4 Generelle spørsmål om lovens innhold

4.1 Departementets overordnende vurderinger

4.1.1 Utfordringer med dagens regelverk og forvaltning

Ny motorferdsellov bør i sum svare på de sentrale utfordringene som er identifisert med dagens regelverk og forvaltning, høringsinnspillene og holdningsundersøkelser, og Stortingets anmodningsvedtak.

Lovforslaget må derfor ses i sammenheng med de utfordringene som er knyttet til dagens regelverk og forvaltning av motorferdsel i utmark og vassdrag. Motorferdsellovutvalget har i NOU 2024: 10 identifisert enkelte utfordringer med dagens regelverk og forvaltningen av dette, og departementet er i stor grad enig i denne problembeskrivelsen. Se en oppsummering i proposisjonens punkt 2.4.3.

Etter departementets syn kan hovedutfordringene med dagens regelverk sammenfattes med at regelverket er uoversiktlig, uklart og utdatert, og oppfattes som tungvint og ressurskrevende å bruke, samt at det er krevende å håndheve og kontrollere etterlevelsen av reglene. I tillegg kommer teknologi- og samfunnsutviklingen, innretningen av regelverket, og økningen i ulovlig motorferdsel som gjør det utfordrende å ivareta hensyn til natur og friluftsliv.

At regelverket er delt mellom loven og flere sentrale forskrifter, og at nye regler er lagt til uten å vurdere dette godt nok i sammenheng med helheten og sammenhengen i regelverket fører både til uklare rammer for kommunenes handlingsrom og et tungvint regelverk å forvalte.

Videre er omfanget av motorferdsel i utmark og vassdrag omfattende og økende. Det har vært en betydelig økning i antall kjøretøy, et høyt antall tillatelser til motorferdsel, samt et økende antall kilometer med snøskuterløyper. I tillegg er det et potensiale for mer motorferdsel i utmark i fremtiden, blant annet som følge av at nye transport- og fremkomstmidler blir tilgjengelig for flere. Den samlede belastningen av motorferdsel i utmark må også ses i lys av areal- og klimaendringer, der sistnevnte vil føre til kortere snøsesong og våtere terreng. Samlet sett skaper dette et økende press på natur og friluftsliv.

Respekten for lovverket beskrives videre som lav i enkelte miljøer, og enkelte steder foregår et organisert samarbeid for å varsle om kontroller og spleise på bøter. Ulovlig motorferdsel har også lav oppdagelsesrisiko i tillegg til at noen kommuner gir tillatelser i strid med regelverket. Kommunene opplever samtidig for store begrensninger i den lokale myndighetsutøvelsen. Dette kan både forklares med at regelverket er tungvint og ressurskrevende å forvalte, og at en del kommuner mener det er for sterk statlig styring på området.

Departementets forslag til ny motorferdsellov må også ses i lys av de to anmodningsvedtakene som Stortinget fattet i henholdsvis 2021 og 2025, se punkt 2.3. Anmodningsvedtakene innebærer til dels motstridene hensyn som det er krevende å forene i et samlet lovforslag. Departementet legger derfor stor vekt på at utvalget, med bidrag fra en stor referansegruppe og åpne innspillsrunder, har fremmet et gjennomarbeidet og omforent lovforslag som avveier mange ulike, og til dels motstridende interesser. Høringen viser at verken de som ønsker utvidet adgang til motorferdsel eller de som ønsker begrenset motorferdsel i utmark er helt fornøyde, noe som tyder på at utvalget har fremmet et balansert forslag.

4.1.2 Behov for regulering for å ivareta natur og friluftsliv

Departementet mener det fortsatt er behov for å regulere motorferdsel i utmark og vassdrag. Ulempene og skadevirkningene motorferdsel har for naturen og friluftslivet, og som var en viktig bakgrunn for loven av 1977, er fortsatt like aktuelle i dag. Regulering av motorferdsel er også viktig for å ta hensyn til samisk kulturutøvelse.

Motorferdsel kan gjøre urørte og uforstyrrede naturområder lettere tilgjengelige for mennesker, som igjen kan innebære at disse områdene utsettes for større belastning enn de ellers ville blitt. Når det gjelder påvirkning på dyrelivet, påpeker departementet at selv om sårbarhet og toleranse varierer mellom ulike arter, vet man at menneskelig ferdsel kan forstyrre og skape stress og frykt hos dyr og fugler, noe som igjen kan påvirke deres reproduksjon, atferd og overlevelse. Motorferdsel kan også ha en negativ effekt på terreng og vegetasjon, for eksempel i form av kjøreskader etter bruk av motorkjøretøy på barmark. Mye av det som regnes som negative virkninger av motorferdsel på naturen, er også negativt for friluftslivet fordi det senker kvaliteten på områdene friluftslivet utøves i.

