6 Hovedregel om rett til viderebruk av data

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Offentleglova

Offentleglova gir enhver rett til innsyn i dokumenter hos virksomheter i offentlig sektor. Formålet er å sikre åpenhet, demokratisk kontroll og tillit til forvaltningen. Innsynsretten gjelder uavhengig av formålet med innsynet, og er et rettssikkerhets- og ytringsfrihetsverktøy. Loven gir imidlertid ikke automatisk rett til å viderebruke informasjonen som det gis innsyn i. Viderebruk kan være begrenset av andre regelverk, som personvernforordningen som gjennomført i personopplysningsloven, åndsverkloven eller andre særlover. Dersom det ikke foreligger slike hindre, har den som har fått innsyn rett til å viderebruke informasjonen til et hvert formål, jf. offentleglova § 7 første ledd.

Retten til viderebruk av informasjon fra offentlig sektor var tidligere praktisert som en del av offentlighetsprinsippet, og er blitt omtalt som «referatoffentlighet» eller «referatadgang». Dette inkluderte retten til å spre videre mottatte opplysninger, eller bruke opplysningene i egen interesse i eller utenfor næring. Før offentleglova trådte i kraft i 2009 var også utgangspunktet at dokumenter en fikk tilgang til kunne brukes til hva som helst, så lenge ikke annet regelverk var til hinder for det. Retten til «viderebruk» av dokumenter (data) fra offentlig sektor, har dermed vært etablert i Norge over lang tid, selv før PSI-direktivet og det etterfølgende endringsdirektivet ble gjennomført i norsk rett. Rollen direktivene har spilt i Norge har derfor gått mer ut på tekniske presiseringer, slik som regler om blant annet formater og betaling.

6.1.2 Gjennomføringen av direktiv 2003/98/EF og endringsdirektiv 2013/37/EU om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor (PSI-direktivet)

I dag er retten til viderebruk av offentlig informasjon uttalt i offentleglova § 1 andre punktum. Reglene om viderebruk ble tatt inn i offentleglova som ledd i nasjonal gjennomføring av EUs direktiv om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor (PSI-direktivet) fra 2003, som ble endret i 2013. Det følger av direktivene at data (informasjon) fra offentlig sektor som er tilgjengeliggjort fritt kan viderebrukes, med mindre det er knyttet begrensninger til informasjonen som følge av for eksempel taushetsplikt, personvern, immaterielle rettigheter mv.

Offentleglova § 7 ble tatt inn i loven i 2006, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005). Formålet bak bestemmelsens første ledd var delvis å klargjøre gjeldende rettstilstand, uavhengig av PSI-direktivet. Offentleglova § 7 første ledd slår fast prinsippet om at det i utgangspunktet er adgang til å bruke informasjon (data eller dokumenter) som det er gitt innsyn i på allment grunnlag, til ethvert formål. Bestemmelsen gjelder både når det er gitt innsyn etter offentleglova, og når det er gitt innsyn etter annen lovgivning som gir allmennheten rett til innsyn, for eksempel etter miljøinformasjonsloven eller Stortingets regler for dokumentinnsyn. I tillegg gjelder bestemmelsen for informasjon som er gjort offentlig tilgjengelig uten at det er krevd innsyn. Offentleglova § 7 andre ledd gjennomfører deler av PSI-direktivet artikkel 7 og artikkel 8 nr. 2, og oppstiller krav om at standardlisenser for bruk av informasjon fra offentlig sektor skal være elektronisk tilgjengelig. Det kan fastsettes i forskrift at kravene også skal gjelde for virksomheter som ikke er omfattet av virkeområdet til PSI-direktivet. Denne forskriftshjemmelen er imidlertid ikke benyttet.

Prinsippet om fri viderebruk begrenses av rammene som følger av annen lovgivning og tredjeparts rettigheter. Innsynsretten går derfor lenger enn retten til å viderebruke informasjonen som det er gitt innsyn i. Hvis dokumentet som det blir gitt innsyn i for eksempel inneholder et fotografi, vil ikke fotografiet kunne brukes til formål i strid med fotografens rettigheter etter åndsverkloven. Hvis dokumentet som det blir gitt innsyn i inneholder personopplysninger, forutsetter eventuell viderebruk (eller «viderebehandling», se personvernforordningen artikkel 5 nr. 1) av disse opplysningene at det foreligger et gyldig behandlingsgrunnlag i tråd med kravene i personvernforordningen.

