8 Betaling for viderebruk av data

8.1 Gjeldende rett

Hovedregelen etter offentleglova § 8 er at innsyn skal være gratis. Dette innebærer også at viderebruk av data som hovedregel skal være gratis. Offentleglova åpner likevel for at det i enkelte tilfeller kan tas betalt for innsyn, og disse reglene gjelder også ved viderebruk.

Etter offentleglova § 8 tredje ledd kan det fastsettes forskrift om betaling når «særlege tilhøve ved arten til dokumenta eller verksemda» gjør det rimelig. Betalingen skal ikke overstige de faktiske kostnadene ved å samle inn, produsere, kopiere og formidle informasjonen, med tillegg av en rimelig avkastning. Det vil si en begrenset kompensasjon for investeringer.

Offentlegforskrifta § 4 gir nærmere regler om betaling. Etter fjerde til sjette ledd kan det tas betalt når informasjon er produsert utelukkende for å dekke et behov hos eksterne aktører, og betalingssatsene må i slike tilfeller ikke overstige kostnadene nevnt ovenfor. De andre mest relevante forskriftsbestemmelsene i relasjon til endringer som følger av åpne data-direktivet er offentlegforskrifta § 4 femte til sjette ledd som sier at:

«Det kan krevjast betaling for geodata (kart mv.) og eigedomsinformasjon. Betalingssatsane skal vere slik at inntektene ikkje overstig dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon. Organ som har utarbeiding og utlevering av geodata eller eigedomsinformasjon som ei hovudoppgåve i si verksemd, kan likevel krevje betaling for informasjon etter fyrste punktum etter slik betalingssats at inntektene tilsvarar dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane.

Organ som skal drivast på kommersiell basis, eller som heilt eller dels skal vere sjølvfinansierande, kan ta betaling for informasjon, så langt det er fastsett at betaling for informasjon skal vere ein del av inntektsgrunnlaget til organet. Reglane om betalingssatsar i femte ledd tredje punktum gjeld tilsvarande.»

Gjeldende rett innebærer derfor at det bare unntaksvis kan tas betaling, og da med en modell knyttet til faktiske kostnader.

Når det gjelder reglene for når det kan tas betalt, skiller ikke offentleglova eller offentlegforskrifta mellom arten av dokumentene, for eksempel om det er data eller datasett, dynamiske data, data som gjøres tilgjengelig elektronisk eller på papir, om datasett har høy verdi eller ikke, eller om det er forskningsdata. Det skilles heller ikke mellom om det er offentlige organer eller selvstendige rettssubjekter kontrollert av offentlige organer som har dataene i sin besittelse. Etter offentleglova § 8 femte ledd, jf. § 2 sjuende ledd, skal virksomheter som er omfattet av PSI-direktivet offentliggjøre betalingssatsene i elektronisk form dersom det er mulig og hensiktsmessig. Dette kan eksempelvis gjøres på hjemmesiden til virksomheten. Grunnlaget for utregningen av betalingssatsene, og eventuelt hvilke faktorer som vil bli lagt til grunn i særlige tilfeller, skal være tilgjengelig på forespørsel.

Dokumenter (data) som ikke omfattes av en offentlig virksomhets myndighets- og forvaltningsoppgaver, for eksempel tjenester de tilbyr som ekstra og kommersielle produkter eller tjenester, omfattes ikke av gjeldende rett om viderebruk, inkludert gjeldende betalingsbestemmelser, fordi det er utenfor innsynsretten jf. offentlegforskrifta § 4 åttende ledd som lyder:

«Føresegnene i paragrafen her eller offentleglova § 8 gjeld ikkje høvet til å ta betalt for tenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova eller anna lovgiving.»

8.2 Direktivet

Sammenlignet med gjeldende rett, innebærer åpne data-direktivet at adgangen til å ta betalt snevres inn og reguleres strengere. Direktivet fastslår i artikkel 6 nr. 1 at viderebruk som hovedregel skal være kostnadsfritt. Det innebærer at brukere som ønsker å viderebruke data fra offentlig sektor i utgangspunktet ikke skal betale for dataene. I fortalepunkt 36 forklares det også at dersom det er nødvendig med betaling, så bør det som utgangspunkt begrenses til «marginalkostnaden». Marginalkostnad er den ekstra kostnaden som påløper ved å gjøre data tilgjengelige. Ved viderebruk gjelder marginalkostnaden den ekstra kostnaden ved å lage én ekstra kopi eller tillate én viderebruker til, ikke den opprinnelige kostnaden ved opprettelse at dataene. I sin veileder fra 2014 om anbefalte standardlisenser, datasett og betaling for viderebruk legger EU-kommisjonen til grunn at for digitale data er marginalkostnadene ofte nær null, noe som betyr at digitale data i utgangspunktet bør være gratis.

