11 Kommunal saksbehandling av motorferdselsaker

11.1 Innledning

Et viktig premiss for lovarbeidet er at ny motorferdsellov skal gi kommunene økt myndighet og samtidig bidra til redusert byråkrati.

Departementet foreslår at kommunene, som i dag, skal ha en sentral rolle i forvaltningen av motorferdselregelverket. Departementet mener dette forutsetter at kommunenes myndighetsutøvelse skjer innenfor visse rammer. Departementet foreslår derfor blant annet tydeligere krav til innholdet i kommunale tillatelser, noe som vil forenkle saksbehandlingen og bidra til en mer enhetlig og forutsigbar praksis. Departementet ønsker videre å legge til rette for økt digital saksbehandling og dermed redusere unødvendig ressursbruk knyttet til forvaltningen av loven. Det legges også opp til at kommunene kan ta saksbehandlingsgebyr og brukerbetaling, samt at kommunene gis myndighet til å endre, omgjøre og tilbakekalle tillatelser på nærmere bestemte vilkår.

11.2 Krav om tidsbegrensede tillatelser, angivelse av antall turer og forhåndsfastsatte traseer

11.2.1 Gjeldende rett

Dagens motorferdselregelverk inneholder ikke et generelt krav om at tillatelser skal være tidsbegrensede, fastsette hvilke traseer som skal benyttes, eller angi maksimalt antall turer. Et unntak er motorferdselforskriften § 5 andre ledd, som krever at kommunen tydelig angir traseen som skal benyttes i tillatelser til transport av bagasje og utstyr mellom brøytet vei og hytte etter § 5 første ledd bokstav c. Det fremgår likevel både i forskriften §§ 6 og 7 og rundskriv T-1/96 at kommunen kan sette begrensninger i og vilkår for tillatelsene.

I rundskriv T-1/96 er det anbefalt at kommunene setter vilkår i alle sine tillatelser som kanaliserer ferdselen til en bestemt tid og et bestemt sted, fordi dette blant annet kan redusere skader og ulemper for natur og mennesker. Rundskrivet fremhever også at det bør settes vilkår om at tillatelsen bare gjelder for et bestemt antall turer, at det bare unntaksvis bør gis tillatelser for lengre perioder, og at det under ingen omstendigheter bør gis tillatelser for mer enn fem år.

11.2.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.3.

Utvalget foreslo å innføre at tillatelser til motorferdsel skal være avgrenset i tid og maksimalt kunne gis for en periode på fire år. De foreslo også at det for en del tillatelsestyper skal stilles krav om at kommunen fastsetter hvor mange turer tillatelsen gjelder for. Forslaget har sammenheng med at det for de fleste tillatelseshjemlene er krav om at motorferdselen skal være «nødvendig». Et krav om å angi antall turer i tillatelsen vil bidra til å operasjonalisere dette nødvendighetskriteriet. Utvalget foreslo videre krav om at tillatelser skal angi hvilken trasé eller hvilket område tillatelsen gjelder, for alle tillatelser unntatt til leiekjøring.

Utvalget mente videre det skal presiseres i loven at kommunen har generell adgang til å sette vilkår i tillatelser til motorferdsel. De vurderte om det burde innføres en generell plikt for den som får tillatelse til motorferdsel om å registrere ferdsel, men foreslo heller at kommunene burde få hjemmel til å fastsette krav om registrering av antall turer i tillatelsen. Utvalget foreslo også at departementet får myndighet til å gi forskrift med ytterligere krav til hva tillatelser om motorferdsel skal inneholde. Utvalget foreslo at departementet i en slik forskrift for eksempel kan fastsette at alle tillatelser skal inneholde krav om at turer skal registreres på forhånd.

11.2.3 Høringen

Høringsinstansene er delte om forslaget. Blant de som støtter forslaget er Kommunesektorens Organisasjon (KS), Miljødirektoratet, Økokrim og Politidirektoratet, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Innlandet, Norges Bondelag, Statskog, Grane kommune, Hattfjelldal kommune, Vefsn kommune, Suldal kommune og Oslo kommune. Høringsinstansene viser blant annet til at tydeligere krav til tillatelser vil lette kontroll og håndheving og at praksis i en del kommuner i dag er at det gis tillatelser uten begrensning i verken tid, kjøretrase eller antall turer. Forslaget om krav til kartfestet trase blir generelt godt mottatt av høringsinstansene.

Enkelte høringsinstanser mener at kravene til tillatelser bør være strengere. Oslo kommune viser til at enkelte kommuner, i mangel av gode holdepunkter, vil kunne legge seg på en generell varighet på tillatelser på fire år av hensyn til en enkel saksbehandlingsprosess. De foreslår at kun motorferdsel som anses «strengt nødvendig» for å dekke transportbehovet skal tillates, og at kommunene bør ha plikt til å fastsette vilkår og dokumentasjonskrav for tillatelser til leiekjøring.

Høringsgruppen for Graddis mener bestemmelsen må bli mer forpliktende, med klare krav til tillatelsene. Statsforvalteren i Innlandet og Villreinnemnda i Rondane og Sølnkletten mener sluttdato for kjøring på vinterføre bør være et krav. Rollag kommune og Nore og Uvdal kommune ber om at vilkår om tidsrom, antall turer og kjøretraseer utvides til å gjelde alle formål. Statsforvalteren i Trøndelag mener grepene utvalget gjør ikke er tilstrekkelige for å sikre at motorferdsel til fritidsboliger kun skal gjelde godstransport, og ikke persontransport. Det vises til at et krav om å angi antall turer lett kan omgås, ved å gi tillatelse til like mange turer som helger i vinterhalvåret. Statsforvalteren foreslår at det stilles krav om at godstransport må gjennomføres med slede eller kjelke, samt om å føre kjørebok, for å gjøre tillatelsene kontrollerbare. Eventuell forskrift om registrering i kjørebok må vedtas samtidig med lovens ikrafttredelse. Norske reindriftssamers landsforbund (NRL) opplyser i konsultasjon med departementet at reglene om godstransport til fritidsbolig også benyttes til persontransport. De etterlyser føringer som i større grad legger begrensninger på antall turer innenfor et gitt tidsrom. NRL og Nord-Senja reinbeite støtter en begrensning på fire år, men mener tillatelser til fritidstransport bør begrenses til to år.

Mange høringsinstanser er likevel kritiske til krav om tidsbegrensning og antall turer. Blant disse er Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS), Balsfjord kommune, Eidfjord kommune, Engerdal kommune, Fauske kommune, Hemnes kommune, Hjartdal kommune, Lyngen kommune, Nord-Fron kommune, Oppdal kommune, Rendalen kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Storfjord kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Valle kommune, Vanylven kommune, Vinje kommune, Nordland fylkeskommune, Norges Luftsportforbund, Snøskuterklubbenes fellesråd og flere snøskuterforeninger, som Storfjord snøscooterforening, Nordreisa scooter- og båtforening, Sulitjelma snøscooterklubb og Snøscooter- og ATV-importørenes forening. Også flere lokale partiforeninger er kritiske, som Kvænangen Høyre, Troms FrP, Porsanger Frp, Finnmark Frp, Kautokeino Frp og Vinje Senterparti. Et gjennomgående synspunkt er at det er unødvendig byråkratisk å måtte søke flere ganger om samme formål dersom forutsetningene for tillatelsen ikke er endret, og at kommunene selv må kunne avgjøre hvor lenge tillatelsene skal gjelde. Norges Bondelag er i utgangspunktet positive til tidsbegrensning, men mener det bør åpnes for at tillatelser til leiekjøring og utmarksnæring kan gis for lengre tid. Også NORSKOG mener tillatelser til utmarksnæring bør kunne ha lengre varighet enn fire år. Stabbursdalen sameieforening, Rohci siida, Rohci veilag og Dilljávre veilag ønsker ingen tidsavgrensning. De viser til at kommunene etter utvalgets forslag uansett vil ha adgang til endring, omgjøring og tilbakekall av avgjørelse ved behov.

Mange høringsinstanser, herunder Den norske turistforening (DNT), peker også på at det er vanskelig å konkretisere hvor mange kjøreturer tillatelsen skal gjelde for flere år frem i tid, og at fokuset må ligge på reelt transportbehov, ikke antall turer. For tillatelser til byggearbeider mener DNT at en tidsramme fremfor en ramme for antall turer er fornuftig for å kunne planlegge byggeprosessene på en mest mulig hensiktsmessig måte. Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) mener forslaget kan komme til å virke mot sin hensikt, ved at kommunene setter antall turer tillatelsen gjelder høyt, for å unngå behov for mer byråkrati. De viser også til at flere av formålene i §§ 31 til 37 ikke egner seg for slike begrensninger som er foreslått, deriblant motorferdsel for godstransport til fritidsbolig, byggearbeid og personer med funksjonsnedsettelser.

Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune og Tydal kommune gir i en samlet uttalelse uttrykk for at de mener varigheten av tillatelser til transport til fritidsbolig bør knytte seg til eierskap av fritidsboligen. De foreslår at påtroppende kommunestyre kan gis myndighet til å oppheve tillatelser til hyttekjøring og be eier om å fornye tillatelsen, eventuelt at kommunen selv kan fatte vedtak om forlengelse av tillatelse for fire år av gangen, hvor det ikke har vært eierskifte. Tilsvarende synspunkter gjøres gjeldende av Balsfjord kommune, Bykle kommune, Dyrøy kommune, Harstad kommune, Lavangen kommune, Meråker kommune, Målselv kommune, Osen kommune, Senja kommune, Surnadal kommune, Sørreisa kommune, Åfjord kommune, Trøndelag fylkeskommune, Midt-Tromsrådet og Trøndelag Senterparti. Bardu kommune, Saltdal Arbeiderparti, Storvatn hytteforening og Trøndelag INP (Industri- og Næringspartiet) er kritiske til krav om både tidsbegrensning og angivelse av antall turer til tillatelser til godstransport til fritidsbolig. Det vises blant annet til at slike tillatelser gis for flere år av gangen nettopp med tanke på redusert byråkrati. Verdal kommune og Steinkjer kommune mener varighet på tillatelsene og antall turer til egen hytte bør kunne bestemmes lokalt. Også Hægebostad kommune og Åseral kommune er kritisk til antallsbegrensning for slike tillatelser. Midt-Tromsrådet, Dyrøy kommune, Lavangen kommune og Målselv kommune støtter heller ikke krav om antallsbegrensning, særlig når det gjelder forslagets §§ 33, 35 og 36.

NHO Reiseliv mener søknadsprosessene for de formål som tillates kan forenkles ytterligere. Der det er et relativt konstant transportbehov mener de hovedregelen bør være at det gis tillatelser for 4 år av gangen.

Norges Luftsportforbund (NFL) mener forslaget gir dårlig sammenheng fordi landingsplasskonsesjoner har en varighet på enten 10 eller 20 år. De foreslår at maksgrensen settes til ti år, eventuelt at det innføres en særbestemmelse for landingsplasser. NLF er også kritiske til at departementet kan kreve forhåndsregistrering av turer og gi detaljer om registrering, og mener dette er uhensiktsmessig operativt og flysikkerhetsmessig, da beslutning om start og landing ofte tas på kort varsel, og førevarslandinger kan være ønskelig. NFL mener hensynene kan ivaretas gjennom eksisterende internasjonale systemer for reiseplaner opprettet av FNs luftfartsorganisasjon ICAO (Chicago-konvensjonen, SERA.4001.8), som er harmonisert i EØS. Bestemmelsen bør etter NFLs mening åpne for ettersendelse ved førevarslanding. NFL mener krav om kartfesting av landingsplass bør betinge publisering på aeronautiske kart etter forordning (EU) 2017/373 vedlegg VI (del-AIS) punkt AIS.OR.325. Disse forbeholdene bør etter NFLs syn følge av lov eller eventuelle forskrifter.

