4 Formål

4.1 Gjeldende rett

Offentleglova skal blant annet legge til rette for viderebruk av offentlig informasjon. Dette følger av § 1 andre punktum. Reglene om viderebruk ble tatt inn i offentleglova som ledd i nasjonal gjennomføring av EUs direktiv om viderebruk av informasjon fra offentlig sektor (PSI-direktivet, eller «directive […] on the re-use of public sector information» på engelsk) fra 2003, senere endret i 2013. Viderebruk av informasjon, som er produsert med offentlige midler, kan skje til alle slags formål, inkludert til å fremme åpenhet og demokratisk deltakelse. Journalistikk basert på viderebruk av offentlig informasjon er et typisk eksempel på dette. Næringsutvikling basert på data fra offentlig sektor er også et typisk eksempel på viderebruk.

4.2 Direktivet

Som omtalt i punkt 2.2 slår åpne data-direktivet artikkel 1 nr. 1 fast at formålet med direktivet er å fremme bruken av åpne data og stimulere til innovasjon av produkter og tjenester. Dette er nytt sammenliknet med de eldre versjonene av direktivet, viderebruksdirektivet fra 2003 og endringsdirektivet (PSI-direktivet) fra 2013, som ikke har en tilsvarende formålsbestemmelse. Siden åpne data-direktivet bygger på disse direktivene, må formålsbestemmelsen i artikkel 1 likevel ses som en presisering av det underliggende formålet med de to tidligere direktivene. Fortalene tydeliggjorde at formålet med direktivene var å skape like vilkår for viderebruk av viderebruk av informasjon fra offentlig sektor i det indre marked, jf. blant annet viderebruksdirektivet fortalepunkt 5 og PSI-direktivet fortalepunkt 33.

Det fremgår også av fortalen til åpne data-direktivet at et sekundært formål er å øke åpenheten til offentlig sektor. Departementet viser til at følgende fremgår av åpne data-direktivet fortalepunkt 13:

«Et av hovedformålene med å opprette det indre marked er å skape vilkår som fremmer utviklingen av tjenester og produkter i hele Unionen og i medlemsstatene. Informasjon fra offentlig sektor eller informasjon som er samlet inn, produsert, reprodusert og formidlet i forbindelse med en offentlig oppgave eller tjeneste av allmenn interesse, er et viktig utgangsmateriale for produkter og tjenester med digitalt innhold, og vil bli en enda viktigere gjennom utviklingen av avansert digital teknologi, for eksempel kunstig intelligens, distribuerte databaser og tingenes internett. En bred geografisk dekning på tvers av landegrensene vil også være vesentlig i denne sammenhengen. Det forventes økte muligheter for viderebruk av slik informasjon, blant annet for å gi alle foretak i Unionen, herunder svært små og små og mellomstore bedrifter og det sivile samfunn, mulighet til å utnytte sitt potensial og bidra til økonomisk utvikling og å skape og verne arbeidsplasser av høy kvalitet, særlig til nytte for lokalsamfunnene og for viktige samfunnsmessige mål, for eksempel ansvarlighet og åpenhet.»

Videre lyder fortalepunkt 14:

«Det å tillate viderebruk av dokumenter som offentlige organer er i besittelse av, gir merverdi til nytte for viderebrukerne, sluttbrukerne og samfunnet generelt, og i mange tilfeller også for det offentlige organet selv, gjennom å fremme åpenhet og ansvarlighet og generere tilbakemeldinger fra viderebrukere og sluttbrukere, noe som gir det aktuelle offentlige organet mulighet til å forbedre kvaliteten på informasjonen som samles inn og gjennomføringen av sine oppgaver.»

I fortalepunkt 70 utdyper EU-kommisjonen at ett av formålene med direktivet, er å gjøre det lettere for borgere med hensyn til fri spredning av informasjon og kommunikasjon som bygger på dokumenter fra offentlig sektor.

4.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at formålet til lov om datadeling skal tilsvare åpne data-direktivets formål om å fremme viderebruk av informasjon fra offentlig sektor for innovasjon og utvikling av nye informasjonsprodukter og tjenester, se utvalgets forslag til datadelingsloven § 1. Utvalget foreslår også at loven skal ha som formål å fremme åpenhet til offentlig sektor, for å videreføre hensynene bak reglene om viderebruk etter offentleglova. Videre foreslår utvalget at ettersom reglene om viderebruk flyttes fra offentleglova til ny lov om datadeling, bør offentleglova § 1 andre punktum oppheves som del av rendyrkingen av offentleglova. I merknaden til § 1 skrev utvalget:

«Ordet «åpenhet» er hentet fra § 1 første punktum i offentleglova, og gjengitt i denne lovens formål for å understreke at selv om regler om viderebruk av data fra offentlig virksomhet skilles ut av offentleglova hvor det er regulert i dag og inn i en ny egen lov, så er formålet om å skape åpenhet, tillit og demokratisk kontroll mellom offentlig virksomhet og samfunnet generelt videreført i denne loven. I likhet med offentleglova, blir også ordet «åpenhet» brukt her for å understreke at reglene om tilgang til data fra offentlig virksomhet er en av flere mekanismer som medvirker til å skape et åpent samfunn. Utvalget ønsker også å presisere at det med «fremme åpenhet til offentlig sektor» også siktes til journalistikk og journalistiske formål, jf. medieansvarsloven § 1.»