Artikkel 6 nr. 1 andre ledd presiserer, i likhet med PSI-direktivet, at dekning av marginalkostnaden omfatter kostnader som påløper ved reproduksjon, utlevering og formidling av dokumenter. Dette blir nå utvidet, sammenlignet med PSI-direktivet, til også å gjelde kostnader til anonymisering av personopplysninger og tiltak som treffes for å beskytte kommersielt fortrolige opplysninger.

I enkelte tilfeller kan offentlige organer og offentlige foretak ta betalt for kostnader som overstiger marginalkostnaden. Direktivet viderefører det gjeldende unntaket for offentlige organer som er forpliktet til å generere inntekter for å dekke en betydelig del av driftskostnadene, jf. artikkel 6 nr. 2 bokstav a. Unntaket er utvidet til også å omfatte visse offentlige foretak, jf. artikkel 6 nr. 2 bokstav c, der hvilke foretak som omfattes fremgår av artikkel 1 nr. 1 bokstav b. Fortalepunkt 36 understreker at det i slike unntakstilfeller må tas hensyn til at offentlige organer ikke skal hindres i sin normale drift. Dette unntaket gjelder også der et offentlig organ har gjort data tilgjengelige som åpne data, men er forpliktet til å generere inntekter for å dekke en betydelig del av kostnadene knyttet til utføring av andre offentlige oppgaver. Det fremgår videre av fortalen at rollen til et offentlig foretak i et konkurransepreget økonomisk miljø bør anerkjennes.

Betalingssatser skal uansett beregnes ut fra objektive, åpne og kontrollerbare kriterier, jf. artikkel 6 nr. 4 første ledd. Artikkel 6 nr. 4 andre ledd fastsetter et tak for hvilke kostnader som kan inngå i betalingsgrunnlaget. Dette taket innebærer at den samlede inntekten for utlevering og tillatelse av viderebruk i den relevante regnskapsperioden ikke skal overstige kostnadene for innsamling, produksjon, reproduksjon, formidling og datalagring, samt en rimelig avkastning på investeringene. I tråd med artikkel 6 nr. 1 andre ledd kan dette også omfatte kostnader til anonymisering og tiltak for å beskytte kommersielt fortrolige opplysninger. Bestemmelsen gjelder både for offentlige organer med inntjeningskrav og for offentlige foretak, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav b. At kostnadene til datalagring kan inngå, er en presisering av gjeldende rett, selv om det ikke stod eksplisitt i PSI-direktivet.

Et nytt krav er at medlemsstatene må publisere en fullstendig liste på internett over alle offentlige organer som har tillatelse til å ta betalt utover marginalkostnadene, dersom de har inntjeningskrav knyttet til utøvelsen av offentlige oppgaver, jf. artikkel 6 nr. 3. Offentlige foretak som er omfattet av virkeområde til direktivet trenger ikke stå på en slik liste. Kravet gjelder i tillegg til de gjeldende transparensforpliktelsene som følger av artikkel 7, som gjelder for offentlige foretak.

Videre innfører direktivet et konsept om såkalte datasett med høy verdi. Etter artikkel 6 nr. 6 bokstav a skal slike datasett som hovedregel være gratis tilgjengelige, også for virksomheter med inntjeningskrav. Det gjelder likevel unntak:

• datasett som offentlige foretak besitter, dersom kostnadsfrihet vil føre til konkurransevridning, jf. artikkel 14 nr. 3,

• biblioteker, herunder universitetsbiblioteker, museer og arkiver, jf. artikkel 14 nr. 4,

• offentlige organer med inntjeningskrav der kostnadsfrihet vil ha vesentlig innvirkning på budsjettet, jf. artikkel 14 nr. 5.