11.2.4 Departementets vurderinger

11.2.4.1 Innledning

Departementet mener hensynet til å regulere og ha oversikt over den samlede belastningen av motorferdsel, og å gjøre kontroll med motorferdsel enklere, tilsier at det bør settes klarere rammer for tillatelsene kommunene gir. Departementet mener videre at tydelige retningslinjer og krav til kommunenes vedtak om motorferdsel bidrar til å forenkle saksbehandlingen, og dermed redusere unødvendig ressursbruk. På denne bakgrunn støtter departementet i hovedsak utvalgets forslag. Departementet merker seg samtidig at mange høringsinstanser har uttrykt motstand mot utvalgets forslag, særlig når det gjelder krav om tids- og antallsbegrensning, og foreslår på denne bakgrunn en endring hva gjelder varigheten av tillatelser for enkelte bestemmelser.

11.2.4.2 Tidsbegrensning

Departementet foreslår at tillatelser til motorferdsel i utgangspunktet bør gis for et avgrenset tidsrom, og at tillatelser i de fleste tilfeller maksimalt bør kunne gis for fire år av gangen. Angivelse av varighet er en effektiv måte å regulere motorferdselen på, og fører til at kommunene jevnlig vil få anledning til å gjøre nye vurderinger av behovet for motorferdsel dersom forutsetningene for tillatelsen endrer seg. På denne måten sikrer man at ny kunnskap om natur eller utvikling i miljøvennlig teknologi vil kunne tas hensyn til, og at man jevnlig kan gjøre nye vurderinger av den samlede belastningen motorferdselen har i kommunen. En maksimal varighet på fire år sørger også for at et sittende kommunestyre ikke kan binde opp et påtroppende kommunestyre i motorferdselforvaltningen. Dette er i tråd med utvalgets forslag. Der det er et relativt konstant transportbehov over tid, og dessuten nokså uendrede forhold som skal vurderes, bør kommunen vurdere om det er hensiktsmessig å gi tillatelser med maksimal varighet, for å redusere mengden saksbehandling for både kommunen og søker.

I lys av høringsinnspillene mener departementet likevel at det er hensiktsmessig å lempe på kravet om tidsbegrensing for tillatelser etter lovforslagets § 36 om godstransport til fritidsbolig, og mener at slike tillatelser bør kunne gis for opptil åtte år av gangen. Det antas at dette vil kunne lette omfanget av saksbehandling for kommunene, da en stor del av søknadene de behandler, gjelder slike tillatelser. Departementet viser til at kommunen fortsatt vil kunne trekke tilbake tillatelsen etter nærmere vilkår i den foreslåtte bestemmelsen om endring, omgjøring og tilbakekall av tillatelse, for eksempel dersom vesentlige forutsetninger for tillatelsen er bortfalt. Departementet understreker at åtte år er en øvre grense for varigheten av slike tillatelser, og at dette ikke bør være hovedregelen. Tillatelsene bør som utgangspunkt gis for kortere tidsrom.

Departementet mener også at tillatelser etter lovforslagets § 31, om transport for personer med funksjonsnedsettelser, bør kunne gis for opptil åtte år. Se en nærmere omtale av motorferdsel for personer med funksjonsnedsettelser i punkt 10.6.

For de øvrige tillatelsestypene viser departementet til at tidligere søknader og vurderinger ofte vil kunne gjenbrukes, og at et krav om tidsbegrensede tillatelser derfor ikke vil gi uforholdsmessig mye byråkrati, holdt opp mot de gevinstene dette har for den samlede belastningen av motorferdsel. I tillegg har Miljødirektoratet, på oppdrag fra departementet, startet på en utredning av hvordan et digitalt system kan gjøre saksbehandlingen på motorferdselfeltet enklere. En slik digital løsning vil kunne redusere den byråkratiske byrden for kommunene.

11.2.4.3 Antallsbegrensning

Departementet mener at et krav om antallsbegrensning, i likhet med angivelse av varighet, vil kunne bidra til å holde den samlede belastningen av motorferdselen på et forsvarlig nivå, samt gi bedre muligheter for effektiv kontroll. Departementet er samtidig enig med utvalget i at tillatelser til motorferdsel for leiekjøring, utmarksnæring, mineralundersøkelser og preparering av skiløyper og skibakker kan unntas fra kravet om antallsbegrensning, og at risikoen for kjøring uten nytteformål er lav for disse formålene. I høringen har det kommet innspill om at kommunen i tillatelser til leiekjøring bør ha plikt til å fastsette vilkår og dokumentasjonskrav. For en nærmere omtale av høringsinnspillet, se punkt 10.2.

Departementet mener imidlertid også at tillatelser til transport av personer med funksjonsnedsettelser kan unntas fra antallskravet. Bakgrunnen for bestemmelsen er et ønske om å tilgjengeliggjøre utmark for personer som ikke selv kan betjene en terrenggående rullestol. Departementet mener hensynet til at familiene her skal kunne ha stor fleksibilitet til å komme seg ut på tur når vær og føreforhold ligger til rette for det, tilsier at tillatelsene ikke bør sette begrensninger i hvor mange turer som kan gjennomføres.

Departementet tar også til etterretning innspillene fra blant annet Statsforvalteren i Trøndelag, Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) og flere kommuner som mener at antallsbegrensninger i tillatelsene ikke nødvendigvis faktisk vil ha en begrensende effekt, men heller virke mot sin hensikt. Departementet viser til at forslaget innebærer at det bare kan gis tillatelse til det antall turer som er «nødvendig» for å dekke transportbehovet, og at dette vil utgjøre en rettslig begrensning i hva kommunene kan gi tillatelse til. Kommunen vil derfor ikke ha hjemmel til å fastsette et høyere antall turer enn det som er nødvendig. En høy antallsbegrensning vil uansett gjøre det enklere å føre kontroll med motorferdselen enn om tillatelser gis uten slik begrensning i det hele tatt.

Departementet mener det er bedre at kommunen, som kjenner motorferdselregelverket, operasjonaliserer hva som er «nødvendig» gjennom en antallsbegrensning, enn at den enkelte tillatelseshaver selv må bedømme når kjøring er nødvendig og ikke. Dette vil gjøre reglene enklere å følge for publikum.

Departementet mener også at kravet om antallsbegrensning bør gjelde for tillatelser til byggearbeider. Selv om tillatelsen angir varighet, mener departementet det er en viss risiko for utglidning dersom tillatelse til byggearbeider unntas fra kravet om antallsbegrensning.

11.2.4.4 Krav om registering av turer

I motsetning til utvalget mener departementet at det bør stilles krav om at fører registrerer turer som kjøres etter tillatelsen, i tillatelser hvor det er krav om antallsbegrensning, og at dette bør fremgå av loven. Departementet mener at et krav om antallsbegrensning har liten betydning dersom det ikke samtidig gis regler som sørger for at slike begrensninger kan kontrolleres. Etter departementets vurdering er derfor registrering av turer en nødvendig forutsetning for kontroll av tillatelser med antallsbegrensning. Informasjon om hvor og når motorferdselen skjer vil dessuten bidra til et bedre grunnlag for å vurdere den samlede belastningen motorferdselen har på naturen. Krav om registrering av turer er også etterlyst av Statens naturoppsyn i deres innspill til utvalget, se NOU 2024: 10 kapittel 31.3.1. Departementet mener et slikt krav ikke vil føre til uforholdsmessig merarbeid for kommunene.

11.2.4.5 Kartfestet trase

Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, at kommunene skal kartfeste eller på annen entydig måte angi hvilken trase eller hvilket område tillatelsen gjelder. Departementet viser til at forslaget har blitt godt mottatt i høringsrunden. Departementet er enig med utvalget i at et slikt krav sikrer kommunene kontroll med at motorferdselen ikke skjer i et større område enn nødvendig, gjør det enkelt å vite hvor ferdselen skjer og å føre tilsyn. Kommunene kan på denne måten kanalisere motorferdselen slik at den er minst mulig til skade for naturen, friluftslivet og samisk kulturutøvelse.

11.2.4.6 Vilkårsstilling og adgang til å gi forskrift

Av pedagogiske årsaker foreslår departementet at det fremgår eksplisitt av bestemmelsen at kommunen kan fastsette vilkår for motorferdselen, selv om dette uansett følger av den ulovfestede vilkårslæren.

Departementet mener også det er hensiktsmessig at departementet i forskrift kan regulere hva tillatelser skal inneholde, herunder krav om hvordan registrering av antall turer skal skje eller om hvordan traseer skal kartfestes. Det kan for eksempel være relevant med regler om digitale registreringsløsninger. Norges Luftsportforbund har i høringen gitt uttrykk for at det er uheldig dersom departementet kan fastsette særegne regler om krav om registrering av turer, som ikke samsvarer med allerede gjeldende, internasjonale regler om reiseplaner og aeronautiske kart. Departementet mener ikke det er behov for å presisere bestemmelsen ytterligere om dette, men at dette er forhold det er naturlig å ta høyde for ved utformingen av en eventuell forskrift.

Se lovforslaget § 40 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.3 Saksbehandling i og i tilknytning til eksisterende og foreslåtte verneområder

11.3.1 Gjeldende rett

Norge har i dag nesten 3500 verneområder. Verneområder opprettes i medhold av naturmangfoldloven for å ivareta konkrete natur- eller kulturverdier. Verneområder etter naturmangfoldloven deles inn i nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder.

Kongen kan i verneforskrift forby eller regulere virksomhet og ferdsel som i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet. De aller fleste verneforskrifter har et utgangspunkt om at motorferdsel er forbudt, men har typisk bestemmelser som gjør direkte unntak fra forbudet, og bestemmelser som åpner for at forvaltningsmyndigheten for verneområdet kan gjøre unntak for motorferdsel for konkrete formål. Unntakene og tillatelseshjemlene skal være tilpasset det som er nødvendig for å ivareta verneformålet, og de vil ofte være et resultat av forhandlinger mellom vernemyndighetene og lokale og statlige interessenter i området. I tillegg har naturmangfoldloven § 48 en bestemmelse som på strenge vilkår gir forvaltningsmyndigheten generell adgang til å gi dispensasjon.

En verneforskrift gjelder parallelt med andre regelverk. For eksempel vil et byggetiltak i et verneområde kreve tillatelse både etter verneforskriften og etter plan- og bygningsloven. På samme måte krever motorferdsel tillatelse både etter verneforskriften og motorferdselloven.

Naturmangfoldloven §§ 44, 48 og 49 inneholder regler om samordning der et tiltak krever tillatelse fra både verneforskrift og annet regelverk. Disse samordnings- og saksbehandlingsreglene i naturmangfoldloven gjelder når kommunene behandler søknader om motorferdsel etter motorferdselloven i dag.

11.3.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag til regulering av saksbehandling for vedtak om motorferdsel i verneområder er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.6.

Utvalget foreslo at verneforskrifter etter naturmangfoldloven og motorferdselloven fortsatt skal gjelde parallelt, slik at det vil være nødvendig med tillatelser fra begge regelverk. Ettersom motorferdsel reguleres ulikt i ulike verneområder, fant de det ikke hensiktsmessig med en felles regel om samordning av vedtaksprosesser som skal gjelde for alle verneområder. Utvalget var usikre på om kommunene i tilstrekkelig grad er kjent med samordningsreglene som allerede finnes i naturmangfoldloven. For å tydeliggjøre at disse bestemmelsene gjelder, foreslo utvalget at motorferdselloven skal henvise til reglene i naturmangfoldloven §§ 44, 48 og 49, se utvalgets lovforslag § 39.

