14 Krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk og klageadgang

14.1 Krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk

14.1.1 Gjeldende rett

I PSI-direktivet artikkel 4 står det at offentlige organer skal behandle krav om viderebruk innenfor visse angitte minimumskrav. Offentleglova, forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper ivaretar disse minimumskravene. Det er derfor ikke tatt inn noen konkrete bestemmelser i offentleglova eller annen lovgivning på bakgrunn av PSI-direktivet artikkel 4.

Offentleglova § 28 regulerer hvordan et innsynskrav skal fremsettes. Bestemmelsens første ledd lyder «[i]nnsyn kan krevjast skriftleg eller munnleg».

Offentleglova § 30 angir regler om hvordan et organ skal gi innsyn og gjøre dokumenter tilgjengelig.

Miljøinformasjonsloven § 13 angir regler for saksbehandling av krav om innsyn i miljøinformasjon. Første ledd og andre ledd tredje, fjerde og femte punktum ble tatt inn i loven i forbindelse med vedtakelse av offentleglova og inkorporeringen av PSI-direktivet. Bestemmelsens første ledd er i samsvar med offentleglova § 30 første ledd første, andre og fjerde punktum.

14.1.2 Direktivet

Åpne data-direktivet artikkel 4 oppstiller minimumskrav ved behandling av anmodninger om viderebruk. Artikkel 4 nr. 1 fastsetter at offentlige organer skal gjøre dokumenter tilgjengelig elektronisk, dersom det er mulig og hensiktsmessig. Kravet gjelder bare for offentlige organer slik de er angitt i artikkel 2 nr. 1 og 2, og ikke for offentlige foretak som definert i artikkel 2 nr. 3, eller utdanningsinstitusjoner, forskningsutøvende organisasjoner og forskningsfinansierende organisasjoner, jf. artikkel 4 nr. 6.

Av åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 2 fremgår blant annet at dersom det ikke er fastsatt noen frister eller andre regler for utlevering av dokumenter, skal offentlige organer behandle kravet og utlevere dokumentene som skal viderebrukes til søkeren eller, dersom det kreves en lisens, utarbeide lisenstilbudet til søkeren så snart som mulig, og senest innen 20 virkedager etter at anmodningen er mottatt. Denne fristen kan forlenges med ytterligere 20 virkedager dersom en anmodning er omfattende eller komplisert.

14.1.3 Utvalgets forslag

Etter utvalgets vurdering gjennomfører forvaltningsloven, med de utfyllende reglene som følger av offentleglova, kravene til saksbehandling og klage etter åpne data-direktivet.

Utvalget foreslår likevel å regulere krav om viderebruk etter direktivet i utvalgets forslag til lov om datadeling § 15. Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsen angir regler om hvordan slike krav skal fremsettes, og har sitt motstykke i offentleglova § 28 og åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 1. Gjeldende rett etter offentleglova § 28 går samtidig lenger enn minimumskravet i direktivet. Dette er fordi flere virksomheter omfattes av virkeområdet til offentleglova enn det som følger av direktivet.

Utvalgets forslag til lov om datadeling § 15 presiserer at krav om viderebruk kan kreves skriftlig eller muntlig, det vil si at det ikke er noen formkrav. Regelen følger også av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og speiler offentleglova § 28 første ledd.

Utvalget presiserer at forslaget til datadelingslov ikke regulerer tilgang til data. Hvis en bruker ønsker å fremsette et krav om tilgang til data, må brukeren benytte offentleglova § 28. Denne distinksjonen vil imidlertid ha liten praktisk betydning for den som ønsker tilgang til data, fordi det er den enkelte offentlige virksomheten som mottar kravet om tilgang som må vurdere hvilket regelverk som kommer til anvendelse i det konkrete tilfellet. Med «krav om viderebruk» menes derfor alle krav knyttet til rettigheter etter utvalgets forslag til datadelingslov. Dette betyr at et krav om å få tilgang til data, må behandles etter offentleglova § 28. Reglene om saksbehandling og klage i offentleglova kapittel 4 vil derfor gjelde fullt ut.

