7 Gjennomføring av forordningene (EU) 2024/1351 (AMMR) og (EU) 2024/1359 (kriseforordningen) i norsk rett

7.1 Valg av gjennomføringsmetode

7.1.1 Gjeldende rett

Dublin III-forordningen er inkorporert i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, og gjelder som norsk rett. I henhold til utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b, kan en søknad om beskyttelse nektes realitetsbehandlet dersom søkere kan kreves mottatt av et annet land som deltar i Dublin-samarbeidet.

Gjennom utlendingsloven § 139 er det gitt en generell hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om gjennomføring av utlendingsloven.

7.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Norge står i utgangspunktet fritt til å vurdere hvordan nye rettsakter som gjelder Dublin-samarbeidet, skal gjennomføres i norsk rett. Departementet foreslo i høringsnotatet å inkorporere de delene av AMMR og kriseforordningen som faller innenfor virkeområdet til Dublin-avtalen i norsk lov gjennom en henvisningsbestemmelse i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, med den virkning at de aktuelle delene gjøres til norsk rett uten justeringer. Videre foreslo departementet å justere utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b slik at den henviser til AMMR.

Det ble også foreslått å forskriftsfeste at ved anvendelsen av utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b og fjerde ledd, skal definisjonene i AMMR artikkel 2, som Norge ikke er blitt notifisert og som således ikke er bindende for Norge gjennom Dublin-avtalen, legges til grunn så langt de gjelder anvendelsen av AMMR del III, V og VII og kriseforordningen artikkel 12 og 13.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet (PU), Politidirektoratet (POD), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) har uttrykt støtte til departementets forslag om å gjennomføre de aktuelle delene av rettsaktene gjennom inkorporasjon.

7.1.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er hensiktsmessig at de aktuelle delene av AMMR og kriseforordningen gjennomføres ved inkorporering ved å legge inn henvisning i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, på samme måte som Dublin III-forordningen er inkorporert i dag.

Hensikten med forordninger er å bidra til harmonisering av regelverk og praksis i statene som er bundet av regelverket, og AMMR og kriseforordningen skal sikre like rettsregler i medlemsstater som deltar i Dublin-samarbeidet. Reglene skal, så langt det ikke eksplisitt er gitt valgfrihet, ensartet følges slik de er vedtatt. Gjennom inkorporering gjøres ordlyden i de aktuelle delene av forordningene til norsk rett som sådan, noe som også kan bidra til å redusere muligheten for at det kan oppstå tvil om hvorvidt regelverket gjennomføres og praktiseres på en korrekt måte. Rettsaktenes ordlyd vil uansett være bestemmende for hva som gjelder. Departementet mener derfor at de aktuelle delene av AMMR og kriseforordningen som faller innenfor virkeområdet til Dublin-avtalen, bør gjennomføres i norsk rett gjennom inkorporasjon.

Slik inkorporering innebærer at innholdet i de aktuelle delene av forordningen blir gjeldende rett i Norge. I EU er alle de offisielle språkversjonene like autentiske og relevante i rettsanvendelsen; ingen språkversjon har forrang. I tillegg vil EU-domstolen kunne avsi dommer om forståelsen av samme regelverk. Norge er i utgangspunktet ikke bundet av uttalelser fra EU-domstolen, men det vil være relevant å legge vekt på slike uttalelser dersom de berører regelverk som er gjort til intern, norsk rett, jfr. også Dublin-avtalen artikkel 7.

Departementet bemerker at det er Dublin-avtalen som setter rammene for hvilke deler av AMMR og kriseforordningen som gjelder for Norge. Endringene i utlendingsloven § 32 fjerde ledd må derfor forstås slik at de aktuelle delene i AMMR og kriseforordningen gjelder som norsk lov i den utstrekning de inneholder bestemmelser som er bindende for Norge etter Dublin-avtalen og på bakgrunn av notifiseringen fra EU. Det innebærer blant annet at Norge ikke blir bundet av henvisninger til definisjoner og bestemmelser i regelverk som faller utenfor Dublin-samarbeidet eller som Norge ikke er bundet av i henhold til andre avtaler med EU, herunder:

• traktaten om Den europeiske union (TEU)

• traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV)

• Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter

• rådsdirektiv 2001/55/EF (direktivet om midlertidig beskyttelse)

• rådsdirektiv 2003/109/EF av 25. november 2003 om status for tredjelandsborgere med langvarig oppholdstillatelse

• europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 862/2007 av 11. juli 2007 om EF-statistikk over migrasjon og internasjonal beskyttelse og om opphevelse av rådsforordning (EEC) nr. 311/76 om utarbeidelse av statistikk vedrørende utenlandske arbeidstakere

• europaparlaments- og rådsdirektiv (EF) 2009/52 av 18. juni 2009 om minimumsstandarder om sanksjoner og tiltak mot arbeidsgivere som ansetter tredjelandsborgere med ulovlig opphold

• europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2011/36 av 5. april 2011 om forebygging og bekjempelse av menneskehandel og beskyttelse av ofre, og om erstatning av rammeavgjørelse 2002/629/JHA

• rådsbeslutning 2013/488/EU av 23. september 2013 om sikkerhetsregler for beskyttelse av EU-gradert informasjon

• europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/1725 av 23. oktober 2018 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger i Unionens institusjoner, organer, kontorer og byråer og om fri utveksling av slike opplysninger og om opphevelse av forordning (EF) nr. 45/2001 og avgjørelse nr. 1247/2002/EF

• rådets gjennomføringsbeslutning (EU) 2018/1366 av 11. desember 2018 om EUs integrerte ordning for politisk kriserespons (IPCR)

• kommisjonsrekommandasjon (EU) 2020/1366 av 23. september 2020 om en EU-mekanisme for beredskap og håndtering av kriser knyttet til migrasjon

• europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2021/1147 av 7. juli 2021 om etablering av Fondet for asyl, migrasjon og integrering (AMIF)

• europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2024/1346 (mottaksdirektivet)

• europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1347 (kvalifikasjonsforordningen)

• europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1348 (asylprosedyreforordningen, APR)

• europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1350 (gjenbosettingsforordningen)

• europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2024/1712 av 13. juni 2024 som endrer direktiv 2011/36/EU om forebygging og bekjempelse av menneskehandel og beskyttelse av ofre

Ved tolkningen av bestemmelser som inneholder henvisninger til rettsakter Norge ikke er bundet av, vil et naturlig utgangspunkt være at rettsanvenderen benytter norsk regelverk i den utstrekning det finnes og passer. Videre vil også den aktuelle rettsakten eller definisjonen som det henvises til være relevant å se hen til ved tolkningen, selv om Norge ikke er forpliktet til å ha tilsvarende bestemmelser i nasjonal rett. Norge tar for eksempel ikke del i asylprosedyreforordningen, og er ikke forpliktet til å innføre likelydende bestemmelser i norsk rett. Asylprosedyreforordningen er likevel egnet til å belyse for eksempel hva som anses som en søknad om internasjonal beskyttelse i EU, og kan således for eksempel bidra til å belyse eventuelle avgrensninger av virkeområdet for AMMR. Hvilken betydning som bør tillegges en henvisning til en rettsakt Norge ikke er bundet av, må etter departementets syn vurderes konkret ut fra sammenhengen og basert på en tolkning av den enkelte bestemmelse.

Kongen er gitt kompetanse til å gi nærmere regler i forskrift om gjennomføringen av utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 139. Som nevnt under punkt 6.1.4 gir ikke bestemmelsen hjemmel til å fravike loven, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 452, men kan brukes til utfylling eller presisering av loven. Departementet mener at forskriftshjemmelen kan benyttes til å gi regler i forskrift om den nærmere gjennomføringen av AMMR og kriseforordningen, herunder i utgangspunktet rettsakter vedtatt av EU om den felles gjennomføringen av forordningene i medlemsstatene.

For å sikre god forankring av hjemmelen til å kunne gi forskrift foreslår departementet likevel å fastsette en hjemmel i utlendingsloven § 32 fjerde ledd til å kunne gi regler i forskrift om definisjoner og gjennomføringen av bestemmelsen.

AMMR artikkel 2 inneholder en rekke definisjoner som skal ligge til grunn for tolkningen av forordningen, herunder knyttet til familiebegrepet, unndragelsesfare og andre begreper i rettsakten. Bestemmelsen faller imidlertid utenfor Dublin-avtalen, og er således ikke bindende for Norge. Departementet mener likevel at det vil være naturlig å legge definisjonene i artikkel 2 til grunn ved anvendelsen av de relevante delene og bestemmelsene i forordningene omtalt i utlendingsloven § 32 fjerde ledd. Det vil blant annet bidra til en harmonisert praktisering av regelverket mellom statene i Dublin-samarbeidet, og til forutsigbarhet for berørte myndigheter og enkeltpersoner. Departementet har vurdert om AMMR artikkel 2 bør inkorporeres i loven selv om Norge ikke er bundet av bestemmelsen. Imidlertid inneholder artikkelen definisjoner knyttet til tema som faller utenfor de delene av AMMR som Norge er bundet av. Videre kan det, etter at regelverket kommer til anvendelse og myndighetene har fått mer erfaring med praktiseringen av det nye regelverket, oppstå behov for raskt å kunne gjøre enkelte presiseringer med hensyn til definisjonene i forbindelse med praktiseringen av regelverket i Norge, blant annet fordi Norge ikke tar del i en del av regelverket som definisjonene viser til. Departementet foreslår derfor å innta en hjemmel i utlendingsloven § 32 fjerde ledd som åpner for at Kongen i forskrift kan gi regler om hvilke definisjoner som skal legges til grunn ved anvendelsen av AMMR del III, V og VII. Det vil gi mulighet til å kunne ivareta både hensynet til harmonisert praktisering og forutsigbarhet, samtidig som det vil være mulig å gjøre nødvendige tilpasninger raskt dersom det er behov for det.

Forskriftshjemmelen i utlendingsloven § 139 vil antakelig kunne dekke en gjennomføringsrettsakt knyttet til AMMR fra EU som inneholder nærmere bestemmelser om gjennomføringen av forordningen. Imidlertid mener departementet at det er mer tvil om utlendingsloven § 139 gir tilstrekkelig adgang til å gjennomføre eventuelle fremtidige gjennomføringsbeslutninger i medhold av kriseforordningen artikkel 2 til 6 i forskrift. Ved en eventuell ekstraordinær situasjon der en slik gjennomføringsbeslutning vedtas, vil det antakelig være behov for rask gjennomføring i norsk rett. Departementet mener derfor det er behov for å etablere en hjemmel for å kunne gjennomføre en slik beslutning i forskrift. Departementet utelukker heller ikke at det kan oppstå behov for andre utfyllende og presiserende regler i forskrift knyttet til gjennomføringen av utlendingsloven § 32 fjerde ledd. Departementet foreslår derfor at det i utlendingsloven § 32 fjerde ledd annet punktum inntas en hjemmel for å kunne gi forskrift om gjennomføringen av bestemmelsen.

7.2 Personkrets

7.2.1 Gjeldende rett

Dublin III-forordningen gjelder tredjelandsborgere og statsløse som søker om internasjonal beskyttelse, inkludert personer som har søkt om beskyttelse i én medlemsstat, men som blir påtruffet eller oppholder seg i en annen medlemsstat uten å ha søkt beskyttelse der.

For EUs medlemsstater som er bundet av europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2011/95 (statusdirektivet), er søknad om internasjonal beskyttelse nærmere definert i nevnte direktiv artikkel 2 bokstav h, jf. også Dublin III-forordningen artikkel 2 bokstav b. For medlemsstatene i Dublin-samarbeidet som ikke er bundet av statusdirektivet, må det ses hen til reguleringen i nasjonal rett når det gjelder hva som er å anse som en søknad om internasjonal beskyttelse. I en norsk kontekst anses søknad om beskyttelse i henhold til utlendingsloven § 28 som søknad om internasjonal beskyttelse i Dublin III-forordningens forstand.

7.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å inkorporere de relevante delene av AMMR, herunder AMMR artikkel 36, i utlendingsloven § 32 fjerde ledd.

Hva gjelder definisjonene i AMMR artikkel 2, faller bestemmelsen utenfor det som nevnes som videreutvikling av Dublin-avtalen i AMMR fortalepunkt 92 og Norge er heller ikke notifisert bestemmelsen. AMMR artikkel 2 er derfor ikke bindende for Norge, men departementet foreslo likevel å forskriftsfeste at definisjonene i AMMR artikkel 2 skal komme til anvendelse i saker som behandles etter utlendingsloven § 32 fjerde ledd, jf. første ledd bokstav b.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er ikke kommet særskilte høringssvar knyttet til personkretsen i forbindelse med høringen knyttet til gjennomføringen av AMMR. Departementet har imidlertid merket seg høringsinnspill fra Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politidirektoratet (POD) om gjenbosetting i forbindelse med høringen knyttet til gjennomføringen av Eurodac-forordningen 2024.