6.2 Direktivet

I likhet med PSI-direktivet, gir åpne data-direktivet i liten grad rett til viderebruk av informasjon fra offentlig sektor. En slik rett gjelder kun i den grad informasjon allerede er tilgjengelig for innsyn eller allerede er offentliggjort, se artikkel 1 nr. 3. I tillegg gjelder retten til viderebruk kun dersom ikke annen lovgivning eller andre unntak er til hinder for det. Et eksempel på dette er dersom dataen(e) inneholder personopplysninger, se artikkel 1 nr. 2 bokstav h. I likhet med PSI-direktivet, gjelder åpne data-direktivet også bare for data som det er rett til allment innsyn i, ikke innsynsrett som er avhengig av partsrettigheter, slik som partsinnsyn, se artikkel 1 nr. 2 bokstav f. Direktivet gir heller ikke selvstendig rett til innsyn, ettersom dette reguleres av annen nasjonal lovgivning.

6.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre regelen om rett til å viderebruke data som det er gitt allment innsyn i, så lenge ikke annen lovgivning eller retten til en tredjepart er til hinder for det. Utvalget foreslår å innta regelen i utvalgets forslag til datadelingslov § 2, som speiler gjeldende rett etter offentleglova § 7. I tillegg foreslår utvalget at offentleglova § 7 oppheves.

6.4 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser uttaler seg om utvalgets forslag til hovedregel om bruk av data. Dette inkluderer blant annet Borgarting lagmannsrett, DAMA Norway, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Kripos og Skatteetaten.

Skatteetaten påpeker at lovforslaget ikke bruker begrepet «åpne data», og fremhever at dette begrepet bør presiseres i loven for å gjøre et tydeligere skille mot «beskyttede data». Skatteetaten påpeker også at ved å unngå bruken av begrepet «åpne data», kan det fremstå som om virkeområdet for datadelingsloven utvides i forhold til åpne data-direktivet, og at det er uklart hvorvidt lovforslaget omfatter åpne data som kan deles etter denne loven eller om det også omfatter data som deles etter særlover.

Borgarting lagmannsrett skriver at de forstår § 3 av utvalgets forslag til datadelingslov dithen at alle begrensninger i adgangen til allmenhetens innsyn gjør at loven ikke kommer til anvendelse. Borgarting lagmannsrett tolker lovforslaget slik at loven ikke kommer til anvendelse der det gis innsyn i spesielle situasjoner, slik som særskilt innsynsrett for pressen eller for parter i saker.

DAMA Norway mener at hovedregelen i utvalgets forslag til § 3 første ledd første punktum er uklar, og det bør presiseres om det er snakk om faktisk og reell informasjon eller om det er snakk om spesifikasjonen til dataen.

HK-dir påpeker at tittelen på utvalgets forslag til § 3 er lite dekkende for innholdet i bestemmelsen ettersom andre og tredje ledd fremstår å omhandle lovens virkeområde snarere enn hovedregelen. HK-dir trekker særlig frem at hovedregelen er uklar i forhold til legaldefinisjonen av data i § 4 bokstav a.

Kripos skriver:

«Forslaget til datadelingsloven § 3 angir når og til hvilke formål data kan benyttes. Retten til viderebruk skal kun gjelde dersom ikke retten til en tredjepart eller annen lovgivning er til hinder for det. Som eksempel der annen lovgivning er til hinder for viderebruk, fremhever utvalget bruk av data som er forbudt i straffeloven. Det kan også tenkes at data blir benyttet til lovlig, men uønsket bruk. For eksempel det å benytte offentlige data til å spisse reklame mot spesifikke personer eller grupper. Bruken og konsekvensene databruken vil ikke rammes av noen forbud, men bruken er ikke ønskelig å understøtte med offentlig tilgjengelig data».

6.5 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i behovet for å fastsette en hovedregel om at data som omfattes av loven kan brukes til ethvert formål, under forutsetning av at retten til en tredjepart eller annen lovgivning ikke er til hinder for det. Departementet mener imidlertid at utvalgets forslag bør justeres. Departementet foreslår at spesifiseringen av hvilke data loven gjelder for inntas i departementets lovforslag § 2 andre ledd første punktum om virkeområde. For nærmere omtale av departementets vurderinger av virkeområde, se punkt 5.1.6.