Adgangen til å gjøre slike unntak er imidlertid begrenset til inntil to år etter ikrafttredelsen av relevante gjennomføringsrettsakter vedtatt i samsvar med artikkel 14 nr. 1. De særlige vilkårene for datasett med høy verdi, herunder muligheten for betaling i en overgangsperiode, er nærmere omtalt i punkt 13.1 om datasett med høy verdi.

Offentlig finansierte forskningsdata er omfattet av direktivet, jf. artikkel 10 og artikkel 2 nr. 9. Etter artikkel 6 nr. 6 bokstav b skal slike forskningsdata være gratis for viderebruk. Visse vilkår må være oppfylt før forskningsdata omfattes. De må være offentlig finansierte, de må allerede være gjort offentlig tilgjengelige for allmennheten gjennom et institusjonelt eller emnebasert datalager («repository» på engelsk), og det er forskere, forskningsutøvende organisasjoner eller forskningsfinansierende organisasjoner som har offentliggjort dem.

Åpne data-direktivet strammer inn adgangen til å ta betalt for viderebruk av data fra offentlig sektor og viderefører ikke den tidligere bestemmelsen i artikkel 6 nr. 2 bokstav b i PSI-direktivet, som tillot gebyrer ut over marginalkostnadene for spesifikke dokumenter, uten at dette representerte en betydelig del av organets virksomhet. I likhet med PSI-direktivet gjelder åpne data-direktivet bare data som knytter seg til organers offentlige oppgaver. Dokumenter som stilles til rådighet uten at dette omfattes av organets offentlige oppgaver, omfattes ikke, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav a.

8.3 Utvalgets forslag

8.3.1 Hovedregel om gratis viderebruk og endringer i offentleglova og miljøinformasjonsloven

Utvalget foreslår å videreføre hovedregelen om at data fra offentlig virksomhet skal være gratis tilgjengelig for innsyn og viderebruk. Det innebærer at gratisprinsippet i gjeldende rett opprettholdes.

Samtidig foreslår utvalget at adgangen til å ta betalt skal tilpasses og praktiseres i samsvar med felleseuropeiske regler slik de følger av åpne data-direktivet. Det betyr at det fortsatt kan kreves betaling der direktivet åpner for det, blant annet for virksomheter med inntjeningskrav og i særlige situasjoner med unntak som angitt i direktivet artikkel 6 nr. 2, 4 og 5.

I likhet med gjeldende rett om innsyn og viderebruk, skal reglene om adgangen til å ta betalt i utvalgets forslag gjelde for alle offentlige virksomheter, inkludert selvstendige rettssubjekter der staten, fylkeskommunen eller kommunen direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet, og der staten, fylkeskommunen eller kommunen direkte eller indirekte har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet. Dette er en utvidelse sammenlignet med direktivet, som kun gjelder enkelte offentlige foretak som driver virksomhet innenfor spesifikt angitte forsyningstjenester eller sektorer.

Utvalget presiserte også at regler om betaling for papirkopier og liknende i hovedsak er knyttet til innsyn, og fortsatt kan framgå av offentleglova. Det er derfor fortsatt behov for en bestemmelse om betaling for innsyn etter offentleglova og offentlegforskrifta, og utvalget foreslår å videreføre gjeldende offentleglova § 8 første og andre ledd. Første ledd foreslås videreført med noen mindre endringer som følge av at øvrige bestemmelser om betaling etter forslaget skal framgå av utvalgets forslag til datadelingslov. Offentlegforskrifta § 4 gir utfyllende regler om betaling for innsyn. Utvalget anbefaler å videreføre offentlegforskrifta § 4 gjeldende første, andre og tredje ledd, mens de øvrige bestemmelsene i § 4 overføres til forskrift til utvalgets forslag til datadelingslov.

Utvalget vurderte ikke i hvilken grad det er behov for endringer i andre forskrifter.

Miljøinformasjonsloven § 6 har regler om betaling for miljøinformasjon. Som følge av utvalgets forslag om å flytte bestemmelsene om viderebruk fra offentleglova over i ny lov om datadeling, foreslår også utvalget at det gjøres endringer i miljøinformasjonsloven, slik at § 6 viser til den nye loven i tillegg til offentleglova.

8.3.2 Krav om publisering av betalingssatser

Utvalget foreslår å ta inn en bestemmelse om transparens og innsyn i grunnlaget for beregning av eventuelle betalingssatser som gjennomfører artikkel 7 i direktivet som en egen bestemmelse i den nye loven om datadeling, jf. forslag til § 11. Utvalgets forslag innebærer også at adgangen til å klage på gebyr følger de ordinære reglene for klage på enkeltvedtak, som utvalget behandler i kapittel 16 av utredningen.

