12 Vilkår for viderebruk

12.1 Standardlisenser

12.1.1 Gjeldende rett

Etter offentleglova kan informasjon som det gis innsyn i brukes til ethvert formål, så lenge ikke annen lovgivning eller tredjeparts rettigheter er til hinder for det, jf. § 7 første ledd. For virksomheter som er omfattet av PSI-direktivet, skal eventuelle standardlisenser om bruk av offentlig informasjon være tilgjengelig i digitalt format som må kunne behandles elektronisk, jf. § 7 andre ledd. Kravet knytter seg til selve lisensen.

Hovedregelen betyr også at data skal kunne brukes uten at brukeren må søke særskilt tillatelse eller registrere seg. I tråd med bestemmelsene i offentleglova skal data kunne benyttes av hvem som helst, hvor som helst og til ethvert formål.

I «Retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data», opprinnelig utgitt av daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2017, anbefales det at brukerne oppgir kontaktinformasjon, slik at utgiver kan varsle ved endringer eller driftsavbrudd. Dette er frivillig og ikke et vilkår for bruk. Retningslinjene fremhever også at data som tilbys skal ha klare vilkår for hvordan de kan brukes. Samtidig skal vilkårene «åpne for så mange bruksområder som mulig». For data som er beskyttet etter åndsverkloven, anbefales det i retningslinjene at virksomhetene sier ifra seg sine egne eksklusive økonomiske rettigheter til datasettet. Dette kan gjøres ved å bruke åpne standardlisenser, for eksempel Creative Commons 4.0-lisensen. Formålet med standardlisenser er å sikre en helhetlig praksis for hvilke rettigheter brukerne har, og å avklare at utgiver ikke har juridisk ansvar for datakvalitet eller for hva dataene brukes til. «Retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data» skal følges av statlige etater, jf. Digitaliseringsrundskrivet punkt 1.2.

Creative Commons (CC) er blant de mest kjente og mest brukte lisensene for lisensiering av åpent innhold. Disse er skrevet for lisensiering av alle typer åpent innhold, som tekst, bilder og film, men brukes også til lisensiering av data. Det finnes ulike typer åpne lisenser:

• CC BY 4.0 gir tillatelse til all bruk av de lisensierte dataene, men krever navngivelse av rettighetshaver og henvisning til hvor dataene er hentet fra.

• CC0 er en erklæring om oppgivelse av rettigheter («public domain declaration»). Gjennom en slik erklæring erklærer rettighetshaver at han oppgir eventuelle rettigheter til dataene. Data som er «lisensiert» under CC0 kan fritt brukes av alle, og det kreves ingen navngivelse eller henvisning til hvor dataene er hentet fra.

• Norsk lisens for offentlige data (NLOD) 2.0 er en lisens for lisensiering av offentlige data, som i sin tid ble utviklet av Fornyingsdepartementet. NLOD gir tillatelse til bruk av de lisensierte dataene, men krever navngivelse og, når det er praktisk mulig, henvisning til hvor dataene er hentet fra.

• Public Domain Mark (PDM) er en merking utviklet av Creative Commons for å indikere at et verk er fritt for opphavsrettslige restriksjoner og dermed tilhører det offentlige domene. Det betyr at ingen opphavsrett gjelder, enten fordi verket ikke er beskyttet av opphavsrett, enten fordi rettighetene har utløpt eller at de aldri har eksistert. Det betyr også fri rett til fri bruk. Alle kan kopiere, endre, distribuere og bruke verket til ethvert formål, inkludert kommersielt, uten å be om tillatelse, eller krav om navngivelse. PDM brukes ofte av biblioteker, arkiver og museer for å gjøre det tydelig at digitaliserte verk er helt frie.

Se kapittel 11.8 av viderebruksutvalgets utredning for nærmere omtale av de forskjellige lisensene.