7.2.4 Departementets vurdering

I likhet med Dublin III-forordningen, gjelder AMMR for tredjelandsborgere og statsløse som søker om internasjonal beskyttelse i en medlemsstat innenfor Dublin-samarbeidet, inkludert personer som har søkt om beskyttelse i én medlemsstat, men som oppholder seg i en annen medlemsstat uten å ha søkt beskyttelse der. Nytt er at AMMR også regulerer ansvar der en person er gitt innreise i en medlemsstat i tråd med EUs nye europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2024/1350 av 14. mai 2024 om innføring av et EU-rammeverk for gjenbosetting og innreise av humanitære årsaker og endring av forordning (EU) 2021/1147 (gjenbosettingsforordningen), eller som er gitt internasjonal beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i henhold til en nasjonal gjenbosettingsordning, jf. AMMR artikkel 36 nr. 1 bokstav c. Andre personer som er gitt internasjonal beskyttelse i en medlemsstat, men som søker om beskyttelse på nytt eller som oppholder seg ulovlig i en annen medlemsstat, faller utenfor ansvarsreglene i AMMR (på samme måte som dagens Dublin III-forordning).

I en norsk kontekst vil det innebære at AMMR kan komme til anvendelse overfor utlendinger som er borgere av land utenfor EØS- og Schengen-området, eller som er statsløse, og som søker om oppholdstillatelse i Norge på bakgrunn av beskyttelse i henhold til utlendingsloven § 28, eller som har søkt om beskyttelse i en annen medlemsstat, men som oppholder seg eller blir påtruffet i Norge uten å ha søkt om beskyttelse her. Norge kan også være eller bli ansvarlig for utlendinger som søker om internasjonal beskyttelse eller som oppholder seg eller blir påtruffet i en annen stat som deltar i Dublin-samarbeidet, dersom ansvarskriteriene etter AMMR er oppfylt.

Norge er notifisert bestemmelsen i AMMR om ansvar for personer som er gitt innreise i henhold til EUs gjenbosettingsforordning eller som er gitt internasjonal beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i henhold til en nasjonal gjenbosettingsordning. (Norge er også notifisert bestemmelsene knyttet til gjenbosetting i Eurodac-forordningen 2024, jf. punkt 6.5 over.) Etter departementets syn innebærer dette at Norge kan notifisere en annen medlemsstat i Dublin-samarbeidet om å ta vedkommende tilbake i henhold til AMMR artikkel 36 nr. 1 bokstav c både i tilfeller der den aktuelle medlemsstaten har gitt utlendingen rett til innreise i henhold til gjenbosettingsforordningen og i tilfeller der den aktuelle medlemsstaten har gitt internasjonal beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i henhold til en nasjonal gjenbosettingsordning. På den annen side vil Norge være ansvarlig medlemsstat for utlendinger som er gitt internasjonal beskyttelse i Norge gjennom den norske gjenbosettingsordningen, jf. utlendingsloven § 35.

7.3 Ansvarskriterier og fastsettelse av ansvar

7.3.1 Gjeldende rett

Kriteriene etter Dublin III-forordningen for hvilken medlemsstat som er ansvarlig, er nedfelt i forordningen artikkel 7 til 15, jf. artikkel 3. Kriteriene skal anvendes i den rekkefølgen de står oppført. Hovedregelen er at familiemedlemmer skal føres sammen, men ansvar kan også baseres på blant annet hvilken medlemsstat som har gitt oppholdsdokument eller visum til utlendingen, eller der utlendingen har passert yttergrensen på en irregulær måte. Dersom ingen av de hierarkiske kriteriene kommer til anvendelse, blir medlemsstaten der utlendingen først fremmet en søknad om beskyttelse, ansvarlig. Dublin III-forordningen regulerer også egne rettigheter for enslige mindreårige, samt der en utlending er forsørger for eller forsørget av en person i en nærmere angitt personkrets. Dublin III-forordningen inneholder også en suverenitetsklausul og en humanitærklausul.

Dublin III-forordningen inneholder prosedyrer for overtakelse og tilbaketakelse av ansvar. Med begrepet «tilbaketakelse» menes tilfeller der en stat tar tilbake en person som tidligere har søkt om beskyttelse på denne statens territorium, men som senere søker om beskyttelse i en annen stat. Begrepet «overtakelse» brukes om de tilfeller der en stat får ansvaret for en søker av andre årsaker, for eksempel fordi søkeren har familiemedlemmer i den aktuelle staten. Prosedyrene for å anmode om og akseptere eller avslå ansvar må skje innen nærmere angitte frister. Dersom en medlemsstat ikke overholder fristen for å anmode om overtakelse eller tilbaketakelse, overføres ansvaret til denne medlemsstaten. Manglende svar på en anmodning om overtakelse eller tilbaketakelse anses som en stilltiende aksept av ansvar.

Dublin III-forordningen artikkel 19 regulerer nærmere når ansvar opphører.

7.3.2 Forslaget i høringsnotatet

7.3.2.1 Generelt

Departementet foreslo å inkorporere de relevante delene av AMMR, herunder reglene om ansvarskriterier og ansvarsfastsettelse, i utlendingsloven § 32 fjerde ledd.

7.3.2.2 Ansvarskriterier

AMMR viderefører systemet med at ansvar for å behandle en asylsøknad fastsettes på bakgrunn av et sett av hierarkiske kriterier som er satt opp i del III kapittel II, jf. artikkel 24. Kort oppsummert går kriteriene ut på ansvar for medlemsstaten der utlendingen har

• familiemedlem som definert i AMMR (artikkel 26 til 28),

• oppholdsdokument eller visum fra (artikkel 29),

• vitnemål eller andre kvalifikasjoner fra utdanningsinstitusjon (artikkel 30),

• reist inn visumfritt (artikkel 31),

• fremmet søknad i internasjonal transitt ved lufthavn (artikkel 32),

• reist inn på irregulær måte (artikkel 33) eller

• forsørgeransvar for eller er forsørget av noen med lovlig opphold (artikkel 34).

Kriteriene skal vurderes ut fra situasjonen da en søknad om beskyttelse ble registrert i en medlemsstat første gang. Dersom utlendingen ikke faller inn under noen av kriteriene listet opp i forordningen, vil medlemsstaten der en søknad om internasjonal beskyttelse først ble registrert, være ansvarlig, jf. artikkel 16 nr. 2.

I likhet med Dublin III-forordningen, er hovedregelen i AMMR å føre enslige mindreårige sammen med familiemedlemmer, søsken eller spesifiserte slektninger med en form for lovlig opphold i en medlemsstat, med mindre det strider mot barnets beste. Dersom den mindreårige ikke har en slik relasjon i en medlemsstat, er det medlemsstaten hvor den mindreåriges første søknad ble registrert som er ansvarlig, jf. artikkel 25 nr. 5, noe som er en endring fra gjeldende praksis etter EU-domstolens avgjørelse i C-648/11 (M.A. and others) som gjaldt tolkningen av Dublin III-forordningen artikkel 8 nr. 4. For nærmere vurdering av ansvarskriterier og andre forhold knyttet til barn, vises det til punkt 9.

AMMR viderefører dagens regel om å bringe utlendingen sammen med et familiemedlem som er asylsøker eller er gitt internasjonal beskyttelse i en annen medlemsstat. Etter AMMR vil dette også gjelde der familiemedlemmet har langvarig oppholdstillatelse eller har fått statsborgerskap etter tidligere å ha hatt internasjonal beskyttelse i medlemsstaten.

Hva gjelder øvrige ordinære ansvarskriterier, innfører AMMR et nytt ansvarskriterium i artikkel 30 ved at ansvaret for behandlingen av en asylsøknad kan legges på medlemsstaten hvor utlendingen har fått utstedt vitnemål eller oppnådd kvalifikasjoner ved en utdanningsinstitusjon. Det er en forutsetning at søknaden er fremmet innen seks år etter at vitnemålet er utstedt eller kvalifikasjonene er oppnådd.

I artikkel 29 og 31 til 33 videreføres medlemsstatenes ansvar, men med utvidet ansvarstid, for asylsøknader fremmet etter utstedelse av oppholdsdokument og visum (artikkel 29), etter visumfri innreise (artikkel 31), i internasjonalt transittområde (artikkel 32) og etter irregulær yttergrensepassering (artikkel 33). Ansvarstiden etter endt gyldighetstid, annullering, inndragelse eller tilbakekallelse ved utstedt oppholdsdokument og visum utvides, henholdsvis til tre år og til 18 måneder. Ved irregulær yttergrensepassering utvides ansvarstiden til 20 måneder etter grensepassering. Ansvarstiden vil likevel kun være 12 måneder ved ilandsetting etter en søk- og redningsaksjon.

AMMR viderefører også regelen om at forsørgende og forsørgede personer normalt skal bringes eller holdes sammen der en søker eller et barn, søsken eller forelder er avhengig av hjelp fra den andre som følge av graviditet, et nyfødt barn, alvorlig psykisk eller fysisk sykdom, alvorlig funksjonsnedsettelse, alvorlig psykisk traume eller høy alder, jf. artikkel 34. Psykiske traumer er nytt sammenliknet med gjeldende regelverk.

Også suverenitetsklausulen, som gir medlemsstater anledning til å påta seg ansvaret for behandlingen av en søknad selv om en annen stat i utgangspunktet er ansvarlig, videreføres, jf. artikkel 35. En medlemsstat har også anledning til å anmode en annen stat om å overta ansvar av humanitære årsaker der det foreligger tilknytning gjennom familierelasjon, sosiale eller kulturelle hensyn. Tilknytning av sosiale hensyn er nytt sammenliknet med gjeldende regelverk.

AMMR inneholder bestemmelser som skal sikre bedre håndtering av utlendinger som kan utgjøre en trussel mot indre eller nasjonal sikkerhet. Dette er nærmere omtalt i punkt 10. Dersom det etter sikkerhetssjekk er rimelig grunn til å vurdere utlendingen til å utgjøre en trussel mot indre sikkerhet, er medlemsstaten som registrerte søknaden ansvarlig, og det skal ikke gjennomføres en overtakelsesprosedyre i henhold til artikkel 39, selv om det skulle foreligge opplysninger i saken som ville falt inn under de hierarkiske kriteriene, bestemmelsen om forsørgede personer eller suverenitetsklausulen i AMMR del III kapittel II og III. I tilbaketakelsessaker gjelder de alminnelige reglene for ansvar, jf. artikkel 36 nr. 1 bokstav b og c, jf. artikkel 41. Se punkt under om overtakelse og tilbaketakelse.

7.3.2.3 Ansvarsfastsettelse – overtakelse og tilbaketakelse

Utgangspunktet i AMMR er at medlemsstaten der utlendingens søknad om internasjonal beskyttelse ble registrert første gang, skal starte arbeidet med å bestemme hvilken medlemsstat som er ansvarlig for en søknad om beskyttelse, jf. artikkel 38, jf. artikkel 16. Når ansvaret er etablert, skal det registreres i Eurodac.

AMMR viderefører skillet mellom overtakelse og tilbaketakelse av en utlending, jf. artikkel 36. Kort oppsummert går dette ut på at en medlemsstat har plikt til å overta ansvaret for en utlending dersom ansvarskriteriene tilsier det og ta tilbake en utlending dersom medlemsstaten er registrert som ansvarlig i Eurodac, for eksempel dersom vedkommende har en søknad til behandling i medlemsstaten. Reglene er imidlertid bygget opp noe annerledes enn i Dublin III-forordningen. En medlemsstat har plikt til å overta en utlending og ansvaret for å behandle vedkommendes søknad om beskyttelse dersom det foreligger omstendigheter i henhold til ansvarskriteriene i AMMR del III kapittel II eller artikkel 34, eller dersom medlemsstaten påtar seg ansvar etter artikkel 35. Plikt til å ta tilbake en utlending foreligger dersom medlemsstaten er registrert som ansvarlig medlemsstat i Eurodac, jf. artikkel 36 nr. 1 bokstav b, jf. Eurodac-forordningen 2024 artikkel 16 nr. 1, eller utlendingen er gitt innreise eller internasjonal beskyttelse eller humanitært opphold på bakgrunn av gjenbosettingsordning, jf. artikkel 36 nr. 1 bokstav c. Medlemsstaten som er ansvarlig for å starte prosessen for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig i henhold til forordningen, har også plikt til å ta tilbake en utlending som oppholder seg eller søker beskyttelse i en annen medlemsstat i perioden inntil ansvar er fastsatt, jf. artikkel 38 nr. 4.

Overtakelsessaker vil fremdeles skje gjennom anmodning og aksept. Plikten for en ansvarlig medlemsstat til å ta tilbake en utlending tydeliggjøres imidlertid i AMMR ved at ansvarsfastsettelse skjer gjennom notifikasjon med påfølgende bekreftelse av ansvar, i motsetning til dagens ordning med anmodning og aksept.

AMMR innfører kortere frister for å sende en overtakelsesanmodning enn Dublin III-forordningen. Anmodning skal sendes umiddelbart og under alle omstendigheter innen to måneder fra datoen søknaden ble registrert, eller innen én måned dersom det foreligger treff i Eurodac eller VIS (visuminformasjonssystemet), jf. artikkel 39. Det innføres også kortere frist for å svare på anmodninger om overtakelse, det vil si uten opphold og senest innen én måned etter mottakelse, eller to uker dersom det foreligger treff i Eurodac eller VIS, jf. artikkel 40. På samme måte som i dag, vil manglende svar på overtakelsesanmodning anses som stilltiende aksept av ansvar.