8.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er i hovedsak enige om at hovedregelen bør være gratis viderebruk av data. Uenigheten handler særlig om hvor langt Norge skal gå i å begrense adgangen til å ta betalt innenfor rammene av direktivet.

Flere høringsinstanser kommenterte utvalgets forslag til bestemmelser om betaling. Et flertall av høringsinstansene er enige med utvalget i at viderebruk av data fra offentlig sektor skal være gratis for viderebruk. Dette gjelder Advokatforeningen, Eiendom Norge, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening, Smart Innovation Norway, Digitaliseringsdirektoratet (Digdir), Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), HelseOmsorg21-rådet og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Samtidig uttrykker flere høringsinstanser bekymring knyttet til finansiering, praktisk gjennomføring og avgrensninger av nøyaktig når det er lov å ta betalt etter åpne data-direktivet. Dette gjelder blant annet Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Kommunesektorens organisasjon (KS), Bærum kommune, Sandefjord kommune og Innlandet fylkeskommune.

HelseOmsorg21-rådet ber også om presisering av at det er viderebruk av forskningsdata som alt er offentliggjort, som skal være gratis. Det er viktig at det er mulig å ta betalt for marginalkostnadene for tilgjengeliggjøring av dataene slik som utvalget foreslår.

KS og andre kommuner inkludert Sandefjord kommune og Innlandet fylkeskommune uttalte seg om konsekvensene for kommunal sektor.

NVE og KS ønsker ikke at loven går lenger enn hva som følger av direktivet på dette punktet. NVE skriver:

«Utvikling og vedlikehold av data krever innsats. For at offentlige virksomheter skal kunne prioritere dette arbeidet er det nødvendig at arbeidet blir finansiert. Når det ikke lenger er tillatt å ta betalt for dette arbeidet, ved at det innføres et forbud mot gebyr, frykter NVE at dette vil kunne forringe datakvaliteten på offentlige data.»

KS påpeker også at adgangen i loven til å ta betalt innenfor det artikkel 6 av direktivet tillater bør stå eksplisitt i lovteksten, med mulighet for å regulere dette i større detalj i forskrift dersom det er behov.

«Viderebruksutvalget har ikke tatt stilling til kommunale inntekter som stammer fra salg av tilrettelagte data i form av såkalte ‘meglerpakker’ og lignende. Dette er data som ikke nødvendigvis omfattes av åpne data-direktivet, jfr. direktivets artikkel 1(2). For at kommunene skal kunne tilby tilrettelagte tjenester er det viktig at de kan ta gebyr for dem. Det er derfor behov for å få uttrykkelig avklart at kommunene fortsatt vil kunne ta betalt for tilrettelagte sammenstillinger av data.

Kommunene har i dag hjemmel etter kart- og planforskriften § 14 og offentlegforskrifta § 4(4) til å ta betalt for informasjon som blir produsert eller bearbeidet utelukkende for å dekke et behov hos eksterne aktører. Hjemmelen omfatter kostnader til innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen, pluss en rimelig avkastning av investeringene. Viderebruksutvalget foreslår å oppheve offentlegforskrifta § 4. Dette vil i så fall redusere kommunenes mulighet til kostnadsdekning og moderat inntjening. Det er viktig å vurdere nøye hvilke endringer som er EØS-rettslig påkrevd på dette punktet, for å sikre at offentlig sektor beholder adgangen til inntekter gjennom betaling i størst mulig grad. Dette er særlig relevant gitt den krevende økonomiske situasjonen i kommunene.»

Bærum kommune uttaler at de støtter prinsippet om gratis tilgang til data fra det offentlige, men at det også er nødvendig med unntak for data som krever høy ressursbruk eller faller utenfor kommunens lovpålagte oppgaver. Kommunen påpeker at de har finansiert oppdatering og tilpasning av geodata gjennom brukerbetaling. Uten slik kompensasjon vil en lovendring kunne føre til redusert oppdateringsfrekvens og datakvalitet. Bærum kommune påpeker at det bør være fleksible rammer for kommunen, inkludert mulighet for brukerbetaling.