12.1.2 Direktivet

Åpne data-direktivet artikkel 8 nr. 1 om standardlisenser slår fast at dokumenter som hovedregel ikke skal være underlagt vilkår, herunder lisensvilkår. Unntak kan gjøres dersom vilkårene er objektive, forholdsmessige, ikke-diskriminerende og begrunnet i et mål om allmenn interesse. Dette utdypes i fortalepunkt 31 og 44. Vilkår kan for eksempel gjelde ansvar, vern av personopplysninger, riktig bruk av dokumenter, krav om at dokumentene ikke endres, og krav om kildeangivelse. Samtidig oppfordrer direktivet til at det brukes åpne lisenser og at restriksjoner på viderebruk begrenses mest mulig. Formålet er å legge til rette for at åpne data skal være så enkle å bruke som mulig, med minimale krav til brukerne.

Det fremgår av fortalepunkt 22 at direktivet bør få anvendelse på dokumenter som gjøres tilgjengelige for viderebruk når offentlige organer utsteder lisens til, selger, formidler, utveksler eller utleverer informasjon. For å unngå kryssubsidiering, presiseres det at viderebruk bør omfatte ytterligere bruk av dokumenter innenfor samme organ i forbindelse med virksomhet som ikke hører inn under det offentlige organets offentlige oppgaver. Virksomhet som ikke hører inn under organets offentlige oppgaver, vil som regel omfatte utlevering av dokumenter som produseres utelukkende på kommersielt grunnlag og i konkurranse med andre markedsdeltakere mot en avgift.

12.1.3 Utvalgets forslag

Utvalget ble i mandatet bedt om å vurdere spørsmål knyttet til avtaler og lisensiering av tilgang til data. For å svare ut dette, foreslo utvalget en egen bestemmelse i utvalgets forslag til lov om datadeling § 9. Bestemmelsen gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 8, i lys av fortalepunkt 44. Av utvalgets forslag til § 9 fremgår det at det ikke skal stilles vilkår til viderebruk av data som er gjort allment tilgjengelig etter loven. Unntak fra denne hovedregelen kan gjøres dersom vilkårene er nedfelt i en åpen standardlisens og er objektive, ikke-diskriminerende, forholdsmessige og i allmenhetens interesse. Utvalgets forslag innebærer også at offentleglova § 7 andre ledd oppheves.

Utvalget påpekte at formålet med standardlisenser er å gi en enhetlig praksis for brukernes rettigheter og samtidig avklare at utgiver ikke har ansvar for datakvalitet eller viderebruk.

Det følger av åpne data-direktivet artikkel 8 nr. 2 at medlemsstatene i de tilfeller lisenser benyttes, skal sikre at det foreligger standardlisenser for viderebruk av dokumenter fra offentlig sektor som kan tilpasses hver enkelt lisenssøknad, og at lisensene er tilgjengelige og kan behandles elektronisk. Medlemsstatene skal også oppmuntre til bruk av slike standardlisenser. Offentlige organer er likevel ikke forpliktet til å bruke standardlisenser, med mindre medlemsstatene gjør dette obligatorisk. I denne forbindelse drøftet utvalget muligheten for å lov- eller forskriftsregulere bruk av de mest utbredte standardlisensene i norsk offentlig forvaltning. Dette inkluderte Creative Commons-lisensene og den norske NLOD-lisensen. Mot denne bakgrunnen anbefaler utvalget at data tilgjengeliggjøres under en åpen lisens for å signalisere til mulige brukere at dataene kan brukes til ethvert formål. Videre er et annet hovedpoeng med å benytte slike lisenser for lisensgiver, å frita lisensgiver fra juridisk ansvar for dataene og den videre bruken av dem. Utvalget påpeker også at det vil være tilfeller hvor ansvar for skade som følge av bruk av data ikke nødvendigvis kan fraskrives, for eksempel i tilfeller hvor man har opptrådt grovt uaktsomt.

Utvalget endte også opp med å anbefale at departementet gis en forskriftshjemmel som åpner for nærmere regulering av bruk av standardlisenser. Forskriftshjemmelen gjør det mulig å justere reglene over tid uten å måtte endre loven.

12.1.4 Høringsinstansenes syn

Kun et fåtall av høringsinstansene hadde merknader til utvalgets forslag om standardlisenser.