Samtidig med innføring av tilbaketakelsesnotifikasjoner, innføres også kortere frister for en slik prosedyre. En tilbaketakelsesnotifikasjon skal sendes umiddelbart og innen to uker etter Eurodac-treff. Imidlertid vil ikke manglende overholdelse av fristen få konsekvenser for ansvarlig medlemsstats ansvar for å ta tilbake utlendingen. Den notifiserte medlemsstaten skal bekrefte mottakelsen av notifikasjonen innen to uker fra mottakelse. Dersom notifisert medlemsstat mener at den ikke er ansvarlig etter artikkel 37, må medlemsstaten godtgjøre dette, eller vise at registreringen i Eurodac er feil, innen samme frist. Manglende handling innen to uker vil bli ansett som stilltiende bekreftelse på notifikasjonen.

7.3.2.4 Opphør av ansvar

Forordningen skal legge til rette for at én medlemsstat er å anse som ansvarlig over tid og at det skal mye til for at ansvaret opphører eller går over til en annen medlemsstat. Regler for opphør av ansvar er samlet i artikkel 37.

Ansvar overføres til en annen medlemsstat dersom den utsteder et oppholdsdokument til utlendingen, anvender suverenitetsklausulen eller kommer til at det ikke er til barnets beste å overføre en enslig mindreårig til ansvarlig medlemsstat, jf. AMMR artikkel 37 nr. 1. AMMR viderefører også prinsippet om at en medlemsstat blir ansvarlig dersom den ikke overfører utlendingen til ansvarlig medlemsstat innen fastsatte frister, jf. artikkel 37 og 46.

Gjennom asylprosedyreforordningen innføres en ny, obligatorisk hurtigprosedyre for søknader om internasjonal beskyttelse som fremlegges ved EUs yttergrense (asylgrenseprosedyre) for behandling av visse typer asylsøknader fremmet ved yttergrensen i en EU-medlemsstat som er bundet asylprosedyreforordningen. En medlemsstats ansvar opphører 15 måneder etter endelig negativt vedtak der søknaden er behandlet i en slik grenseprosedyre, jf. AMMR artikkel 37 nr. 2. En søknad om internasjonal beskyttelse fra samme utlending som registreres etter denne perioden, skal anses som en ny søknad når det gjelder å vurdere hvilken medlemsstat som er ansvarlig. Imidlertid vil ikke ansvaret opphøre før tilbaketakelsesprosedyren er fullført dersom prosedyren var igangsatt før fristen på 15 måneder utløp, jf. artikkel 37 nr. 3.

Tiden for en medlemsstats ansvar i tilfeller der en medlemsstat kan fastslå at vedkommende utlending har forlatt medlemsstatene i Dublin-samarbeidets territorium, er forlenget sammenliknet med Dublin III-forordningen. Utlendingen må ha oppholdt seg utenfor territoriet i minst ni måneder, jf. AMMR artikkel 37 nr. 4, sammenliknet med dagens tre måneder. Ansvaret i henhold til artikkel 36 nr. 1 bokstav b skal likevel opphøre dersom det kan fastslås på bakgrunn av registrering i Eurodac at utlendingen har forlatt territoriet i samsvar med et vedtak om retur eller utsendelse som er truffet etter at søknaden er trukket tilbake eller avslått.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring knyttet til ansvarskriteriene som gjelder for enslige mindreårige, se punkt 9.3.2. Røde Kors har uttrykt ønske om mer veiledning knyttet til hvilke situasjoner det kan være aktuelt å anvende suverenitetsklausulen. Utlendingsdirektoratet (UDI) og Politidirektoratet (POD) har ønsket mer veiledning knyttet til håndteringen av sikkerhetssaker. Ellers er det ikke kommet særskilte høringssvar knyttet til ansvarskriteriene og ansvarsfastsettelsen i forbindelse med høringen knyttet til gjennomføringen av AMMR.

7.3.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at inkorporering av de relevante delene av AMMR er tilstrekkelig for å oppfylle kravene knyttet til ansvarskriterier og ansvarsfastsettelse i AMMR. Departementet ser ikke behov for nærmere presiseringer i loven, og viser til at eventuelle behov for utfyllende regler eller presiseringer i forskrift vil bli vurdert i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Departementet har merket seg enkelte høringsinstansers syn på ansvarskriteriene for enslige mindreårige. Disse behandles i sin helhet i punkt 9.3.

Hva gjelder innholdet i begrepet «sosiale hensyn» som er nytt i suverenitetsklausulen, må dette utvikles i praksis og være avhengig av en konkret vurdering i den enkelte sak. I norsk praksis etter Dublin III-forordningen er det generelt en høy terskel for at Norge skal påta seg ansvaret for å realitetsbehandle en søknad dersom en annen medlemsstat innenfor Dublin-samarbeidet i utgangspunktet er ansvarlig, jf. også utlendingsforskriften § 7-4. Departementet mener det er grunn til å videreføre en slik praksis også etter at AMMR kommer til anvendelse, blant annet for ikke å undergrave Dublin-samarbeidet.

7.4 Utlendingens plikter

7.4.1 Gjeldende rett

Utlendingens plikter til å gi informasjon, oppholde seg på kjent sted med videre reguleres i dag i nasjonal rett, se for eksempel utlendingsloven § 83 om utlendingens møte- og opplysningsplikt. Overtredelse kan for eksempel føre til utvisning, jf. utlendingsloven § 66.

Dublin III-forordningen inneholder ikke en eksplisitt bestemmelse om utlendingens plikter, men Dublin III-forordningen bygger likevel på et prinsipp om at en tredjelandsborger som søker om beskyttelse innenfor Dublin-området, ikke har anledning til å reise mellom medlemsstater og selv velge hvor søknaden skal bli behandlet.

7.4.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å inkorporere de relevante delene av AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, herunder bestemmelsene knyttet til utlendingens plikter.

En viktig endring sammenliknet med dagens regelverk, er at AMMR tydeligere definerer utlendingens plikter og konsekvenser av ikke å overholde disse pliktene, jf. artikkel 17 og 18. Utlendingen plikter blant annet å fremme en søknad om beskyttelse i første ankomstland eller landet hvor vedkommende har lovlig opphold, og å oppholde seg der frem til ansvar er fastsatt og deretter i ansvarlig medlemsstat. Manglende overholdelse av pliktene kan medføre at vedkommende ikke har rett til for eksempel å ta arbeid, få språkopplæring og andre materielle mottaksforhold som nevnt i europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2024/1346 av 14. mai 2024 om fastsettelse av standarder for mottakelse av søkere om internasjonal beskyttelse (mottaksdirektivet 2024) artikkel 17 til 20, jf. AMMR artikkel 18, dersom vedkommende befinner seg i en annen medlemsstat enn der vedkommende plikter å oppholde seg etter artikkel 17 nr. 4.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Det ble ikke inngitt noen særskilte høringssvar knyttet til AMMRs bestemmelser om utlendingens plikter.

7.4.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sitt forslag om å inkorporere de relevante delene av AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, herunder bestemmelsene knyttet til utlendingens plikter.

Departementet mener det er positivt at AMMR inneholder tydeligere regler om utlendingens plikter og opprettholder forslaget om inkorporering av de relevante delene av AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, herunder om utlendingens plikter. I tillegg gjelder også pliktene som følger av utlendingsloven knyttet til for eksempel utlendingens møte- og opplysningsplikt, jf. utlendingsloven § 83, også for utlendinger som får sin søknad behandlet i AMMR-prosedyre. Hva gjelder konsekvensene ved eventuell manglende oppfyllelse av pliktene vil avhenge av hva det er rettslig adgang til i det enkelte tilfellet.

Hva gjelder konsekvenser knyttet til rettigheter i mottak, vises det til punkt 7.5.

7.5 Mottak

7.5.1 Gjeldende rett

Hvordan Norge organiserer sitt mottakssystem, ligger til nasjonal kompetanse innenfor de overordnede rammene som Grunnloven og menneskerettsloven setter. En utlending som søker beskyttelse, skal gis tilbud om innkvartering, jf. utlendingsloven § 95. Utlendinger som blir nektet realitetsbehandling av sin søknad i henhold til utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b, jf. § 32 fjerde ledd, får nedjustert ytelsene i mottak i Norge, jf. forskrift 31. mai 2022 nr. 948 om stønad til beboere i asylmottak § 6 fjerde ledd.

EUs medlemsstater unntatt Danmark og Irland er bundet av gjeldende europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/33/EU av 26. juni 2013 om fastleggelse av standarder for mottakelse av søkere om internasjonal beskyttelse (mottaksdirektivet 2013). Direktivet setter minstestandarden for mottakssystemet i nevnte EU-medlemsstater. Ved at det er et direktiv, ikke en forordning, har statene som er bundet av direktivet en viss frihet med hensyn til hvordan de ønsker å gjennomføre direktivet nasjonalt, men mottaksdirektivet setter rammene for standarden og ytelser i mottak.

For øvrige medlemsstater innenfor Dublin-samarbeidet, reguleres mottaksforholdene nasjonalt, men likevel innenfor de rammene som gjelder i henhold til blant annet den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og eventuelt Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter (Danmark og Irland).

7.5.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo ingen endringer knyttet til rett til mottaksplass og ytelser i mottak i Norge sammenliknet med dagens ordning.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Norges Kristne Råd, Politiets utlendingsenhet (PU), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Vergeforeningen har uttrykt støtte til departementets forslag om ikke å gjøre endringer knyttet til rett til mottaksplass og ytelser i mottak. PU mener videre at det vil være hensiktsmessig at utlendinger som får søknaden behandlet i tråd med prosedyrene i AMMR, innkvarteres på det sentrale østlandsområdet for at overføringer skal kunne gjennomføres på en effektiv og kostnadsbesparende måte innenfor fristene som gjelder i AMMR.

7.5.4 Departementets vurdering

EUs medlemsstater unntatt Danmark vil være bundet av mottaksdirektivet 2024. Nevnte stater vil etter det nye regelverket ha plikt til å trekke tilbake materielle ytelser i mottak for utlendinger som ikke oppholder seg i den medlemsstaten hvor de plikter å oppholde seg i henhold til AMMR, jf. mottaksdirektivet artikkel 21, jf. AMMR artikkel 18. Mottaksdirektivet 2024 gir også statene anledning til å redusere materielle ytelser dersom en utlending har plikt til å oppholde seg på territoriet i henhold til AMMR artikkel 17 nr. 4, jf. mottaksdirektivet 2024 artikkel 23.

Mottaksdirektivet 2024 faller utenfor virkeområdet til Norges avtaler med EU, og Norge er derfor ikke bundet av direktivet. Organiseringen av mottaksapparatet ligger til nasjonal kompetanse. I lys av bestemmelsene i mottaksdirektivet 2024, har departementet likevel foretatt en vurdering av om det også bør gjøres ytterligere justeringer i den norske ordningen og organiseringen av mottak og ytelser i Dublin-saker.

Departementet har kommet til at det på det nåværende tidspunkt er grunn til å fortsette med samme ordning som i dag, også selv om det kan medføre en risiko for noe høyere antall ankomster dersom ytelsene i mottak i Norge skulle være noe høyere enn i andre medlemsstater innenfor Dublin-samarbeidet. Departementets vurdering er at det foreløpig er grunn til å være varsom med å nedjustere ytelsene ytterligere, da det kan øke faren for unndragelse eller medføre at utlendinger organiserer bosted privat, som kan medføre utfordringer ved organisering og gjennomføring av uttransport. Dette utelukker imidlertid ikke at departementet kan se på muligheter for justeringer i mottaksinnkvartering og -ytelser i Dublin-saker på et senere tidspunkt.

Hva gjelder geografisk plassering av mottak og hvilket mottak aktuelle utlendinger blir innkvartert ved, mener departementet at dette i utgangspunktet er et operativt spørsmål og at det ikke er behov for nærmere regulering av dette i lov.

7.6 Rett til personlig intervju

7.6.1 Gjeldende rett

I henhold til Dublin III-forordningen artikkel 5, jf. utlendingsloven § 32 fjerde ledd, har staten en plikt til å gjennomføre et personlig intervju med utlendingen for å tilrettelegge for prosessen med å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for søknaden. Et personlig intervju i henhold til Dublin III-forordningen er altså noe annet og langt fra så omfattende som et ordinært asylintervju. Dublin III-forordningen oppstiller også krav til tidspunkt og gjennomføringen av slike personlige intervjuer. Et personlig intervju kan likevel unntas ved unndragelse eller dersom søkeren allerede har gitt informasjon til den aktuelle medlemsstaten som er relevant for vurderingen av ansvarlig medlemsstat.

7.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Utover inkorporeringen av de relevante delene i AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, foreslo ikke departementet noen ytterligere lovendringer knyttet til retten til personlig intervju i saker etter AMMR.

7.6.3 Høringsinstansenes syn

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Røde Kors har i forbindelse med høringen uttrykt bekymring knyttet til at retten til personlig intervju vil være begrenset i saker der utlendingen søker om beskyttelse for første gang i en medlemsstat. Redd Barna har gitt uttrykk for noe av det samme, særlig knyttet til mindreårige.