Motorferdsel kommer i tillegg til andre påvirkninger i et område. Arealinngrep er den største negative påvirkningsfaktoren på naturmangfoldet i Norge. Slike inngrep svekker både kvaliteten på og omfanget av leveområdene for dyr og planter. Utbygging og oppstykking av areal er en utfordring både for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. I tillegg påvirker klimaendringene arter, naturtyper og økosystemer. For arter som allerede lever i høyfjellsområder, er det vanskeligere å finne nye og egnede områder å flytte til når klimaet blir varmere. Klimaendringer vil trolig også føre til at snøsesongen blir kortere de fleste steder. Kortere snøsesong medfører lengre barmarkssesong. Samtidig vil et våtere klima trolig gjøre terrenget mer sårbart enn tidligere for skader som følge av kjøring på barmark.

Motorferdsel kan også ha andre negative virkninger, i form av for eksempel utslipp av klimagasser samt ulykker og helseskader.

Omfanget av motorferdsel i utmark har økt betydelig etter at dagens motorferdsellov ble vedtatt. Teknologiutviklingen gjør dessuten at det stadig utvikles nye måter å ferdes i utmark på, og at det er blitt enklere å komme raskere og lengre ut i utmark. Det er få tegn til at disse trendene kommer til å snu.

Samlet sett er det etter departementets vurdering stor sannsynlighet for at motorferdselen vil fortsette å legge større press på naturmangfoldet, sårbar natur og kvaliteten på friluftslivsopplevelser. Derfor er det fremdeles et behov for regulering.

Etter departementets syn ville alternativet til en lovregulering, i form av ingen, eller svært begrenset regulering av motorferdsel i utmark og vassdrag, vært i strid med kravet som kan utledes av Grunnloven § 112. Grunnloven § 112 pålegger statens myndigheter eksempelvis å gi lovgivning som ikke strider mot retten til «et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares.» Når det gjelder etterlevelsen av Grunnlovens § 112, er det helheten i lovforslaget og staten og kommunen sin praktisering av dette som vil være avgjørende.

En ny lov må ta utgangspunkt i den kunnskapen om påvirkning som finnes, og ta høyde for at teknologien stadig er i utvikling. Loven må også ta høyde for at naturmangfold, urørt natur og kvaliteten på friluftsopplevelser er under press. Dette tilsier at en ny lov må ta utgangspunkt i prinsippene i naturmangfoldloven om føre var og samlet belastning.

Samtidig understreker departementet at motorisert ferdsel er viktig og nyttig i en rekke sammenhenger. For eksempel er motorisert ferdsel et sentralt hjelpemiddel for en del typer næringsutøvelse, slik som skogs- og reindrift. Det er også nødvendig for politi, redningstjeneste og forsvar i visse sitasjoner og ved etablering og vedlikehold av infrastruktur. Det er nødvendig at lovreguleringen legger til rette for slik bruk. Videre kan motorferdsel være nyttig for å få tilgang til natur- og friluftslivsopplevelser, for eksempel ved å transportere bagasje til hytter eller ved transport av jaktutbytte. Flere steder i landet er motorferdsel også en etablert del av folks hverdagsliv og bruk av nærområdet. Til en viss grad bør regelverket åpne for slik bruk, men på en slik måte at hensyn til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse ivaretas.

4.2 Helhetlige føringer for ny motorferdsellov

Forslag til ny motorferdsellov skal ivareta helheten i interessene som er berørt av loven, og så langt mulig svare på de sentrale utfordringene som er identifisert med dagens regelverk og forvaltning, samt svare ut Stortingets to anmodningsvedtak fra 2021 og 2025. Anmodningsvedtakene innebærer til dels motstridene hensyn som det er krevende å forene i et samlet lovforslag. Departementet legger derfor stor vekt på at utvalget, med bidrag fra en stor referansegruppe og åpne innspillsrunder, har fremmet et gjennomarbeidet og omforent lovforslag som avveier mange ulike, og til dels motstridende interesser. Høringen viser at verken de som ønsker utvidet adgang til motorferdsel eller de som ønsker begrenset motorferdsel i utmark er helt fornøyd, noe som tyder på at utvalget har fremmet et forslag som balanserer ulike hensyn på de fleste punkter. Departementet mener utvalgets enstemmige forslag danner et godt utgangspunkt for en ny lov, der ulike interesser av avstemt mot hverandre. På enkelte punkter mener departementet likevel det er fornuftig å gjøre justeringer, sett i lys av anmodningsvedtakene og høringsinnspillene, samt ut fra faglige, tekniske og praktiske hensyn.