DAMA Norge, NORCE, Meteorologisk institutt (MET), Smart Innovation Norway, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo og Geovekst er uenige i utvalgets forslag om et eventuelt pålegg om bruk av standardlisensen Creative Commons 1.0 («CC0») ettersom de ser behovet for navngivelse av kilder.

MET skriver:

«Dersom det ikke er nødvendig å oppgi opphavsorganisasjon ved viderebruk, vil det også over tid føre til at offentlige produsenter av kvalitetsdata blir sett på som irrelevante - selv om deres data ligger til grunn for viderebruk. Et spørsmål vi fra tid til annen må besvare er «Hva skal vi med Meteorologisk institutt, dataene finnes jo likevel på internett?». Et slikt spørsmål er naturlig, når mobilen eller PCen viser både værobservasjon og værvarsel for stedet du er på, men ikke alle tenker over at observasjonene tatt av de meteorologiske instituttene er en forutsetning for å lage værvarslet, og at værvarslet i mange tilfeller kommer fra det nasjonale meteorologiske instituttet.»

NORCE støtter uttalelsen til MET og påpeker at CC0 betyr at datasett kan brukes, endres og deles fritt av alle, uten krav om kreditering, og dette kan medføre uønskede konsekvenser når data gjøres tilgjengelig uten kontroll. NORCE mener derfor at det ikke bør innføres krav om bruk CC0-lisens. I stedet bør det lages minstekrav for lisenser, slik at informasjon om datakilden følger med, og at data refereres i produkter som bruker dem.

12.1.5 Departementets vurderinger

Departementet er enig i utvalgets forslag om å oppheve offentleglova § 7 andre ledd. Departementet mener videre at det ikke er behov for å lovfeste bruk av konkrete standardlisenser, men foreslår at nærmere regler om bruk av lisenser kan gis i forskrift. Dette er i samsvar med utvalgets forslag til § 9 tredje ledd. Departementet foreslår at åpne data-direktivet artikkel 8 gjennomføres i lov om datadeling og dataforvaltning § 13.

Selv om standardlisenser kan virke mindre relevante for åpne data, er åpne lisenser viktige for å sikre sporbarhet og forutsigbarhet. Med standardlisenser får brukerne tydelig informasjon om rettigheter, og data kan spores tilbake til produsenten. Dette er særlig viktig når data brukes i forskning eller modeller som bygger på offentlig produserte data. MET illustrerer dette godt i sin høringsuttalelse.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det ikke bør innføres en plikt til å bruke CC0-lisenser ettersom behovet for navngivelse fortsatt vil eksistere for flere produsenter av data. Departementet understreker at virksomheter fortsatt kan velge å bruke CC0 eller PDM, men det bør ikke være et generelt krav.

Departementet mener det er viktig å skille mellom forskningsdata og øvrig data fra offentlig virksomhet. Kravene i direktivet artikkel 10 gjelder bare offentlig finansierte forskningsdata som allerede er gjort tilgjengelige for allmennheten gjennom et åpent datalager av forskere, forskningsutøvende institusjoner eller forskningsfinansierende institusjoner. Slike forskningsdata omfattes ikke av kravene til standardlisenser i artikkel 8, eller av departementets lovforslag § 13.

Data som gjelder forskning, kan være omfattet av dataforvaltningsloven uten å være forskningsdata etter § 12. Det som avgjør hvorvidt det er forskningsdata etter § 12, er om vilkårene i § 12 er oppfylt. Dersom data handler om forskning, men ikke er forskningsdata etter § 12, slår de ordinære reglene i loven inn, med unntak av kapittel 2. Dersom en forskningsfinansierende institusjon eller forskningsutøvende institusjon også er en virksomhet omfattet av § 2 første ledd av loven, men som har forskningsdata som faller utenfor § 12, så vil en slik virksomhet omfattes av kravene til standardlisenser i artikkel 8 og departementets lovforslag § 13. Det er med andre ord kun for forskningsdata som angitt i § 12, at reglene i § 12 gjelder. Dette betyr at reglene om standardlisenser i § 13 ikke gjelder forskningsdata etter § 12, men gjelder som hovedregel for all annen data. Forskningsdata er nærmere omtalt i punkt 10.