Utvalget foreslår også å videreføre formfriheten etter gjeldende rett, noe som innebærer at bruker skal ha rett til anonym tilgang til data som kan gjøres allment tilgjengelig. I utredningens kapittel 16.5 omtaler utvalget frivillig registrering av viderebrukere. Utvalget mener at frivillig brukerregistrering kan være et grunnlag for kommunikasjon mellom det offentlige organet og viderebrukere, som kan tjene flere formål. Det åpner blant annet for at den offentlige virksomheten kan holde viderebrukere orientert om eventuelle endringer i grensesnitt og dataformater, oppdateringer og oppdateringshyppighet, tilbud om ytterligere data og datatyper som kan være relevant for viderebruker og feilmeldinger. Utvalget påpeker også at i tilfeller der offentlige virksomheter tilrettelegger for slik brukerregistrering, må det være eksplisitt kommunisert overfor brukeren at registreringen er frivillig, og ikke et vilkår for tilgang til dataene. Utvalget foreslår ikke noe forbud mot ordninger med frivillig brukerregistrering.

Miljøinformasjonsloven § 13 første ledd er i samsvar med offentleglova § 30 første ledd første, andre og fjerde punktum. Utvalget mener derfor at bestemmelsen, på samme vis som offentleglova § 30, bør bli stående uendret.

Videre mener utvalget at miljøinformasjonsloven § 13 andre ledd tredje, fjerde og femte punktum, som tilsvarer offentleglova § 30 andre ledd, dekkes av utvalgets forslag til regler om saksbehandling og klage i datadelingsloven kapittel 5. Utvalget foreslår derfor å oppheve offentleglova § 30 andre ledd og miljøinformasjonsloven § 13 andre ledd tredje, fjerde og femte punktum.

14.1.4 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser uttaler seg om utvalgets forslag til datadelingslov kapittel 5. Dette inkluderer Skatteetaten (SKE), Digitaliseringsdirektoratet (Digdir), Borgarting lagmannsrett, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Sikt - Kunnskapssektorens tjenesteleverandør, Kommunesektorens Organisasjon (KS) og Øst politidistrikt.

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at formuleringen «krav kan kreves» i utvalgets forslag § 15 er uheldig og bør endres. Skatteetaten understreker at bestemmelsen må presisere at den gjelder krav om viderebruk, ikke krav om selve dataene, og at slike krav bør stilles skriftlig for å sikre praktisk håndtering og samsvar med reglene om skriftlige avslag. KS, Digdir og Sikt peker på at loven bør tydeliggjøre at «enhver» kan fremsette krav, slik det er i offentleglova. Digdir foreslår også at saksbehandlingsfristen i § 16 presiseres slik at krav skal avgjøres uten ugrunnet opphold, men senest innen 20 dager, i tråd med EU-regelverket.

Øst politidistrikt uttrykker støtte til prinsippene bak lovforslaget, men er usikre på om det vil føre til økt arbeidsmengde. HK-dir stiller spørsmål ved om viderebruk i det hele tatt bør være noe man må fremme krav om, ettersom retten til viderebruk allerede følger av legalitetsprinsippet. De mener at kravene i realiteten handler om hvordan data skal gjøres tilgjengelig, ikke om retten til å bruke dem. Borgarting lagmannsrett påpeker at forslaget ikke gir hjemmel til innsyn i data, og etterlyser klarhet i om en innsynsbegjæring også skal forstås som en begjæring om tilgang til metadata etter datadelingsloven.

Ingen høringsinstanser hadde merknader til utvalgets forslag til endringer i miljøinformasjonsloven § 13.

14.1.5 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag til regulering av krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk, men foreslår en språklig justering. Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker den uheldige ordlyden i utvalgets forslag om at «krav kan kreves», og foreslår at ordlyden endres til «kan fremmes», jf. departementets lovforslag § 18.

Departementetstøtter utvalget i at forvaltningsloven, med de utfyllende reglene som følger av offentleglova, gjennomfører kravene til saksbehandling og klage etter åpne data-direktivet artikkel 4. Når bestemmelsene om viderebruk flyttes ut av offentleglova mener imidlertid departementet, i likhet med utvalget, at det er behov for egne bestemmelser i den nye loven som synliggjør for de som ønsker tilgang til data at de kan framsette krav om at data gjøres tilgjengelig for viderebruk etter dataforvaltningsloven. Som utvalget skrev kan dette:

«for eksempel være aktuelt når noen ønsker å koble seg opp til elektroniske tjenester som er åpne, men der det av ulike grunner ikke er mulig med en helautomatisk selvbetjent oppkobling, for eksempel fordi det er knyttet krav om betaling til tjenesten. Et annet eksempel kan være at man får tilgang til data, men ikke på de formater som man ønsker seg (og har krav på).»

Krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk kan fremsettes skriftlig eller muntlig. Det vil si at det ikke oppstilles noen formkrav, jf. lovforslaget § 18. Regelen tilsvarer offentleglova § 28 første ledd. Skatteetaten etterlyser i sin høringsuttalelse at krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk skal måtte fremsettes skriftlig. Departementet mener at formkrav knyttet til krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk bør tilsvare formkrav for innsynskrav etter offentleglova. Departementet foreslår derfor at krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk skal kunne fremsettes skriftlig og muntlig. Departementet vil også presisere at alle kan kreve at data gjøres tilgjengelig for viderebruk. Det kan være privatpersoner, rettssubjekter eller grupper. Kravet skal kunne fremsettes anonymt.

Videre er departementet enig i utvalgets vurdering av hva som i utgangspunktet skal anses som et innsynskrav etter offentleglova, og hva som anses som et krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk etter åpne data-direktivet.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger av at den nye loven ikke skal regulere hvorvidt en bruker har tilgang til data og at det vil være opp til den enkelte virksomheten som mottar kravet å vurdere hvilket regelverk som kommer til anvendelse. Forslaget til dataforvaltningslov § 18 vil derfor ikke regulere dette, men loven slår fast at en bruker har rett til å kreve at data gjøres tilgjengelig for viderebruk i samsvar med kravene etter åpne data-direktivet artikkel 5 nr. 1 om formater og språkversjoner mv., jf. departementets lovforslag § 9.

Med «krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk», jf. departementets lovforslag § 18, menes alle krav knyttet til rettigheter etter dataforvaltningsloven. Dette betyr at et krav om å få tilgang til data, må vurderes etter offentleglova § 28. Departementetmener det er behov for en slik bestemmelse fordi direktivet stiller krav til hvordan data skal deles (tilgjengeliggjøres). Disse kravene skiller seg fra hvordan innsyn skal gis etter offentleglova. Etter departementets syn vil det som skiller et krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk fra en begjæring om innsyn i praksis være måten tilgang til data gis. Videre foreslår departementet å flytte bestemmelsene om viderebruk ut av offentleglova og inn i ny lov om datadeling og dataforvaltning. Dette er et annet moment som tilsier at det er behov for en regulering av krav om viderebruk i den nye loven, for å etterleve kravene i åpne data-direktivet.

Et krav om å gjøre data tilgjengelig for viderebruk skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Digdir foreslår i sin høringsuttalelse at det presiseres at kravet senest skal avgjøres innen 20 dager. Åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 2 har bestemmelser om frister som angir 20 dager som en frist, med mulig forlengelse i ytterligere 20 dager. Departementetforeslår at et krav om viderebruk skal avgjøres «uten ugrunnet opphold», jf. dataforvaltningsloven § 18 annet ledd. Departementet mener at det i enkelte tilfeller kan være gode grunner til at det tar tid å avgjøre et krav om viderebruk, og har derfor valgt å ikke foreslå en konkret tidsangivelse. Ved tolkning av hva som er «uten ugrunnet opphold», må rammene i åpne data-direktivet artikkel 4 nr. 2 vektlegges.

Når det gjelder utvalgets forslag til endringer i miljøinformasjonsloven § 13 om saksbehandling, mener departementet at det er behov for å beholde forskriftshjemmelen samt bestemmelsene i andre, tredje og fjerde ledd. Departementet mener det fortsatt er behov for dette selv om forskriftshjemmelen i femte ledd ikke har blitt benyttet så langt. Bakgrunnen for dette er at det fortsatt er forskjell på virkeområdet til miljøinformasjonsloven, offentleglova og forslaget til dataforvaltningsloven. Miljøinformasjonsloven gjelder også for private virksomheter, jf. miljøinformasjonsloven kapittel 4. Utvalgets forslag innebar også at den tilsvarende forskriftshjemmelen i offentleglova § 30 andre ledd oppheves, men departementet foreslår at denne forskriftshjemmelen videreføres i § 30 nytt andre ledd.