7.6.4 Departementets vurdering

Formålet med å gjennomføre et personlig i intervju i saker etter AMMR er, i likhet med gjeldende Dublin III-forordning, å innhente informasjon som er relevant for vurderingen av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse. Statens plikt til å gjennomføre personlig intervju er begrenset til saker der det kan være aktuelt med overtakelse i henhold til AMMR artikkel 39, altså der hvor ansvar for søknaden ennå ikke er avgjort. Det ligger i sakens natur at det i slike tilfeller neppe er gjennomført et personlig intervju av utlendingen tidligere. Imidlertid kan personlig intervju unnlates i tilfeller av unndragelse, dersom utlendingen ikke har møtt til intervjuet eller dersom utlendingen på annen måte allerede har gitt informasjon som er relevant for vurderingen av ansvarlig medlemsstat. I tilbaketakelsessaker, jf. AMMR artikkel 41, der ansvarlig medlemsstat anses avklart, skal et personlig intervju allerede være gjennomført i den ansvarlige medlemsstaten.

Departementet har merket seg NOAS’ bekymring knyttet til manglende rett til personlig intervju i slike sammenhenger. Departementet mener at bestemmelsen må forstås i lys av det overordnede prinsippet om at en søknad om internasjonal beskyttelse kun skal behandles i én, klart definert medlemsstat og at AMMR blant annet søker å forebygge sekundærbevegelser i Europa. Det vises også til presumsjonen om at alle medlemsstatene innenfor Dublin-samarbeidet overholder sine forpliktelser etter folkeretten, samt Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter og regelverket innenfor Pakten for øvrig dersom de er bundet av det. Dersom utlendingen har søkt om internasjonal beskyttelse i en annen medlemsstat tidligere, som også har gjennomført et personlig intervju med utlendingen og registrert ansvarlig medlemsstat i Eurodac, skal det derfor ikke være nødvendig å gjennomføre personlig intervju med utlendingen på nytt for å kunne avgjøre hvilken stat innenfor Dublin-samarbeidet som er ansvarlig.

Departementet viser likevel til at forvaltningsloven gjelder i saker etter utlendingsloven med mindre noe annet er fastsatt i lov, jf. utlendingsloven § 80. Det innebærer blant annet at forvaltningsorgan har en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Departementet legger derfor til grunn at utlendingsmyndighetene vil innhente informasjon fra utlendingen på egnet måte dersom de ser behov for det, både der det gjennomføres personlig intervju i Norge og der slikt intervju kan unnlates i henhold til AMMR artikkel 22.

7.7 Rett til veiledning og bistand

7.7.1 Gjeldende rett

I utlendingssaker gjelder forvaltningsloven med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. utlendingsloven § 80. Det innebærer blant annet at relevant forvaltningsorgan har alminnelig veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. Det gjelder også i utlendingssaker, herunder i Dublin-saker. Forvaltningsorganet, for eksempel Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE) og politiet når de utfører forvaltningsoppgaver, har plikt til av eget tiltak å vurdere en parts behov for veiledning. På forespørsel eller i lys av sakens art eller partens forhold, skal forvaltningsorganet også veilede om gjeldende lover og forskrifter, vanlig praksis på saksområdet og regler om saksbehandlingen, særlig om partens rettigheter og plikter. Forvaltningsorganet skal videre, på forespørsel eller i lys av sakens art eller partens forhold, peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet dersom det er mulig. I dag følges dette opp gjennom blant annet informasjon til en utlending når søknaden registreres. Både UDI og UNE har etablerte ordninger for å kunne bli kontaktet med spørsmål knyttet til en søknad eller sak, regelverk og søknads- og klageprosess.

En utlending har også rett til å la seg bistå av en fullmektig på alle stadier av saken, jf. forvaltningsloven § 12, noe som er presisert i utlendingsforskriften § 17-1. Politiet har plikt til å gi veiledning om at en utlending som påberoper seg å være flyktning, har rett til fullmektig i henhold til forvaltningsloven § 12 og til rettshjelp, jf. utlendingsloven § 92, samt rett til å sette seg i kontakt med blant annet en norsk flyktningorganisasjon, jf. utlendingsloven § 82. En utlending som søker beskyttelse, og som ikke har rett til fritt rettsråd, skal også som hovedregel gis tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon i forbindelse med at søknaden fremsettes, jf. utlendingsforskriften § 17-17. UDI har blant annet inngått avtaler med uavhengige organisasjoner, for tiden med Caritas, for veiledning av nyankomne asylsøkere ved Nasjonalt ankomstsenter i Østfold.

I tillegg til veiledningsplikten som følger av forvaltningsloven, samt nevnte bestemmelser i utlendingsloven og utlendingsforskriften, har enslige mindreårige rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i rimelig tid før UDI fatter vedtak i saken, jf. utlendingsforskriften § 17-18. Lov 12. mai 2022 nr. 28 om advokater og andre som yter rettslig bistand (advokatloven) definerer nærmere blant annet advokat, jurist og rettslig bistand, og setter krav til advokater, samt regulerer nærmere rettslig bistand fra advokater.

I klageomgangen har en utlending som søker om oppholdstillatelse for beskyttelse etter utlendingsloven § 28 (eller påberoper seg vern mot utsendelse etter § 73), rett til fritt rettsråd uten behovsprøving ved negativt vedtak fattet av UDI, jf. utlendingsloven § 92 annet ledd. En utlending som blir nektet realitetsbehandling av søknad om beskyttelse i henhold til utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b, anses etter gjeldende praksis å ha fått et «negativt vedtak» i utlendingsloven § 92 annet ledds forstand. Veiledning om rettshjelp og retten til fritt rettsråd er nærmere regulert i utlendingsforskriften §§ 17-17 flg.

7.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Utover inkorporeringen av de relevante delene i AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, foreslo departementet ingen endringer i utlendingsloven eller andre lover hva gjelder rett til veiledning og bistand i saker som behandles etter AMMR.

Departementet foreslo også å videreføre bestemmelsen i utlendingsloven § 92 annet ledd hva gjelder retten til fritt rettsråd uten behovsprøving i klageomgangen, herunder at det ikke legges opp til å gjøre unntak fra retten til fritt rettsråd dersom klagen ikke anses å ha noen konkrete muligheter for å bli tatt til følge.

7.7.3 Høringsinstansenes syn

NOAS har inngitt et lengre høringsinnspill der de har gitt uttrykk for at de er uenig i departementets vurdering av at dagens regler og ordninger er tilstrekkelige for å oppfylle kravene etter AMMR artikkel 21. NOAS mener at veiledningsplikten som følger av AMMR artikkel 21 må tolkes i lys av det som gjelder i Pakten for øvrig, og da særlig asylprosedyreforordningen, og har også vist til blant annet AMMR fortalepunkt 39. NOAS mener at verken veiledningsplikten eller informasjonsprogrammet som gjelder i dag er tilstrekkelige i henhold til AMMR artikkel 21, og mener også at UDIs veiledningstjeneste er utilstrekkelig under henvisning til at det ikke kan forutsettes at alle som bemanner veiledningstjenesten «har den juridiske kompetansen til å gi individuell rådgivning om rettigheter, plikter og handlingsrom innenfor rammene av asylprosessen og AMMR.» Det blir også vist til manglende språkkompetanse. NOAS mener at heller ikke advokatordningen alene er tilstrekkelig ved at advokaten først er tilgjengelig etter at det foreligger et avslag. NOAS viser også blant annet til at advokatene har begrenset tid til rådighet i disse sakene. Videre peker NOAS på utviklingen i den politiske situasjonen i Europa og at det ikke kan utelukkes at medlemsstater innenfor Dublin-samarbeidet kan inngå egne avtaler med tredjeland som ikke etterlever forpliktelsene som følger av Pakten og andre felleseuropeiske forpliktelser, herunder EMK. NOAS mener at dette gjør tilgangen til kvalifisert juridisk veiledning viktigere. NOAS mener at dersom det eksisterende informasjonstilbudet skal anses dekkende i henhold til artikkel 21, må oppdraget utvides med juridisk veiledning eller kompetanse, og foreslår at «en spesialisert rettshjelpsaktør gjennom en anbudsprosess får oppdraget med å yte juridisk veiledning og rettshjelp fra ankomst til og med en eventuell klageprosess».

Også Redd Barna har gitt uttrykk for at de er uenige i at gjeldende veiledningsplikt, informasjonsprogram og advokatordning er tilstrekkelig og i samsvar med kravene i AMMR artikkel 21. Redd Barna viser blant annet til de mener kvaliteten og kompetansen innenfor UDIs og UNEs veiledningsordninger er varierende og mangler tilstrekkelig juridisk spesialisering og språkkompetanse. Redd Barna mener også at veiledning bør gis av uavhengige aktører, og viser også til at veiledningen som gis av Caritas i dag ikke er av juridisk art. Redd Barna peker også på at FNs barnekomité har uttalt at det bør sikres at barn, herunder barn i familie, får «bistand fra en jurist med opplæring eller erfaring i å representere barn under hele saksbehandlingen». Redd Barna mener «at Norge, for å oppfylle kravene i AMMR og føringene fra FNs barnekomité, bør etablere en uavhengig ordning for juridisk veiledning som er tilgjengelig gjennom hele prosessen, også for barn i familie», herunder at «det bør stilles krav til barnefaglig kompetanse hos de som skal ha ansvaret for denne ordningen».

Norges Kristne Råd har også gitt uttrykk for at de er uenig i departementets fremstilling av situasjonsbildet med hensyn til veiledning og bistand. Barneombudet har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at de er usikre på om dagens veiledningsordninger i utlendingsforvaltningen er tilstrekkelige til å overholde kravene etter AMMR artikkel 21. Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) har på sin side gitt uttrykk for at det gjeldende norske veiledningstilbudet dekker minstestandarden i henhold til AMMR, men ser gjerne at man fra norsk side vurderer å styrke tilgangen til fritt og uavhengig rettsråd. Flerkulturelt råd i Akershus fylkeskommune støtter at asylsøkere fortsatt bør ha tilgang til fri rettshjelp. Caritas har bedt om mer budsjettmidler til juridisk bistand og gitt uttrykk for at informasjonsarbeidet må styrkes parallelt med regelverksendringene.

Røde Kors mener at informasjonsformidlingen må skje på et språk som søkeren forstår og at informasjonen gis på eget initiativ. Organisasjonen mener at det er positivt med informasjonsutveksling før overføring til ansvarlig medlemsstat for å sikre videreføring av etablerte rettigheter, jf. AMMR artikkel 35, men påpeker at det er viktig at utlendingsmyndighetene ikke blir bundet av denne informasjonen. De viser i denne sammenheng til forvaltningens utredningsplikt. For øvrig mener Røde Kors at det er problematisk at forordningen gir anledning til å gjøre unntak fra kravet om fri rettshjelp og representasjon dersom en klage ikke anses å ha noen konkrete muligheter for å bli tatt til følge.

Politiets utlendingsenhet (PU), Statsforvalteren i Innlandet og Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter departementets forslag om å opprettholde dagens ordning med fritt rettsråd i forbindelse med klage på et negativt vedtak. UDI gir også uttrykk for støtte til departementets konklusjon om at forvaltningens veiledningsplikt og rettigheter etter forvaltningsloven og utlendingsloven og -forskriften i praksis oppfyller kravet i henhold til AMMR artikkel 21.

7.7.4 Departementets vurdering

AMMR stiller krav til at staten må tilrettelegge for og tilby ulik grad av veiledning og bistand på ulike stadier av prosessen. Utlendingen har blant annet rett til kostnadsfritt å rådføre seg med en juridisk rådgiver eller annen rådgiver om tema som knytter seg til ansvarskriteriene på alle stadier i prosessen for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av søknaden, jf. AMMR artikkel 21.

Gjennom inkorporering av AMMR del III, V og VII i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, vil AMMR artikkel 21 gjelde som norsk lov. Departementet mener at slik inkorporasjon, kombinert med veiledningsplikten og rettighetene som følger av forvaltningsloven og utlendingsloven med tilhørende forskrift, samt de rammer som gjelder for rettslig bistand i henhold til advokatloven med videre, samlet sett innebærer at det nasjonale systemet er organisert slik at det tilrettelegger for veiledning i tråd med AMMR artikkel 21. Departementet legger også opp til å videreføre forskriftsbestemmelsen om fritt rettsråd uten behovsprøving for enslige mindreårige søkere.

AMMR oppstiller strengere krav til rettslig bistand eller representasjon i klageomgangen sammenliknet med tidligere i prosessen, jf. AMMR artikkel 43 nr. 4 og 5. Samtidig gir AMMR, i likhet med dagens Dublin III-forordning, anledning til å gjøre unntak fra kravet om juridisk bistand og representasjon dersom en klage eller overprøving ikke anses å ha noen konkrete muligheter for å bli tatt til følge, jf. AMMR artikkel 43 nr. 5.

