kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som er inngitt av en tredjelandsborger i en av medlemsstatene (implementeringsreglene), sist endret gjennom Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 118/2014 av 30. januar 2014 om endring av forordning (EF) nr. 1560/2003 om fastsettelse av nærmere regler for anvendelsen av rådsforordning (EF) nr. 343/2003 (Dublin-forordningen) om fastsettelse av kriterier og ordninger for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som er inngitt i en medlemsstat av en tredjelandsborger. Disse gjennomføringsreglene gir mer detaljerte anvisninger for hvordan behandlingen av saker etter Dublin III-forordningen skal skje i praksis. Gjennomføringsreglene er gjennomført i norsk rett gjennom departementsvedtak.

3.2.2 Endringer som følger av AMMR

Gjennom AMMR videreutvikles Dublin-regelverket, men forordningen innfører også nye regler for overordnet styring av asyl- og migrasjonshåndteringen i EU og for jevnere byrdedeling mellom EUs medlemsstater. Formålet med AMMR er tredelt, jf. AMMR artikkel 1, ved at den

• setter opp et felles rammeverk for håndtering av asyl og migrasjon i EU, og for funksjonaliteten til det felleseuropeiske asylsystemet (Common European Asylum System, CEAS)

• etablerer en solidaritetsmekanisme for jevnere byrdedeling mellom EUs medlemsstater

• fastsetter kriteriene og mekanismene for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om internasjonal beskyttelse (Dublin-regelverket).

Delene i AMMR som faller innenfor virkeområdet til Dublin-avtalen, del III, V og VII, fastsetter kriteriene og mekanismene for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en søknad om internasjonal beskyttelse. De aktuelle delene bygger i stor grad på dagens Dublin III-forordning, og den viderefører og tydeliggjør prinsippet om at en asylsøknad skal bli behandlet i én, klart definert medlemsstat. Ansvar skal fremdeles avgjøres på bakgrunn av hierarkiske kriterier. Samtidig skal klarere regler for ansvarsfastsettelse, tydeligere krav til registrering i Eurodac, raskere prosedyrer og lengre tidsfrister for når ansvar overføres fra en medlemsstat til en annen bidra til mer effektiv asylsaksbehandling og forebygge sekundærbevegelser. Personkretsen som omfattes av AMMR utvides noe sammenliknet med Dublin III-forordningen. Utlendingens plikter, og konsekvenser av ikke å følge opp disse, tydeliggjøres. Forordningen viderefører og utvider i noen grad også muligheten til internering med sikte på å kunne gjennomføre overføring etter AMMR-prosedyre. AMMR inneholder også nye regler knyttet til håndtering av Dublin-saker der utlendingen kan utgjøre en trussel mot indre eller nasjonal sikkerhet. Samtidig viderefører og -utvikler forordningen reglene om rettigheter og plikter for en utlending som har en sak til behandling i henhold til AMMR, herunder for enslige mindreårige.

Presumsjonen og sikkerhetsventilen nevnt i punkt 3.2.1 videreføres i AMMR, se blant annet fortalepunkt 63 og 87, samt artikkel 16 nr. 3 og 43 nr. 1 bokstav a. Utgangspunktet i saker etter AMMR er derfor fremdeles at overføring fra en Dublin-stat til en annen skal skje uten en materiell vurdering av risikoen for direkte eller indirekte refoulement, med unntak av situasjoner der det foreligger en reell risiko for at utlendingen vil bli utsatt for umenneskelig eller nedverdigende behandling i strid med Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 4, som korresponderer med EMK artikkel 3.

AMMR del III, V og VII bygger i større grad på samme prinsipper, formål og tilnærming som Dublin III-forordningen enn det som er tilfellet for Eurodac-forordningen 2024. Departementet velger derfor å gi en presentasjon av de viktigste endringene i AMMR sammenliknet med Dublin III-forordningen som vil ha betydning for behandlingen av Dublin-saker i Norge under dette punktet, og deretter gå nærmere inn på noen konkrete enkelttema under punktene 6 til 9. Det gis ikke en fullstendig gjennomgang av det materielle innholdet i alle artiklene i forordningene. Presentasjonen konsentrerer seg om de viktigste endringene i AMMR og kriseforordningen sammenliknet med dagens Dublin III-forordning, og henvisninger til artiklene er ikke ment å være uttømmende. Presentasjonen under dette punktet er også begrenset til innholdet i forordningene og ser ikke hen til eventuelle tilsvarende regler som allerede finnes i norsk rett.