Innlandet fylkeskommune påpeker at utvalgets forslag kan føre til økte kostnader for virksomhetene som «eier» dataene, og at det derfor ikke kan legges opp til at hver enkelt kommune skal løse dette hver for seg, både når det kommer til spørsmål om kompetanse og finansiering.

Sandefjord kommune mener kostnader for kommunene som følger av ny lov må fullfinansieres over statsbudsjettet.

Andre høringsinstanser hadde merknader som støttet utvalgets forslag til strengere betalingsregler. Dette inkluderer Abelia, Digdir, og Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening, Smart Innovation Norway og Eiendom Norge.

Digdir påpeker at data fra offentlig sektor allerede er finansiert av fellesskapet. Digdir støtter at tilgang til data skal være gratis, og at gebyr eller betaling kun kan kreves når det er hjemmel i lov eller forskrift. Det bør ikke pålegges ekstra kostnader for brukere, med unntak for «marginalkostnader». Utvalgets forslag til datadelingslov § 10 tredje ledd åpner for gebyr for virksomheter med inntjeningskrav, under bestemte vilkår. Digdir mener at det bør inntas en liste over slike virksomheter for forutsigbarhet. Digdir påpeker også at datasett med høy verdi alltid skal være gratis, men ikke fra selvstendige rettssubjekter dersom dette gir konkurransevridning og at dette unntaket ikke er foreslått lovregulert. Digdir mener at departementet i forskrift bør fastsette regler om betaling, også for datasett med høy verdi.

Eiendom Norge skriver at det er uheldig, men ikke uvanlig, at kommuner tar betalt for tilrettelegging av data utover marginalkostnaden, og bruker salg av eiendoms- og kartdata til å finansiere andre tjenester. Eiendom Norge mener at dette bør adresseres ettersom eiendomsdata tilhører den enkelte eier, som skal ha innsyn og tilgang til informasjon om egen eiendom, særlig ved salg. Brukerfinansiering skal kun skje til selvkost, og kommuner skal ikke bruke dette som inntektskilde eller til systemfinansiering. Eiendom Norges erfaring er at praksisen er utbredt, særlig i kommuner der gebyrsatser fastsettes politisk fremfor administrativt.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening støtter gratis viderebruk av data, og trekker særlig frem at betaling skaper barrierer og hemmer journalistikk, særlig for små aktører med begrensede ressurser. Offentlige virksomheter har allerede ansvar for å tilgjengeliggjøre informasjon, og teknologi kan automatisere og gjøre innsyn kostnadsfritt. Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening påpeker også at gratis tilgang til informasjon styrker demokratiet.

HK-dir mener at bestemmelsene i utvalgets lovforslag kapittel 3 kunne vært utformet på en enklere måte.

Smart Innovation Norway mener data skal være gratis, men påpeker at offentlige etater tidligere har krevd betaling for «arbeid utført». Uten standardisering kan data fortsatt bli dyrt, med unnskyldning om at det er ressurskrevende å hente ut riktige data.

Ingen høringsinstanser hadde merknader til utvalgets forslag til endringer i miljøinformasjonsloven § 6.

8.5 Departementets vurderinger

8.5.1 Hovedregel om gratis viderebruk

Departementet er enige med utvalget i at viderebruk av data som hovedregel skal være gratis og at dette bør komme frem i en egen bestemmelse. Departementet er også enig med utvalget og høringsinstansene som trekker frem at dersom et offentlig organ skal kreve betaling, må det ha hjemmel til det i lov eller forskrift. Departementet støtter også utvalgets forslag om at dette kommer uttrykkelig frem i loven. Dette innebærer at dagens regler om betaling for viderebruk endres til åpne data-direktivets minimumsregler, med færre unntak og tydeligere rammer for når det kan tas betalt.

Departementet har samtidig forståelse for at det kan være krevende for enkelte virksomheter å finansiere tilgjengeliggjøring av data innenfor eksisterende budsjetter. Kravet om gratis viderebruk som hovedregel følger imidlertid av åpne data-direktivet og er et minimumskrav som Norge er forpliktet til å etterleve. Departementet kan derfor ikke foreslå regler som gir videre adgang til å ta betalt enn det direktivet åpner for. Departementet merker seg de ulike synene i høringen og foreslår derfor ikke at Norge går lenger enn minimumskravene i direktivet når det gjelder betalingsregler. Departementets forslag er i tråd med både utvalgets anbefalinger og direktivets minimumsregler.