Departementet mener at gjeldende rett allerede er i tråd med AMMR artikkel 43 nr. 4 og 5 og legger derfor opp til å videreføre dagens bestemmelse i utlendingsloven § 92 annet ledd. Departementet ser ikke behov for å gjøre ytterlige lovendringer hva gjelder rett til fritt rettsråd i forbindelse med klagesaker. Departementet har vurdert hvorvidt det bør gjøres unntak fra retten til fritt rettsråd i saker der en klage ikke anses å ha noen konkrete muligheter for å bli tatt til følge. Innvandringsregulerende hensyn kunne talt for å gjøre unntak fra utlendingsloven § 92 annet ledd i slike tilfeller. Departementet er imidlertid bekymret for at det kan skape en større administrativ byrde å innføre en slik ordning, også i lys av kravet om å sørge for et effektivt rettsmiddel for å kunne imøtegå en eventuell beslutning om ikke å gi fritt rettsråd. Videre viser departementet til at en part i en utlendingssak anses underrettet når et vedtak i henhold til utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b er kommet frem til utlendingen selv eller vedkommendes fullmektig, jf. forvaltningsloven § 27, jf. § 12. Etter AMMR gjelder strenge frister for blant annet overføring, og det er således viktig at en utlending blir underrettet så raskt som mulig om vedtak i henhold til forvaltningsloven for å sikre at fristene overholdes. Ved å legge opp til fritt rettsråd og fullmektig etter vedtak om at en søknad om internasjonal beskyttelse nektes realitetsbehandling i henhold til utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b, med den virking at utlendingen anses underrettet når vedtaket er kommet frem til fullmektigen, kan man unngå mulige situasjoner der en overføringsfrist løper ut (med tilhørende ansvarsoverføring) som følge av at et vedtak ikke er kommet frem til utlendingen selv. Departementet har også merket seg at flere høringsinstanser støtter departementets vurdering hva gjelder videreføringen av fritt rettsråd i klageomgangen i saker etter AMMR.

Departementet viser for øvrig til lov 25. mars 2022 nr. 15 om endringer i utlendingsloven (partsbegrepet mv. i utlendingssaker) som innfører en ny § 80 a i utlendingsloven om parter, fullmektiger og personer med klagerett i utlendingssaker. Loven er foreløpig ikke trådt i kraft. Bestemmelsen vil tydeliggjøre at en part har rett til å la seg bistå av en fullmektig i saken.

Departementet har merket seg at det i forbindelse med høringen er gitt uttrykk for ulike oppfatninger rundt hvorvidt det er behov for ytterligere regulering i norsk lov. Utlendingsdirektoratet (UDI) har uttrykt støtte til departementets vurdering av at det ikke er behov for å endre gjeldende regler om veiledning med videre. IOM har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at de er enige i at de gjeldende reglene og ordningene for veiledning oppfyller minstekravene i henhold til AMMR, men ønsker samtidig at departementet vurderer å styrke veiledningstilbudet. NOAS, Redd Barna og Norges Kristne Råd har på sin side gitt uttrykk for tvil eller at de mener at de eksisterende ordningene for veiledning ikke er tilstrekkelige for å oppfylle kravene etter AMMR.

Departementet viser til at det at det er lagt inn krav om tilrettelegging av veiledning i EU-retten, ikke nødvendigvis medfører et behov for å justere allerede eksisterende nasjonale ordninger dersom de er å anse som tilstrekkelige. Tvert imot fremgår det eksplisitt av AMMR artikkel 21 nr. 4 at medlemsstatene kan organisere veiledningen i tråd med nasjonalt system.

Etter departementets syn oppstiller AMMR artikkel 21 heller ikke noe krav om at veiledningen må gis av en uavhengig organisasjon eller at utlendingen har rett til kostnadsfri representasjon gjennom advokat eller annen fullmektig under alle stadier av saken. Det vises blant annet til ordlyden i AMMR artikkel 21 nr. 3. Videre understrekes dette gjennom AMMR artikkel 21 nr. 8 om at medlemsstatene har anledning til å be EUs asylbyrå (EUAA) om bistand for å gjennomføre artikkelen. Departementet viser til at EUAA ikke er en uavhengig organisasjon, men et EU-byrå som kan sammenliknes med et direktorat, og som etter anmodning kan bistå medlemsstatenes nasjonale myndigheter i prosessen med å behandle søknader om internasjonal beskyttelse, herunder Dublin-saker. Departementet presiserer at en utlending fortsatt vil ha rett til å kontakte en uavhengig organisasjon under hele prosessen, jf. utlendingsloven § 82, og skal i likhet med i dag bli informert om denne muligheten ved ankomst til Norge. Departementet kan imidlertid ikke se at AMMR oppstiller noe krav om at veiledning i tråd med AMMR artikkel 21 må gis av en uavhengig organisasjon.

NOAS og Redd Barna har gitt uttrykk for at de mener at veiledningen som gis av UDI og UNE ikke er tilstrekkelig. Departementet er ikke enig i dette. Departementet legger til grunn at UDI og UNE, samt politiet, overholder sine forpliktelser etter gjeldende norsk rett, herunder veiledningsplikten som følger av både forvaltningsloven og utlendingsloven. Departementet legger også til grunn at de nevnte virksomhetene vil fortsette å gi slik veiledning på en egnet måte og i tråd med regelverket etter at AMMR kommer til anvendelse, inkludert plikten til veiledning som vil følge av utlendingsloven § 32 fjerde ledd gjennom inkorporering av de relevante delene av AMMR. Politiet, UDI og UNE er gitt en særskilt oppgave i Norge med å forvalte norsk utlendingsregelverk, herunder i Dublin-saker, noe som gir dem gode forutsetninger til å gi utlendinger korrekt informasjon og veiledning om regelverk og praksis, også i lys av den enkelte utlendings situasjon. Departementet viser også til at retten til veiledning i henhold til AMMR artikkel 21 konsentrerer seg særskilt om å forklare kriteriene og prosedyrene for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig, veiledning og bistand til å gi informasjon som kan bidra til å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig i henhold til AMMR del III kapittel II (det vil si de ordinære ansvarskriteriene, ikke bestemmelsen om avhengige personer og suverenitetsklausulen) og utfylling av skjema i forbindelse med personlig intervju, se AMMR artikkel 21 nr. 6. Departementet har ikke grunn til å anta at utlendingsmyndighetene ikke vil være i stand til å sørge for at slik veiledning kan bli gitt til aktuelle utlendinger innenfor de rammer som gjelder i dag.

Videre har NOAS gitt uttrykk for at veiledningsplikten i AMMR må legges på samme nivå som asylprosedyreforordningen. Departementet er ikke enig i dette. Norge er ikke bundet av asylprosedyreforordningen, og har således ingen plikt til å gjennomføre reglene i asylprosedyreforordningen i norsk rett. Uten at det er av avgjørende betydning, viser departementet også til at AMMR og asylprosedyreforordningen er to ulike rettsakter som regulerer ulike situasjoner. Mens AMMR omhandler prosedyrer og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for å realitetsbehandle en søknad om internasjonal beskyttelse, jf. også AMMR artikkel 21 nr. 6, regulerer asylprosedyreforordningen prosedyrene for hvordan den ansvarlige medlemsstaten skal behandle selve søknaden. Behovet for veiledning og fritt rettsråd kan være ulikt avhengig av om det er AMMR eller asylprosedyreforordningen som skal anvendes, både hva gjelder innhold og omfang av slik veiledning. Reguleringen av retten til veiledning i asylprosedyreforordningen har derfor ikke nødvendigvis overføringsverdi til AMMR, eller motsatt. Det at reglene for veiledning er ulikt utformet selv om rettsaktene ble forhandlet om parallelt, taler i samme retning.

NOAS har også gitt uttrykk for at heller ikke ordningen med advokater som bistår utlendinger i Dublin-saker er tilstrekkelig. Departementet legger til grunn at advokater som gis oppdrag med å bistå utlendinger i utlendingssaker, herunder Dublin-saker, utfører slike oppdrag i tråd med advokatloven og annet relevant regelverk.

7.8 Klageadgang og utsatt iverksetting

7.8.1 Gjeldende rett

Dublin III-forordningen artikkel 27, jf. utlendingsloven § 32 fjerde ledd, regulerer retten til et effektivt rettsmiddel i Dublin-saker, både hva gjelder retten til å klage på et vedtak og å begjære utsatt iverksetting. Hva gjelder utsatt iverksetting, har Norge valgt å anvende alternativ (c) i Dublin III-forordningen artikkel 27 nr. 3, som gir utlendingen rett til innenfor en rimelig tidsfrist å be en domstol eller tribunal om å utsette iverksettingen av et vedtak som innebærer overføring til en annen stat som deltar i Dublin-samarbeidet. En beslutning om ikke å gi utsatt iverksetting skal begrunnes.

I Norge anses Utlendingsnemnda (UNE) som klageorgan, herunder organ som tar stilling til utsatt iverksetting i Dublin-saker, i henhold til Dublin III-forordningen artikkel 27.

7.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Utover inkorporeringen av de relevante delene i AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, foreslo departementet ingen endringer i utlendingsloven eller andre lover hva gjelder klageadgang og utsatt iverksetting i saker som behandles etter AMMR.

7.8.3 Høringsinstansenes syn

Utlendingsnemnda (UNE) har i sitt høringsinnspill pekt på at

«AMMR artikkel 43 avgrenser klageorganets kompetanse til å omfatte en overprøving av om førsteinstansen har fattet et korrekt vedtak etter de regelbundne bestemmelsene om ansvar og ansvarsoverføring i AMMR, og om det foreligger en reell risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling.»

Videre gir UNE uttrykk for at det av informasjonshensyn bør

«tydeliggjøres at UDIs skjønnsvurderinger med hensyn til å ta ansvar når Norge ikke er ansvarsland, jf. AMMR artikkel 35, ikke er gjenstand for klage, se AMMR artikkel 35». Det oppfordres også til at det tydeliggjøres i proposisjonen at bestemmelsen i artikkel 35 ikke gir individuelle rettigheter til utlendingen, men regulerer forholdet mellom medlemsstatene.»

UNE har også vist til begrunnelsesplikten med videre, ved vurderingen av utsatt iverksetting av et vedtak. Under henvisning til den endrede ordlyden om begrunnelse for ikke å gi utsatt iverksetting i AMMR artikkel 43 nr. 4 sammenliknet med Dublin III-forordningen artikkel 27 nr. 3 bokstav c, ber UNE om at det klargjøres hvorvidt dette innebærer at det ikke lenger stilles krav om en like omfattende begrunnelse som Dublin III-forordningen er blitt ansett å gjøre. UNE har pekt på at begrunnelseskravet i Dublin III-forordningen er blitt tolket slik at klageorganet har en plikt til å foreta en prejudisiell vurdering av førsteinstansens vedtak i forbindelse med vurderingen av utsatt iverksetting.

UNE har også uttalt i sitt høringssvar at de mener at den gjeldende fristen for å begjære utsatt iverksetting på 48 timer er noe knapp, og tar til orde for at det settes lik frist for å anmode om utsatt iverksetting og å fremme klage, jf. AMMR artikkel 43 nr. 3.

Flerkulturelt råd i Akershus fylkeskommune har tatt til orde for klarere informasjon om klagefrist, og Vergeforeningen Følgesvennen mener at fristene for overføring ikke kan være til hinder for å utvide fristen for å begjære utsetting noe.

Røde Kors gir uttrykk for at en klagefrist på tre uker, jf. AMMR artikkel 43, er for kort, og at dette kan undergrave retten til effektivt rettsmiddel og føre til svekket rettssikkerhet. Organisasjonen er også skeptisk til at en klage ikke automatisk stopper overføringen inntil klagen er behandlet.

7.8.4 Departementets vurdering

7.8.4.1 Klageinstansens kompetanse

Departementet mener at UNE, som er et domstollignende organ med uavhengige beslutningstakere, tilfredsstiller kravene til klageorgan i AMMR artikkel 43. For EUs medlemsstater, regulerer Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 47, med tilhørende rettspraksis fra EU-domstolen, retten til effektivt rettsmiddel, jf. også AMMR fortalepunkt 62. Norge er ikke bundet av Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, herunder dens artikkel 47. Retten til effektivt rettsmiddel følger av Grunnloven § 92, og lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2, jf. den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 13. Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 47 korresponderer med EMK artikkel 13. Klagebehandling i Utlendingsnemnda anses å tilfredsstille kravene for effektivt rettsmiddel som følger av Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser.

Departementet er enig i at AMMR artikkel 43 setter begrensninger i den kompetansen klageorganet har til å prøve «alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter» etter forvaltningsloven § 34, jf. utlendingsloven § 80. I henhold til AMMR skal klageorganets vurdering begrenses til om overføringen av den berørte personen vil medføre en reell risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling i henhold til artikkel 4 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, om det har inntruffet omstendigheter etter beslutningen om overføring som er avgjørende for korrekt anvendelse av AMMR og om det har skjedd brudd på ansvarskriteriene i artikkel 25 til 28 og 34, når det gjelder personer som er overtatt i henhold til artikkel 36 nr. 1 bokstav a. Begrensningen må ses i sammenheng med forordningens overordnede mål om en rask og effektiv prosedyre for avklaring av ansvar. Samtidig viser departementet til at det ikke synes å være meningen at klagebehandlingen skal være begrenset til en vurdering av om førsteinstans på vedtakstidspunktet har fattet et korrekt vedtak. Departementet viser til at klageorganet også skal kunne vurdere om det foreligger omstendigheter i etterkant av vedtaket som er avgjørende for utfallet, jf. artikkel 43 nr. 1 bokstav b.