Denne koblingen mellom formålet til viderebruk og åpenhet, ble vektlagt i flere deler av utvalgets forslag, se utredningen kapittel 18.

4.4 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser uttalte seg om utvalgets forslag til formålsbestemmelse, se utvalgets forslag til lov om datadeling § 1. Dette inkluderte Arkivverket, Den norske dommerforening, Fagutvalg for IKT-spørsmål, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Kommunesektorens organisasjon (KS), Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftenes Landsforening og Skatteetaten.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening støtter utvalgets forslag og argumentasjon om å inkludere «fremme åpenhet til offentlig sektor» i formålsbestemmelsen. Samtidig ønsker disse organisasjonene at bestemmelsen skal inkludere en eksplisitt henvisning til at journalistikk også er en del av formålet med loven, og at dette ikke bare skal fremkomme av spesialmerknaden til bestemmelsen.

KS støtter utvalgets forslag til § 1. KS trekker særlig frem viktigheten av å både synliggjøre hensynet til forskning, innovasjon og utvikling av produkter og tjenester, og hensynet om å fremme åpenhet til offentlig sektor. KS påpeker at det sistnevnte synliggjør at det også kan legges vekt på hensyn som støtter opp under et åpent og demokratisk samfunn.

Skatteetaten mener det er viktig å få frem at det er ulike hensyn bak offentleglova på den ene siden og utvalgets forslag til datadelingslov og dataforvaltningslov på den andre siden. Skatteetaten påpeker at offentleglova har demokrati og åpenhet som sitt hovedhensyn, mens de to lovforslagene er markedsinstrumenter.

4.5 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene om behovet for en formålsbestemmelse som dekker både det kommersielle og det bredere åpenhetsperspektivet. Utvalgets forslag videreføres med en mindre språklig justering.

Slik Skatteetaten påpeker i sin høringsuttalelse, stemmer det at hensynene bak EU-rettsaktene og offentleglova er ulike, og at formålet med direktivet er å sikre det indre marked for informasjonsprodukter og tjenester basert på data fra offentlig sektor. Det stemmer imidlertid ikke at forslaget til en ny nasjonal lov, som gjennomfører åpne data-direktivet, må ha nøyaktig samme formål som direktivet. En ny nasjonal lov kan ha et videre formål.

Departementet ser behovet for å synliggjøre forskjellen mellom offentleglova og departementets forslag til ny dataforvaltningslov. Samtidig har de to lovene overlappende grenseflater. Etter departementets syn kan ikke en lov som regulerer viderebruk av data fra offentlig sektor begrenses til kun et markedsinstrument eller en lov som skal understøtte det indre marked. Utvalget er tydelig på at det er behov for å videreføre formålet om en åpen offentlig sektor, også når bestemmelsene om viderebruk flyttes ut av offentleglova. Departementet er enig i dette.

Viderebruk av offentlig informasjon kan etter gjeldende rett brukes til ethvert formål. Det er ikke slik at formålet er styrende for om en bruker kan få tilgang til data eller for hvordan dataen kan viderebrukes. Departementets forslag til ny lov om datadeling og dataforvaltning innebærer en videreføring av denne rettstilstanden. Etter departements syn vil det også være misvisende dersom formålsbestemmelsen til den nye loven kun viser til kommersielle formål, all den tid åpne data-direktivet angir at viderebruk av informasjon fra offentlig sektor kan skje for «kommersielle og ikke-kommersielle formål», jf. artikkel 2 nr. 11.

Videre viser departementet til at EU regulerer det indre marked, og ikke åpenhet eller innsyn i nasjonal offentlig sektor. Dette er en begrensning som følger av EU-traktaten (TEUV) artikkel 114. Ved nasjonal gjennomføring av EUs rettsakter gjelder imidlertid ikke denne begrensningen. Gitt den nære koblingen mellom formålet bak offentleglova og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor, mener departementet det er hensiktsmessig at hensynet til åpenhet inkluderes i formålsparagrafen til dataforvaltningsloven.

Når det gjelder utvalgets forslag om å oppheve offentleglova § 1 andre punktum, mener departementet at bestemmelsen bør videreføres. Departementet legger til grunn at det er viktig å tydeliggjøre at formålet med innsyn ikke er begrenset til tilgang til dokumenter, men også omfatter muligheten til å viderebruke informasjonen det gis innsyn i.