Departementet viser til at det er flere geografiske forskjeller i høringsinnspillene når det gjelder holdningen til motorferdsel, både i form av en overvekt av høringsinnspill fra enkelte regioner (Trøndelag og særlig Troms og Finnmark), men også at disse høringsinnspillene gir uttrykk for en sterk skepsis til utvalgets forslag. Dette viser at adgangen til motorferdsel i utmark anses som viktigere i noen landsdeler enn i andre, herunder at mange opplever at motorferdsel er viktig for deres livskvalitet og bolyst i distriktene.

Det vises samtidig til at høringsinnspillene ikke reflekterer det som kommer frem i holdningsundersøkelser om temaet. Disse viser at det er geografiske forskjeller i holdningene, men at majoriteten i alle landsdeler likevel ikke ønsker mer motorferdsel i utmark og vassdrag. Natur- og miljøbarometeret 2023 viser at 21 prosent er helt eller ganske enig i at det bør bli lettere å få tillatelse til å bruke motorkjøretøy i norsk utmark, mens 76 prosent er uenig i dette. Innbyggere i Trøndelag og Nord-Norge har størst andel enige (27 prosent) og Oslo og omegn har lavest andel enige (15 prosent). Departementet viser for øvrig til kapittel 9.1.6.2 i NOU 2024: 10 om holdninger til motorferdsel.

Departementet registrerer at det er stor støtte i høringen til de overordnende grepene i forslaget fra utvalget, herunder at utgangspunktene i dagens lov videreføres, regelverket oppdateres i tråd med teknologiutviklingen og at reglene samles i en ny, felles lov. Departementets forslag følger opp dette.

Departementet mener videre det er behov for en egen lov som regulerer motorferdsel i utmark og vassdrag. Selv om lovforslaget innebærer en økt tilknytning til plan- og bygningsloven, er ikke denne loven, eller andre tilstøtende miljølover, egnet til å ivareta de hensyn og vurderinger som reguleringen av motorferdsel i utmark og vassdrag bør ivareta.

Departementet understreker likevel at lovforslaget i større grad enn tidligere anerkjenner at motorferdsel også er en etablert del av folks hverdagsliv og bruk av nærområdet. Det har skjedd en stor utvikling i hvordan motorferdsel nyttes til eksempelvis rekreasjonsformål siden dagens lov trådte i kraft. For mange er adgangen til motorferdsel i utmark viktig for å få tilgang til naturopplevelser. Innenfor rammer som ivaretar naturen og tar hensynet til viktige friluftslivskvaliteter, legger lovforslaget opp til å gi kommunene et større handlingsrom til å bestemme både hvor motorferdsel kan tillates, hvilke typer motorferdsel kommunen ønsker å åpne for, og økt adgang til å tilpasse reguleringen til lokale forhold.

For at lovforslaget skal klargjøre og utvide kommunenes rolle på en balansert og god måte, redusere byråkrati og samtidig ta hensyn til natur og friluftsliv og svare ut de hovedutfordringer som er identifisert, mener departementet det er fornuftig at loven tar utgangspunkt i følgende overordnede rammer:

1. Loven skal være helhetlig, moderne og teknologinøytral

2. Loven skal gi mer myndighet til kommunene

3. Loven skal redusere unødvendig byråkrati

4. Loven skal ivareta natur og ta hensyn til friluftsliv

5. Loven skal åpne for motorferdsel som er nødvendig

6. Loven skal legge til rette for motorferdsel som trengs for å ivareta allmennyttige formål og næringsformål

7. Loven skal i begrenset omfang legge til rette for motorferdsel til fritidsformål og ikke vanskeliggjøre etablerte ordninger

8. Loven skal utvide adgangen til motorferdsel for personer med funksjonsnedsettelser

9. Loven skal ta hensyn til samisk kulturutøvelse

10. Loven skal ikke gripe inn i grunneiers rett til å nekte motorferdsel

11. Loven skal sikre mulighet for statlig overprøving og kontroll

12. Loven skal bidra til å redusere ulovlig kjøring og straff skal være forholdsmessig

Departementet redegjør i det følgende nærmere for de overordnede rammene, og for hvordan lovforslaget samlet sett ivaretar disse.

4.2.1 Loven skal være helhetlig, moderne og teknologinøytral

I ny motorferdsellov foreslås det å samle reguleringer som i dag er spredt i både lov og forskrifter. Loven skal også være oppdatert og brukervennlig.