Utvalget pekte også på at felles tekniske løsninger for levering av søknader i stor grad kan forenkle prosessen for søkerne. De anbefalte derfor at kommunesektoren og vernområdeforvaltningen vurderer mulighetene som ligger i økt digitalisering.

11.3.3 Høringen

Miljødirektoratet mener det er positivt at loven har en bestemmelse om samordning med verneområder, men mener overskriften i utvalgets forslag til bestemmelse ikke gir en helt dekkende beskrivelse av innholdet i bestemmelsene. Direktoratet oppfatter at bestemmelsen er ment som en henvisning til naturmangfoldloven § 44, men bemerker at deler av § 44 er utelatt i utvalgets forslag til § 39 tredje ledd. For å unngå uklarheter kan det vurderes å bruke tilsvarende ordlyd som i andre ledd, f.eks. slik «Naturmangfoldloven § 44 gjelder for søknader om motorferdsel i foreslåtte verneområder etter naturmangfoldloven kapittel V». For samme systematikk i hele bestemmelsen kunne tilsvarende vært gjort for første ledd, men på den andre siden kan det være praktisk og enkelt at bestemmelsen gjengis i sin helhet. Dersom naturmangfoldloven § 48 tredje ledd skulle bli endret i fremtiden, vil en imidlertid kunne få ulike bestemmelser for det som i utgangspunktet er ment som en henvisning og samordning.

Flere verneområdestyrer støtter at motorferdsel må tillates etter begge regelverk, men peker på at dette vil kreve god samhandling mellom kommunen og vernemyndigheten. Flere peker på at en samordning av digitale løsninger for søknad og rapportering (kjørebok) vil være til god hjelp for å forenkle saksbehandlingen.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus er enig med utvalget i at loven bør tydeliggjøre at disse bestemmelsene gjelder, og at det i motorferdselloven henvises til reglene i naturmangfoldloven §§ 44, 48 og 49. Statsforvalteren i Innlandet mener det trengs en bedre samordning, ikke bare i forhold til saksbehandling, men også i forhold til regelverk og rolleforståelse hos ulike myndigheter.

Den norske turistforening (DNT) og Ullensvang kommune mener at utvalgets forslag ikke gir tilstrekkelig forenkling. DNT mener det bør være tilstrekkelig å søke etter verneforskriften. Alternativt må det være krav om ett søkepunkt som koordinerer søknadene. De opplever i dag at det også er svært ulik praktisering av likelydende regelverk fra verneområdestyre til verneområdestyre.

11.3.4 Departementets vurderinger

Som nevnt i punkt 6.5, mener departementet at verneforskrifter for områder som er vernet etter naturmangfoldloven eller den tidligere naturvernloven, skal gjelde i tillegg til motorferdselloven.

Departementet ønsker å legge til rette for god samordning av saksbehandling etter motorferdselloven og verneforskriftene for å effektivisere søknadsbehandlingen. Departementet har vurdert å lage en felles regel om samordning av vedtaksprosesser, men finner i likhet med utvalget ikke dette som hensiktsmessig siden motorferdsel reguleres ulikt i de ulike verneområdene. Departementet mener i likhet med utvalget at felles digitale løsninger i stor grad kan forenkle prosessen for søkerne. Departementet har derfor satt i gang en utredning av et digitalt saksbehandlingssystem for motorferdsel i utmark.

Naturmangfoldloven inneholder regler om samordning når et tiltak krever tillatelse fra andre regelverk, som gjelder for kommunal saksbehandling etter motorferdselloven i dag. Av pedagogiske hensyn mener departementet at disse samordningsreglene også kan fremgå av motorferdselloven. Bestemmelsen er ny i motorferdselloven, men medfører ingen endring av gjeldende rett, og er ment som en rent pedagogisk henvisning.

Departementet foreslår en mindre omformulering av første ledd sammenliknet med utvalgets forslag. Departementet er videre enig med Miljødirektoratet i at bestemmelsen bør henvise til alle deler av naturmangfoldloven § 44 og har utformet forslaget i tråd med dette.

Se lovforslaget § 41 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.4 Saksbehandlingsgebyr og brukerbetaling

11.4.1 Gjeldende rett

Motorferdselloven har ikke regler om saksbehandlingsgebyr. Etter motorferdselforskriften § 4a andre ledd har kommunen adgang til å fastsette krav om brukerbetaling til dekning av kostnader for drift av snøskuterløyper.

Kommunen må ha hjemmel i lov for å kunne kreve saksbehandlingsgebyr og brukerbetaling. Forvaltningsloven § 27 a gir Kongen mulighet til å fastsette forskrifter om betaling for behandling av blant annet søknader om tillatelser som gis av forvaltningsorgan, men denne er bare benyttet i noen få tilfeller. Det vanlige er at hjemmel for saksbehandlingsgebyr og videre regulering av dette følger av særlovgivningen. I de fleste særlover er gebyrene fastsatt i tråd med selvkostprinsippet i kommuneloven § 15-1.

Ny forvaltningslov gir ikke generell hjemmel for å gi forskrift om saksbehandlingsgebyr. Departementet vurderte at gebyrhjemler bør vurderes og hjemles i aktuelle sektorlov, jf. Prop. 79 L (2024–2025) punkt 9.9.4.

11.4.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.5.

I sitt forslag til § 45 foreslo utvalget at kommunestyret skal kunne gi forskrift om gebyr for behandling av søknader om motorferdsel. Forslaget innebærer at gebyret ikke kan være høyere enn de nødvendige kostnadene kommunen har med slike saker.

Utvalget vurderte at det ikke bare er behov for å dekke nødvendige kostnader ved behandling av enkeltsaker, men også i tilfeller der kommunen åpner for motorferdsel etter plan- og bygningsloven. Fordi plan- og bygningsloven § 33-1 ikke gir kommunen mulighet til å få dekket kostnader ved etablering av snøskuterløyper hvor kommunen selv er forslagsstiller, foreslo utvalget en forskriftshjemmel hvor kommunen kan gi bestemmelser om brukerbetaling for snøskuterløyper. De mente slik betaling bør kunne dekke alle nødvendige kostnader med utredning, etablering og drift av snøskuterløyper. Utvalget foreslo videre at det skal fremgå av loven at kommunen har adgang til å føre kontroll med betalingen av løypeavgift.

Det ble også foreslått at kommunen skal kunne gi forskrift om plikt til å fremvise dokumentasjon på at løypeavgiften er betalt etter oppfordring fra politiet, Statens naturoppsyn eller kommunen.

Utvalget foreslo videre at departementet kan gi den enkelte kommune myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for manglende betaling av løypeavgift, jf. utvalgets lovforslag § 52 sjette ledd.

11.4.3 Høringen

Det har generelt kommet mye støtte til forslaget om at kommunene skal kunne ta saksbehandlingsgebyr, derunder fra Miljødirektoratet, Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS), Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Statsforvalteren i Trøndelag og Statsforvalteren i Nordland. Også Engerdal kommune, Hjartdal kommune, Oppdal kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Nord-Fron kommune, Vanylven kommune, Valle kommune, Vinje kommune, Hjelmeland kommune, Hægebostad kommune, Rindal kommune, Vefsn kommune, Suldal kommune, Ullensvang kommune, Hattfjelldal kommune, Hemnes kommune, Våler kommune, Åsnes kommune, Fauske kommune Grue kommune Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune, Tydal kommune, Meråker kommune, Osen kommune, Surnadal kommune, Åfjord kommune, Oslo kommune, Trøndelag Senterparti og Trøndelag fylkeskommune er positive til dette. Sulitjelma snøscooterklubb og Kåfjord kommune er positiv til løypeavgift.

Basert på erfaringer med klagesaksbehandling etter annet lovverk mener Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus at det bør fremgå om ileggelse av gebyr kan påklages for å unngå merarbeid i form av avvisning av klager og opphevelser av uriktige avvisninger.

Kommunesektorens Organisasjon (KS) påpeker at saksbehandlingsgebyr kan bidra til å avhjelpe kommunenes ressurssituasjon, men at muligheten bør være frivillig. Aurskog-Høland kommune skriver at kommuneøkonomien er anstrengt, og at det å pålegge kommuner betydelige nye arbeidsoppgaver uten at utgiftene kompenseres fullt ut, vil påvirke kommunens økonomiske handlingsrom. Samtidig vil for høy brukerbetaling kunne stanse ellers samfunnsnyttige aktiviteter.

Den norske turistforening (DNT) skriver at lang saksbehandlingstid i enkelte kommuner gir utfordringer med få nødvendige tillatelser i tide, og mener derfor det sammen med saksbehandlingsgebyr bør innføres maksimum saksbehandlingstid på eksempelvis 3 uker.

NORSKOG mener gebyr- og brukerbetalinger bør unntas for utmarksnæring og næring som relaterer seg til skog- og jordbruk, men som ikke inngår i den snevre forståelsen av begrepet. Dette vil gi viktige distriktsnæringer mer forutsigbare rammevilkår.

Stabbursdalen sameieforening og Rohci siida støtter ikke forslaget, og viser til at eiere av motorkjøretøy allerede betaler en rekke avgifter, og at staten bør pålegges å viderebetale disse avgiftene til kommunene, øremerket motorferdsel i utmark og vassdrag. Dilljávre veilag og Rohci veilag støtter høringsuttalelsen.

Flere høringsinstanser er kritiske til forslaget om at kommunen kan kreve dekning av utredning av snøskuterløyper, og viser til at dette ikke er normalt for andre aktiviteter kommunen iverksetter, herunder Snøskuterklubbenes fellesråd, Snøscooterløyper.no, Troms FrP, Åsnes Senterparti, Storfjord snøscooterforening, Skibotn snøscooterforening, Nordreisa scooter- og båtforening, Norsk bransjeforening for ATV og snøskuter, Snåsa snøscooterklubb og Snøscooter- og ATV-importørenes forening. Det samme gjelder Ofoten snøscooterforening, som viser til at dagens ordning bidrar til et samarbeid med kommunene uten å skyve kostnadene ned til initiativtakere, samtidig som det innbyr til noe dugnadsarbeid fra foreningene.

Porsanger Frp, Finnmark Frp, Kautokeino Frp og flere privatpersoner foreslår at kommunen bare skal kunne kreve løypeavgift til dekning av drift av slike løyper, ikke til kostnader knyttet til utredning og etablering. De mener dette er kroken på døra for nye løyper, og at små foreninger ikke har ressurser til å bære slike kostnader.

Sør-Varanger Senterparti mener kommuner ikke skal gis politimyndighet. De mener man heller bør samarbeide med lokale snøskuterforeninger eller ATV-foreninger som kan drifte løyper og samle inn penger til drift via frivillig medlemskap i de enkelte kommunene. Sør-Varanger snøscooterforening gir uttrykk for samme synspunkt.

11.4.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at motorferdselloven skal ha en bestemmelse som gir kommunene adgang til å ta saksbehandlingsgebyr ved behandling av saker etter motorferdselloven, og mener at dette vil kunne avhjelpe kommunenes ressursutfordringer knyttet til forvaltningen av motorferdsel. Adgangen til å ta gebyr og brukerbetaling foreslås gitt som en forskriftshjemmel for kommunene, noe som innebærer at det vil være frivillig for kommunene å innføre.

