14 Økonomiske og administrative konsekvenser og miljøkonsekvenser

14.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

14.1.1 Generelt

Departementet foreslår betydelige endringer i loven sammenlignet med motorferdselloven fra 1977. Gjennomgående tar lovforslaget sikte på en samordning og forenkling av dagens fragmenterte motorferdselregelverk, og på en mer oversiktlig og brukervennlig lov.

Vedtagelsen av en ny motorferdsellov vil i seg selv ha noen administrative og økonomiske konsekvenser, uavhengig av lovens innhold. Loven anvendes både av en rekke ulike forvaltningsnivåer og av en ikke-ensartet brukergruppe som inkluderer alt fra privatpersoner og ulike organisasjoner til offentlige myndigheter.

Generelt mener departementet at en innholdsmessig og språklig modernisering av motorferdselloven vil gjøre regelverket mer tilgjengelig og forståelig for både publikum og de som forvalter loven, og at dette over tid vil gi økonomiske og administrative gevinster ved at det bidrar til å forenkle forvaltningen og redusere behovet for omfattende klageprosesser fordi regelverket legger bedre til rette for riktigere avgjørelser og praksis. En helhetlig og moderne motorferdsellov, som så langt som mulig er teknologinøytral, vil etter departementets vurdering også bidra til å redusere unødvendig byråkrati knyttet til regelverket.

Departementet vurderer videre at god regelverkskvalitet, veiledning om regelverket, ordninger for samarbeid og samordning, og gode ordninger for rapportering og deling av kunnskap om motorferdselforvaltning, er viktig for å sørge for god forvaltning av motorferdsel i praksis. Etter departementets vurdering kan dette medføre økt bruk av økonomiske og administrative ressurser i en overgangsfase, særlig knyttet til etablering av veiledning, systemer og personell til å understøtte disse formålene. Det vil være behov for opplæring i nye regler for statsforvalterne og kommunene, og for å bidra til å støtte oppunder kommunenes arbeid med juridiske, miljø- og planfaglige vurderinger. Et eventuelt behov for økte ressurser i en overgangsperiode må også ses i sammenheng med de besparelser som et klarere og enklere språk og innhold over tid vil medføre.

I det følgende kommenteres forslag som kan få enkelte administrative eller økonomiske konsekvenser for henholdsvis kommunene og staten nærmere.

14.1.2 Konsekvenser for kommunene

Forslaget til ny motorferdsellov innebærer i stor grad en videreføring av dagens regler. Utgangspunktet skal fortsatt være at motorferdsel er forbudt, og at det gjøres unntak for ferdsel som skal være tillatt. Departementet foreslår ingen større endringer i myndighetsfordelingen på området, men lovforslaget gir noe mer myndighet eller større handlingsrom for kommunenes forvaltning av regelverket.

Dagens regelverk er svært fragmentert og uoversiktlig. Dette innebærer både et stort behov for opplæring av kommunens saksbehandlere, og et stort behov for at kommunen veileder innbyggerne sine i enkeltsaker. Departementet legger til grunn at det at regelverket nå samles i en ny og moderne lov i seg selv vil innebære en effektiviseringsgevinst for kommunene.

Forslaget innebærer at en del myndighet kommunen i dag utøver gjennom å gi forskrifter, i stedet skal utøves gjennom at kommunen fastsetter arealplaner etter plan- og bygningsloven og utvider også kommunens adgang til å gi slike generelle regler for motorferdsel noe. Forslaget viderefører kommunens adgang til å åpne for motorferdsel i snøskuterløyper og på åpent vann på mindre innsjøer, og for å etablere landingsplasser for luftfartøy.

