3 Plasseringen av reglene som gjennomfører åpne data-direktivet og dataforvaltningsforordningen – spørsmål om ny lov
3.1 Gjeldende rett
Viderebruk reguleres i dag gjennom offentleglova og ved implementeringen av viderebruksdirektivet med endringsdirektivet (PSI-direktivet). Offentleglova regulerer imidlertid mer enn bare viderebruk. Formålet med offentleglova er blant annet å sikre en åpen offentlig forvaltning. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) uttaler Justis- og politidepartementet følgende om offentleglovas formål:
«For å markere det prinsipielle utgangspunktet og hovudregelen i lova har departementet valt å framheve dei omsyna som taler for at forvaltninga gir innsyn i saksdokumenta. Dette tyder ikkje at dei omsyn som taler for at det skal gjerast unntak frå innsynsretten, ikkje kan tilleggjast vekt der det kan vere tvil om tolkinga av ei unntaksføresegn. Den generelle formålsføresegna må sjåast i samanheng med dei enkelte unntaksføresegnene og dei omsyna som ligg til grunn for dei.
I tillegg til dei omsyna som utvalet hadde teke med i forslaget til føremålsføresegn, har departementet teke med omsynet til å leggje til rette for auka verdiskaping gjennom vidarebruk av offentleg informasjon. Tillegget er teke med for klarare å få fram omsynet til forvaltninga som informasjonsbank, og til at offentleg informasjon kan vere ein viktig ressurs for private og medverke til auka verdiskaping, jf. punkt 3.3.4 ovanfor. Tilføyinga har òg bakgrunn i gjennomføringa i offentleglova av EUs direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren, jf. punkt 11.»
Et sentralt formål med PSI-direktivet er å forbedre funksjonen til det indre marked, gjennom å stille felleseuropeiske krav til hvordan data fra offentlige organer skal gjøres allment tilgjengelig. Hovedformålet bak PSI-direktivet er viderebruk av data, mens viderebruk av data fra offentlig sektor heller er et sekundært formål etter offentleglova. På samme måte som PSI-direktivet, har åpne data-direktivet et økonomisk formål og skal fremme innovasjon og verdiskapning. Offentleglovas hovedformål er å ivareta demokratiske hensyn, som rett til innsyn og kontroll.
Lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) har som formål å sikre allmennhetens tilgang til miljøinformasjon.
3.2 Utvalgets forslag
Utvalgets forslag til lov om datadeling gjennomfører åpne data-direktivet i norsk rett. Samtidig foreslår utvalget enkelte særnasjonale bestemmelser om aktiv tilgjengeliggjøring av data fra offentlig virksomhet. Bestemmelsene som utvalget foreslår viderefører i stor grad gjeldende rett, slik den hittil er gjennomført i offentleglova med forskrift. Nytt i utvalgets forslag sammenlignet med gjeldende rett, er i hovedsak bestemmelser om publisering av metadata, etableringen av et nasjonalt prioriteringsråd for deling og viderebruk av data fra offentlig virksomhet, datasett med høy verdi, dynamiske data, forskningsdata, innsnevring i adgangen til å inngå enerettsavtaler om data fra offentlig virksomhet og innsnevring av adgangen for offentlige organer til å ta betalt for tilgjengeliggjøring av data. Utvalget foreslår at det tas inn en forskriftshjemmel i lov om datadeling, som åpner for å gjennomføre gjennomføringsrettsakten om datasett med høy verdi som forskrift. Utvalgets lovforslag innebærer at bestemmelsene om viderebruk i offentleglova og offentlegforskrifta i hovedsak oppheves og flyttes til en ny lov om datadeling. Etter utvalgets syn vil forslaget bidra til at reglene om viderebruk av data synliggjøres og dermed presumtivt blir enklere å forstå. Forslaget vil også føre til en rendyrkning av offentleglova som en generell lov om innsyn i offentlig virksomhet.
Utvalget foreslår også en annen ny lov om dataforvaltning, som gjennomfører dataforvaltningsforordningen. Forordningen gir et snevert handlingsrom for nasjonal gjennomføring, ettersom den må gjennomføres «som sådan». Utvalgets lovforslag inneholder derfor en begrenset mengde særnasjonale bestemmelser.
3.3 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser støtter forslaget om flytting av bestemmelsene om viderebruk over i en ny lov om datadeling. Dette inkluderer blant annet Skatteetaten, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening, Abelia, Sandefjord kommune, Arkivarforeningen, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Foreningen INIO, Norges vassdrags- og energidirektorat og Nye Veier AS. Disse høringsinstansene uttrykker støtte til rendyrkning av offentleglova som en generell lov om allment innsyn i dokumenter hos det offentlige, mens en ny lov med bestemmelser om viderebruk av data vil synliggjøre tematikken om datadeling.
