17 Økonomiske og administrative konsekvenser

Bedre tilgang til data fra offentlig sektor har lenge vært et sentralt virkemiddel i den norske datapolitikken, jf. Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs, Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge og Meld. St. 23 (2012–2013) Digital agenda for Norge. Departementets forslag til lov om datadeling og dataforvaltning vil styrke den praktiske tilgangen til data fra offentlig sektor, og legger med det til rette for en åpen offentlig sektor. Praktisk tilrettelegging av data i elektroniske og digitale formater gir grunnlag for innovasjon og utvikling av nye produkter og tjenester i næringslivet.

I forbindelse med utformingen av åpne data-direktivet i 2018, viste EU-kommisjonen til en rekke studier som viste betydelige økonomiske og samfunnsmessige gevinster ved å gjøre informasjon fra offentlig sektor lettere tilgjengelig. En sammenfattende studie anslo den økonomiske verdien av åpne data fra offentlig sektor til å være 52 milliarder euro i året for de daværende 28 medlemslandene. For Norge svarer det til om lag ti milliarder kroner i året, dersom vi bruker brutto nasjonalprodukt som fordelingsnøkkel. Selv om det er grunn til å regne med at noe av verdiskapingen blir eksportert til store internasjonale informasjonsaktører som har konkurransefordeler gjennom sin størrelse og ved at de betjener et globalt marked, må man kunne regne med at gevinster også forekommer innenlands, blant annet fordi mange sluttbrukere befinner seg innenlands. EU-kommisjonens økonomiske konsekvensanalyse av åpne data-direktivet viser at direktivet også vil medføre økte inntekter for offentlig sektor på sikt. Årsaken til dette er at økt bruk av data i dataøkonomien fører til økt økonomisk aktivitet i det indre marked, som igjen fører til økte skatteinntekter. I arbeidet med dataforvaltningsforordningen i 2020 anslo EU-kommisjonen at dataøkonomien sto for 2,6 prosent av medlemslandenes brutto nasjonalprodukt. De anslo videre at andelen ville øke til 3,9 prosent i løpet av åtte år, men at veksten kunne øke ytterligere med bedre regulatoriske rammer for deling av data.

Menon Economics gjennomførte i 2019 en analyse av verdiskapingspotensialet for Norge på oppdrag fra NHO knyttet til ressursen data. De anslo at norsk dataøkonomi utgjorde en årlig verdiskaping tilsvarende 150 milliarder kroner og at denne verdien kunne dobles fram mot 2030 dersom forholdene ble lagt til rette for økt vekstpotensial. Rapporten viser til at vekstpotensialet ligger i en kombinasjon av tilgjengelige og godt strukturerte data, en infrastruktur som knytter det hele sammen, tilgang på prosesseringskraft og digitale teknologier og spisskompetanse til å utnytte potensialet i helheten. Tilgang til data på tvers av offentlig og privat sektor er et viktig tiltak for å utløse dette vekstpotensialet.

Departementet har særlig vurdert hvilke konsekvenser de nye lovkravene vil ha for offentlig sektor. Gjennomføring av åpne data-direktivet og dataforvaltningsforordningen i norsk rett vil ha budsjettmessige konsekvenser for staten, kommunene og offentlige virksomheter for øvrig. Det samlede bildet er at det er krevende å anslå konsekvensene før regelverket trer i kraft og det blir mulig å se konsekvensene i praksis. Samtidig understreker departementet at de aller fleste kravene som følger av åpne data-direktivet allerede er gjeldende rett etter offentleglova og annen nasjonal rett som eksempelvis forvaltningsloven. Det er kun nye lovpålagte krav som er relevante for vurderingen av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget.

Det foreligger ikke nye krav i departementets lovforslag som innebærer plikt for offentlig sektor til å dele mer data enn etter gjeldende rett. Kostnadene knyttet til økt faktisk deling av data er derfor ikke en konsekvens av nye krav i denne proposisjonens forslag til lov. Det må her presiseres at offentlig sektor allerede etter gjeldende rett, som offentleglova og annen lovgivning som gir rett til innsyn eller informasjon, har plikt til å dele dokumenter (eller data) på forespørsel, dersom vilkårene i offentleglova eller annen lovgivning som gir rett til innsyn er oppfylt. Forslaget til lov om dataforvaltning endrer ikke dette. Lovforslaget legger føringer for hvordan data skal deles for viderebruk. Departementet kan ikke legge til grunn økonomiske konsekvenser for offentlig sektor i form av plikter som offentlig sektor allerede er underlagt. Gjeldende regulering i offentleglova har allerede økonomiske og administrative konsekvenser for statlig og kommunal forvaltning. Forslaget som gjennomfører bestemmelsene i åpne data-direktivet, viderefører i stor grad gjeldende rett.