Når det gjelder spørsmål om hvorvidt data kan deles for viderebruk og forholdet til personvernforordningen (som gjennomført i personopplysningsloven), så legger departementet i likhet med utvalget til grunn at dataforvaltningsloven vil ha det samme forholdet til personopplysningsloven som offentleglova har i dag. I Prop. 158 L (2020–2021) Endringer i personopplysningsloven og offentleglova (ytrings- og informasjonsfrihet mv.) beskrives forholdet mellom viderebruksreglene og personopplysningsloven slik:

«Utgangspunktet om fri bruk etter offentleglova § 7 første ledd gjelder likevel bare så langt ikke annen lovgivning er til hinder for slik bruk, som for eksempel personopplysningsloven. I den grad videre behandling av personopplysninger innhentet gjennom innsyn etter offentleglova omfattes av personopplysningslovens virkeområde, må bruken skje i samsvar med reglene i personopplysningsloven og personvernforordningen, også reglene om behandlingsgrunnlag.»

Dette innebærer at spørsmål om hvorvidt data som inneholder personopplysninger kan deles etter dataforvaltningsloven, fortsatt er et spørsmål som reguleres av offentleglova, mens viderebehandling av data som inneholder personopplysninger er et spørsmål som reguleres av personvernforordningen.

14.2 Klageadgang

14.2.1 Gjeldende rett

Avgjørelser etter offentleglova kan påklages til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har fattet avgjørelsen. Statsforvalter er klageinstans for vedtak i kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Fremsatte klager skal forberedes og behandles uten ugrunnet opphold, og ellers gjelder forvaltningslovens kapittel VI (om klage) så langt de passer. Dette følger av offentleglova § 32. Offentlegforskrifta § 11 tredje ledd presiserer at Statsforvalteren er klageinstans for selvstendige rettssubjekt som er omfattet av offentleglova § 2 første ledd bokstav c eller d der kommune eller fylkeskommune utøver eierskap i det selvstendige rettssubjektet.

14.2.2 Direktivet

Direktivet artikkel 4 nr. 4 angir at alle vedtak om viderebruk skal inneholde en henvisning til klageadgangen. Klageadgangen skal omfatte muligheten til prøving ved en upartisk klageinstans med nødvendig sakkunnskap.

Artikkel 7 nr. 2 andre punktum angir at offentlige virksomheter som tar betalt for data skal gi innsyn i hvordan betalingssatsene har blitt utregnet i enkeltsaker om krav om at data blir gjort tilgjengelig for viderebruk. Artikkel 7 nr. 3 presiserer at offentlige organer skal opplyse viderebrukere om muligheten til å klage på avgjørelser eller praksis som påvirker dem.

14.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget vektlegger at klageordningen, etter utvalgets forslag til lov om datadeling, bør være lik klageordningen etter offentleglova. Utvalget mener det vil være uheldig å etablere ulike klageordninger og ulike klageinstanser etter de to lovene. Utvalget anbefaler derfor at statsforvalteren skal være klageinstans for avgjørelser i kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Videre anbefaler utvalget at det i forskrift gis regler som utpeker klageinstans for avgjørelser fattet av organ som ikke er forvaltningsorgan, på samme måte som etter offentleglova § 32 første ledd. Bestemmelser om klageadgangen fremgår av utvalgets forslag til datadelingslov § 21.

I likhet med klage etter offentleglova, vil det være slik at det ikke bare er den som har fremmet krav om tilgang til data som kan klage. Klage vil etter utvalgets oppfatning også kunne fremmes av andre som er interessent eller har interesse i avgjørelsen, slik som presseorganisasjoner eller andre private aktører som har økonomisk eller annen interesse i utfallet av en klage.

Utvalget foreslår å ta inn en egen bestemmelse i lov om datadeling om transparens og innsyn i grunnlaget for beregning av eventuelle gebyrer som gjennomfører artikkel 7, jf. utvalgets forslag til § 11. Forslaget inkluderer mulighet til å klage på gebyr som ikke entydig framgår av forskrift, gebyr som ikke framgår av de publiserte vilkårene og det enkelte gebyrkravet. Utvalget foreslår at bestemmelser om plikten til å publisere liste over virksomheter som kan ta gebyr, reguleres i forskrift til loven. Utvalget presiserer at adgangen til å klage på gebyr følger de ordinære reglene for klage på enkeltvedtak.

14.2.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser hadde merknader til dette punktet.

14.2.5 Departementets vurderinger

Departementetstøtter utvalget i at klageordningen etter lov om datadeling og dataforvaltning bør tilsvare klageordningen etter offentleglova, og foreslår regler om dette i lovforslaget § 20. Departementets forslag tilsvarer reglene i offentleglova. Departementet foreslår også at § 20 andre ledd gir Kongen hjemmel til å regulere hvilke organer som skal være klageinstans for virksomheter nevnt i § 2 første ledd bokstavene b til d.