Departementet legger med dette opp til fleksibilitet. Det oppfordres til bruk av åpne lisenser, men innføres ingen absolutt krav.

12.2 Forbud mot forskjellsbehandling og enerettsavtaler

12.2.1 Gjeldende rett

Ved behandling av saker etter offentleglova eller annen lovgivning som gir tilgang til informasjon, er hovedregelen at det ikke kan gjøres noen form for forskjellsbehandling eller avtales at noen skal ha enerett på informasjon. Dette følger av offentleglova § 6 første ledd. Bestemmelsen bygger på PSI-direktivet artikkel 11, men kan også sees som en lovfesting av generelle forvaltningsrettslige prinsipper.

Det følger likevel av offentleglova § 6 andre ledd at det ovennevnte utgangspunktet ikke er til hinder for at det kan inngås enerettsavtaler der det er nødvendig for å levere en tjeneste i allmennhetens interesse. Dette kan være tilfellet der det ikke er lønnsomt å utvikle en tjeneste med basis i informasjonen hvis det foreligger konkurranse. Der det er inngått en enerettsavtale, skal begrunnelsen for avtalen gjennomgås hvert tredje år. Slike avtaler skal også være offentlige.

Offentleglova § 6 tredje ledd presiserer at bestemmelsen bare gjelder for virksomheter som er omfattet av PSI-direktivet, med mindre noe annet følger av forskrift. Unntaket har liten praktisk betydning, fordi forbudet mot forskjellsbehandling også følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

12.2.2 Direktivet

I likhet med de tidligere direktivene, har åpne data-direktivet bestemmelser om enerettsavtaler. Direktivet viderefører i hovedsak reglene fra PSI-direktivet på dette punktet. Samtidig introduseres nye og utvidede regler som har til hensikt å imøtekomme nye former for enerettsavtaler som har oppstått, se fortalepunkt 4.

Utgangspunktet er at avtaler mellom offentlige organer eller offentlige foretak, på den ene siden, og tredjeparter på den andre siden, ikke skal medføre enerett. Dette følger av artikkel 12. Tilsvarende var regulert i PSI-direktivet artikkel 11, med unntak av at PSI-direktivet ikke omfattet offentlige foretak.

Formålet bak forbud mot enerettsavtaler, er å hindre innlåsingseffekter. Avtaler om enerett til data begrenser konkurransen ved at andre aktører ikke får tilgang til den samme informasjonen. Dette kan hindre utvikling av digitale produkter og tjenester, eller påvirke prisingen av slike produkter og tjenester. I åpne data-direktivet videreføres samtidig unntaket om adgang til å inngå enerettsavtaler der det er nødvendig for å levere en tjeneste i allmennhetens interesse.

Videre utvider åpne data-direktivet kravene til gjennomsiktighet og gjennomgang av virkningene av inngåtte enerettsavtaler. Etter direktivet omfattes også juridiske eller praktiske ordninger som ikke uttrykkelig gir enerett, men som har som formål eller som med rimelighet kan forventes å føre til begrenset tilgjengelighet for viderebruk, se artikkel 12 nr. 4. Det følger også av direktivet at slike praktiske eller juridiske ordninger skal gjøres tilgjengelig på internett minst to måneder før de trer i kraft, se artikkel 12 nr. 2 andre punktum. Det samme gjelder enerettsavtaler med begrunnelse i allmenhetens interesse etablert etter 16. juli 2019, se artikkel 12 nr. 2. Virkningene av slike ordninger skal regelmessig vurderes på nytt, og minst hvert tredje år.

Eksisterende enerettsavtaler per 17. juli 2013 inngått med offentlige organer, og eksisterende enerettsavtaler per 16. juli 2019 inngått med offentlige foretak, skal termineres ved kontraktens utløp eller senest 17. juli 2049, dersom de ikke kvalifiserer til unntakene om tjenester i allmennhetens interesse eller digitalisering av kulturelle ressurser, se artikkel 12 nr. 2, nr. 3 og nr. 5.