Flere høringsinstanser mener at utvalgets utredning ikke tilstrekkelig har belyst de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. KS peker på potensielt store konsekvenser for kommunesektoren. LO understreker at kostnader er vanskelige å beregne og kan variere mye mellom virksomheter. LO er også bekymret for at private aktører kan tjene store summer på data fra offentlig sektor uten at det finnes tilstrekkelige tiltak mot monopolisering. NMBU påpeker at kostnader vil variere mellom virksomheter, men at deling også kan gi store gevinster som bedre forskning og innovasjon. HelseOmsorg21-rådet advarer om at kostnader med datadeling undervurderes og peker på behovet for investeringer i infrastruktur og datakvalitet. Buskerud fylkeskommune peker på at plikten til å dele metadata og datasett i Felles datakatalog er et komplekst arbeid som krever forankring, ressurser, tid og kompetanse, og at kostnadene vil avhenge av hvordan arbeidet organiseres.

Menon Economics og Deloitte Advokatfirma (Menon) har i 2025 på oppdrag fra departementet utredet de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag til lov om datadeling. I utredningen skisseres flere alternative scenarioer når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvensene. Menon presiserer at det er knyttet stor usikkerhet til beregningene. Departementet presiserer at utredningen er avgrenset mot dataforvaltningsforordningen og ikke omhandler mulige konsekvenser av denne.

Menon har skissert tre scenarioer, lavt, middels og høyt. Skillet mellom de ulike scenariene er hovedsakelig basert på grad av modenhet hos, og grad av samarbeid og samordning mellom, aktørene som treffes av nye krav i utvalgets forslag til datadelingslov.

Menon har delt kostnadene i direkte og indirekte kostnader. Direkte kostnader er kostnader knyttet til krav i utvalgets forslag til datadelingslov. De indirekte kostnadene inkluderer i tillegg kostnader knyttet til bortfall av inntekter, omstillingskostnader knyttet til tiltak som rekruttering av ny kompetanse og vurderinger knyttet til personvern og sikkerhet mv. Dette er ikke nye lovpålagte krav som følger direkte av forslagene i denne proposisjonen, og departementet mener derfor det må avgrenses mot slike estimater.

De estimerte innledende direkte kostnadene for offentlig sektor varierer fra 57 mill. kroner til 133 mill. kroner i de tre ulike scenariene. Årlige direkte kostnader deretter varierer fra elleve mill. kroner til 309 mill. kroner.

Som nevnt ovenfor mener departementet at estimatene skal begrenses til nye lovkrav som følge av denne proposisjonen. Konsekvenser knyttet til datadeling generelt holdes derfor utenfor. Konsekvenser knyttet til en økning i behovet for vurderinger knyttet til personvern og sikkerhet er etter departementets vurdering heller ikke kostnader som er en direkte følge av forslaget i denne proposisjonen. Dette innebærer at departementet begrenser estimatene til direkte kostnader av nye krav som følge av denne proposisjonens forslag til lov.

Departementet anslår imidlertid også at de direkte kostnadene knyttet til konsekvensene av nye krav i forslaget til gjennomføring av åpne data-direktivet er lavere enn de laveste estimatene av både innledende og årlige kostnader i Menon-rapporten. Menons laveste estimerte innledende direkte kostnader for offentlig sektor er på 35 mill. kroner for statlig sektor og 22 mill. kroner for kommunal sektor. De laveste estimerte årlige direkte kostnadene er på om lag 7,5 mill. kroner for statlig sektor og 3,5 mill. kroner for kommunal sektor. Begrunnelse for departementets vurdering følger nedenfor. For det første er nye lovkrav som vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for offentlig sektor etter departementets vurdering i hovedsak begrenset til kravet om publisering av metadata, se lovforslaget § 10 og nærmere omtale av dette kravet i punkt 11. Departementets forslag går lenger enn minimumskravene i åpne data-direktivet når det gjelder kravet til publisering av metadata.

For det andre vil departementet påpeke at lovforslaget § 10 knyttet til publisering av metadata ikke er et absolutt krav. Kravet gjelder bare «når det er mulig og formålstjenlig» og gjelder ikke «dersom det innebærer en uforholdsmessig arbeidsmengde». Dette innebærer for eksempel at kommuner som ikke har forutsetning for å etterleve kravet ikke er bundet av kravet. I departementets forslag er unntaket fra kravet formulert videre enn i utvalgets forslag. Menons beregninger er gjort på bakgrunn av ordlyden i lovforslaget fra utvalget. Menons beregninger er derfor gjort på bakgrunn av en, etter departementets oppfatning, snevrere unntaksformulering enn i departementets lovforslag. I beregningene fra Menon omfatter omstillingskostnader blant annet å etablere nye rutiner for datastyring, kvalitetssikring og publisering av metadata, oppgradering eller utvikling av fagsystemer, og rekruttering eller omdisponering av kompetanse. Enkelte kommuner og mindre statlige etater vil etter departementets vurdering falle inn under unntaksformuleringen i lovforslaget § 10 dersom de for eksempel må anskaffe nye systemer for å innfri kravet om publisering av oversikt over metadata. Dette innebærer for eksempel at kommuner som ikke har forutsetning for å etterleve kravet ikke er bundet av kravet.