Departementet understreker at kommunene bare kan dekke nødvendige kostnader de har med behandling av slike saker (selvkost), men ikke mer. Det vises til kommuneloven § 15-1 og selvkostforskriften for nærmere regler for hvordan selvkost skal beregnes. Departementet viser samtidig til at hva som utgjør nødvendige kostnader ikke må forstås for snevert, slik at for eksempel sakkyndige utredninger for å kartlegge hvilke trasevalg som er best eller hvilke områder som er særlig sårbare, kan omfattes.

Utvalget foreslo at myndigheten til å gi forskrift om gebyr skulle ligge til «kommunestyret selv». Departementet mener imidlertid at myndigheten bør ligge til «kommunen», slik at kommunen selv kan velge den ansvarsfordelingen som er mest hensiktsmessig ut fra lokale forhold og behov.

Enkelte høringsinstanser har spurt om ileggelse av gebyr kan påklages eller ikke. Dette beror etter departementets syn på hvordan kommunenes forskrifter og innretning for betaling utformes. Dersom forskriften bestemmer at et forhåndsfastsatt gebyr alltid skal belastes, uten mulighet for unntak, er gebyrileggelsen i seg selv neppe et enkeltvedtak. Dersom gebyrordningen forutsetter at det må gjøres en nærmere vurdering av rettslig eller faktisk art for å fastsette gebyrets størrelse, kan saken stille seg annerledes. Hvor forskriften åpner for å dispensere fra gebyrplikten etter en nærmere vurdering, enten ved fritak eller nedsettelse, vil avgjørelsen av en slik søknad trolig være et enkeltvedtak. Den konkrete gebyrforskriften vil ikke kunne påklages av den enkelte part, men kan bli gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven § 27-1.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at kommunene i forskrift kan gi bestemmelser om brukerbetaling for snøskuterløyper, og at dette kan gå til dekning av kommunens kostnader knyttet til utredning og etablering, i tillegg til drift av slike løyper. Departementet mener dette er viktig for at kommunene skal kunne gjøre gode utredninger ved etablering av snøskuterløyper, som ikke begrenses av økonomiske grunner. At brukerne av snøskuterløypene også betaler kostnadene ved nødvendig utredninger er i tråd med naturmangfoldloven § 11, som fastsetter prinsippet om at forurenser betaler. Departementet er videre enige med utvalget i at det i større grad vil være mulig for kommunene å sørge for balanserte konsekvensvurderinger, dersom de har mulighet til å få dekket alle kostnader. Departementet understreker også at kommunene selv bestemmer om de vil gi forskrift om brukerbetaling og dermed også omfanget av slik betaling.

Når det gjelder saksbehandlingstiden for disse sakene, viser departementet til forvaltningslovens regler om saksbehandlingstid.

Det er i høringen påpekt at kommunene ikke bør gis politimyndighet. Departementet antar at innspillet gjelder utvalgets forslag om at kommunen skal kunne føre kontroll med betaling av løypeavgift, og at de kan gi forskrift om at den som ferdes i snøskuterløyper skal fremvise dokumentasjon på at løypeavgiften er betalt når politiet, Statens naturoppsyn eller kommunen ber om det. Departementet viser til at forslaget ikke vil gi kommunen myndighet til å gjennomføre kontrolltiltak ut over det som følger av den alminnelige handlefriheten, og at bestemmelsen primært har en pedagogisk funksjon. Departementet støtter utvalgets forslag, og foreslår at det skal fremgå av § 42 andre ledd andre punktum at kommunen kan føre kontroll med betalt løypeavgift. Forslaget må ses i sammenheng med lovforslaget § 53 fjerde ledd, hvor det foreslås at departementet i forskrift skal kunne gi den enkelte kommune myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr for manglende betaling av løypeavgift. For en nærmere omtale av kommunens adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, se punkt 12.3.4.3.

Sett i lys av at departementet ikke går videre med at politiet skal ha adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, som foreslått av utvalget, se punkt 12.3.4, mener departementet at det ikke er nødvendig at politiet fremgår av opplistingen i § 42 tredje ledd.

Se lovforslaget § 42 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.5 Digital saksbehandling og behandling av personopplysninger

11.5.1 Gjeldende rett

11.5.1.1 Motorferdselloven og gjeldende forvaltningslov

Dagens motorferdselregelverk har ikke regler om digital kommunikasjon, automatisert saksbehandling eller behandling av personopplysninger. Utgangspunktet etter den alminnelige forvaltningsretten er at borgerne selv kan velge i hvilken form de vil henvende seg til forvaltningen, også når de søker om en tillatelse. Et krav om at borgerne skal benytte en bestemt kommunikasjonsform ved søknader, krever særskilt hjemmel.

Forvaltningsloven inneholder ikke spesifikke regler om automatisert saksbehandling. Denne formen for saksbehandling er likevel underlagt de generelle kravene som følger av forvaltningslovens regler og lovverket for øvrig, derunder personopplysningsloven (se mer om personvernregelverket i punkt 11.5.1.3. En betydelig del av forvaltningens saksbehandling er i dag automatisert, enten helt eller delvis. En rekke forvaltningsorganer er gitt egne hjemler i særlovgivningen for å treffe automatiserte avgjørelser som er omfattet av personvernforordningen artikkel 22, blant annet arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a, utdanningsstøtteloven § 20 og vegtrafikkloven § 43 b.

11.5.1.2 Regulering av automatisert saksbehandling og behandling av personopplysninger i ny forvaltningslov

Ny forvaltningslov ble vedtatt i juni 2025, men ikrafttredelsestidspunkt er ennå ikke bestemt.

Ny forvaltningslov § 11 slår fast i første og andre ledd at et forvaltningsorgan kan automatisere saksbehandling og avgjørelser, så lenge kravene til saksbehandling ellers er oppfylt og det rettslige grunnlaget ikke er til hinder for det. At rettsgrunnlaget ikke er til hinder for automatisert saksbehandling innebærer at det må foretas en konkret vurdering av om og i hvilken grad en avgjørelse lar seg automatisere, derunder om skjønnsmessige vurderinger vil være forsvarlig å automatisere. Av paragrafens tredje ledd fremgår det at et forvaltningsorgan ikke uten særlig hjemmel kan treffe automatiserte avgjørelser som er omfattet av personvernforordningen artikkel 22 (se omtale av personvernregelverket under punkt 11.5.1.3). Fjerde ledd bestemmer videre at kongen kan gi forskrift om utvikling og bruk av systemer til automatisert saksbehandling, samt at kongen kan gi forskrift om automatiserte avgjørelser, herunder om adgang til å treffe avgjørelser omfattet av tredje ledd på bestemte saksområder. Dersom automatisering forutsetter at det aktuelle regelverket først presiseres eller utfylles gjennom forskrifter, må slike forskrifter ha en annen hjemmel.

Ny forvaltningslov § 12 gjelder automatiserte avgjørelser som omfattes av personvernforordningen artikkel 22. Paragrafen gir regler om rettigheter og plikter ved automatiserte avgjørelser som er omfattet av personvernforordningen artikkel 22, blant annet rett til forklaring og manuell kontroll av avgjørelsen for den registrerte. Foruten enkelte bestemmelser om deling av personopplysninger og retting av uriktige personopplysninger, innehar ikke ny forvaltningslov andre spesifikke bestemmelser om behandling av personopplysninger enn § 12. En faller da tilbake på reglene i personopplysningsloven. Ny forvaltningslov § 13 gir videre regler om dokumentasjon av det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer.

For en nærmere omtale av bestemmelsene vises det til de aktuelle bestemmelsene i ny forvaltningslov med tilhørende forarbeider, særlig Prop. 79 L (2024–2025) punkt 8 og merknadene til §§ 11, 12 og 13 i proposisjonens punkt 30.

11.5.1.3 Personvernregelverket

Det finnes overordnede regler om retten til privatliv i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. I innstillingen til grunnlovsbestemmelsen ga kontroll- og konstitusjonskomiteen uttrykk for at bestemmelsen «skal leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke og slettes når formålet ikke lenger er til stede» (Innst. 186 S (2013–2014) s. 27). I tråd med praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har Høyesterett lagt til grunn at det er mulig å gripe inn i privatlivet dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, se Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 28 og Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60.

Personopplysningsloven gjennomfører personvernforordningen, ofte omtalt som GDPR. For at behandling av personopplysninger skal være lovlig, må behandlingen ha et rettslig grunnlag. Forordningen angir uttømmende de lovlige behandlingsgrunnlagene i art. 6 nr. 1, og omfatter blant annet a) den registrertes samtykke og e) at behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller for å utøve offentlig myndighet. For sistnevnte grunnlag må det foreligge et supplerende rettslig grunnlag, enten i unionsretten eller i nasjonal rett, jf. art. 6 nr. 3.

Forordningens artikkel 9 angir visse kategorier med såkalt sensitive personopplysninger, blant annet helseopplysninger, som det i utgangspunktet er forbudt å behandle. I artikkel 9 nr. 2 angis ti unntak fra forbudet, blant annet a) samtykke og g) at det er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser. For sistnevnte tilfelle angir forordningen at unntaket må ha hjemmel i nasjonal rett eller unionsretten, at inngrepet må stå i et rimelig forhold til målet som søkes oppnådd og at nasjonal rett eller unionsretten inneholder tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.

Personvernforordningen artikkel 22 begrenser forvaltningens adgang til å automatisere saksbehandlingen. Etter bestemmelsens første ledd er det i utgangspunktet ikke tillatt å fatte avgjørelser som har rettsvirkning for den enkelte, eller på tilsvarende måte i betydelig grad påvirker vedkommende, utelukkende basert på automatisert behandling. Det kan likevel gjøres unntak etter andre ledd, blant annet dersom det er tillatt etter unionsretten eller nasjonal rett, og det er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrerte, jf. bokstav b.

Dersom det er sannsynlig at en type behandling av personopplysninger vil medføre en høy risiko for fysiske personers rettigheter og friheter, krever artikkel 35 at den behandlingsansvarlige skal vurdere personvernkonsekvenser. Det er av betydning om det tas i bruk ny teknologi. Bestemmelsens nr. 7 angir nærmere kriterier for hva en slik vurdering skal inneholde.

Departementet viser for øvrig til utvalgets redegjørelse av personvernregelverket i NOU 2024: 10 kapittel 28.8.2.

11.5.2 Utvalgets forslag

11.5.2.1 Automatisert saksbehandling

Utvalgets forslag er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.7.2.4.

Motorferdsellovutvalget foreslo å ta inn en bestemmelse om automatisert saksbehandling i loven, som i hovedsak tilsvarer §§ 11 og 12 i forslaget til ny forvaltningslov i NOU 2019: 5. Utvalget pekte på at kommunenes ressursbruk på motorferdselfeltet er høy, og at det derfor er behov for å forenkle saksbehandlingen. Utvalget pekte samtidig på at de foreslåtte bestemmelsene ville være overflødige dersom det ble vedtatt generelle regler om automatisert saksbehandling i tråd med forvaltningslovutvalgets forslag.

Utvalgets forslag til § 46 gir i første ledd departementet forskriftshjemmel til å fastsette nærmere regler om digital og automatisert saksbehandling.

Utvalget foreslo i andre ledd at departementet skal kunne gi forskrift om helautomatisert saksbehandling, og pekte på at hjemmelen oppfyller kravet til rettsgrunnlag for helautomatisert behandling av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 22 nr. 2 bokstav b. Ved avgjørelse som er «lite inngripende» overfor den enkelte, foreslo utvalget at avgjørelsen kan tas ved helautomatisert behandling uten hjemmel i forskrift. Utvalget vurderte at mange søknader på motorferdselområdet bare i begrenset grad involverer behandling av personopplysninger eller på annen måte er inngripende.