3.3 Forordning (EU) 2024/1359 (kriseforordningen)

Kriseforordningen regulerer adgangen til å iverksette midlertidige tiltak eller unntak fra en del av hovedreglene i andre rettsakter på asyl- og migrasjonsfeltet i ekstraordinære situasjoner. Forordningen skal bidra til økt solidaritet og støttetiltak i krisesituasjoner, samtidig som den er ment å sikre jevn fordeling av ansvar og mulighet for å kunne gjøre midlertidige særskilte unntak fra reglene i AMMR og asylprosedyreforordningen. Bakgrunnen for en egen forordning om dette har vært et ønske om et tydeligere skille mellom ordinært regelverk i en normalsituasjon og beredskapshjemler som kan anvendes i krise- og force majeure-situasjoner.

For Norges del er det kun bestemmelser som faller inn under Dublin-samarbeidet som kan komme til anvendelse, konkret artikkel 12 og 13, samt artikkel 1 til 6 så langt de gjelder anvendelsen av disse to artiklene. Reglene kan komme til anvendelse både dersom Norge selv opplever en krisesituasjon, eller dersom andre medlemsstater opplever en slik situasjon.

Hvilke situasjoner som anses som en krisesituasjon i forordningens forstand er nærmere definert i artikkel 1. Kort oppsummert kan det foreligge en slik krise ved ekstraordinær massetilstrømning, som setter et velforberedt asyl- og migrasjonssystem ut av funksjon, eller i en situasjon med instrumentalisering av migranter.

Definisjonen av instrumentalisering er ny, og den er basert på erfaringer med tilrettelagt irregulær migrasjon ved yttergrensene de seneste årene. Instrumentalisering er i artikkel 1 nr. 4 bokstav b definert som følger:

«en situasjon med instrumentalisering, hvor et tredjeland eller en fiendtlig ikke-statlig aktør oppmuntrer tredjelandsstatsborgere eller statsløse til å reise eller tilrettelegger for tredjelandsstatsborgeres og statsløses reise til yttergrensene eller til en medlemsstat med den hensikt å destabilisere Unionen eller en medlemsstat, og hvor slike tiltak kan sette en medlemsstats vesentlige funksjoner i fare, herunder opprettholdelsen av lov og orden eller beskyttelsen av den nasjonale sikkerhet.»

Hva som er å anse som force majeure i forordningens forstand, fremgår av artikkel 1 nr. 5:

«I denne forordningen forstås force majeure som sedvanlige og uforutsigbare omstendigheter, som ligger utenfor en medlemsstats kontroll, og hvis konsekvenser ikke kunne vært unngått selv ved utvisning av enhver behørig aktsomhet og som forhindrer medlemsstaten i å oppfylle forpliktelsene i henhold til forordning (EU) 2024/1351 og (EU) 2024/1348.»

Kriseforordningen innfører i artikkel 2 til 6 en autorisasjonsprosedyre for at en medlemsstat skal kunne benytte tiltakene eller unntakene som fastsettes i forordningen i en krise- eller force majeure-situasjon. Basert på en begrunnet anmodning fra en berørt medlemsstat skal Kommisjonen vedta en Kommisjonsrettsakt som fastsetter at det foreligger en krise- eller force majeure-situasjon og fremlegge et forslag til Rådet om å autorisere medlemsstaten å benytte unntakene. Endelig autorisasjon gis av Rådet, ved en gjennomføringsbeslutning.

Kriseforordningen artikkel 12 gjør unntak fra enkelte av tidsfristene i AMMR, dvs. forlenger fristene, ved overtakelsesanmodninger, tilbaketakelsesnotifikasjoner og uttransport for krise- eller force majeure-situasjoner. Samtidig utvides uttransporteringsfristen for en stat som ikke selv er i en krisesituasjon, men som skal overføre en person til en stat som befinner seg i en slik situasjon.

I kriseforordningen artikkel 13 åpnes det for at en medlemsstat kan fritas for ansvar for å behandle en asylsøknad dersom migrasjonsstrømmen til staten er så ekstraordinær i omfang og intensitet at det er en så alvorlig risiko for alvorlig svikt i behandlingen av asylsøkere at det medfører en alvorlig risiko for at det felleseuropeiske asylsystemet slutter å fungere. Migrasjonsstrømmen må altså være enda større enn hva som ligger i definisjonen av en krisesituasjon, jf. artikkel 1 nr. 4 bokstav a. Det settes også flere vilkår for hvilke saker den berørte staten fritas ansvar for.