For det tredje er kostnader knyttet til flytting av «data» til nasjonal datakatalog tatt med i Menons beregninger. Det er imidlertid kun metadata (data om data) som skal registreres i nasjonal datakatalog, ikke selve dataene.

I praksis vil et krav om publisering av oversikt over metadata i en nasjonal datakatalog innebære enten automatisk høsting av metadata fra kommunen eller den statlige etatens systemer, eller at metadata registres i Digitaliseringsdirektoratets løsning. I løsningen til Digitaliseringsdirektoratet er det ulike felt som datainnehavere fyller ut når de registrerer data. De aller fleste feltene er ikke påkrevd å fylle ut, men det vil likevel kreve manuelt arbeid. I løsningen hos Digitaliseringsdirektoratet må metadata som tittel, kontaktperson og tema registreres.

Departementet vil videre påpeke at kommuner og statlige etater allerede skal ha oversikt over data de har ansvar for. Dette følger blant annet av personvernforordningen artikkel 30 og regelverk knyttet til informasjonssikkerhet. For å vite om behandlingsgrunnlag er tilstrekkelig etter personvernforordningen og at informasjonssikkerhetstiltak er adekvate, må den offentlige virksomheten vite hvilke data den forvalter. Et krav om å registrere metadata knyttet til disse dataene bør derfor ikke være veldig inngripende, så fremt dagens nevnte krav etterleves.

Bedre oversikt over egne data kan føre til effektivisering innad i offentlig sektor, ved bedre orden i eget hus. Dersom den enkelte kommune eller statlige virksomhet både vet selv hva de besitter og kan gjøre dette synlig for offentligheten, så gir det også andre offentlige virksomheter innsikt i hvilke data som finnes. Dette muliggjør gjenbruk av data i forvaltningen, noe som er sentralt i digitaliserings- og effektiviseringsarbeidet.

Det fremgår også av høringsuttalelsen til KS at forskjellige kommuner vil treffes på ulikt og ujevnt vis. Enkelte kommuner ligger langt fremme, mens andre ikke er like modne i sitt arbeid med datadeling. Departementet legger derfor til grunn at de kommunene som ikke er modne heller ikke vil treffes særlig hardt av de øvrige delene av lovforslaget, ettersom det ikke innebærer økte krav til deling av data, kun enkelte skjerpede regler om hvordan det skal deles dersom det deles.

Menon påpeker at konsekvensene av nye krav i forslaget til ny lov vil reduseres ved koordinering og god veiledning mellom berørte kommuner og virksomheter. Departementet mener derfor at konsekvensene knyttet til metadatakravet for kommunesektoren kan påvirkes av hvordan koordinering og samarbeidet kommunene imellom blir. Desto mer KS kan bistå kommunene og kommunene kan bistå hverandre, desto lavere blir konsekvensene. God veiledning er også en forutsetning for god implementering. Departementet vil arbeide for at slik veiledning kommer på plass.

Resten av EU, inkludert Sverige og Danmark, har innført åpne data-direktivet og dataforvaltningsforordningen. Menons utredning viser at i Sverige har de økonomiske konsekvensene ved implementering av åpne data-direktivet vært lave. I Danmark ble kostnadene ved innføringen av direktivet i hovedsak håndtert på nasjonalt nivå. Det ble ikke identifisert vesentlige merkostnader på kommunalt nivå, selv om enkelte kommunalt eide selskaper, som for eksempel vannverk, kunne bli berørt i noen grad.

Departementets forslag til lov om dataforvaltning går lenger enn minimumskravene i åpne data-direktivet når det gjelder forslaget til virkeområdet til loven. Dette omtales nærmere i punkt 5.1. Departementets lovforslag følger utvalgets forslag og innebærer at forslaget til dataforvaltningslov skal ha det samme virkeområde som både offentleglova og åpne data-direktivet. Dermed vil loven gjelde for flere selvstendige rettssubjekter enn de som omfattes av EU-rettsaktene alene. Offentleglova gjelder for et bredt spekter av offentlige organer og offentlige foretak, mens åpne data-direktivet gjelder for offentlige organer, men kun for et begrenset og forhåndsdefinert sett med offentlige foretak, primært innen forsyningssektoren. Direktivet omfatter foretak som er finansiert eller styrt av det offentlige, men ikke alle som faller inn under offentleglova.