I tredje ledd foreslo utvalget en plikt for kommunen om å dokumentere og offentliggjøre innholdet i helt og delvis automatiske beslutningssystemer. Dokumentasjonen skal legge til rette for kontroll av beslutningssystemet og vedtak som er truffet ved bruk av systemet, blant annet slik at parter og andre med rettigheter i saken skal kunne ivareta sine interesser i tråd med forvaltningsloven.

11.5.2.2 Behandling av personopplysninger

Utvalgets forslag er behandlet i NOU 2024: 10 punkt 28.8.

Utvalget foreslo en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger, for eksempel om formålet med behandlingen og hva slags opplysninger som skal behandles. De viste til at de ulike tillatelseshjemlene vil være det supplerende rettsgrunnlaget ved behandling av personopplysninger i forbindelse med søknader om tillatelse til motorferdsel, og at kommunene vil være behandlingsansvarlig.

11.5.3 Høringen

Departementet gjør oppmerksom på at høringsrunden fant sted før ny forvaltningslov ble vedtatt.

Datatilsynet støtter i hovedsak utvalgets forslag til §§ 46 og 47. Når det gjelder behandling av personopplysninger understreker de viktigheten av å tydeliggjøre hvem som har behandlingsansvar. Dersom kommunene får ansvaret, bør behandlingen være mest mulig ensartet, noe som kan reguleres i forskrift. De støtter utvalgets syn om at behandlingsgrunnlaget er personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, om at behandlingen er nødvendig for å utøve en offentlig myndighet. Supplerende rettsgrunnlag kan følge av tillatelseshjemlene, forutsatt at de er klart utformet. Ved behandling av helseopplysninger ved funksjonsnedsettelse støtter Datatilsynet artikkel 9 nr. 2 bokstav g som behandlingsgrunnlag. De fraråder samtidig bruk av samtykke (bokstav a).

Datatilsynet deler videre utvalgets syn om å ikke innføre et generelt krav om registrering av all motorferdsel, og mener dette bør være forbeholdt tilfellene hvor det er egnet, nødvendig og foregår på en minst mulig inngripende måte overfor de som ferdes. For å unngå ulik praksis bør det etableres retningslinjer for hvordan kommunene bør vektlegge ulike hensyn. I visse tilfeller kan det foreligge en plikt til å gjennomføre en vurdering av personvernkonsekvenser etter forordningens artikkel 35. Datatilsynet påpeker også at kommunene bør ha en streng intern tilgangsstyring av personopplysningene dersom de kun behandler tillatelser, men ikke fører kontroll. Datatilsynet viser videre til at bruk av mobile kameraer kan innebære behandling av personopplysninger for eksempel ved indirekte identifisering av personer.

Datatilsynet skriver at forslaget om at lite inngripende avgjørelser kan fattes ved hjelp av helautomatisert saksbehandling må praktiseres i tråd med personvernforordningen artikkel 22 nr. 1. Dersom forskriftshjemlene i den foreslåtte § 46 skal brukes må det fastsettes tiltak for å verne den registrertes rettigheter. Dette gjelder særlig ved behandling av særlige kategorier personopplysninger, jf. artikkel 22 nr. 4.

Ullensvang kommune støtter at det utvikles digitale løsninger og automatisert saksbehandling, som kan bidra til at praksisen i kommunene er god og mest mulig lik.

Kartverket viser til at de som skal arbeide videre med automatisert saksbehandling med hjemmel i motorferdselloven bør vurdere om det er aktuelt å samhandle med Kartverket og det offisielle eiendomsregisteret.

Statsforvalteren i Innlandet er svært positive til standardiserte digitale løsninger for søknadsbehandling av motorferdselssaker. De mener dette bør gjøres som en felles nasjonal løsning, og at det er en naturlig utvikling sett i lys av automatiseringen av prosesser i offentlige etater de senere årene. Et automatisert saksbehandlingssystem vil også redusere muligheten for feiltolking av regelverket og at det gis uriktige tillatelser. Når det gjelder varierende digital kompetanse hos brukerne viser statsforvalteren til at søknader om motorferdsel er frivillige og at man i andre regelverk, for eksempel skatteregelverket, i stor grad har flyttet tjenestene sine over på digitale plattformer for flere år siden. De mener det er avgjørende at saksbehandlingssystemene utarbeides på nasjonalt nivå og eies og driftes på direktorats- eller departementsnivå.

Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) støtter forslaget om behandling av personopplysninger.

11.5.4 Departementets vurderinger

11.5.4.1 Digital saksbehandling

Departementet ønsker å legge til rette for elektronisk kommunikasjon i motorferdselforvaltningen. Bruk av digitale løsninger kan bidra til å redusere ressursbruken for kommunene og dermed rasjonalisere kommunenes saksbehandling, samt gjøre det enklere for private å søke om tillatelse til motorferdsel. Elektroniske saksbehandlingssystemer kan også hjelpe kommunene med å gjøre vedtak i tråd med regelverket, og bidra til et tilstrekkelig opplyst beslutningsgrunnlag.

Det har i høringen kommet innspill om at det bør utarbeides et nasjonalt, digitalt saksbehandlingssystem. Departementet ser klare fordeler med en felles nasjonal løsning, og utreder nå mulighetene for å etablere et digitalt system for saksbehandling og rapportering. På nåværende tidspunkt finnes det likevel ikke så velutviklede løsninger at bruk av digitale systemer kan stilles som et krav i loven. Departementet mener at det viktigste grepet som kan gjøres nå er å innføre regler som åpner og legger til rette for økt digital forvaltning av motorferdselregelverket.

Sett i lys av den nye forvaltningsloven, mener departementet likevel at det ikke er behov for egne bestemmelser om automatisk saksbehandling i motorferdselloven. Utvalget påpekte selv at den foreslåtte bestemmelsen om automatisert saksbehandling ville være overflødig dersom det ble foreslått generelle regler om automatisert saksbehandling i ny forvaltningslov, i tråd med forslaget i NOU 2019: 5. De vedtatte bestemmelsene om automatisert saksbehandling i den nye forvaltningsloven §§ 11 og 12 er endret og utvidet en del sammenlignet med Forvaltningslovutvalgets forslag. Departementet mener likevel at hovedlinjene er de samme, og at tilrettelegging for bruk av digitale løsninger og effektivisering vil ivaretas tilstrekkelig gjennom forvaltningslovens bestemmelser.

Motorferdsellovutvalget foreslo at avgjørelser som var «lite inngripende overfor den enkelte» skulle kunne tas ved helautomatisert behandling uten hjemmel i forskrift. Departementet viser til at tilsvarende formulering ikke ble videreført i ny forvaltningslov. Justis- og beredskapsdepartementet la blant annet vekt på at en forskriftshjemmel vil sikre at nye hjemler for automatiserte avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22, vil bli utredet og hørt, og at en egen hjemmel for å treffe automatiserte avgjørelser som er «lite inngripende» vil kunne innby til tvil i det enkelte tilfellet om hjemmelen kan benyttes. Se Prop. 79 L (2024–2025) punkt 8.5.2 for en nærmere omtale av problemstillingen. Departementet er enig i vurderingene, og mener at det heller ikke er grunnlag for en særregulering i motorferdselloven om automatisert saksbehandling for «lite inngripende» avgjørelser.

Ny forvaltningslov vil videre stille dokumentasjonskrav til det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer i § 13, samt krav om offentliggjøring av dokumentasjonen. Det er etter departementets vurdering derfor heller ikke behov for egne bestemmelser om dette i motorferdselloven.

Det er fortsatt uklart når den nye forvaltningsloven vil tre i kraft. Det betyr at det kan oppstå en periode der den nye motorferdselloven gjelder, uten at reglene om automatisert saksbehandling i ny forvaltningslov har tredd i kraft. Departementet vurderer likevel at dette ikke er særlig problematisk, da det trolig ikke er snakk om en lang periode. Departementet mener dessuten at det er hensiktsmessig å unngå en dobbeltregulering i forvaltningsloven og motorferdselloven.

Departementet mener imidlertid at det er behov for en forskriftshjemmel om elektronisk kommunikasjon i motorferdselforvaltningen, blant annet for å kunne stille krav om digital saksbehandling både for private og for kommunene. Det foreslås derfor å erstatte motorferdsellovutvalgets forslag til bestemmelse om automatisk saksbehandling med en forskriftshjemmel om digital saksbehandling og elektronisk kommunikasjon. Dersom det skal utvikles et felles nasjonalt digitalt saksbehandlingssystem, mener departementet at det kan være behov for å pålegge private og kommunene å benytte dette systemet. Vi merker oss at Justis- og beredskapsdepartementet i merknadene til ny forvaltningslov § 10, om kommunikasjon med og i forvaltningen, har presisert at bestemmelsen ikke gir hjemmel til å fastsette forskrifter som pålegger den enkelte å benytte elektroniske søknadsskjemaer eller lignende, og at særskilt rettsgrunnlag er nødvendig. Denne forskriftshjemmelen utgjør et slikt rettsgrunnlag.

Se lovforslaget § 43 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.5.4.2 Behandling av personopplysninger

Departementet foreslår at motorferdselloven skal ha en bestemmelse som fastslår at myndighetene etter motorferdselloven har behandlingsgrunnlag for personopplysninger, og som gir departementet hjemmel til å gi forskrift om behandling av personopplysninger.

Departementet mener at det kan være behov for nærmere regler om hvordan personopplysninger skal behandles i motorferdselsaker. Behandling av personopplysninger vil være nødvendig ved søknader om motorferdsel og i forbindelse med tilsyn og kontroll. Det vil også være relevant ved ulike former for kontrollteknologi, som sporing eller bruk av digitale soner. Se punkt 12.2 for en nærmere omtale av dette. Det vises til at ny forvaltningslov har en egen bestemmelse om rettigheter og plikter ved automatiserte avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22, altså avgjørelser som utelukkende er basert på automatisert saksbehandling, men at behandling av personopplysninger mer generelt, ikke omfattes av bestemmelsen.

Det er ikke tvilsomt at motorferdselforvaltningens behandling av personopplysninger er nødvendig for å «utføre en oppgave i allmennhetens interesse», jf. kravet i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Departementet vurderer videre at kommunen, som behandlingsansvarlig, i utgangspunktet har tilstrekkelig supplerende rettsgrunnlag i de enkelte tillatelseshjemlene. Kravet om supplerende rettsgrunnlag etter personvernforordningens artikkel 6 nr. 3 er som hovedregel oppfylt dersom behandlingen fremgår av lov, se Justis- og beredskapsdepartementets omtale av problemstillingen i forarbeidene til personopplysningsloven (Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2). Det stilles i utgangspunktet ikke krav om at det supplerende rettsgrunnlaget uttrykkelig regulerer behandling av personopplysninger, så lenge rettsgrunnlaget pålegger den behandlingsansvarlige en rettslig forpliktelse som gjør det nødvendig å behandle personopplysninger.

Departementet mener det likevel er hensiktsmessig at behandling av personopplysninger reguleres uttrykkelig i motorferdselloven. Til tross for at vedtak om motorferdsel i de fleste tilfeller ikke vil være av spesielt inngripende karakter vil det i noen tilfeller være nødvendig å behandle helseopplysninger i motorferdselsaker. Dette er en særlig kategori personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 nr. 1. Fordi det kan foreligge behov for å behandle denne typen sensitive personopplysninger mener departementet at motorferdselmyndighetenes adgang til å behandle personopplysninger bør fremgå uttrykkelig av lovteksten, og at dette er bedre i tråd med kravene til rettsgrunnlag som følger av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 (for en nærmere omtale av disse kravene se Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.4).