Departementet viser også til at de prinsipper som følger av blant annet Grunnloven, menneskerettsloven og utlendingsloven § 32 tredje ledd, jf. § 73, fremdeles gjør seg gjeldende ved klagebehandlingen. Det kan heller ikke utelukkes at det kan forekomme tilfeller der saken må vurderes opp mot utlendingsloven kapittel 14.

7.8.4.2 Kravet til begrunnelse ved beslutning om utsatt iverksetting

I henhold til gjeldende Dublin III-forordning artikkel 27 nr. 3 bokstav c er det krav om at klageorganet skal utsette en overføring for å kunne gjennomføre en nøye og grundig vurdering av anmodningen om utsettelse. AMMR artikkel 43 nr. 3 setter også krav til at medlemsstatene skal sikre utsettelse av en overføring frem til det foreligger en avgjørelse knyttet til en begjæring om utsatt iverksettelse. Hva gjelder begrunnelse for ikke å gi utsatt iverksettelse, er kravet at en beslutning om overføring skal begrunnes.

Etter departementets syn tilsier ikke ordlyden i AMMR artikkel 43 at det oppstilles et generelt krav om en full prejudisiell vurdering av førsteinstansens vedtak ved vurderingen av om det skal gis utsatt iverksetting eller ikke. Departementet viser blant annet til at AMMR ikke oppsetter noe krav om at begjæring om utsatt iverksetting og klage må fremsettes samtidig, og det er heller ikke noe krav om at en beslutning knyttet til utsatt iverksetting og klageorganets avgjørelse i klagesaken må foreligge samtidig. Departementet kan heller ikke se at det foreligger et generelt krav om at en beslutning om utsatt iverksetting må begrunnes like utfyllende som et eventuelt negativt vedtak, eller at det må foretas en fullstendig prejudisiell vurdering av saken. Departementet viser også til at dersom en utlending er blitt overført til en annen medlemsstat ved en feil eller førsteinstansens vedtak er blitt omgjort etter at overføring er skjedd, skal medlemsstaten som gjennomførte overføringen ta vedkommende tilbake, jf. AMMR artikkel 46 nr. 3.

Samtidig presiserer departementet at det må foretas en konkret vurdering i den enkelte sak om hvorvidt det foreligger omstendigheter som tilsier at det bør gis utsatt iverksetting av et vedtak i henhold til AMMR og hvor omfattende en begrunnelse om ikke å gi utsatt iverksetting vil være. Etter departementets syn vil det være særlig relevant å vurdere hvorvidt det foreligger omstendigheter som kan tilsi at det foreligger et vern mot overføring i henhold til utlendingsloven § 32 tredje ledd, jf. utlendingsloven § 73. Imidlertid kan det også være forhold ved utlendingen som kan tilsi en mer omfattende vurdering, for eksempel dersom utlendingen er enslig, mindreårig asylsøker eller av andre grunner anses som sårbar.

7.8.4.3 Fristen for å begjære utsatt iverksetting

AMMR stiller krav til statenes regulering av klageprosessen og utsatt iverksetting, og legger opp til en effektiv saksflyt også i lys av fristene som gjelder for overføring og ansvar. Departementet opprettholder sin vurdering fra høringen om at det ikke er behov for lovendringer utover inkorporeringen for å tilfredsstille kravene i AMMR.

Klagefristen skal i henhold til AMMR være minst én uke, men maksimum tre uker, jf. AMMR artikkel 43 nr. 2. I Norge er fristen for å klage på et vedtak fra UDI tre uker fra underretting om vedtaket er kommet frem til parten etter forvaltningsloven § 29. Fristen i henhold til forvaltningsloven er derfor i tråd med maksimumsfristen for klage som AMMR legger opp til. Departementet mener at tre uker klagefrist er en hensiktsmessig frist. Dette vil sikre at utlendingen har tilstrekkelig tid til å benytte sin rett til effektivt rettsmiddel i henhold til Grunnloven, folkerettslige forpliktelser og AMMR artikkel 43. Videre vil en slik klagefrist samsvare med klagefristen i andre saker etter utlendingsloven, herunder for vedtak i henhold til de øvrige alternativene i utlendingsloven § 32, noe som bidrar til forutsigbarhet for alle involverte. Departementet legger derfor ikke opp til å gjøre unntak fra forvaltningslovens regler om klagefrist i saker der det er fattet vedtak i henhold til utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b, men viderefører ordningen med ordinær klagefrist på tre uker i slike saker.

UNE har tatt til orde for at klagefrist og fristen for å begjære utsatt iverksetting bør være den samme. Fristen for å begjære utsatt iverksetting av vedtak etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav b er ikke særskilt regulert i lov i dag. Det er overlatt til forvaltningsorganene å sette en egnet frist. UDIs praksis er at det gis 48 timer til å begjære utsatt iverksetting. AMMR krever at fristen for å begjære utsatt iverksetting av et vedtak ikke kan være lengre enn klagefristen. Det settes altså for alle tilfelle en maksimumsgrense på tre uker, men innenfor denne rammen kan statene selv bestemme fristen for å begjære utsatt iverksetting av et vedtak, så lenge det gis en rimelig frist. Departementet mener at forvaltningsorganene fremdeles er best egnet til å vurdere hva som er en passende frist for å begjære utsatt iverksetting innenfor den rammen som AMMR setter, og legger derfor ikke opp å regulere nærmere en særskilt frist for å begjære utsatt iverksetting av et vedtak i lov utover den rammen som blir gjeldende gjennom inkorporeringen av AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd. Departementet kan ikke se at det er noe i veien for å opprettholde gjeldende praksis med frist på 48 timer til å begjære utsatt iverksetting av et vedtak etter at AMMR kommer til anvendelse, men lar det være opp til forvaltningsorganene å vurdere om det likevel kan være grunn til å vurdere noe lenger frist. Samtidig mener departementet at det er viktig at det i forbindelse med vurdering av hva som er en passende frist ses hen til de frister som gjelder for øvrig i AMMR, herunder overføringsfrister, og det overordnede målet om raske og effektive prosedyrer for å avklare ansvar.

7.9 Overføring

7.9.1 Gjeldende rett

Overføring til ansvarlig medlemsstat i henhold til Dublin III-forordningen skal skje innen nærmere angitte frister. Hovedregelen er at overføring skal skje innen 6 måneder fra ansvar er etablert. Fristen kan imidlertid forlenges til henholdsvis 12 måneder ved (strafferettslig) fengsling eller 18 måneder dersom utlendingen unndrar seg iverksettelse. Dersom fristene ikke overholdes, overføres ansvaret til den anmodende medlemsstat.

I utgangspunktet plikter en utlending som uttransporteres i medhold av utlendingsloven å betale utgiftene ved sin egen utreise, jf. utlendingsloven § 91 første ledd. Det er imidlertid gjort unntak fra bestemmelsen for utlendinger som overføres fra Norge til et annet land i henhold til Dublin III-forordningen, jf. utlendingsloven § 91 niende ledd. Bakgrunnen er at Dublin III-forordningen bestemmer at personer som overføres til en annen medlemsstat i henhold til forordningen, ikke skal bære kostnadene ved slik overføring, jf. Dublin III-forordningen artikkel 30 nr. 3.

7.9.2 Forslaget i høringsnotatet

Iverksetting av vedtak i henhold til AMMR (overføring) reguleres nærmere i artikkel 46 til 50. Hovedregelen er fremdeles at overføring til ansvarlig medlemsstat skal skje så raskt som mulig og innen seks måneder fra aksept på overtakelsesanmodning, bekreftelse på tilbaketakelsesnotifikasjon eller endelig vedtak fra klageinstans dersom det er gitt utsatt iverksetting. Fristen kan forlenges til ett år dersom utlendingen fengsles (strafferettslig) eller til tre år fra det tidspunktet den anmodende medlemsstat har underrettet ansvarlig medlemsstat dersom utlendingen eller et familiemedlem som utlendingen skal uttransporteres sammen med, forsvinner, fysisk motsetter seg uttransport, med vilje gjør seg selv uegnet for uttransport eller ikke etterkommer medisinske krav. Sistnevnte utgjør en vesentlig utvidelse sammenliknet med dagens regler, både hva gjelder frist og grunnlag for forlenget frist. Det er også innført regler om overføring dersom vedkommende på nytt blir tilgjengelig for myndighetene rett før utløpet av fristen, jf. artikkel 46 nr. 2 annet avsnitt.

I likhet med dagens regelverk, inneholder AMMR nærmere bestemmelser om adgangen og plikten til å dele informasjon mellom kompetente myndigheter i de aktuelle medlemsstatene ved overføring, jf. artikkel 48 til 50. Nytt er at det innføres en plikt til å gi indikasjon til ansvarlig medlemsstat om at det foreligger informasjon som gir grunn til å anta at utlendingen utgjør en fare for nasjonal sikkerhet eller offentlig orden, jf. artikkel 49. Deling av informasjon skal skje på egnet måte mellom kompetente myndigheter.

En utlending som skal overføres i henhold til AMMR, skal ikke bære kostnadene for en overføring, jf. artikkel 47 nr. 3. EUs medlemsstater kan motta bidrag per gjennomførte overføring i tilbaketakelsessaker fra EUs asyl, migrasjon- og integreringsfond (AMIF), jf. artikkel 47, jf. europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2021/1147 av 7. juli 2021 om etablering av Asyl-, migrasjons- og integreringsfondet (AMIF-forordningen) artikkel 20. Norge tar ikke del i AMIF, og vil således ikke kunne motta slike bidrag.

Departementet foreslo å inkorporere de relevante delene av AMMR, herunder bestemmelsene om overføring, i utlendingsloven § 32 fjerde ledd. Departementet foreslo også en endring i utlendingsloven § 91 niende ledd slik at bestemmelsen viser til den nye forordningen, AMMR, i stedet for Dublin III-forordningen.

7.9.3 Høringsinstansenes syn

Norges Kristne Råd har uttrykt støtte til departementets forslag om ikke å kreve at utlendinger som overføres til andre land skal bære kostnadene.

7.9.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sitt forslag om å inkorporere de relevante delene i AMMR i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, herunder AMMRs bestemmelser knyttet til overføring.

Departementet mener det er behov for å endre utlendingsloven § 91 niende ledd for å tilpasse bestemmelsen til AMMR. Dette er å anse som en språklig endring, og materielt sett innebærer det ikke noen endring sammenliknet med dagens ordning. I lys av innspillet fra Norges Kristne Råd, presiserer departementet at unntaket fra å bære kostnadene ved en uttransport kun gjelder utlendinger som blir overført til en stat som deltar i Dublin-samarbeidet i tråd med AMMR. Det gjøres ingen endring av hovedregelen i utlendingsloven § 91 for øvrig om at en utlending plikter å dekke utgiftene for egen uttransport.

Hva gjelder departementets vurdering av deling av personopplysninger i forbindelse med overføringer, herunder helseopplysninger, viser departementet til punkt 8.10.

Eventuell utfyllende og presiserende regulering av overføringer, herunder på bakgrunn av EUs gjennomføringsrettsakt for AMMR, vil bli vurdert i forbindelse med forskriftsarbeidet.

7.10 Pågripelse og internering

7.10.1 Gjeldende rett

Ingen skal fengsles eller på annen måte utsettes for frihetsberøvelse i Norge uten hjemmel i lov, og frihetsberøvelse må være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep, jf. Grunnloven § 94. Tilsvarende prinsipp fremgår av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5, jf. menneskerettsloven § 2. Videre inneholder FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 (barnekonvensjonen) artikkel 37, jf. menneskerettsloven § 2, egne bestemmelser om frihetsberøvelse av barn, herunder at pågripelse, frihetsberøvelse eller fengsling av et barn skal skje på lovlig måte og bare skal benyttes som en siste utvei og for et kortest mulig tidsrom.

I utlendingsloven § 99 fremgår det også at et tvangsmiddel, herunder pågripelse og internering, bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det, og det skal ikke brukes dersom det etter sakens art eller forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.

Pågripelse og internering av en utlending er i dag regulert i utlendingsloven §§ 106 flg. Internering etter utlendingsloven er ikke straff, men et forvaltningsrettslig tiltak overfor en utlending som det av nærmere spesifiserte grunner er nødvendig og forholdsmessig å ha den formen for kontroll på. Mulighet for internering i Dublin-saker ved unndragelsesfare er særlig hjemlet i § 106 første ledd bokstav b annet punktum, mens frister er regulert § 106 b fjerde ledd, i tillegg til § 32 fjerde ledd, jf. Dublin III-forordningen artikkel 28.

En utlending kan også pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted ved for eksempel manglende samarbeid om identitet eller dersom det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, herunder under behandlingen av en sak som kan føre til et slikt vedtak, jf. utlendingsloven § 105. Særlige regler om pågripelse og internering av mindreårige er gitt i utlendingsloven § 106 c. En mindreårig utlending kan bare pågripes dersom det er særlig påkrevd, og i Dublin-saker kan en mindreårig bare interneres i medhold av utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b dersom det er helt avgjørende som en siste utvei for å gjennomføre utsendelsen, jf. utlendingsloven § 106 c første ledd. Det er også presisert i utlendingsloven § 106 c annet ledd at hensynet til barnets beste alltid skal vurderes som et grunnleggende hensyn i saker om pågripelse og internering, herunder ved vurderingen av om det i stedet kan iverksettes alternative tiltak. Hvordan hensynet til barnets beste og muligheten for alternativer er vurdert, skal fremgå av en kjennelse om internering som omfatter barn. Et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal informeres og gis anledning til å bli hørt før retten treffer sin beslutning om internering, enten personlig eller gjennom foreldre, representant eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet, jf. utlendingsloven § 106 c femte ledd. I henhold til utlendingsloven § 106 c gjelder også egne frister for pågripelse og internering av barn, jf. bestemmelsens tredje og sjette ledd, og politiet har også plikt til å kontakte barneverntjenesten, jf. bestemmelsens fjerde ledd.