Regler for bruk av motorkjøretøy er i dag gitt i forskrift, mens annen type motorferdsel reguleres i lov. Departementet foreslår at loven skal gi en samlet oversikt over både hvilken motorferdsel som er direkte tillatt og hvilken motorferdsel kommunene kan åpne for (gjennom enten tillatelser, forskrifter eller arealplan), og at dette ses i sammenheng, uten å ta utgangspunkt i hvilke konkrete transport- og fremkomstmidler det er snakk om.

Loven bør så langt som mulig være teknologinøytral. Lovforslaget tar derfor utgangspunkt i hvilket fotavtrykk på naturen eller forstyrrelser for viltlevende arter, reindrift og friluftsliv motorferdselen medfører, fremfor å ta utgangspunkt i det konkrete transport- eller fremkomstmiddelet som brukes. Dette bidrar til at loven kan regulere situasjoner og nye typer kjøretøy som ikke er kjent i dag, og som dermed hindrer uønskede hull i regelverket.

Departementet mener dette samlet sett vil sikre en moderne, bærekraftig og fremtidsrettet motorferdsellov. Dette er i tråd med utvalgets forslag, og har bred støtte i høringen.

4.2.2 Loven skal gi mer myndighet til kommunene

Dagens motorferdselregelverk gir kommunene et betydelig ansvar og myndighet til å forvalte motorferdsel i utmark. Kommunene er også den sentrale myndigheten i saker om arealforvaltning (plan- og bygningsloven) og har ansvar knyttet til ivaretakelse av naturmangfold. Samtidig er kommunenes myndighetsutøvelse underlagt statlig kontroll og styring for å sikre at de tar tilstrekkelig hensyn til natur- og friluftsliv, som kan være interesser av nasjonal og vesentlig regional betydning. Motorferdsel er lokalpolitisk viktig for en rekke kommuner, og flere kommuner ønsker seg et større kommunalt selvstyre.

Departementet mener at de rammer og prinsipper for lokalt selvstyre og statlig styring som følger av Grunnloven § 49 andre ledd og kommuneloven §§ 2-1 og § 2-2, gir en klar retning for departementets overordnende vurderinger av myndighetsfordelingen etter ny motorferdsellov. I utgangspunktet bør myndigheten til å regulere motorferdsel legges til kommunen, med mindre det er behov for å begrense myndigheten for å ivareta nasjonale og vesentlig regionale interesser. Dette kan for eksempel være aktuelt for å sikre at den samlede belastningen på naturen ikke blir for stor.

Dersom kommunene for eksempel ønsker å legge til rette for snøskuterløyper, gir lovforslaget en betydelig adgang til å fastsette arealer for dette. For å sikre at slike løyper ikke legges i områder der det vil være til stor skade for de hensyn loven skal ivareta, setter loven enkelte rammer for hvor løypene kan plasseres.

Departementet mener at motorferdselloven bør gi nasjonale regler som gjelder for hele landet, samtidig som kommunene gis et tilstrekkelig handlingsrom til å gjøre lokale tilpasninger. Ny lov bør bare ha geografisk avgrensede regler der gode grunner taler for det.

Lovforslaget gir kommunene et større handlingsrom til å bestemme både hvor motorferdsel kan tillates, hvilke typer motorferdsel kommunen ønsker å åpne for, og økt adgang til å tilpasse reguleringen til lokale forhold. Kommunene får videre ny eller utvidet myndighet på blant annet følgende områder:

• adgang til å fastsette øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring

• adgang til å utvide sesonglengden for snøskuterløyper

• adgang til å åpne for uttransport av ved på barmark enten i forskrift eller etter enkelttillatelse

• større adgang til å åpne for motorferdsel på mindre vann

• større adgang til å regulere direktehjemlet ferdsel

• myndighet til å kreve gebyr for behandling av søknader om motorferdsel.

I tillegg foreslår departementet at vårforbudet i dagens regelverk i Nord-Troms og Finnmark fjernes, noe som innebærer at kommunene i disse regionene kan gi tillatelser til motorferdsel om våren, når forholdene ligger til rette for det.

Videre styrkes det kommunale selvstyret ved at man foreslår å knytte deler av regelverket til plan- og bygningsloven. Kommunene får dermed bedre mulighet til å vurdere sin arealbruk helhetlig og samordnet. Økt tilknytning til plan- og bygningsloven er i tråd med utvalgets forslag, og har støtte i høringen.

4.2.3 Loven skal redusere unødvendig byråkrati

Ressursbruken knyttet til forvaltningen av ny motorferdsellov skal reduseres i forhold til dagens lov. Dagens regelverk oppleves som for byråkratisk av både publikum og kommunene, særlig fordi det er tungvint å navigere i og fordi det oppleves ressurskrevende å søke og å behandle søknader i. Departementet understreker samtidig at et visst nivå av saksbehandling og prosess er nødvendig for å kunne ivareta hensynet til natur, friluftsliv og samiske interesser, og for at forvaltningen av regelverket skal sikre forutsigbarhet og likebehandling og være mulig å kontrollere.