På denne bakgrunn mener departementet at det bør følge av bestemmelsen at motorferdselmyndighetene kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9, når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter motorferdselloven. Motorferdselmyndighetene vil i denne sammenhengen være de som behandler søknader og klager om motorferdsel og som fører tilsyn og kontroll med loven, altså kommunene, statsforvalteren, direktoratet og departementet. Kravet om nødvendighet innebærer etter departementets mening at det ikke kan innhentes eller benyttes flere opplysninger enn det som trengs for formålet med behandlingen. Departementet understreker at bestemmelsen ikke skal anvendes alene, men at den må ses i sammenheng med lovens øvrige bestemmelser, som vil være vesentlige for å fastlegge i hvilken utstrekning det kan behandles personopplysninger.

Departementet mener at loven i tillegg bør ha en hjemmel som gir departementet adgang til å vedta forskrift om behandling av personopplysninger, i tråd med utvalgets forslag. En slik forskrift kan fastsette bestemmelser om behandlingen av personopplysninger på nærmere bestemte områder, for eksempel om det er behov for å fastsette tiltak for å ivareta de grunnleggende rettighetene og interessene til personer hvis helseopplysninger skal behandles.

Se lovforslaget § 44 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.6 Rapportering av informasjon om motorferdsel og miljøinformasjon

11.6.1 Gjeldende rett

Det stilles flere krav til myndighetenes kunnskap om aktiviteter som berører miljøet. Grunnloven § 112 krever at offentlige myndigheter har miljøinformasjon. Norge har også påtatt seg folkerettslige forpliktelser til å innhente, ha og gi innsyn i miljøinformasjon. Viktigst i denne sammenhengen er Århuskonvensjonen. Miljøinformasjonsloven operasjonaliserer disse forpliktelsene, og pålegger i § 8 alle offentlige myndigheter, derunder kommunene, å «på et overordnet nivå ha miljøinformasjon som er relevant i forhold til sine egne ansvarsområder og funksjoner, og å gjøre denne informasjonen allment tilgjengelig». Begrepet «miljøinformasjon» omfatter blant annet «faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet», jf. miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b.

Kommunenes viktigste generelle rapporteringsplikter følger av kommuneloven kapittel 16. Kommuneloven § 16-1 fastsetter at kommunene skal «rapportere opplysninger om økonomi, ressursbruk og tjenester til bruk i nasjonale informasjonssystemer (KOSTRA) til staten».

Motorferdselforskriften § 7 fjerde ledd angir at kommunen skal rapportere vedtak om motorferdsel. På motorferdselfeltet rapporterer kommunene om antall innkomne søknader og antall gitte tillatelser og dispensasjoner etter ulike bestemmelser, samt snøskuterløyper, gjennom KOSTRA. Kommunene rapporterer også om snøskuterløyper til Miljødirektoratets nasjonale databaser for snøskuterløyper, etter motorferdselforskriften § 4a niende ledd. Disse dataene er tilgjengelige i Miljødirektoratets Naturbase, og er en del av det offentlige kartgrunnlaget (DOK), som er tilrettelagt for kommunenes plan- og byggesaksarbeid.

Vernemyndigheter har i dag plikt til å registrere vedtak om motorferdsel i verneområder i Miljøvedtaksregisteret. Registeret er hjemlet i naturmangfoldloven § 68 og gir allmennheten tilgang til enkeltvedtak og forskrifter som gjelder for eksempel rovvilt, områdevern, utenlandske treslag, prioriterte arter og utvalgte naturtyper.

Konsekvensutredningsforskriften § 24 stiller videre krav om at data som er innsamlet i forbindelse med konsekvensutredning skal systematiseres i samsvar med gjeldende standarder.

11.6.2 Utvalgets forslag

Utvalgets forslag er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 29.

Utvalget foreslo at departementet kan gi forskrift om plikt til å rapportere vedtak om kommunale tillatelser til motorferdsel og arealplaner om motorferdsel etter plan- og bygningsloven i et miljøvedtaksregister. De vurderte at dette både vil styrke Miljøvedtaksregisteret og kunnskapsgrunnlaget om motorferdsel i utmark.

Utvalget foreslo i tillegg å videreføre dagens ordning der kommunene plikter å rapportere data om vedtatte snøskuterløyper, og at departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om innrapporteringen.

11.6.3 Høringen

Forslaget har i all hovedsak fått støtte i høringen. Blant de som er positive til forslaget om å føre vedtak etter motorferdselloven i et miljøvedtaksregister, er Miljødirektoratet, Norsk friluftsliv, Den norske turistforening (DNT), Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Innlandet fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Økokrim, Politidirektoratet, en rekke verneområdestyrer og en del kommuner (Eidfjord kommune, Ullensvang kommune, Oslo kommune). Innlandet fylkeskommune peker på at manglende oversikt over samlet belastning av motorferdsel særlig kommer til syne i villreinområder, eksempelvis i antall tillatelser til transport av nødvendig materiell til hytter. De mener plikt til å rapportere vedtak i Miljøvedtaksregisteret vil bedre kunnskapsgrunnlaget.

Statsforvalteren i Innlandet viser også til at det ikke finnes noen fullstendig oversikt over hvor mye som kjøres i norsk utmark i dag. De peker på at antall tillatelser kun er en indikator for utviklingen i et større område, og mener forvaltningen har behov for mer presise data om antall turer, når og hvor det kjøres for å vurdere samlet belastning.

Trøndelag fylkeskommune mener at krav om rapportering av data om vedtatte snøscooterløyper til Miljødirektoratets nasjonale database bør være en del av lovteksten.

Økokrim og Politidirektoratet støtter utvalgets begrunnelse for at vedtak om motorferdsel bør registreres i Miljøvedtaksregisteret. De påpeker at dette kan være viktig for politiets håndheving og forebygging på dette området. Det vil også bidra til at privatpersoner, organisasjoner, miljøforvaltningen og politiet kan reagere hvis kommunen har gitt tillatelse til motorferdsel i et område der det for eksempel finnes viktige naturtyper eller sårbare arter, som ikke var kjent for kommunen.

Også en rekke verneområdestyrer støtter forslaget, herunder Nasjonalparkstyret for Blåfjella-Skjækerfjella og Lierne nasjonalparker, Nasjonalparkstyret for Femundsmarka og Gutulia, Børgefjell nasjonalparkstyre, Nasjonalparkstyret for Forollhogna og Villreinnemnda for Forollhogna, Nasjonalparkstyret for Skarvan og Roltdalen og Sylan, Verneområdestyret for Skardsfjella og Hyllingsdalen, Stølsheimen verneområdestyre, Sølen verneområdestyre, Nærøyfjorden verneområdestyre og Geiranger-Herdalen verneområdestyre. Flere mener samtidig at Miljøvedtaksregisteret bør forbedres slik at det blir enklere å hente ut statistikk for status og utvikling for motorferdselen innenfor ulike forvaltningsområder.

Oslo kommune støtter forslaget og mener det er positivt for å sikre likebehandling etter regelverket og for å bidra til kunnskapsdeling og økt kompetanse. Kommunen oppfordrer til at det vedtas en forskrift om miljøvedtaksregister og at det blir en plikt for kommunen å ta i bruk registeret.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus mener all motorferdsel i utmark bør rapporteres. De viser til at det ikke er mulig å få oversikt over motorferdsel verken innenfor eller utenfor verneområder i dag, og at det bør lages et nasjonalt system for å registrere og rapportere motorferdsel i utmark.

Ofoten snøscooterforening mener imidlertid at kommunene vil få økte kostnader med slik rapportering og at dette er i strid med føringene gitt fra Stortinget. Stabbursdalen sameieforening, Rohci siida , Dilljávre veilag og Rohciveilag mener forslaget må skrotes. De mener forslaget ikke tjener noen aktverdig nyttehensikt, men kun bidrar til å fremme økt byråkrati og krenkelse av personvern.

11.6.4 Departementets vurderinger

Departementet mener i likhet med utvalget at det er behov for å styrke kunnskapen om motorferdsel i utmark og vassdrag, og at rapporteringsløsninger vil bidra til å oppfylle kommunenes lovpålagte plikter til å ha og formidle miljøinformasjon etter blant annet Grunnloven § 112 og miljøinformasjonsloven. Rapportering vil også legge til rette for erfaringsutveksling mellom kommunene og bedre regelverksinformasjon innad i kommunene, mellom offentlige myndigheter og samfunnet for øvrig. Rapportering i et miljøvedtaksregister kan bedre det generelle kunnskapsgrunnlaget om motorferdsel og styrke den demokratiske kontrollen med den offentlige forvaltningen av motorferdsel. Det vil dessuten legge til rette for statlig kontroll og overprøving av kommunal myndighetsutøvelse, og redusere behovet for andre særskilte ordninger for å sikre at kommunene etterlever loven. At Miljøvedtaksregisteret også inkluderer vedtak om motorferdsel er et viktig bidrag til at lovforslaget legger til rette for ivaretakelse av natur og friluftsliv, i tråd med føringene fra Stortingets anmodningsvedtak om motorferdsel.

Departementet støtter derfor utvalgets forslag om en forskriftshjemmel for rapportering av vedtak i et miljøvedtaksregister. Departementet peker på at det må være en viss fleksibilitet med hensyn til når og hvordan rapporteringsplikten skal gjennomføres, samtidig som et mest mulig fullstendig register vil kunne bidra til å nå de ovennevnte målene best. Plikt til å registrere vedtakene kan gjennomføres ved å innlemme vedtak etter de nevnte bestemmelsene i forskrift om Miljøvedtaksregisteret § 3 andre ledd.

Departementet støtter også utvalgets forslag om at kommunene bør rapportere data om snøskuterløyper. Dagens løsning, hvor løypene publiseres i en felles nasjonal kartløsning som samtidig viser kartdata om naturverdiene som kan påvirkes, er en god måte å synliggjøre det samlede omfanget av løypene og hvilke natur- og friluftsverdier som kan berøres. I tillegg er det nyttig for brukerne av løypene, forvaltningen, kontrollmyndighetene og redningstjenesten. Data om løypene er videre et nyttig kunnskapsgrunnlag i arealforvaltning og kommunal planlegging.

Enkelte høringsinstanser peker på at forslaget vil gi merarbeid og økte kostnader for kommunene, og at dette strider med føringene gitt fra Stortinget. Departementet er ikke enig i denne vurderingen. Departementet mener at et samlet register over miljøvedtak kan bidra til å gjøre saksbehandlingen av slike saker enklere for kommunene, fordi det legger forholdene til rette for erfarings- og kunnskapsutveksling mellom kommunene. For kommuner med lite ressurser kan det være krevende å utforme planer, forskrifter og enkeltvedtak. For dem kan et slikt register inneholde nyttige eksempler som kan tjene som inspirasjon. Det kan også gi kommunene veiledning i saksbehandlingen ved at kommunal praksis og statsforvalternes klagepraksis blir lett tilgjengelig.

Kommunene rapporterer dessuten allerede vedtak om motorferdsel og snøskuterløyper gjennom KOSTRA. Kommunene rapporterer også data om vedtatte snøskuterløyper til Miljødirektoratets nasjonale database for snøskuterløyper. Forslaget innebærer derfor ingen stor utvidelse av den rapporteringsplikten som kommunene allerede har. Departementet antar uansett at rapportering til Miljøvedtaksregisteret ikke vil medføre vesentlig merarbeid, og viser til at registeret er brukervennlig og godt kjent hos kommunene.