Etter utlendingsloven § 130 annet ledd, om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker, er det anledning til å pågripe og internere en utlending etter utlendingsloven §§ 106 til 106 c dersom utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, og dette er fastslått i et vedtak i utlendingssaken, og det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse.

7.10.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å endre utlendingsloven §§ 106 og 106 b slik at bestemmelsene samsvarer med AMMRs regulering av internering, herunder utvidelse av interneringsgrunnlag til også å gjelde nasjonal sikkerhet og offentlig orden. Det ble også foreslått å skille ut internering i Dublin-saker i en egen bokstav i § 106.

7.10.3 Høringsinstansenes syn

Under høringen har Caritas, Flerkulturelt råd i Akershus fylkeskommune, MiRA-Senteret, Norges Kristne Råd, Røde Kors og IOM gitt uttrykk for bekymring knyttet til muligheten i henhold til AMMR til å internere utlendinger når det er påkrevd av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden. Flere har pekt på viktigheten av at internering kun brukes som siste utvei. Noen har også tatt til orde for mer bruk av alternative tiltak.

Barneombudet, MiRA-Senteret, Røde Kors og Redd Barna har i sine høringsinnspill gitt uttrykk for særlig bekymring knyttet til internering av barn.

Vergeforeningen Følgesvennen har under høringen gitt uttrykk for at de mener at definisjonen av «unndragelsesfare» i AMMR artikkel 2 nr. 18 er uttømmende, og utlendingsloven § 106 d må endres slik at «blant annet» tas ut og listen i bestemmelsen blir uttømmende.

Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett har i sitt høringssvar etterspurt en nærmere begrunnelse for hvorfor departementet mener det er nødvendig å utvide adgangen til pågripelse og internering der det ikke foreligger noen unndragelsesfare, samt en redegjørelse for situasjoner der pågripelse og internering av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden er aktuelt.

Politiets utlendingsenhet (PU), med støtte fra Politidirektoratet (POD), støtter departementets forslag om å regulere internering i AMMR-saker i en egen bestemmelse. De støtter også departementets vurdering av terskelen som gjelder for internering ved unndragelsesfare, og har vist til at det er lite hensiktsmessig å operere med ulike terskler for internering i utlendingssaker. Videre ber de om mer veiledning fra departementets side hva gjelder innholdet i begrepene «nasjonal sikkerhet» og «offentlig orden», samt terskelen for når internering kan være aktuelt.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) støtter departementets forslag om ny hjemmel for pågripelse og internering i utlendingsloven § 106 i saker som berører indre eller nasjonal sikkerhet og offentlig orden. PST er også enig med departementet i at det er naturlig å ta utgangspunkt i utlendingsloven kapittel 14 ved vurderingen av hva som anses som indre/nasjonal sikkerhet.

7.10.4 Departementets vurdering

7.10.4.1 Generelt

Gjennom inkorporeringen i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, vil interneringsbestemmelsene i AMMR artikkel 44 og 45 gjelde som norsk lov. Ettersom det dreier seg om bruk av tvangsmidler og mulighet for frihetsberøvelse, mener departementet at det likevel er grunn til å innta særskilte bestemmelser om internering i Dublin-saker i utlendingsloven kapittel 12 om tvangsmidler mv.

Internering i saker som behandles etter AMMR, skal skje med sikte på å sikre gjennomføring av overføringen. Internering kan skje både etter at et vedtak i henhold til AMMR er fattet og under behandlingen av en sak som kan føre til et slikt vedtak om overføring. Samtidig er forordningen tydelig på at medlemsstatene ikke kan internere en person kun av den grunn at vedkommende er underlagt prosedyren etter AMMR, jf. artikkel 44 nr. 1. Videre presiseres det i AMMR at internering kun skal skje dersom det er forholdsmessig og andre mindre inngripende tiltak ikke kan anvendes effektivt. Disse kravene er ivaretatt i utlendingsloven § 99 første ledd, § 106 annet ledd, jf. § 105, og § 106 b første ledd siste punktum. Det vises også til de grunnlegge prinsippene om frihetsberøvelse som er nedfelt i Grunnloven § 94 og menneskerettsloven § 2, jf. EMK artikkel 5 og barnekonvensjonen artikkel 37.

AMMR artikkel 44 oppstiller også krav om at en kjennelse om internering må skje skriftlig av administrative eller rettslige myndigheter, og inneholde en faktisk og rettslig begrunnelse. Departementet mener at dette er tilstrekkelig ivaretatt i utlendingsloven §§ 106 a og 106 b. I praksis vil det innebære en videreføring av ordningen om at en pågrepet utlending skal fremstilles for en tingrett med begjæring om internering, jf. utlendingsloven § 106 a syvende ledd, og at den tingrett utlendingen fremstilles for, skal avgjøre ved kjennelse om utlendingen skal interneres, jf. utlendingsloven § 106 b første ledd. Kjennelsen skal angi lovhjemmel og gjøre rede for grunnen til interneringen, samt for at interneringen ikke er et uforholdsmessig inngrep.

Hva gjelder fristene for internering, legger departementet opp til en justering av utlendingsloven § 106 b fjerde ledd slik at det henvises til ny bokstav i utlendingsloven § 106 og AMMR artikkel 45. Departementet må også oppdatere henvisninger i utlendingsloven § 106 b tredje ledd fjerde, femte og sjette punktum og utlendingsloven § 106 c første ledd på grunn av den nye bokstaven i utlendingsloven § 106.

AMMR gir anledning til internering med sikte på gjennomføring av overføringsprosedyrene både ved unndragelsesfare og av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden. Departementet mener det er grunn til å innta samtlige alternativer som mulige grunnlag for internering dersom situasjonen tilsier det. Departementet viser til at AMMR blant annet har som mål å styrke prinsippet om at en søknad om internasjonal beskyttelse kun skal behandles i én, klart definert medlemsstat og å bidra til å forebygge sekundærbevegelser. For å støtte opp under disse målene, er det viktig at forordningens frister for overføring overholdes, og i noen tilfeller vil det være nødvendig å internere utlendingen for å sikre slik overføring. Det at AMMR gjelder avklaring av ansvar mellom medlemsstater uavhengig av utlendingens egne ønsker, kan også bidra til en økt fare for at en utlending vil forsøke å unndra seg overføring. Tidligere adferd hos utlendingen, for eksempel ved at vedkommende har reist uautorisert mellom flere medlemsstater og eventuelt fremsatt søknad om beskyttelse i flere land, kan også etter en konkret vurdering bidra til at det anses å foreligge unndragelsesfare.

Hva gjelder den nye muligheten for å kunne internere en utlending i AMMR-prosedyre dersom nasjonal sikkerhet eller offentlig orden påkrever det, viser departementet til at dette må ses i sammenheng med den økte oppmerksomheten rundt sikkerhet i Pakten som helhet. Et viktig element i Pakten som helhet, men også i AMMR og Eurodac-forordningen 2024, er å ha kontroll på utlendinger som kan utgjøre en trussel mot indre eller nasjonal sikkerhet eller offentlig orden, og å forebygge at slike personer beveger seg rundt i Europa. Etter departementets syn, vil det antakelig i slike tilfeller også foreligge en unndragelsesfare. Departementet mener likevel at det kan forekomme tilfeller der det kan foreligge tvil om hvorvidt det foreligger unndragelsesfare i henhold til de ordinære vilkårene for internering, men hvor det foreligger omstendigheter knyttet til utlendingen som gjør det nødvendig av hensyn til nasjonal sikkerhet å ha den formen for kontroll på utlendingen som internering gir. Det samme kan gjelde dersom sakens omstendigheter tilsier at utlendingen er en trussel mot offentlig orden.

7.10.4.2 Nærmere om unndragelsesfare

Begrepene «unndragelse» og «unndragelsesfare» er definert i AMMR artikkel 2 nr. 17 og 18. Som nevnt over er ikke Norge bundet av denne bestemmelsen. Samtidig mener departementet at utlendingsloven §§ 106 og 106 d, som regulerer nærmere hva som anses som unndragelsesfare i gjeldende rett, samsvarer godt med definisjonene i AMMR artikkel 2. Departementet er ikke enig i Vergeforeningen Følgesvennens vurdering av at inkorporeringen av AMMR innebærer at listen som fremgår av utlendingsloven § 106 d må endres slik at den blir uttømmende.

Det er etter gjeldende rett et vilkår for internering i saker etter Dublin-samarbeidet at det foreligger «vesentlig fare» for at en utlending skal unndra seg gjennomføringen av vedtak om overføring, jf. utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b annet punktum. Når det gjelder det nærmere innholdet i begrepet «vesentlig fare», fremgår det av Prop. 26 L (2013–2014) Endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Dublin III-forordningen) side 28 at

«Departementet konstaterer at det presise innholdet i vilkåret «vesentlig unndragelsesfare» i forordningen artikkel 28 (2) er uklart. (…) Etter departementets vurdering vil fengslingsvilkårene i § 106 første ledd bokstav b («konkrete holdepunkter for å anta» at utlendingen vil undra seg iverksetting) kunne forstås som en egnet presisering av når risikoen for unndragelse kan karakteriseres som «vesentlig».»

Samtidig bemerket departementet at særregelen for Dublin-sakene la til rette for å vektlegge en eventuell fremtidig praksisutvikling i EU-domstolen og medlemsstatene. På bakgrunn av dette, har det ved anvendelsen av vilkåret i praksis blitt lagt til grunn at vilkåret «vesentlig fare for at utlendingen vil unndra seg (…)» etter utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b annet punktum i praksis skal forstås tilsvarende som «konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg (…)» etter utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b første punktum.

AMMR artikkel 44 endrer formuleringen av vilkåret for internering i saker dekket av forordningen ved at det ikke lenger vil være krav om «vesentlig» unndragelsesfare. Dette kan forstås som at terskelen for når det må kunne fastslås å foreligge unndragelsesfare i en sak etter AMMR skal senkes. Det er imidlertid ikke holdepunkter for dette ut over ordlyden, og den praktiske forskjellen er vanskelig å utlede. Departementet oppfatter fjerningen av «vesentlig» slik at unndragelsesfare i Dublin-saker harmoniseres med kravet til unndragelsesfare i andre sakstyper og rettsakter. Denne harmoniseringen har liten eller ingen praktisk realitet, i alle fall i norsk rett, jf. forarbeidene sitert over om kravet til konkrete holdepunkter med videre. Etter departementets syn er det ikke grunnlag for, og heller ikke ønskelig, å anvende en annen terskel for unndragelsesfare i AMMR-sakene enn i øvrige saker etter utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b.

Det bør etter departementets syn, som støttes av PU og POD, anvendes et enhetlig beviskrav for å fastslå unndragelsesfare i utlendingssaker. Ulik terskel vil være krevende i praksis, særlig i tilfeller der en utlendingssak endrer type etter at en utlending er pågrepet eller internert. Departementet mener således at terskelen for når pågripelse og internering kan finne sted, bør praktiseres likt uavhengig av sakstype også fremover, og at dagens terskel bør videreføres selv om kravet til «vesentlig» unndragelsesfare ikke opprettholdes i AMMR.

7.10.4.3 Internering av hensyn til nasjonal sikkerhet

AMMR innfører en mulighet til å internere utlendinger underlagt AMMR-prosedyre når det er påkrevd av hensyn til nasjonal sikkerhet. Hva som ligger i begrepene «nasjonal sikkerhet» er ikke definert nærmere, og er derfor noe uklart. Samtidig ligger spørsmål knyttet til sikkerhet og offentlig orden under nasjonal kompetanse, jf. traktaten for EUs virkemåte (TEUV) artikkel 72. Departementet mener derfor det er nærliggende å legge til grunn at medlemsstatene, herunder Norge, har et visst handlingsrom til selv å definere hva som ligger i begrepet nasjonal sikkerhet.

Et forhold som kan tilsi at det er grunn til å vurdere internering, kan være at en annen stat innenfor Dublin-samarbeidet har merket vedkommende med varsel i Eurodac (sikkerhetsflagg, se 10.4.1), jf. Eurodac-forordningen 2024 artikkel 17 nr. 2 bokstav i, 22 nr. 3 bokstav d, 23 nr. 3 bokstav e og 24 nr. 3 bokstav f. Departementet mener at et slikt varsel i seg selv neppe vil være tilstrekkelig for å begrunne internering; det vil antakelig være behov for mer informasjon som kan understøtte behovet for å internere. Et varsel i Eurodac vil imidlertid kunne gi grunn til å undersøke saken nærmere, både i tilknytning til mulighet for internering og i lys av utlendingsloven kapittel 14.

I en norsk sammenheng mener departementet videre at det ved vurderingen av hva som er å anse som «nasjonal sikkerhet», er nærliggende å ta utgangspunkt i det som anses som grunnleggende nasjonale interesser i henhold til utlendingsloven kapittel 14.