For kommuner som allerede har etablert snøskuterløyper eller landingsplasser, eller åpnet mindre vann for motorferdsel, vil forslaget medføre et visst merarbeid ved at dagens forskrifter må erstattes av planer etter plan- og bygningsloven. Departementet legger imidlertid til grunn at mye av kunnskapsgrunnlaget som allerede er utarbeidet kan gjenbrukes. For snøskuterløypenes del, viser departementet også til at kommunene nå får muligheten til å dekke inn kostnadene til utredning og etablering av løypene gjennom brukerbetaling. Departementet viser også til at det foreslås en lang overgangstid, på henholdsvis fem og ti år, som gir kommunene tilstrekkelig tid til å gjennomføre prosess etter plan- og bygningsloven, og dessuten til at det for allerede etablerte snøskuterløyper ikke stilles krav til nye konsekvensutredninger.

Forslaget utvider videre kommunens adgang til å åpne for motorferdsel gjennom generelle regler noe ved at de får myndighet til å etablere områder for obligatorisk kjøreopplæring, områder for motorsport og til å åpne for preparering av løyper for friluftslivs- og idrettsaktiviteter. Kommunene får også adgang til å åpne for uttransport av ved på barmark enten i forskrift eller etter enkelttillatelse. Områder for obligatorisk kjøreopplæring blir i dag opprettet av statsforvalterne gjennom forskrift. Dagens regler åpner ikke for motorferdsel for preparering av løyper for friluftslivs- og idrettsaktiviteter generelt, men åpner direkte for preparering av skiløyper for en angitt krets av aktører. For kommuner som velger å benytte seg av de økte mulighetene, vil forslaget dermed innebære nye arbeidsoppgaver sammenlignet med i dag. Når det gjelder motorsportaktiviteter er dagens regel at kommunen kan gi tillatelse ved enkeltvedtak i områder som er regulert etter plan og bygningsloven. På dette punktet innebærer forslaget dermed en forenkling. Adgang til å hente ut ved er noe utvidet sammenlignet med dagens regler, og dette kan redusere behovet for enkeltsøknader til dette formålet, og dermed bidra til å redusere saksbehandlingsbyrden for kommunene noe.

Departementet legger til grunn at saksbehandling etter plan- og bygningsloven er noe kommunene kjenner godt, og at å benytte et enhetlig system for all arealplanlegging kan medføre økonomiske og administrative gevinster.

Forslaget utvider omfanget av motorferdsel som krever kommunal saksbehandling i form av enkeltvedtak noe, ved at transport i forbindelse med bygging i samsvar med byggetillatelse, vitenskapelige undersøkelser og fiskekultivering, som i dag er direkte tillatt, vil kreve tillatelse. Departementet legger imidlertid til grunn at omfanget av tillatelser etter de to sistnevnte grunnlagene er svært begrenset. Forslaget legger videre opp til at kommunen må behandle søknader om motorferdsel i forbindelse med oppkjøring av skiløyper som ikke er fastsatt i reguleringsplan.

For kommuner som i dag gir tillatelser uten tidsbegrensning, vil den foreslåtte regelen om at en del tillatelser maksimalt skal kunne gis for fire eller åtte år, medføre hyppigere søknadsbehandling. Å gi tillatelser uten tidsbegrensning er imidlertid i strid med retningslinjene i Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96. Departementet forstår det slik at det er relativt få kommuner som gir tillatelser uten tidsbegrensning i dag.

Forslaget åpner for at kommunene kan ta saksbehandlingsgebyr for behandling av søknader. For kommuner som velger å benytte seg av dette, vil endringene medføre at nettokostnadene ved behandling av motorferdselsøknader blir mindre enn i dag.

Departementet legger videre til grunn at et nasjonalt elektronisk saksbehandlingssystem kan bidra til å redusere arbeidsmengden og kostnadene for kommunene. Miljødirektoratet er allerede i gang med å utrede et nasjonalt system for saksbehandling og rapportering av motorferdselsaker.