En opprydning i, og samling av dagens fragmenterte regelverk i loven, vil gjøre det enklere å orientere seg i regelverket. For å hindre unødvendig saksbehandling, mener departementet at motorferdsel for enkelte formål fortsatt skal være direkte tillatt i loven. Videre vil tydeligere retningslinjer for kommunenes vedtak, samt krav til innholdet i kommunenes tillatelser, forenkle saksbehandlingen og bidra til mer enhetlig og forutsigbar forvaltningspraksis. Lovforslaget gir kommunene adgang til å kreve saksbehandlingsgebyr, noe som har vært et etterlyst virkemiddel blant flere kommuner. Brukerbetaling vil bidra til å sikre tilstrekkelige ressurser til en hensiktsmessig forvaltning av loven.

Departementet arbeider for å legge til rette for økt digital forvaltning av loven. Departementet utreder derfor et digitalt system for saksbehandling og rapportering, som skal bidra til å forenkle søknads- og saksbehandlingsprosessen. I tillegg åpner lovforslaget for at det kan gis nærmere regler om elektronisk kommunikasjon og digital saksbehandling i forvaltningen av regelverket. Økt digitalisering kan gi en enklere hverdag for de som søker om tillatelse og for myndighetene som forvalter regelverket, samt legge til rette for en mer effektiv ressursbruk og mer samordning.

Departementet vil videre bidra til god og effektiv kommunal forvaltning gjennom veiledning. God veiledning anses som sentralt både for publikum og forvaltningsmyndighetene, særlig i forbindelse med innføring av nytt regelverk. Departementet vil sørge for at relevant regelverksinformasjon samles på et sted, og at ansvaret for ajourføring legges på nasjonalt nivå, hos Miljødirektoratet. Bruk av pedagogiske virkemidler som veiledning og gode digitale verktøy, kan være en effektiv måte å legge til rette for at kommunene kan utføre oppgavene de er pålagt på en effektiv måte. I tillegg vil det hjelpe kommunene til å ha en god og forutsigbar praksis på feltet.

I høringen blir de nevnte grepene stort sett godt mottatt, men flere høringsinstanser mener forslaget ikke går langt nok i å redusere byråkrati. Departementet har flere steder gjort justeringer sammenlignet med utvalgets forslag for å imøtekomme dette, blant annet ved å foreslå at kommunale tillatelser om motorferdsel til fritidsbolig kan ha en varighet på opptil åtte år.

4.2.4 Loven skal ivareta natur og ta hensyn til friluftsliv

Selv om hver enkelt tur med et motorisert transport- eller fremkomstmiddel ikke nødvendigvis har vesentlige negative konsekvenser for miljøet i seg selv, kan den samlede belastningen av all motorisert ferdsel være stor, spesielt hvis den ses i sammenheng med annen menneskelig aktivitet og påvirkning på naturen. For å ivareta hensynet til natur og friluftsliv er det behov for regulering av motorferdsel. Motorferdsel i utmark og vassdrag bør derfor, som i dag, i utgangspunktet være forbudt. Samtidig åpner loven for en rekke unntak. Et motsatt utgangspunkt med en uttømmende liste av forbud ville vært krevende og byråkratisk, både for forvaltningen og for brukere av loven. Med et forbud som utgangspunkt, må loven gi rammer for hvilken motorferdsel det skal eller kan åpnes for – både direkte (uten tillatelser) og etter søknad (gjennom tillatelser fra kommunen). Dette er samme tilnærming som i dagens lov, og det har bred støtte i høringen.

De foreslåtte reguleringene er begrunnet i et behov for å sikre en hensiktsmessig forvaltning på tvers av kommunegrenser eller for å ivareta viktige, nasjonale hensyn eller vesentlige regionale interesser.

Hvilken motorferdsel loven skal åpne for vurderes langs to akser:

1. nytteverdien av motorferdselen

2. motorferdselens skadevirkninger for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.

Dersom motorferdselen har stor samfunnsnytte, kan noe større skadevirkninger aksepteres, enn i tilfeller der motorferdselen har liten samfunnsnytte. På samme måte skal det mer til for å tillate motorferdsel som kan ha store skadevirkninger, slik som ferdsel med tunge kjøretøy på barmark, enn ferdsel som i liten grad kan ha skadevirkninger. Det betyr at nødvendig motorferdsel til blant annet offentlige oppgaver (for eksempel forsvar, redningsvesen og politi) er direkte tillatt på alle underlag (inkludert på barmark), mens kommunene for eksempel ikke kan gi tillatelse til godstransport til fritidsbolig på barmark.