12.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at reglene om enerettsavtaler gjennomføres i norsk rett slik de følger av åpne data-direktivet. Utvalget foreslår at åpne data-direktivet artikkel 12 gjennomføres i ny lov om datadeling § 12 og at offentleglova § 6 oppheves.

Utvalget anbefaler at alle offentlige virksomheter foretar en gjennomgang av eventuelle aktive enerettsavtaler de har om eksterne tredjeparters tilgang til data for viderebruk, og vurderer om det fortsatt er grunnlag for å opprettholde dem fordi de utgjør en «tjeneste av allmenn økonomisk betydning» og viser til EØS-avtalen artikkel 59 som bruker begrepet. Dersom slike avtaler finnes og de ikke lenger er et slikt grunnlag, skal avtalene avvikles. Utvalget presiserer at begrepet «av allmenn økonomisk betydning» skal tolkes strengt. Med dette menes visse økonomiske tjenester som myndighetene anser som særlig viktige for innbyggerne og som ikke vil bli levert på en tilfredsstillende måte av markedet alene. EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2 kan fravikes dersom det er nødvendig for å få utført oppgaver som er av allmenn økonomisk betydning. Utvalget legger likevel til grunn at departementet vurderer nærmere om datadelingsloven skal legge seg på terskelen som følger av dette begrepet eller om det skal vurderes en annen ordlyd. Utvalget anmoder departementet til å vurdere en strengere gjennomføring av bestemmelsen enn minimum.

12.2.4 Høringsinstansenes syn

Kun et fåtall av høringsinstansene uttaler seg om reglene knyttet til enerettsavtaler. Dette inkluderer Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening, Borgarting lagmannsrett, Helsedirektoratet, Stiftelsen Lovdata og Bane Nor SF.

Bane Nor SF påpeker behovet for klargjøring av hvorvidt deling av dynamiske data med enkeltaktører i jernbanesektoren uten å gjøre disse offentlig tilgjengelig vil utgjøre en enerettsavtale etter det nye lovforslaget.

Borgarting lagmannsrett nevner at utvalget ikke har vurdert om dagens avtale med Lovdata kan opprettholdes. Lagmannsretten påpeker at de sender mange rettsavgjørelser til Lovdata, noe som er viktig for offentliggjøring og tilgjengeliggjøring av denne rettskilden. Eventuelle endringer i ordningen bør derfor utredes grundig.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening støtter utvalgets forslag til § 12 om forbud mot enerettsavtaler.

Stiftelsen Lovdata skriver:

«Vi mener det ikke er noen enerettsavtale mellom det offentlige og Lovdata. Lovdata har flere avtaler med det offentlige om publisering av rettslig materiale. Felles for dem er at det ikke er noen eksklusivitet i avtalene, slik Lovdata ser det. De offentlige organene står helt fritt til å inngå tilsvarende avtaler med andre aktører eller dele sine data på annen måte, noe som også gjøres. Dette gjelder også Lovdatas avtale med Justis- og beredskapsdepartementet om publisering av Norsk Lovtidend. Departementet kan i prinsippet inngå tilsvarende avtaler med andre. At Lovdata rent faktisk i dag er den eneste som publiserer Norsk Lovtidend kan ikke være avgjørende. Om man skulle anse avtalen om Norsk Lovtidend som en enerettsavtale, vil den uansett være omfattet av unntaket i åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 2.»

Når det gjelder utvalgets forslag til å oppheve § 6 i offentleglova, så uttaler Helsedirektoratet som følger:

«Vi har ved veiledning av saksbehandlere i innsynsbehandling erfart at det er god nytte å vise til at det etter offentleglova § 6 ikke er anledning til å gjøre forskjell på om det er for eksempel presse eller privatpersoner som bestiller innsyn. Helsedirektoratet mener derfor at det vil være uheldig å ikke ha en bestemmelse som skal hindre forskjellsbehandling, og at det kan virke mot sin hensikt at denne hjemmelen oppheves i sin helhet.»

12.2.5 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i behovet for å innta en bestemmelse som fastsetter at enerettsavtaler som hovedregel er forbudt, og oppstiller unntakene for når slike avtaler likevel kan inngås. Se departementets lovforslag § 17.