Forslaget legger også til rette for rapportering av vedtak om motorferdsel i et miljøvedtaksregister. Omfanget og innretningen av en slik rapporteringsplikt vil derfor klarlegges i en forskriftsprosess. Departementet vurderer at rapportering til Miljøvedtaksregisteret ikke vil medføre vesentlig merarbeid sammenlignet med i dag, og viser til at registeret er brukervennlig og godt kjent hos kommunene. At vedtakene legges inn i Miljøvedtaksregisteret, vil også kunne føre til effektiviseringsgevinster for kommunene ved at eksempler fra andre kommuner og fra statsforvalterne blir lett tilgjengelige.

14.1.3 Konsekvenser for staten

Departementet foreslår å oppheve det såkalte vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har gitt uttrykk for at de i vårsesongen bruker mye ressurser på å behandle søknader om unntak fra forbudet, og at dette er søknader som stort sett innvilges. Denne delen av lovforslaget innebærer at Statsforvalteren i Troms og Finnmark vil spare ressurser som etter dagens lov blir brukt til saksbehandling. Forslaget innebærer at kommunene kan utvide sesongen i snøskuterløypene. Kommunene får altså mer myndighet, men det vil måtte påregnes noe saksbehandling dersom denne myndigheten brukes. Samtidig utarbeides mye av kunnskapsgrunnlaget i disse sakene også i dag av kommunene. Det antas derfor at forslaget ikke vil innebære et vesentlig merarbeid. Departementet understreker at en slik økt myndighet er ønsket av kommunene.

Forslaget om at vedtak etter motorferdselloven skal kunne måtte registreres i Miljøvedtaksregisteret medfører at Miljødirektoratet vil ha kostnader med å utvikle en ny modul for registeret. Det må også regnes med en noe utvidet ressursbruk i forbindelse med drift av Miljøvedtaksregisteret. Departementet har videre satt i gang en utredning av å utvikle et nasjonalt søknads- og saksbehandlingssystem for motorferdsel. Målet med et slikt system er enklere søknadsbehandling, bedre kunnskap om samlet belastning, enklere og mer enhetlig rapportering, enklere gjennomføring av kontrollmyndighet og bedre og riktigere vedtak. Dersom systemet skal realiseres vil det kreve kostnader for utvikling, etablering og drift. Kostnader for en eventuell etablering og drift av et slikt system vil utredes nærmere og behandles i alminnelige budsjettprosesser.

Det er foreslått å utvide strafferammen for overtredelse av motorferdselloven. Det er også foreslått et noe utvidet virkeområde for adgangen til å gi overtredelsesgebyr sammenlignet med i dag, i tråd med at regelverket er blitt mer teknologinøytralt. Den økte reaksjonsmuligheten kan ha en preventiv effekt og slik medføre redusert ulovlig motorferdsel. Departementet antar at eventuelle økte kostnader knyttet til straffegjennomføring vil være av begrenset art.

14.2 Konsekvenser av motorferdsel for natur og forslagets ivaretagelse av naturen

14.2.1 Konsekvenser for natur

Departementet redegjør i punkt 3 for de rettslige rammene som ligger til grunn for forslaget til ny motorferdsellov. Blant annet stiller Grunnloven § 112 krav om at miljøvirkninger skal utredes, og at miljøhensyn skal ivaretas i lovforslaget. Særlig må de langsiktige og de samlede virkningene av forslaget belyses og vurderes.

Gjennomgangen av påvirkningen fra motorferdsel på natur og friluftsliv, se punkt 2.4.2, viser at motorferdsel kan påvirke natur- og dyreliv negativt, forårsake skader på terrenget, og komme i konflikt med friluftslivinteresser. Gjennomgangen viser videre at det er usikkerhet rundt hvilke virkninger motorferdsel i utmark har på naturen. Usikkerheten er særlig stor når det gjelder virkningene over tid og virkningene sett i lys av andre inngrep i naturen. I hvilken grad natur og miljø blir påvirket av motorferdsel i utmark, vil henge sammen med en rekke forhold ved selve påvirkningen (motorferdselen) og hvor sårbar naturen på stedet er.