At dataforvaltningsloven blir gjort gjeldende for virksomheter som ikke tidligere har vært omfattet av PSI-reglene om viderebruk i offentleglova, kan få økonomiske og administrative konsekvenser for disse virksomhetene.

Utvalget vurderte det som lite inngripende å endre virkeområdet til den nye loven til også å omfatte offentlige foretak som ikke er underlagt virkeområdet til direktivet. Årsaken til dette er at alle offentlige foretak allerede er underlagt reglene om innsyn etter offentleglova, og er dermed pålagt plikt om gratis innsyn og plikt om elektronisk tilgjengeliggjøring etter offentleglova § 30 første ledd første punktum. Etter direktivet er ikke offentlige foretak pålagt plikt til å behandle krav om viderebruk av data, jf. artikkel 4 nr. 6 bokstav a. Etter gjeldende rett er imidlertid offentlige foretak allerede pålagt plikt til å behandle krav om innsyn etter offentleglova. Departementet støtter derfor utvalgets vurdering av at det er lite inngripende å foreslå at dataforvaltningsloven får et utvidet virkeområde sammenlignet med åpne data-direktivet på dette punktet.

Økonomiske konsekvenser som følger av nye krav i dataforvaltningsforordningen knytter seg i hovedsak til ulike nasjonale funksjoner som skal opprettes. Se omtale under punktene 15.4, 15.5 og 15.6. Det er foreløpig vanskelig å vurdere behovet for ressurser hos organene som får roller etter loven, da omfanget og kompleksiteten av saker ikke kan estimeres nøyaktig. I startfasen forventes det få eller ingen saker for tilsynsorganet. Departementet er ikke kjent med at det finnes dataformidlingstjenester eller dataaltruismeorganisasjoner i Norge per i dag. De økonomiske og administrative konsekvensene ved etablering av ulike roller etter dataforvaltningsforordningen vil følges opp i dialog med berørte aktører og i de ordinære budsjettprosessene.

De endrede reglene om muligheten til å ta betalt er nærmere omtalt i punkt 8. Åpne data-direktivet strammer inn adgangen til å ta betalt for viderebruk av data fra offentlig sektor. Bestemmelsen i PSI-direktivet som tillot gebyrer ut over marginalkostnadene (det vil si kostnader knyttet til reproduksjon, utlevering og formidling) for spesifikke dokumenter, uten at dette representerte en betydelig del av organets virksomhet videreføres ikke. Kostnader utover marginalkost kan være kostnader til innsamling av og produksjon av data. Dette vil kunne få økonomiske konsekvenser for statlige og kommunale etater som finansierer sin virksomhet på denne måten.

Menon har også utredet mulige tapte inntekter som følge av implementering av åpne data-direktivet. De anslår at forslaget kan medføre inntektstap på to måter. For det første gir lovforslaget begrensninger i mulighetene for å ta betalt for data. For det andre vil økt tilgang på data som følge av loven kunne føre til at betalingsviljen for spesialiserte tjenester, som meglerpakker, bli redusert. I Menons laveste scenario mister verken statlige virksomheter eller kommuner inntekter. I Menons mellomste scenario er det beregnet et inntektstap fordi betalingsviljen for spesialtilpassede dataprodukter reduseres noe, som resulterer i en 25 prosent nedgang i salgsinntekter. Menon beregner dette tapet til å være om lag 77 mill. kroner årlig. Menon påpeker at beregnet potensielt bortfall av inntekter avhenger av hvor store inntekter kommunene har i utgangspunktet.

Gjennomføringsrettsakten om datasett med høy verdi pålegger aktiv deling av konkrete datasett og ventes å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. Innstramminger i reglene for å kunne ta betalt for tilgang til data vil kunne få budsjettmessige konsekvenser for offentlige organer som i dag finansierer etablering og forvaltning av data med brukerinntekter. Dette gjelder først og fremst arbeidet med det offentlige kartgrunnlaget, men også annet arbeid med geografisk informasjon i staten og kommunene. Det knytter seg usikkerhet til hvor store konsekvensene på dette området vil kunne bli. Store deler av kravene i gjennomføringsforordningen etterleves imidlertid allerede av norske offentlige organer. For 2022 estimerer OECD at 91 prosent av norske datasett med høy verdi allerede er åpent tilgjengelig. Nøyaktige kostnader for etterlevelsen av de resterende ni prosent kan ha budsjettmessige konsekvenser. Departementet vil nærmere omtale de økonomiske og administrative konsekvensene av gjennomføringsrettsakten om datasett med høy verdi i høring av forskrift til dataforvaltningsloven. Forskriften skal etter planen blant annet gjennomføre gjennomføringsrettsakten i norsk rett.