Departementet presiserer at forbudet mot enerettsavtaler i offentleglova § 6 innebærer at det ikke er nødvendig å forholde seg til de øvrige tidsfristene som direktivet fastsetter. Dette følger også av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Til forskjell fra utvalget, foreslår departementet at § 6 av offentleglova forblir, men at tredje ledd oppheves.

Videre foreslår departementet at det inntas bestemmelser i forskrift om at enerettsavtaler inngått av offentlige organer i medhold av dataforvaltningsloven § 17 andre ledd ikke skal vare lenger enn til 17. juli 2043, og at tilsvarende avtaler inngått av offentlige foretak ikke skal vare lenger enn til 18. juli 2049. Disse fristene omtales derfor ikke nærmere i denne proposisjonen. Dette vil være en gjennomføring av åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 3 og 4. Forslaget er i samsvar med utvalgets forslag.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er behov for å etablere en ny nasjonal bestemmelse for å gjennomføre åpne data-direktivet artikkel 12 nr. 4. Årsaken er at denne regelen i direktivet om juridiske og praktiske ordninger som ikke uttrykkelig gir enerett, allerede følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forbud mot forskjellsbehandling.

Bane Nor SF stiller spørsmål om virksomhetens deling av dynamiske data med enkeltaktører i jernbanesektoren vil utgjøre en enerettsavtale etter den nye loven når slik deling skjer uten å gjøre dataene tilgjengelige for allmennheten. Til dette bemerker departementet at svaret vil bero på om Bane Nor SF også kunne delt dataene med andre enkeltaktører eller om det er en eksklusivitet i avtalen med de aktuelle aktørene som utelukker denne muligheten. Det å dele data (dynamiske eller andre typer data) med enkeltaktører ved avtale uten å gjøre dataen offentlig tilgjengelig vil ikke i seg selv utgjøre en enerettsavtale. Spørsmålet om det foreligger en enerettsavtale vil bero på om andre aktører også har mulighet til å få tilgang til den samme dataen. Et annet eksempel er at en enkeltaktør ber om innsyn i konkrete data og får dette innvilget. Slik deling vil ikke utgjøre en enerettsavtale selv om den offentlige virksomheten som deler dataene med enkeltaktøren ikke deretter gjør de samme dataene tilgjengelig for allmennheten. Hvis det derimot foreligger en avtale om eksklusiv tilgang til visse data, som forhindrer andre aktører i å få tilgang til de samme dataene, vil dette kunne utgjøre en enerettsavtale. I denne sammenheng viser departementet til formålet bak åpne data-direktivet om å utjevne konkurranseforholdene i det indre marked, og sikre gode forutsetninger for alle slags aktører som ønsker tilgang til data fra offentlig virksomhet, se fortalepunkt 4.

Når det gjelder høringsuttalelsene fra Borgarting lagmannsrett og Stiftelsen Lovdata, viser departementet til de samme prinsippene som nevnt ovenfor. Det er eksklusiviteten i avtalen som avgjør om det foreligger en enerettsavtale etter departementets forslag til § 17. Slike avtaler er i utgangspunktet forbudt med mindre de er inngått i tråd med unntakene i bestemmelsen. Dette følger også av gjeldende rett, jf. offentleglova § 6 andre ledd.

Utvalget bruker begrepet dersom en avtale er inngått og er av «allmenn økonomisk betydning», med henvisning til EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2. Departementet vil på dette punktet presisere at det i departementets forslag ikke er snakk om en tilsvarende ordlyd og derfor heller ikke en slik terskel. Det er etter offentleglova snakk om avtaler som skal levere en tjeneste i allmenhetens interesse, og dette videreføres i departementets forslag, jf. § 17 andre ledd.

Når det gjelder utvalgets forslag til endring av offentleglova og oppheving av § 6, er departementet uenige med utvalget og foreslår at hovedvekten av bestemmelsen forblir i offentleglova, men at § 6 tredje ledd oppheves. Se departementets lovforslag § 22.