Dette er i tråd med utvalgets forslag, og har fått støtte i høringen.

4.2.5 Loven skal åpne for motorferdsel som er nødvendig

Departementet foreslår å innføre et nødvendighetsvilkår for motorferdsel i utmark og vassdrag, både i flesteparten av de generelle unntaksbestemmelsene og i tillatelses- og dispensasjonsbestemmelsene i loven. Dette er etter departementets syn en hensiktsmessig måte å regulere motorferdselen i tråd med lovens formål. Et slikt vilkår vil også gi tydeligere retningslinjer for kommunenes vurdering ved behandling av enkelttillatelser, enn hva dagens regelverk gir. Forslaget er i samsvar med utvalgets forslag.

Nødvendighetskriteriet vil ha noe ulik funksjon i loven. I de bestemmelsene som gir direkte adgang til motorferdsel, vil begrepet «nødvendig» sette en grense for hva som er tillatt motorferdsel. Når det gjelder tillatelses- og dispensasjonsbestemmelsene, vil et krav om at motorferdselen skal være nødvendig, utgjøre en skranke for kommunenes adgang til å gi tillatelser eller dispensasjoner.

Et nødvendighetskrav innebærer at bestemmelsene ikke åpner for motorferdsel i større omfang enn det som trengs for å løse det aktuelle transportformålet. Dette innebærer for eksempel at det ved transport til fritidsbolig ikke vil være avgjørende hva som fraktes, men at motorferdsel trengs for å frakte godset. For eksempel er ikke regelverket til hinder for å gi tillatelse til å frakte vann til en hytte uten innlagt vann. Bestemmelsene åpner samtidig ikke for motorferdsel i utmark og vassdrag hvis transportbehovet kan løses tilfredsstillende på en annen måte, for eksempel ved kjøring på bilvei eller ved å gå til fots. Etter omstendighetene kan nødvendighetskriteriet innebære et krav om at den som har behov for motorferdsel må planlegge denne slik at transportbehovet kan løses med så få turer som praktisk mulig.

4.2.6 Loven skal legge til rette for motorferdsel som trengs for å ivareta allmennyttige formål og næringsformål

Basert på utgangspunktene om at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbudt, og at motorferdselen må være nødvendig, mener departementet at unntakene i loven hovedsakelig skal gjelde motorferdsel som har tydelig nytteverdi. Offentlige oppgaver som for eksempel forsvarets øvelser eller drift og vedlikehold av veier, samt kjøring til næringsformål, som skogbruk eller reindrift, bør derfor være tillatt. Dette er i tråd med gjeldende rett og utvalgets forslag, og har møtt få innvendinger i høringen.

Departementet viser til punkt 8 for nærmere vurderinger av hvilken motorferdsel som skal være direkte tillatt.

4.2.7 Loven skal i begrenset omfang legge til rette for motorferdsel til fritidsformål og ikke vanskeliggjøre etablerte ordninger

I tråd med at loven i utgangspunktet skal åpne for motorferdsel som har en nytteverdi og at motorferdsel i hovedsak skal være nødvendig, foreslår departementet at loven i begrenset omfang åpner for motorferdsel til fritidsformål. Det er i samsvar med dagens regler.

Innenfor rammer som ivaretar naturen og tar hensyn til friluftsliv, legger lovforslaget samtidig opp til å øke det lokale handlingsrommet for å finne egnede arealer til motorferdselen for fritidsformål, for eksempel for snøskuterløyper. På enkelte områder mener departementet det er god grunn til å åpne for transport til rene fritidsformål, og foreslår derfor å videreføre at kommunene kan fastsette snøskuterløyper og motorsportområder i ny lov. Lovforslaget åpner også til en viss grad for å tilrettelegge for utøvelse av friluftsliv og kanalisering av motorferdsel i denne sammenheng. Dette gjelder eksempelvis adgang til å preparere skiløyper og andre områder for friluftslivs- og idrettsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag, og adgang til motorferdsel for drift av betjente turistanlegg. Det legges også bedre til rette for transport for personer med nedsatt funksjonsevne.

Departementet vurderer at det på sikt er mest hensiktsmessig å ha ett felles system for fastsettelse av snøskuterløyper og foreslår derfor at snøskuterløyper skal fastsettes etter plan- og bygningsloven, men foreslår en lenger overgangstid enn den utvalget foreslo for å gi kommunene tid til å fastsette en reguleringsplan. I tillegg vil departementet ikke foreslå krav om ytterligere utredninger av en snøskuterløype som allerede er etablert etter dagens regler. Departementet påpeker i denne forbindelse at løypene allerede eksisterer og allerede er utredet. Prosessen for å etablere gamle løyper som reguleringsplaner, vil derfor ikke bli en omfattende oppgave for kommunene.