Miljøhensyn og miljøvirkninger er nærmere vurdert fortløpende i proposisjonen der det er relevant, men departementet ser behov for å nevne de mest sentrale forslagene i loven for å ivareta naturhensyn under. Virkningene av loven vil avhenge av hvordan den etterleves i praksis, særlig gjennom vedtakene som treffes med hjemmel i loven. Derfor kan det være vanskelig å forhåndsvurdere hvilke virkninger loven vil få for miljø og natur. Departementet vurderer at forslaget til ny motorferdsellov er innenfor rammene som er satt i Grunnloven § 112.

14.2.2 Forslagets ivaretagelse av naturen

14.2.2.1 Generelt

Selv om hver enkelt tur med et motorisert transport- eller fremkomstmiddel ikke nødvendigvis har vesentlige negative konsekvenser for miljøet i seg selv, kan den samlede belastningen av all motorisert ferdsel være stor, spesielt hvis den ses i sammenheng med annen menneskelig aktivitet og påvirkning på naturen. Departementet mener derfor det er sentralt at loven forsøker å sikre at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor. På motorferdselområdet står det kommunale selvstyret sentralt, og det har vært en føring for lovarbeidet at loven skal gi mer myndighet til kommunene. Å gi kommunen vide fullmakter til å forvalte motorferdsel i utmark medfører samtidig en betydelig usikkerhet om hvilket omfang av motorferdsel kommunene faktisk kommer til å åpne for. Dersom mange kommuner bruker myndigheten til å åpne for motorferdsel i utstrakt grad, er det grunn til å være bekymret for hvor stor den samlede belastningen for naturen fra motorferdsel kan bli. Det er vanskelig for kommunene å ta stilling til den samlede belastningen fordi det både innebærer å vurdere andre kommuners gjeldende og fremtidige praksis på motorferdselområdet og de samlede virkningene av andre inngrep i naturen. Når det i hovedsak legges til kommunene å treffe vedtak om å åpne for motorferdsel, er det også nødvendig at loven stiller klare og etterprøvbare vilkår som sørger for at kommunene vurderer miljøhensyn i samsvar med rammene for loven når de tar beslutninger.

Departementet vurderer at denne usikkerheten gjør det nødvendig å sette tydelige rammer i loven som sikrer at den samlede belastningen på natur og miljø er i tråd med Grunnloven § 112. Kunnskapsgrunnlaget er ikke godt nok til å slå fast at en økning i motorferdselen i utmark kan skje uten negative virkninger for miljøet. Da må også føre-var-prinsippet legges til grunn.

I tillegg til at miljøkonsekvensene er usikre og den samlede belastningen på naturen i utmark kan bil for stor, vil en liberalisering av reglene om motorferdsel i utmark kunne gå på bekostning av friluftslivet. Friluftsliv er viktig for folkehelsen, og stillhet, ro og urørt natur er viktige kvaliteter ved friluftslivet.

Relevante overordnede utslag av denne usikkerheten, som er ment å ivareta de miljørettslige rammene for loven, er blant annet forslaget om at loven fremdeles skal være en forbudslov og at det gjennomgående bare åpnes for at det er tillatt med den motorferdselen som er nødvendig for å oppfylle et gitt transportformål. Videre er det i vurderingen av hvilke unntak fra forbudet lovforslaget skal åpne for, lagt vekt på skadepotensialet for naturen.

14.2.2.2 Samlet og samordnet arealforvaltning

Et viktig grep som foreslås er å regulere flere former for motorferdsel gjennom planer etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven legger til rette for at avgjørelser tas etter en grundig saksbehandling der ulike interesser belyses og veies mot hverandre, og der interesserte kan medvirke tidlig i prosessen. På denne måten blir det lettere for kommunene å se avgjørelser i sammenheng med annen virksomhet, slik at summen av avgjørelsene går i en retning som er i tråd med overordnede mål og ambisjoner. Departementet mener også at det er en styrke at mange ulike former for virksomhet er regulert gjennom plan- og bygningsloven. Ved å regulere motorferdsel i arealplan vil man også styrke plan- og bygningslovens rolle som kobling mellom ulike virksomheter og arealinteresser, slik at det blir enklere å vurdere de samlede belastningene på natur- og friluftsinteresser. Plan- og bygningsloven er også et verktøy for å kanalisere motorferdselen i utmark.