På dette punktet ønsker departementet også å påpeke at gratisregelen i åpne data-direktivet bygger på tilsvarende bestemmelser i de tidligere direktivene (viderebruksdirektivet og PSI-direktivet). Gratisregelen og innstrammingen i åpne data-direktivet må sees som en naturlig videreutvikling på dette området. Signalet fra EU peker klart i retning av at så mye data fra offentlig sektor som mulig skal være gratis, med stadig færre unntak. Harmonisert anvendelse av reglene i hele EØS er en fordel for det norske næringslivet og andre aktører som driver grensekryssende virksomhet.

Departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger, men foreslår enkelte endringer i ordlyden. Departementet går bort fra begrepet «gebyr» til fordel for «betaling» eller «betalingssats(er)». Finansdepartementet fastsetter vilkår for å innføre statlig gebyr- eller avgiftsfinansiering i rundskriv (R-112/15 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering). Ettersom betaling etter åpne data-direktivet ikke nødvendigvis er gebyr i rundskrivets forstand, foreslår departementet å endre ordlyden fra «gebyr» til «betaling» eller «betalingssats(er)» i departementets forslag til § 16.

Departementet mener også at ordlyden i bestemmelsen bør justeres. Departementet bruker ikke begrepet «marginalkostnad» i lovforslaget, men presiserer heller hvilke kostnader det kan tas betalt for. Kostnadene skal begrenses til det som påløper ved reproduksjon, utlevering og formidling av data, og anonymisering og tiltak for å beskytte kommersielt fortrolige opplysninger. Disse kostnadene tilsvarer det EU kaller for «marginalkostnader» i direktivet artikkel 6 nr. 1, jf. departementets forslag § 16 første ledd andre punktum.

Departementet viderefører i hovedsak utvalgets forslag til forskriftshjemmel om betaling for viderebruk. Ordlyden er noe justert sammenlignet med utvalgets forslag. Se departementets forslag til § 16 fjerde ledd. Forskriftshjemmelen omfatter også regler om offentliggjøring av en liste med offentlige organer som har inntjeningskrav etter andre ledd. Slike offentlige organer vil være unntatt fra gratis- eller hovedprinsippet om at kostnadene ikke skal overstige kostnader som påløper ved reproduksjon, utlevering og formidling av data, og anonymisering og tiltak for å beskytte kommersielt fortrolige opplysninger. Departementets forslag til § 16 fjerde ledd gjennomfører åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 3.

8.5.2 Særlig om såkalte «meglerpakker»

Åpne data-direktivet innskrenker muligheten for virksomheter i offentlig sektor til å ta betalt for data. Dette medfører tap av inntekter for de virksomhetene som i dag tar betalt ut over de kostnadene som er tillatt etter direktivet (omtalt som «marginalkostnader» i åpne data-direktivet artikkel 6 nr. 1).

I forbindelse med høringen av åpne data-direktivet i 2022, ble departementet gjort oppmerksom på at enkelte kommuner tilbyr spesialtilpassede informasjonspakker mot betaling. Dette kan blant annet omfatte produksjon av informasjonspakker for eiendomsmeglere og lignende. Åpne data-direktivet viderefører PSI-direktivets føring om at direktivet ikke gjelder for tilgang til data som ikke omfattes av de berørte organenes offentlige oppgaver, jf. åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav a, og PSI-direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstav a. Regelen om at det kan tas betalt for aktivitet som er utenfor innsynsretten er i dag presisert i offentlegforskrifta § 4 åttende ledd, jf. offentleglova § 8.

Det fremgår likevel av fortalepunkt 22 i åpne data-direktivet at EU-kommisjonen anbefaler at medlemslandene bør gjøre direktivet gjeldende for dokumenter som gjøres tilgjengelige for viderebruk når offentlige organer utsteder lisens til, selger, formidler, utveksler eller utleverer informasjon. Dette begrunnes med behovet for å unngå kryssubsidiering. På bakgrunn av dette bør viderebruk omfatte ytterligere bruk av dokumenter innenfor samme organ i forbindelse med virksomhet som ikke hører inn under dets offentlige oppgaver.