Enkelte høringsinstanser er skeptiske til forslaget om å flytte bestemmelsene ut av offentleglova. Dette inkluderer Norges forskningsråd som skriver:
«Vi bemerker for øvrig at det ikke fremstår helt klart for oss formålet med å ta bestemmelsene om viderebruk ut av offentleglova, da intensjonen om å samle regelverket kan oppfylles også uten faktisk å gjøre nevnte endringer i loven.»
Kommunesektorens organisasjon (KS) uttaler:
«Valg av lovutforming fremstår grundig drøftet av utvalget. KS ser at dette er et vanskelig spørsmål og er åpen for ulike tilnærminger. Ved opprettelse av flere nye lover er det en risiko for fragmentert regelverk. Samtidig er det viktig at viderebruksreglene blir godt synlige og enkle å finne frem til og bruke.»
Et fåtall høringsinstanser, inkludert Digitaliseringsdirektoratet (Digdir), Sikt - Kunnskapssektorens tjenesteleverandør (Sikt) og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) er imot utvalgets forslag om å flytte bestemmelser om viderebruk av data ut av offentleglova og forslagene om nye lover om henholdsvis datadeling og dataforvaltning. Sikt viser blant annet til at det å gjennomføre rettsaktene i to nye lover kan føre til utvidelse av et allerede fragmentert regelverket:
«Vi forstår de begrunnelsene som utvalget gir, men ber departementet vurdere om det kan være uhensiktsmessig å gjennomføre rettsaktene i to nye lover og en ny forskrift. Dette fordi antall nye lover allerede er ekspanderende og ny lovgivning vil utvide det allerede fragmentariske regelverket og praktiseringen av dette. Fragmentering er noe som generelt bør unngås, ikke minst av hensyn til å gjøre regelverket digitaliseringsvennlig og for å sikre at regelverket praktiseres i tråd med formålet. Det eksisterer allerede lovgivning om forvaltning (forvaltningsloven) og lov om offentlighet og viderebruk (offentlighetsloven). Vi anbefaler at departementet vurderer om bestemmelsene som er foreslått i ny datadelingslov og dataforvaltningslov med forskrift heller kan tas inn i de eksisterende lover og forskrifter som forvaltningen er underlagt. Flere lover vil føre til risiko for ulik begrepsbruk, samt økt behov for tolkning og harmonisering. Det vil videre gjøre det vanskeligere å holde oversikt over rettigheter og plikter om offentlighet, offentlig saksbehandling, innsyn, viderebruk, deling og bruk av data. Det er et viktig hensyn at regelverket er brukervennlig og skaper trygghet og forutsigbarhet for dem som skal bruke det».
3.4 Departementets vurderinger
Departementet mener det er mest hensiktsmessig å gjennomføre åpne data-direktivet og dataforvaltningsforordningen i én samlet lov om datadeling og dataforvaltning (dataforvaltningsloven). På denne måten samles EU-rettsakter om viderebruk i ett nasjonalt lovverk.
Selv om departementet foreslår en annen lovteknisk løsning enn utvalget, er departementet enig med utvalget og flere av høringsinstansene, i at det er hensiktsmessig å rendyrke offentleglova som en generell lov om innsyn. Departementet foreslår derfor også å flytte reglene om viderebruk fra offentleglova til den nye loven om dataforvaltning.
Endringen fra utvalgets forslag om to forskjellige lover til en og samme lov, medfører ikke noen realitetsendringer. Forslaget fra departementet er en lovteknisk løsning som gjennomfører de tilsvarende rettsaktene og bestemmelsene og EU-rettsaktene som utvalget også behandlet. EU-kommisjonens revisjonsrapporter og erfaringer i andre EU/EØS-land, vil også spille en viktig rolle for hvordan departementet ønsker å videreutvikle loven i fremtiden.
Departementet har forståelse for argumentene til Digdir, Sikt og HK-dir om unødvendig utvidelse av det regulatoriske landskapet. Departementet mener imidlertid at fordelene ved å innføre en egen lov om dataforvaltning oppveier ulempene, ettersom det innføres et nytt og samlet regelverk for viderebruk av data. Departementet viser til at rettsaktene har overlappende formål om å fremme harmoniserte regler om viderebruk av data for å understøtte dataøkonomien, og mener at det er naturlig at dette gjennomføres samlet. Departementet mener at forslaget til et samlet regelverk bidrar til å motvirke den regulatoriske fragmenteringen som noen av høringsinstansene er bekymret for.