Departementet foreslår videre at utvalgets forslag om at offentlige organers rett som databaseprodusent ikke skal brukes til å begrense viderebruk, inntas i departementets forslag som andre ledd av hovedregelen om viderebruk i § 5. Departementet vil videre påpeke at det følger av offentleglova § 29 første ledd første punktum at innsynskrav skal behandles konkret og selvstendig. Dette vil sikre at det ikke gjøres unntak generelt, og at det skjer en konkret vurdering av den enkelte forespørsel om innsyn. Vurderingen må da gjøres slik at offentlige organer ikke utøver sin rett som databaseprodusent til å hindre viderebruk av dokumenter utover de grensene som følger av offentleglova og offentlegforskrifta. Der det først er gitt innsyn i databaser som er fremskaffet eller finansiert av offentlige midler, bør organet imidlertid vurdere å gjøre tilgangen til den konkrete databasen så enkelt som mulig, eksempelvis gjennom en nasjonal datakatalog. Departementets forslag om at det inntas en presisering i tråd med den tekniske klargjøringen i direktivet, må sees som en tydeliggjøring av gjeldende rett og ikke en endring av rettstilstanden. Departementet påpeker også at bestemmelsen i § 5 andre ledd bare gjelder for offentlige organer slik det er angitt i § 2 første ledd bokstav a.

Departementet ser det også som viktig å påpeke at artikkel 1 nr. 6 ikke er et unntak fra databasevernet på generelt grunnlag og at adgangen til viderebruk skal baseres på en konkret vurdering for hver enkelt database. Bestemmelsen retter seg altså mot forvaltningen av databaserettighetene, og den er ikke til hinder for at et organ eksempelvis har mulighet for å ta betalt etter offentlegforskrifta § 4 sjette ledd dersom det helt eller delvis skal være selvfinansierende, og da så langt det er fastsatt at betaling for informasjon skal være en del av inntektsgrunnlaget til organet.

Når det gjelder høringsinnspillet fra Kripos om å unngå uønsket viderebruk av data fra offentlig sektor, påpeker departementet at selv om visse former for bruk kan være uønsket, innebærer forslaget en videreføring av gjeldende hovedregel om viderebruk av data. Dersom en bruker i dag får tilgang til data etter offentleglova, eller annen lovgivning som gir allment rett til innsyn, kan vedkommende viderebruke dataen for ethvert formål, forutsatt at ikke retten til en tredjepart eller annen lovgivning er til hinder for det, se offentleglova § 7 første ledd. Departementets forslag endrer ikke rettstilstanden på dette punktet.

Uønsket bruk av data fra offentlig sektor kan medføre omdømmetap, redusert tillit og behov for strengere styring, men medfører ikke juridiske sanksjoner. Derimot kan ulovlig bruk medføre juridiske konsekvenser som bøter, straff og erstatningsansvar for virksomheten. Det er imidlertid slik at ulovlig bruk ikke vil bli regulert av departementets forslag til ny lov, men av annen lovgivning. Departementet har forståelse for ønsket om å hindre uønsket bruk, men mener at dette ikke er en utfordring som kan løses av regelverket alene. Tiltak som kan forebygge uønsket bruk inkluderer kompetanseheving og kulturbygging innad i offentlig sektor, slik at ansatte har god forståelse av forskjellen mellom uønsket, lovlig og ulovlig bruk. Økt «orden i eget hus» kan også bidra til bedre oversikt over egne data og bedre kontroll. På bakgrunn av ovennevnte, foreslår ikke departementet en egen bestemmelse om uønsket bruk.

Til merknaden fra Skatteetaten så mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å bruke begrepet «åpne data» i lovforslaget uten å videre gi begrepet en avgrenset legaldefinisjon. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å legaldefinere begrepet ettersom det kan oppstå uklarheter sett opp mot andre gjeldende regelverk. Det kan være sikkerhetslovgivning, personvernregelverket, offentleglova og andre sektorlover som heller ikke bruker eller avgrenser mot et slikt begrep.

Når det gjelder merknaden fra Borgarting lagmannsrett, så stemmer det at loven ikke gjelder for særlige tilfeller der det blir gitt begrenset eller betinget innsyn slik som partsinnsyn eller pressens innsyn mv. Dette følger også av direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav f.

Når det gjelder utvalgets forslag om å oppheve offentleglova § 7, mener departementet at bestemmelsen delvis bør videreføres. Departementet mener at det er viktig å fortsatt tydeliggjøre i offentleglova at informasjon det er gitt innsyn i som hovedregel kan brukes til ethvert formål. Departementet foreslår derfor å beholde en justert versjon av § 7 første ledd i offentleglova.