Ettersom sammenstillingen av slike informasjonspakker kan være en tjeneste som går utover innsynsretten etter offentleglova, kan slike eventuelle informasjonspakker falle utenfor virkeområde til åpne data-direktivet og departementets forslag til dataforvaltningsloven. Likevel bør det presiseres at reglene i åpne data-direktivet kan ha en indirekte påvirkning på denne praksisen. I teorien kan lettere tilgjengelige data som danner grunnlaget for informasjonspakkene bety at private aktører kan utføre arbeidet med sammenstillingen og med det også ta betalt for slike tjenester. Dette kan bety høyere etterspørsel etter data fra offentlig sektor inkludert kommuner, og lavere etterspørsel etter tilleggstjenester.

Departementet påpeker i denne sammenheng formålet med åpne data-direktivet som er å understøtte det indre marked for å fremme den delen av dataøkonomien som er basert på data fra offentlig sektor. Det at dataene blir lettere tilgjengelig for brukere, er hovedformålet med direktivet. Det var også formålet med PSI-direktivet. Det er videre et grunnleggende hensyn at det indre marked skal ha gode og jevne konkurranseforhold, også når det gjelder informasjonsprodukter og tjenester. Det at enkelte aktører i offentlig sektor i Norge selger data i form av for eksempel meglerpakker er noe de selv har besluttet å gjøre. Det er ikke noe de er pålagt å gjøre og ikke en del av offentlig sektors offentlige oppgaver. Det er også årsaken til at salg av meglerpakker kan falle utenfor virkeområde til direktivet.

Departementet mener at et bortfall av inntekter må sees i denne konteksten. Praksisen kan være vanskelig å forene med direktivets formål. Se også omtale av økonomiske og administrative konsekvenser i punkt 17.

8.5.3 Krav om publisering av betalingssatser

Departementet støtter i hovedsak utvalgets vurderinger av gjennomføringen av åpne data-direktivet artikkel 7 nr. 1. Departementet mener imidlertid at disse bestemmelsene egner seg best for gjennomføring i forskrift. Krav om publisering av betalingssatser og adgangen til å klage dersom betalingssatsene ikke publiseres, er av mer teknisk og praktisk karakter enn lovens overordnede rammer. Etter departementets vurdering egner slike detaljer seg derfor bedre i forskrift. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel i § 16 fjerde ledd.

8.5.4 Endringer i andre lover og forskrifter

8.5.4.1 Endringer i offentleglova

Departementet slutter seg delvis til utvalgets forslag om endringer i offentleglova § 8. Departementet mener at bestemmelser om betaling som i hovedsak gjelder innsyn, fortsatt bør framgå av offentleglova. Dette innebærer at § 8 første ledd endres og det inntas en henvisning til dataforvaltningsloven, og at § 8 tredje, fjerde, femte og sjette ledd oppheves.

Departementet mener også at offentleglova § 8 første ledd videreføres i offentleglova. Departementet er videre enig med utvalget i at utfyllende regler om betaling for data bør kunne gis i forskrift til den nye loven og viderefører utvalgets forslag til en tilsvarende hjemmel i dataforvaltningsloven § 16 fjerde ledd. Dette innebærer at gjeldende bestemmelser om publisering av betalingssatser etter § 8 femte ledd som gjennomfører artikkel 7 av PSI-direktivet, oppheves, og tilsvarende artikkel 7 i åpne data-direktivet gjennomføres som forskrift til dataforvaltningsloven § 16 fjerde ledd.

8.5.4.2 Endringer i offentlegforskrifta

Utvalget foreslo ikke forskriftsendringer, men viste til behovet for å endre offentlegforskrifta § 4 som handler om betaling for innsyn. Departementet er enig med utvalget i behovet for endringer i forskriften og vil følge opp endringer i offentlegforskrifta som følge av artikkel 6 i direktivet i forbindelse med forskrift til dataforvaltningsloven. Departementet påpeker at vilkår for når det kan tas betalt må fastsettes innenfor rammene i direktivet.

8.5.4.3 Endringer i miljøinformasjonsloven

Departementet støtter utvalgets forslag til endringer i miljøinformasjonsloven § 6 om betaling. Når reglene om viderebruk foreslås tatt inn i dataforvaltningsloven, bør alle bestemmelser om viderebruk også framgå av denne loven, og henvisninger bør også endres til å vise til dataforvaltningsloven. Det gjelder også skranker for betaling for informasjon fra offentlig sektor.