14.2.2.3 Kanalisering av ferdsel

Etter departementets syn er det viktig å unngå motorferdsel i de mest sårbare naturområdene og i områder der ferdselen kan komme i konflikt med andre arealinteresser. Dette kan blant annet oppnås ved å kanalisere motorferdselen til fastsatte løyper og bort fra sårbare områder. Lovforslaget søker derfor å videreføre, fremheve og styrke flere av reglene som bidrar til kanalisering etter dagens regelverk. Tre særlige eksempler på at loven tilrettelegger for kanalisering av motorferdsel er:

• at kommunen kan åpne for motorferdsel i faste snøskuterløyper vedtatt etter plan- og bygningsloven, innenfor de rammene som følger av lovforslagets §§ 25 og 26

• at kommunen kan forby eller begrense adgangen til motorferdsel i bestemte områder, både gjennom virkemidlene i plan- og bygningsloven og etter lovforslagets § 8

• at kommunen i sine tillatelser må angi langs hvilken trasé eller i hvilket område motorferdselen skal skje, og at kommunene på nærmere vilkår også kan fastsette traseer for enkelte typer direkte tillatt motorferdsel

For at virkemidlene for kanalisering skal fungere etter hensikten, er det nødvendig at kommunene har kunnskap om områder med verdifulle og sårbare naturtyper og arter, slik at motorferdseltraseer kan legges i sikker avstand fra slike områder.

14.2.2.4 Bedre kunnskapsgrunnlag

Et godt kunnskapsgrunnlag er nødvendig for at beslutningene som tas etter loven, skal ivareta hensynet til natur og miljø. Lovforslaget tilrettelegger for en styrking av kunnskapsgrunnlaget for beslutninger om motorferdsel på flere måter, både generelt og for kommunene. Departementet viser særlig til forslaget om at kommunene skal gjennomføre konsekvensutredning etter konsekvensutredningsforskriften før de vedtar snøskuterløyper, at departementet kan bestemme at tillatelser etter motorferdselloven og planer skal registreres i Miljøvedtaksregisteret, og at kommunene skal rapportere inn data om løyper i en egen database.

14.2.2.5 Bedre forvaltning

Lovforslaget legger etter departementets syn grunnlag for en bedre forvaltning av motorferdsel i utmark. Det gjelder både for motorferdselen som er tillatt med direkte hjemmel i loven, og særlig for kommunenes adgang til å tillate motorferdsel. Departementet mener at forslaget til ny lov vil gi kommunene bedre forutsetninger for å vurdere og legge vekt på miljøhensyn, særlig hensynet til den samlede belastningen på naturen.

Det er helheten i lovforslaget som er avgjørende for hvordan loven forvaltes og praktiseres, men departementet vil likevel trekke frem noen sentrale forslag som er ment å bidra til en bedre og mer helhetlig forvaltning av motorferdsel i utmark:

• En tydeligere og mer brukervennlig motorferdsellov, som er mer oversiktlig.

• Mulighet for fortsatt å begrense eller forby motorferdsel av hensyn til natur. Lovforslaget § 8 åpner for at kommunene og departementet midlertidig kan forby eller begrense motorferdsel når det er nødvendig eller strengt nødvendig for å ivareta reindrift, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse, og for at departementet kan gi bestemmelser for tillatelsesbasert motorferdsel der det er nødvendig for å ivareta natur- og friluftslivsområder av nasjonal eller viktig regional betydning.

• Videreføring av aktsomhetsplikten i forslaget § 6.

• Regelverket skal i større grad enn dagens regelverk stille krav om at motorferdselen skal være nødvendig. Siden vilkårene i stor grad vil være et rettsanvendelsesskjønn, vil dette også legge til rette for domstolskontroll.