AMMR oppstiller ikke noe krav om at det må være fastslått i vedtak at vedkommende utgjør en trussel mot nasjonal sikkerhet for at vedkommende kan interneres av hensyn til nasjonal sikkerhet, sammenliknet med utlendingsloven § 130.

Hva som ligger i begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» vil måtte bero på en konkret og sammensatt vurdering. Begrepet har en dynamisk karakter og må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det nasjonale og internasjonale trusselbildet. Begrepet erstattet i sin tid begrepene «rikets sikkerhet» og «tvingende samfunnsmessige hensyn», se drøftelsen i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) kapittel 18.1 til 18.4, der innholdet i de respektive begrepene beskrives. Samtidig er begrepet «indre sikkerhet» brukt i for eksempel utlendingsloven § 17 første ledd bokstav l (bortvisning) og § 10 første ledd bokstav d (Schengen-visum).

Departementet har i Prop. 58 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven (bortvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn) side 8 og 9 uttalt seg om innholdet i begrepet grunnleggende nasjonale interesser, og det vises til sitatet fra proposisjonen som er gjengitt i punkt 10.4.2 som også gjør seg gjeldende her. I uttalelsen er det særlig pekt på tilknytningen til terrorvirksomhet, men begrepet kan også omfatte andre temaer, for eksempel sabotasje, undergravende virksomhet og så videre, som regel til fordel for en annen stat, herunder handlinger, politisk virksomhet med videre som kan berøre forholdet til fremmede stater.

Departementet har i instruks til virksomhetene gitt en veiledende indikatorliste over forhold som kan indikere at en utlendingssak kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Listen er ikke uttømmende, og er jevnlig gjenstand for revisjon. Departementet vurderer å revidere rundskrivet i forbindelse med gjennomføringen av Eurodac-forordningen 2024 og AMMR. Departementet mener imidlertid at den til enhver tid gjeldende indikatorlisten vil gi god veiledning ved spørsmålet om hvorvidt en AMMR-sak kan berøre grunnleggende nasjonale interesser.

I forbindelse med eventuell internering av hensyn til nasjonal sikkerhet, kan det oppstå spørsmål om utlendingens muligheter til å imøtegå de bevis som myndighetenes vurderinger bygger på (kontradiksjon). I slike saker vil det ofte kunne foreligge bevis som må holdes hemmelig av hensyn til nasjonal sikkerhet. Etter tvisteloven § 22-1 kan det ikke føres bevis om noe som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, med mindre Kongen samtykker i at beviset føres.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har anerkjent at statene kan gjøre visse begrensninger i den berørte partens innsyn i bevis av en slik karakter, jf. storkammeravgjørelsen A mot Storbritannia, EMD-2005-3455, se særlig dommens avsnitt 202-204 og 220. Kort oppsummert konkluderte EMD med at EMK artikkel 5 nr. 4 ikke krever at utlendingen får tilgang til det underliggende materialet i et slikt tilfelle, men påstandene mot utlendingen må være tilstrekkelig spesifikke til at utlendingen kan tilbakevise dem. Dette er også lagt til grunn av Høyesteretts ankeutvalg i kjennelsene HR-2024-2033-U og HR-2024-2107-U. I de nevnte kjennelsene bemerker Høyesteretts ankeutvalg også at

«(…) i den grad det er behov for kontradiksjon fordi påstandene mot utlendingen ikke er tilstrekkelig spesifisert til at de kan tilbakevises, er det nærliggende å benytte utlendingsloven §§ 133 til 136 analogisk for internering som skjer før det er fattet vedtak etter utlendingsloven § 126 (…)»

Under henvisning til Prop. 141 L (2012–2013) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) side 41, viser Høyesteretts ankeutvalg blant annet til at reglene ble innført for å ivareta kontradiksjon i tråd med EMK. Departementet er enig i Høyesteretts ankeutvalgs vurdering, herunder at det kan være grunnlag for å vurdere analogisk bruk av utlendingsloven §§ 133 til 136 ved spørsmål om internering av hensyn til nasjonal sikkerhet i en sak etter AMMR dersom det ikke foreligger tilstrekkelige spesifikke, ugraderte opplysninger i saken som danner grunnlaget for interneringen.

7.10.4.4 Internering av hensyn til offentlig orden

AMMR innfører også en mulighet til å internere en utlending med sikte på overføring i en AMMR-sak når det er påkrevd av hensyn til offentlig orden. Begrepet «offentlig orden» er ikke nærmere definert i AMMR, og anses ikke entydig definert i EU-retten for øvrig. Departementet mener også at begrepet kan ha noe ulikt innhold avhengig av hvilket rettsområde det anvendes på. Det foreligger noe praksis knyttet til europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium mv. (unionsborgerdirektivet) der EU-domstolen har uttalt seg om begrepet. Samtidig gjelder unionsborgerdirektivet personer som har rett til fri bevegelse, og det kan være grunn til å anvende en lavere terskel i regelverk som omhandler tredjelandsborgere som ikke har samme rett til fri bevegelse, se for eksempel EU-domstolens avgjørelse i saken C-380/18 EP.

Begrepets dynamiske karakter kan tilsi at medlemsstatene har en viss frihet til å definere innholdet, også i lys av TEUV artikkel 72 og den nasjonale kompetansen hva gjelder ansvaret for lov og orden. Det finnes imidlertid heller ikke i norsk rett noen entydig definisjon av innholdet i begrepet «offentlig orden». Begrepets innhold vil måtte variere etter tid, sted og samfunnsforhold, og kan ikke angis uttømmende.

Departementet har tidligere uttalt følgende i GI-13/2020 – Instruks om praktisering av utlendingsloven § 17 første ledd bokstav l – bortvisning av hensyn til indre sikkerhet eller offentlig orden:

«begrepet ‘offentlig orden’ har et vidt og dynamisk innhold, som må tilpasses aktuelle samfunnsforhold. Begrepet sikter til en ønsket samfunnstilstand. Hva som er den ønskede samfunnstilstanden er i noen grad lovfestet – typisk ved at handlinger som er klart i strid med den ønskede tilstanden, er gjort straffbare – men følger også av normer som har mer eller mindre allmenn tilslutning i befolkningen».

I samme instruks fremgår det også følgende:

«Hva som ligger i at bortvisning må være «nødvendig» av hensyn til offentlig orden eller indre sikkerhet, er i liten grad berørt i forarbeidene eller andre rettskilder til § 17. Det er klart at det må foretas en konkret, fremtidsrettet vurdering av hvorvidt og hvordan den aktuelle utlendingens tilstedeværelse kan skade slike hensyn i Norge eller et annet Schengenland. Det er også klart at vilkåret «nødvendig» ikke kan tolkes så strengt at man med stor grad av sikkerhet kan slå fast at utlendingens tilstedeværelse i landet vil medføre en skade, ei heller at den potensielle skaden vil være uavvergelig, umiddelbar eller svært alvorlig. Det må være tilstrekkelig at det foreligger en reell risiko for skade mot den alminnelige offentlige orden»

Departementet mener at ovennevnte vurderinger også kan være relevante ved spørsmålet om internering av hensyn til offentlig orden med sikte overføring i en sak som er underlagt AMMR-prosedyre. Samtidig viser departementet til at internering er mer inngripende enn bortvisning, og det må veie tungt i forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven § 99.

For alle tilfelle må det vurderes konkret i hver enkelt sak hvorvidt internering er påkrevd av hensyn til offentlig orden. Departementet legger også til grunn at innholdet i begrepet kan bli nærmere presisert i praksis.

7.10.4.5 Internering av mindreårige

Departementet har merket seg høringssvar fra blant annet Redd Barna og Røde Kors vedrørende bekymring for internering av mindreårige.

Etter gjeldende norsk rett, gjelder det svært strenge krav for å internere mindreårige, jf. utlendingsloven § 106 c. Disse vil fortsette å gjelde også etter at AMMR kommer til anvendelse. Forordningen er tydelig på at internering av mindreårige i Dublin-saker kun skal skje der det er helt avgjørende som en siste utvei for å sikre gjennomføringen av en overføring. Samtidig kan det forekomme situasjoner der det vil være avgjørende å kunne internere en mindreårig dersom det foreligger unndragelsesfare eller av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden.

Både dagens Dublin III-forordning og AMMR skal bidra til at man unngår såkalte «refugee in orbit»-situasjoner, altså der en utlending reiser fra land til land og søker om beskyttelse uten å få søknaden behandlet. Departementet mener dette er særlig viktig for mindreårige, som kan være sårbare for utnyttelse og misbruk ved irregulære migrasjonsbevegelser. Det kan derfor oppstå situasjoner der det vil være avgjørende å internere en mindreårig for å hindre at vedkommende unndrar seg en Dublin-overføring og oppholder seg på et for utlendingsmyndighetene ukjent sted, med de potensielle farene det kan innebære. En Dublin-overføring kan også være avgjørende for å kunne bringe den mindreårige sammen med sin familie i et annet land innenfor Dublin-samarbeidet. Det kan også oppstå situasjoner der det vil være nødvendig å internere en mindreårig sammen med sin familie, for å sikre at ingen familiemedlemmer unndrar seg overføring med den følge at familien blir splittet. Videre kan det ikke utelukkes situasjoner der mindreårige kan antas å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser eller offentlig orden som gjør det både nødvendig og forholdsmessig å internere vedkommende, selv om vedkommende ikke er voksen.

Hva gjelder de konkrete tidsfristene for internering av mindreårige, viser departementet til endringen i utlendingsloven § 106 c tredje ledd som trådte i kraft i 2023, og særlig til de vurderingene som fremgår i Prop. 103 L (2022–2023) Endringer i utlendingsloven (utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser og frister ved frihetsberøvelse av mindreårige), se side 20 til 22.

Departementet mener på denne bakgrunn at det fremdeles bør være mulig å internere mindreårige etter at AMMR kommer til anvendelse, men innenfor rammen og de strenge vilkår som utlendingsloven § 106 c setter.

7.11 Situasjoner med ekstraordinære ankomster

7.11.1 Gjeldende rett

Dublin III-forordningen inneholder en bestemmelse i artikkel 33 om en ordning for tidlig varsling, beredskap og krisehåndtering.

I norsk rett kan Kongen i statsråd beslutte at søknader om beskyttelse skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat i en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere, jf. utlendingsloven § 32 femte ledd. Videre kan Kongen i statsråd beslutte at myndighet til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller kan legges til polititjenestemenn.

7.11.2 Forslaget i høringsnotatet

Utover forslaget om å inkorporere kriseforordningen artikkel 12 og 13, samt artikkel 1 til 6 så langt de gjelder anvendelsen av artikkel 12 og 13, i utlendingsloven § 32 fjerde ledd, foreslo departementet ingen lovendringer for situasjoner med ekstraordinære ankomster.

7.11.3 Høringsinstansenes syn

Det er ikke innkommet innspill knyttet til dette temaet under høringen.

7.11.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sin vurdering om at det ikke er behov for ytterligere justeringer i loven utover inkorporeringen av de aktuelle delene av kriseforordningen i utlendingsloven § 32 fjerde ledd.

Hva gjelder utlendingsloven § 32 femte ledd, viser departementet til at premissene for å ta i bruk bestemmelsen er at «et svært stort antall asylsøkere ankommer Norge direkte fra en eller flere nordiske stater, og Dublin-samarbeidet i realiteten ikke lenger fungere», jf. Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II). Det fremgår også direkte av § 32 femte ledd fjerde punktum at § 32 femte ledd er å anse som lex specialis og gjelder uten hensyn til hva som ellers ville fulgt av fjerde ledd. Fjerde ledd vil etter lovendringen, gjennomføre de delene av AMMR og kriseforordningen som faller inn under virkeområdet til Dublin-avtalen og er bindende for Norge. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i utlendingsloven § 32 femte ledd.

7.12 Formålet med visuminformasjonssystemet (VIS)

7.12.1 Gjeldende rett

Et av formålene med gjeldende regler for visuminformasjonssystemet (VIS), er å bidra til å lette anvendelsen av Dublin III-forordningen, jf. utlendingsloven § 102 a som gjennomfører formålet med VIS i norsk lov. Det er vedtatt endringer i VIS-regelverket som innebærer behov for å endre utlendingsloven § 102 a. Ved lov 21. juni 2024 nr. 47 ble utlendingsloven § 102 a bokstav f opphevet. Lovendringen vil tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

7.12.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å endre utlendingsloven § 102 a bokstav f slik at bestemmelsen henviser til AMMR i stedet for Dublin III-forordningen.

7.12.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde kommentarer til departementets forslag.

7.12.4 Departementets vurdering

Ikrafttredelse av lov 21. juni 2024 nr. 47 er avhengig av tidspunktet for når forordning (EU) 2021/1134 om endringer i VIS kommer til anvendelse, noe som foreløpig er usikkert. Det fremstår imidlertid som sannsynlig at ikrafttredelsen vil skje etter at AMMR kommer til anvendelse. Departementet mener derfor det er behov for å tilpasse utlendingsloven § 102 a bokstav f for perioden fra AMMR kommer til anvendelse og til endret VIS-forordning kommer til anvendelse hvor § 102 a oppheves.