I høringen har det kommet innspill om at all motorferdsel i utmark bør rapporteres, og at det bør lages et nasjonalt system for registrering og rapportering. Departementet er i utgangspunktet enig i at rapportering av for eksempel direkte tillatt motorferdsel ville gitt et enda bedre kunnskapsgrunnlag. Departementet mener likevel det vil være for upraktisk med et generelt krav om rapportering fra privatpersoner. Rapportering bør heller da skje i forlengelsen av kommunenes saksbehandling. Dette er også naturlig sett i lys av kommunenes plikter etter miljøinformasjonsloven. Departementet peker likevel på at departementet etter lovforslagets § 48 kan fastsette forskrift om særskilte kontrolltiltak, som for eksempel krav til rapportering eller registrering. Se omtale av bestemmelsen i punkt 12.2.4.3. Det kan derfor tenkes regler om rapportering også for direktehjemlet ferdsel dersom dette skulle bli mer aktuelt i fremtiden.

Se lovforslaget § 45 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.7 Omgjøring og klage

11.7.1 Endring, omgjøring og tilbakekall

11.7.1.1 Gjeldende rett

Hovedregelen i norsk rett er at vedtak gjelder etter sitt innhold. I noen tilfeller har imidlertid vedtaksmyndigheten, klagemyndigheten eller overordnet myndighet adgang til å omgjøre vedtaket uten at vedtaket er påklaget. Statlige organer er generelt ikke overordnet kommunene og har derfor i utgangspunktet en mer begrenset omgjøringsadgang, jf. forvaltningsloven § 35 fjerde ledd. Dersom det er fastsatt i en lov at et statlig organ er klageinstans, slik det er gjort i motorferdselregelverket i dag, har det statlige klageorganet likevel samme adgang til å omgjøre som overordnede organer har generelt.

Dagens motorferdsellov har ingen egne regler om omgjøring, og det er derfor de alminnelige reglene om omgjøring som gjelder. Etter forvaltningsloven § 35 kan det organet som har truffet vedtaket og klageinstansen, det vil si kommunen og statsforvalteren, omgjøre vedtaket når omgjøringen ikke er til skade for noen vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, eller når vedtaket ikke har kommet frem til vedkommende og vedtaket heller ikke er kunngjort. De kan også omgjøre ugyldige vedtak. I tillegg kan statsforvalteren omgjøre vedtak innenfor bestemte tidsfrister dersom «hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det» etter forvaltningsloven § 35 tredje ledd. Det finnes også en snever ulovfestet adgang til å omgjøre vedtak dersom det etter en avveining av hensyn for og imot omgjøring er markert interesseovervekt for omgjøring.

Ny forvaltningslov, som ble vedtatt 6. juni 2025, men som ennå ikke er trådt i kraft, fastsetter at kun overordnede organer, ikke rene klageinstanser, har omgjøringsadgang. Dette er en endring sammenlignet med gjeldende § 35 andre og tredje ledd. En eventuell videreføring av omgjøringsadgangen for statlige klageorganer som er klageinstans for kommunale vedtak må derfor følge av sektorregelverket etter at ny forvaltningslov trer i kraft.

11.7.1.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.4.3.

Utvalget vurderte at den alminnelige omgjøringsadgangen i forvaltningsloven § 35 ikke var tilstrekkelig for motorferdselsaker, og foreslo derfor en særskilt omgjøringsbestemmelse i ny motorferdsellov som innebærer at kommunen gis en utvidet omgjøringsadgang for vedtak om motorferdsel. Utvalget viste blant annet til at det på miljøfeltet av og til kan være nødvendig å omgjøre et vedtak for å redusere miljøbelastningen av et tiltak eller for å unngå alvorlig eller irreversibel skade på miljøet, og at en utvidet omgjøringsbestemmelse er blitt nokså vanlig i natur- og miljølovgivningen for øvrig. Utvalget mente samtidig at det burde settes visse grenser for omgjøringsmyndigheten, av hensyn til at en omgjøring kan være inngripende for den som har rettigheter etter tillatelsen.

Under henvisning til at kommunens tillatelser etter utvalgets forslag til kapittel 5 skal gis for et avgrenset tidsrom på maksimalt fire år, vurderte utvalget at det var tilstrekkelig at kommunen kan omgjøre vedtak så langt det er nødvendig dersom ett eller flere av de ulike grunnlagene gjør seg gjeldende, se utvalgets lovforslag § 41.

Utvalgets foreslo at den utvidede omgjøringsadgangen skal ligge til kommunen alene, og at omgjøringsbestemmelsen supplerer og ikke erstatter øvrige omgjøringsregler. For statsforvalterens omgjøringsadgang forutsatte utvalget derfor at dagens omgjøringsadgang i medhold av forvaltningsloven og ulovfestet rett bestod.

11.7.1.3 Høringen

Det er delte meninger blant høringsinstansene om forslaget til bestemmelse om endring, omgjøring og tilbakekall av tillatelser.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus støtter forslaget om utvidet omgjøringsadgang med tydelige kriterier for omgjøring, og er enig med utvalget i begrunnelsen for dette. Også Nord-Senja reinbeite støtter utvalgets forslag.

Oslo kommune er positiv til bestemmelsen, men mener at bokstav c om muligheten til å endre, omgjøre eller tilbakekalle en tillatelse dersom ny teknologi gjør det «mulig å redusere skader eller ulemper i vesentlig grad» bør presiseres. Kommunen mener det bør fremgå klarere om dette alternativet skal kunne anvendes uavhengig av kostnader eller andre økonomiske konsekvenser for den enkelte innehaver av tillatelse, og mener det bør bero på om søkeren er en profesjonell næringsutøver, hvor lang og omfattende tillatelsen er, og hvor stort skadepotensiale tillatelsen kan ha for natur- og friluftsinteresser hvor stor økonomisk konsekvens for tillatelsesinnehaveren som kan aksepteres. Oslo kommune peker også på behov for veiledning om terskelen for å anvende dette alternativet.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark har erfart at kommunene er usikre på hvordan de skal håndtere omgjøring av dispensasjoner i forbindelse med saker om stenging av et gitt område av hensyn til eksempelvis reindriften. Under henvisning til dagens praksis i enkelte kommuner, der dispensasjoner oppheves gjennom beskjed til innehaver av tillatelse, peker statsforvalteren på behovet for presisering av formkravene for kommunenes omgjøringsvedtak.

Kvænangen Høyre, Porsanger Frp, Finnmark Frp, Troms Frp og Kautokeino Frp er negative til den foreslåtte omgjøringsbestemmelsen og mener det ikke finnes tungtveiende grunner for en utvidet omgjøringsadgang. Snøskuterklubbenes fellesråd, Norsk bransjeforening for ATV og snøskuter og Snøscooter- og ATV-importørenes forening samt Åsnes senterparti mener tilsvarende at adgangen til omgjøring må reduseres.

11.7.1.4 Departementets vurderinger

Når det gjelder utvalgets forslag om en utvidet omgjøringsadgang for kommunen, registrerer departementet at det er ulike syn på hvor langt denne adgangen bør gå i høringen.

Departementet mener overordnet at det er viktig å gi kommunen verktøy for å kunne ivareta hensynene bak loven i de tilfellene utviklingen etter vedtakstidspunktet gjør det nødvendig å endre, omgjøre eller tilbakekalle en tillatelse. Departementet deler heller ikke enkelte høringsinstanser sitt synspunkt om at utvalgets forslag gir en for vid adgang til omgjøring av vedtak, og viser særlig til at adgangen kun gjelder «så langt det er nødvendig». Dette innebærer at kommunen ved vurderingen av om en tillatelse skal endres også må legge vekt på eventuelle ulemper for vedkommende innehaver av tillatelsen.

Motorferdsellovens utgangspunkt er at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbudt. Det ville derfor være uheldig om tillatelser til motorferdsel kan opprettholdes uendret selv om etterfølgende omstendigheter tilsier at motorferdsel burde begrenses. Videre viser departementet til at lignende bestemmelser også finnes i en rekke andre miljøregelverk.

Til behovet for klargjøring knyttet til anvendelsen av alternativet i bokstav c, for situasjoner der ny teknologi muliggjør reduksjon av skader eller ulemper i vesentlig grad, viser departementet til at omgjøringsadgangen bare gjelder «så langt det er nødvendig» og at de ulike grunnlagene i bestemmelsen både samlet eller hver for seg kan begrunne endringer i vedtak. Av den grunn er det verken mulig eller ønskelig å på forhånd angi presist hvilke tilfeller som det er aktuelt å omgjøre etter dette alternativet. Generelt vil det være adgang til omgjøring etter bokstav c også i tilfeller der kostnadene er store så lenge ny teknologi muliggjør en «vesentlig» reduksjon av skader eller ulemper ved den opprinnelige tillatelsen. Departementet er likevel enig med innspillet fra Oslo kommune i at aktuelle momenter å se hen til i omgjøringsvurderingen, der en omgjøring innebærer en økonomisk byrde for innehaver av en tillatelse, blant annet kan være om søkeren er en profesjonell næringsutøver eller privatperson, hvor langvarig og omfattende tillatelsen er, og hvor stort skadepotensiale tillatelsen kan ha for natur- og friluftsinteresser.

Etter departementets syn er det ikke nødvendig med justeringer i ordlyden i bestemmelsen på bakgrunn av høringsinnspillene på dette punktet, men nærmere retningslinjer vil være naturlig å omtale i veiledning til loven.

Til spørsmålet om formkrav viser departementet til at et omgjøringsvedtak er et enkeltvedtak som må følge saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak, og at dette i utgangspunktet innebærer at kommunen må gjøre en konkret vurdering av hver enkelt tillatelse før omgjøringsvedtak fattes. Departementet viser samtidig til kommunens mulighet til å midlertidig regulere eller forby motorferdsel som ellers er tillatt når dette er nødvendig av hensyn til blant annet reindriften gjennom forskrift etter lovforslagets § 8. Etter departementets vurdering vil det være en mer hensiktsmessig løsning å benytte denne muligheten for de situasjonene der det er behov for å begrense motorferdsel midlertidig i et område.

På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre utvalgets forslag om en utvidet omgjøringsadgang for kommunen, og slutter seg for øvrig til utvalgets vurderinger i NOU 2024: 10 kapittel 28.4.3.

I tillegg mener departementet at det er behov for endringer i bestemmelsen i lys av ny forvaltningslov, for å sørge for at omgjøringskompetansen for klageorgan som ikke regnes som overordnet vedtaksorganet ikke faller bort ved ikrafttredelse av ny forvaltningslov.

Dagens regelverk fastsetter at statsforvalteren er klageinstans etter enkeltvedtak etter loven, samt ved kommunale forskrifter om snøskuterløyper. Etter dagens forvaltningslov har klageinstans og overordnet organ omgjøringskompetanse. Motorferdsellovutvalget har foreslått at statsforvalteren fortsatt skal være klageinstans på enkeltvedtak kommunen fatter etter motorferdselloven. Departementet er enig i dette. I tråd med ny forvaltningslov § 62 tredje ledd bokstav a må dette fremgå av loven.

Ny forvaltningslov (vedtatt, men ikke trådt i kraft) innebærer imidlertid at klageinstanser som ikke regnes som overordnet vedtaksorganet, ikke lenger skal ha omgjøringskompetanse. Dette medfører at Statsforvalterens omgjøringskompetanse må fastsettes særskilt i motorferdselloven om den skal videreføres når den nye forvaltningsloven trer i kraft.