Når det gjelder kommunens adgang til å tillate motorferdsel, legger lovforslaget gjennomgående opp til klarere rammer for kommunenes vurderinger og saksbehandling. Vilkårene for å tillate motorferdsel er klarere utformet, og kommunene oppfordres til å vurdere miljøvirkninger opp mot annen nytte. I tillegg foreslås det en ny bestemmelse som skal gi retningslinjer for kommunenes avgjørelser, se lovforslaget § 7. Bestemmelsen tydeliggjør at miljøhensyn skal stå sentralt i beslutninger etter loven. Vurderingene skal også komme frem av begrunnelsen for vedtakene. På denne måten tilrettelegger lovforslaget for at kommunene i større grad skal ta hensyn til virkninger for miljøet, og særlig den samlede belastningen på naturen. Kommunene gis også virkemidler for å stille vilkår som kan forhindre eller redusere miljøskade, og det foreslås en særskilt omgjøringsbestemmelse for kommunene. Bestemmelsen gir blant annet adgang til å omgjøre vedtak der skadevirkningene ved ferdselen viser seg å være større enn forventet.

14.2.2.6 Støy og klima

Departementet antar at den alminnelige teknologiske utviklingen i samfunnet også vil gi en modernisering av kjøretøyparken. Derfor er det grunn til å anta at støy- og klimabelastningen fra motorferdsel i utmark vil reduseres over tid.

Kommunene har adgang til å stille vilkår til enkelttillatelser for å redusere støyplager og klimapåvirkning. Det kan særlig være aktuelt å stille vilkår om tidspunkt for kjøringen, og trasevalg som unngår for eksempel sårbare områder, eller at det skal benyttes et miljøvennlig transport- eller fremkomstmiddel. Lovforslaget legger også opp til at kommunene i plan kan fastsette bestemmelser om bruk av snøskuterløyper, blant annet ved avgrense bruken av løypene til bestemte kjøretøy som for eksempel elektriske transport- og fremkomstmidler. Departementet understreker at det også finnes andre rettslige virkemidler som kan ivareta støy- og klimahensyn.

14.2.2.7 Tiltak mot ulovlig motorferdsel

Selv om det eksakte omfanget av ulovlig motorferdsel er usikkert, legger departementet til grunn at omfanget er betydelig. Ulovlig motorferdsel kan som annen motorferdsel ha negative virkninger på naturen, blant annet i form av kjørespor og utslipp og forstyrrelser av vilt. I miljøkriminalitetsmeldingen er det gitt uttrykk for at «ulovlig motorferdsel i utmark vil kunne få betydning for Norges mulighet til å nå nasjonale mål knyttet til naturmangfold og friluftsliv», se Meld. St. 19 (2019–2020) s. 65.

Hvis omfanget av den ulovlige motorferdselen skal reduseres, må håndhevingen av regelverket skjerpes. Lovforslaget bidrar til dette på flere måter, blant annet gjennom

• forslag om skjerpet strafferamme for overtredelser av loven, som blant annet gir politiet mulighet til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler i etterforskningen av ulovlig motorferdsel

• forslag om at kommunen kan pålegge den som har skadet naturen på grunn av ulovlig motorferdsel å gjenopprette den tidligere miljøtilstanden (retting)

• forslag som skal bidra til å gjøre det enklere å kontrollere om motorferdsel er lovlig, inkludert dokumentasjonskrav for oppdragstakere og for de med tillatelse til motorferdsel

• forslag om at tillatelser skal være tidsbegrensede, ha antallsbegrensning og angi kartfestet trase, samt krav om registrering av turer hvor tillatelsen har antallsbegrensning

• forslag om at kommunene får vid adgang til å stille vilkår i tillatelsene, blant annet om bruk av registreringsløsninger som legger til rette for kontroll

• forslag om en forskriftshjemmel der departementet får mulighet til å fastsette krav om særskilte kontrolltiltak