På andre områder vurderer departementet imidlertid at det er tungtveiende grunner til å være restriktiv med å åpne for motorferdsel for nye formål som ikke tjener åpenbare nyttebehov, og som samtidig kan påvirke natur og friluftsliv på en negativ måte. Lovforslaget åpner derfor verken for frikjøring (uorganisert og fri kjøring med snøskuter utenfor faste løyper) eller for catskiing (persontransport med tyngre beltekjøretøy til utgangspunkter for alpin skikjøring). Departementets begrunnelse for å ikke åpne for frikjøring er i hovedsak at frikjøring er en arealkrevende aktivitet, som kan skade natur og være til stor ulempe for friluftsliv. Hensynet til samlet belastning av motorferdsel i utmark tilsier at motorferdsel til fritidsformål bør skje innenfor klare rammer. Frikjøring gir økt risiko for ulovlig kjøring ved å åpne for ytterligere motorferdsel til fritidsformål. Videre kan frikjøring innebære motorferdsel i skredutsatte områder, og kan dermed komme i konflikt med sikkerhetshensyn.

Når det gjelder catskiing, viser departementet til, i tillegg til sikkerhets- og natur- og friluftshensyn, at etterspørselen til en slik ordning er begrenset. Aktiviteten handler primært om å transportere grupper av betalende skikjørere til fjelltopper og utgangspunkter for skikjøring, og departementet mener det er uheldig å tilrettelegge for motorferdsel i naturen for en slik avgrenset krets.

Dette er i tråd med utvalgets forslag. Høringen viser at det er delte meninger, både at forslaget burde åpnet for mer motorferdsel, mens andre mener forslaget går for langt. Departementet mener lovforslaget har en riktig balanse på dette punkt.

Se nærmere om departementets vurderinger i punkt 4.3

4.2.8 Loven skal utvide adgangen til motorferdsel for personer med funksjonsnedsettelser

I dagens lov og forskrifter er bruk av elektriske rullestoler i utgangspunktet forbudt i utmark, samtidig som regelverket i liten grad åpner for unntak for personer med funksjonsnedsettelser. Departementet foreslår i ny motorferdsellov å utvide adgangen til motorferdsel i utmark betydelig for denne gruppen gjennom at:

• Ferdsel med lettere motoriserte rullestoler og lignende hjelpemidler skal være unntatt fra lovens forbud mot motorferdsel.

• Ferdsel med tyngre rullestoler skal være unntatt fra lovens forbud mot motorferdsel på vei og turvei.

• Kommunen kan gi personer med varige funksjonsnedsettelser som gir redusert bevegelsesevne tillatelse til bruk av snøskuter (og ev. andre fremkomstmidler på snødekt mark og islagt vassdrag).

Bortsett fra en lovteknisk justering, er dette i tråd med utvalgets forslag. Utvidelsen har fått bred støtte i høringen.

4.2.9 Loven skal ta hensyn til samisk kulturutøvelse

Hensynet til samisk kulturutøvelse er et overordnet og viktig samfunnshensyn som har kommet til uttrykk i Grunnloven og gjennom ulike konvensjoner som Norge har forpliktet seg til. Motorferdsel kan være et redskap i den samiske kulturutøvelsen, men må avveies mot naturhensyn og andre interesser. Det er ikke egne bestemmelser i dagens regelverk som omhandler tradisjonell samisk utmarksbruk utenom reindriftsnæring. Hensynet til samisk kulturutøvelse kan begrunne begrensninger i adgangen til motorferdsel for å sikre naturen som grunnlag for samenes kulturutøvelse. Samtidig kan hensynet til vern og opprettholdelse av samisk kulturutøvelse begrunne en viss adgang til bruk av motorferdsel. Departementet mener at det å sikre naturgrunnlaget vil være et vesentlig bidrag for å overholde statens forpliktelser om å tilrettelegge for samisk kulturutøvelse.

Forslag til ny lov vil i stor grad sikre at samisk kulturutøvelse ivaretas, blant annet ved at hensynet er tatt inn i formålsbestemmelsen. Dette medfører at hensynet til samisk kulturutøvelse skal tillegges stor vekt ved tolkning og ved kommunenes utøvelse av forvaltningsskjønnet. Hensynet kan videre begrunne reguleringer av motorferdsel som ellers er tillatt, og utgjør en viktig retningslinje i vurderinger av om motorferdsel skal tillates.