Formålet med motorferdselloven er å ivareta natur- og friluftslivshensyn. Dette er allmenne hensyn av nasjonal karakter, der det i liten grad vil finnes enkeltpersoner som er klageberettiget. En effektiv kontroll med at kommunene fatter lovlige vedtak, krever derfor at statlige myndighetet har mulighet til omgjøring også uten formell klage. Departementet mener at det er nødvendig å videreføre den omgjøringsadgangen som statsforvalteren har i dag. Departementet peker her også på at plikten statlige myndigheter har til å sette i verk tiltak som sikrer at naturmangfoldet holdes ved lag etter Grunnloven § 112, tilsier at statsforvalteren skal kunne omgjøre ulovlige kommunale vedtak.

Departementets forslag innebærer at statsforvalteren kan omgjøre kommunens vedtak i samme utstrekning som overordnede organer.

Se lovforslaget § 46 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

11.7.2 Klage og innsigelse

11.7.2.1 Gjeldende rett

Parter og andre med rettslig klageinteresse har adgang til å klage på vedtak om motorferdsel etter forvaltningsloven § 28. I praksis betyr dette at de som har søkt om tillatelse til motorferdsel, andre som er direkte berørt av vedtaket, og natur- og friluftsorganisasjoner, har klageadgang. Statsforvalteren er fastsatt som klageinstans for de fleste bestemmelsene om motorferdsel i dagens regelverk. Miljødirektoratet er klageinstans der statsforvalteren fatter vedtak i første instans, jf. motorferdselforskriften §§ 2, 3 og 8.

Motorferdselforskriften § 4a åttende ledd gir i tillegg klagerett på kommunale forskrifter om etablering av snøskuterløyper. Kommunenes forskrifter kan bare påklages av grunneiere og rettighetshavere til eiendommer i løypenes influensområde, Sametinget og berørte reinbeitedistrikter, organisasjoner hvis interesser blir berørt, nabokommuner og berørte statlige og regionale organer. I merknadene til motorferdselforskriften § 4a er det presisert at fylkeskommuner og statlige organer som utgangspunkt kan klage over forhold som kunne gitt grunnlag for innsigelse. Det vil si at de kan klage over forhold som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Det er også presisert at støy og andre virkninger for lokalt friluftsliv kan være grunnlag for klage.

I klagebehandlingen kan statsforvalteren i utgangspunktet prøve alle sider av saken. Av forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum følger det imidlertid at statlige organer skal «legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn».

Plan- og bygningsloven har også egne klageordninger, avhengig av hvilken plantype det er snakk om. Departementet viser til motorferdsellovutvalgets beskrivelse av klageordningene innenfor plan- og bygningsloven i NOU 2024: 10 kapittel 15.2.1.6.

Etter motorferdselloven § 5 har fylkeskommunen og berørte statlige myndigheter adgang til å fremme innsigelser mot kommunens utkast til forskrifter om landingsplasser og om bruk av motorfartøy på innsjøer med overflateareal på under to km². Dersom kommunen ikke tar hensyn til innsigelsen, skal kommunes vedtak sendes statsforvalteren til godkjenning.

Innsigelse er først og fremst en ordning innenfor plan- og bygningsretten. Departementet viser til NOU 2024: 10 kapittel 15.2.1.5 for nærmere beskrivelse av plan- og bygningslovens regler om dette.

11.7.2.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.4.

Utvalget foreslo at dagens klageregler videreføres og at statsforvalteren fortsatt skal være klageinstans for kommunens enkeltvedtak. Utvalget foreslo samtidig at en del vedtak skal behandles etter reglene i plan- og bygningsloven. Klage på slike vedtak vil følge plan- og bygningslovens regler.

Utvalget har, som omtalt i proposisjonen punkt 9, foreslått at de aller fleste vedtak som åpner for motorferdsel for en ubestemt krets av personer, skal skje gjennom at kommunen avsetter arealer i reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven. Utvalget har ikke foreslått egne regler om innsigelse for vedtak i motorferdselloven, og plan- og bygningslovens regler om innsigelse vil gjelde fullt ut for disse vedtakene.

11.7.2.3 Høringen

Blant høringsinstanser som uttaler seg om dette spørsmålet, støtter de fleste at statsforvalteren skal være klageinstans for kommunens vedtak etter motorferdselloven. Dette gjelder Vest-Finnmarkrådet, Midt-Tromsrådet, Sørreisa, Dyrøy Senja, Harstad, Lavangen og Målselv kommuner, i tillegg til Skuohtanjarga siida, Reinbeitedistrikt 14A/Spiertagaissa, Reinbeitedistrikt 22 Fiettar, Reinbeitedistrikt 23 Seainnus/Návggastat, Reinbeitedistrikt 26 Lákkonjárga, Reinbeitedistrikt 28 Cuokcavuotna, Reinbeitedistrikt 33 Spalca, Reinbeitedistrikt 30A Oarjjabealli Vestre sone og Reinbeitedistrikt 4/5B. Flere av reinbeitedistriktene nevner at det er betydelige utfordringer hos Statsforvalteren i Troms og Finnmark knyttet til saksbehandling og at de forutsetter at staten tar de nødvendige grep for å forbedre dette, slik at man sikrer at eventuelle klager blir behandlet.

Stabbursdalen sameieforening og Rohci siida mener forslaget om å videreføre statsforvalteren som klageinstans bryter med forutsetningen om økt lokalt selvstyre, og mener en kommunal, interkommunal eller fylkeskommunal klagenemnd i stedet bør være klageinstans. Disse høringsinstansene mener det ideelt sett bør opprettes forvaltningsdomstoler som klageinstans. Dilljávre veilag og Rohci veilag støtter høringsuttalelsen.

En del av høringsinstansene uttaler seg særlig om omfanget av statlig overprøving av kommunens vedtak. Kommunesektorens Organisasjon (KS) mener loven tydelig bør angi begrensninger i overprøving av kommunens skjønnsmessige vurderinger av hensyn til det lokale selvstyret. Balsfjord kommune, Lyngen kommune, Storfjord kommune, Sørreisa kommune, Dyrøy kommune, Senja kommune, Harstad kommune, Lavangen kommune, Målselv kommune, Kåfjord kommune samt Midt-Tromsrådet har lignende høringsuttalelser som fremhever viktigheten av at det kommunale selvstyret vektlegges ved klagebehandlingen.

En del høringsinstanser har videre uttalt seg særlig om innsigelsesordningen i tilknytning til utvalgets forslag om kobling mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven.

Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Nordland og Nordkalottfolket støtter at innsigelsesordningen etter plan- og bygningsloven også skal gjelde for saker om areal til motorferdsel. Statsforvalteren i Troms og Finnmark peker blant annet på at innsigelsesordningen vil legge bedre til rette for at nasjonale og regionalt viktige sektorinteresser blir løftet frem og ivaretatt i utredningsprosessene, og en mer ensartet forståelse og praktisering av regelverket. Østfold fylkeskommune gir ikke utrykk for om de støtter forslaget eller ikke, men påpeker at forslaget fører til at fylkeskommunen blir mer involvert enn tidligere gjennom sin veilederrolle i plansaker og samordning av samfunnsinteresser på regionalt nivå.

Norsk friluftsliv og Naturvernforbundet understreker at det må være en reell innsigelsesmulighet for å ivareta natur- og friluftslivsinteresser, og sistnevnte peker også på viktigheten av at statsforvalterne får signal om og ressurser til å gripe inn dersom planforslag ikke er i tråd med intensjonene med loven.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) mener det kommunale selvstyret styrkes ved at man foreslår å knytte regelverket til regler for innsigelse, klage og domstolsprøving som gjelder for arealplaner, og at kommunene får bedre forutsetninger for å ivareta sine interesser i behandlingen av saker der andre myndighetsorganer har innvendinger. USS viser til at dagens ordning med klagebehandling av kommunenes motorferdselforskrifter oppfattes som en uhensiktsmessig og udemokratisk ordning, og peker i lys av en rettsprosess mellom Tydal kommune og staten på uklarhet rundt adgangen til å prøve klageinstansens vedtak for domstolene. Engerdal kommune, Hjartdal kommune, Oppdal kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Nord-Fron kommune, Vanylven kommune, Valle kommune og Vinje kommune gir generell tilslutning til USS sin høringsuttalelse.

Hemnes kommune mener utvalgets forslag vil medføre redusert lokalt selvstyre og påpeker at ved innsigelse vil kommunen miste retten til egen godkjenning av planen, og det blir departementet som avgjør saken med mindre man kommer til enighet.

11.7.2.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at statsforvalteren fortsatt skal være klageinstans for kommunale vedtak etter motorferdselregelverket, og at Miljødirektoratet fortsatt skal være klageinstans for statsforvalterens enkeltvedtak. Departementet foreslår videre at statsforvalteren fortsatt skal ha adgang til å omgjøre kommunale vedtak utenfor klagesak.

Departementet viser til at utvalget har foreslått å videreføre dagens ordning med at statsforvalteren er klageinstans for kommunens vedtak etter motorferdselloven. Departementet bemerker innledningsvis også at den foreslåtte koblingen til plan- og bygningslovens system trolig vil redusere omfanget av vedtak der statsforvalteren vil være klageinstans etter forslaget.

Til forslaget fra enkelte høringsinstanser om at det i stedet bør opprettes en kommunal, interkommunal eller fylkeskommunal klagenemnd som klageinstans, viser departementet til at opprettelsen av en klagenemnd ville krevd betydelige ressurser og administrasjon. I tillegg viser departementet til at statsforvalteren er klageinstans for kommunens vedtak etter en rekke regelverk på miljøområdet, for eksempel etter plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven, forurensningsloven, havne- og farvannsloven, og mener at det på dette punktet er mest hensiktsmessig å opprettholde en mest mulig ensartet løsning på miljøområdet.

Når det gjelder spørsmålet om det bør opprettes egne forvaltningsdomstoler for prøving av vedtak om motorferdsel, mener departementet at det er lite hensiktsmessig å vurdere spørsmålet om det skal opprettes forvaltningsdomstoler isolert på dette saksområdet.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordningen med at statsforvalteren er klageinstans for kommunale vedtak etter motorferdselloven videreføres.

Ny motorferdsellov legger i svært begrenset grad opp til at statsforvalteren fatter enkeltvedtak i første instans. I de tilfellene statsforvalterens enkeltvedtak kan påklages, vurderer departementet at dagens ordning med at Miljødirektoratet er klageinstans bør videreføres. Dette er blant annet naturlig i lys av direktoratets ansvar nasjonalt for veiledning om motorferdselregelverket. Departementet mener at dette også bør fremgå direkte av loven.

Flere av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til klageordning, kommenterer særlig vektlegging av det kommunale selvstyret ved statlig klagebehandling av kommunens vedtak. Departementet viser til at forslaget om at statsforvalteren skal være klageinstans for kommunens vedtak etter motorferdselloven ikke endrer på bestemmelsen i den nylig vedtatte forvaltningsloven om at statlige klageinstanser skal legge «særlig stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet, se ny forvaltningslov § 68 tredje ledd. Ettersom reglene i forvaltningsloven også vil gjelde for statsforvalterens klagevedtak etter motorferdselloven, mener departementet at det ikke er behov for egne regler om vektlegging av det kommunale selvstyret ved klagebehandling av kommunale vedtak i motorferdselloven.

Når det gjelder klage på kommunens motorferdselforskrifter viser departementet til at det ikke er foreslått å videreføre ordningen med at statsforvalteren kan klage på kommunale forskrifter i ny motorferdsellov. Det er foreslått at arealer for motorferdsel skjer etter plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler. Plan- og bygningslovens regler om klage- og innsigelse vil gjelde for disse områdene. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å etablere særregler for klage på og innsigelse mot planer som åpner for motorferdsel. Dette innebærer også at adgangen kommunen har for domstolsprøving vil være den samme som for andre saker etter plan- og bygningsloven.

Se lovforslaget § 47 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.