Departementet foreslår at reindriftsnæringens adgang til motorferdsel i hovedsak videreføres uendret, men at det ikke bør åpnes for motorferdsel til tradisjonell høsting etc., på generelt grunnlag dersom dette ikke kvalifiserer til utmarksnæring. Dette er i tråd med utvalgets forslag og har støtte i høringen. Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel som åpner for at ordningen med dispensasjoner og dispensasjonstraseer i enkelte kommuner i Nord-Troms og Finnmark kan muliggjøres. I vurderingen har særlig hensynet til å legge til rette for motorferdsel i forbindelse med samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) blitt tillagt vekt. Departementets nærmere vurderinger på dette punkt gjennomgås i punkt 5.

4.2.10 Loven skal ikke gripe inn i grunneiers rett til å nekte motorferdsel

Dagens lov er en offentligrettslig lov, som betyr at loven ikke påvirker grunneiers rett til å nekte motorferdsel på egen eiendom. Departementet mener det er riktig å videreføre dette utgangspunktet i ny motorferdsellov da det ikke er fremkommet kunnskap eller erfaringer som tilsier at det er behov for å endre på dette prinsippet. Dette er i tråd med utvalgets forslag, og forslaget har støtte i høringen. Departementet foreslår at løyper for motorferdsel på snødekt mark og islagte vassdrag og tilhørende rastesoner (snøskuterløyper) skal vedtas i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, men det skal ikke være adgang til ekspropriasjon for dette formålet.

4.2.11 Loven skal sikre mulighet for statlig overprøving og kontroll

Lovforslaget gir kommunene økt myndighet på en rekke områder. For å sikre at kommunene fører en lovlig praksis og at statlige og vesentlig regionale hensyn ivaretas, forutsetter det økte handlingsrommet at det settes visse rammer for kommunenes myndighetsutøvelse, og at rammene følges opp med muligheter for statlig overprøving og kontroll. Klarere rammer for kommunenes vedtak vil dessuten bidra til forenkling for kommunenes saksbehandling. Eksempler på kontrollmekanismer som er nødvendige å ivareta i ny lov:

• Rammer for kommunens saksbehandling og vedtak: Retningslinjer for kommunens vurderinger og krav til avgrensing av tidsrom, antall turer og fastsettelse av traseer for tillatelser.

• Å videreføre en adgang til å regulere motorferdsel når det er nødvendig for å ivareta grunnleggende hensyn: Departementet får, i tillegg til kommunen, mulighet til å midlertidig begrense eller forby motorferdsel som ellers er tillatt når det er strengt nødvendig for reindriften, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse.

• Klage og omgjøring: Statsforvalteren er klagemyndighet for kommunens vedtak, og har omgjøringsadgang for ugyldige vedtak som i dag (fastsettelse av snøskuterløyper vil følge plan- og bygningslovens system).

• Sikkerhetsventil for midlertidig å suspendere kommuners dispensasjonsmyndighet: Kun for vedvarende ulovlig praksis der veiledning og omgjøring ikke har lyktes å avhjelpe ulovligheter.

Disse rammene og kontrollmulighetene følger i hovedsak utvalgets forslag, men er justert og innskrenket som følge av høringsinnspillene.

4.2.12 Loven skal bidra til å redusere ulovlig kjøring og straff skal være forholdsmessig

Ny motorferdsellov skal legge til rette for bedre kontroll og etterlevelse av regelverket. Statens naturoppsyn, Økokrim og politiet rapporterer om at ulovlig motorferdsel er et stort og økende problem, at det er vanskelig å oppdage og at respekten for regelverket er lav. Enkelte steder foregår et organisert samarbeid for å sabotere kontroller og spleising på bøter. Utfordringene henger også sammen med at regelverket og rammene for kommunenes vedtak er uklare, og at noen kommuner bevisst fatter ulovlige vedtak.

Motorferdsel i utmark kan medføre til dels store skader i terrenget, og i sårbart terreng kan slike skader i ytterste konsekvens være uopprettelige. Motorferdsel kan også skape frykt og forstyrre dyre- og fuglearter, som kan få alvorlige konsekvenser. Støy og tilstedeværelse av motorferdsel kan innskrenke menneskers mulighet til rekreasjon og opphold i naturen uten forstyrrelser. Det er bred oppslutning i befolkningen om disse kvalitetene ved friluftslivet i Norge. Videre vil ulovlig motorferdsel komme i tillegg til lovlig motorferdsel, og utgjøre en tilleggsbelastning på miljøet og andre hensyn som loven skal beskytte.

Dagens strafferamme er bøter, noe som skiller seg betydelig fra øvrige miljølover. I ny lov foreslås strafferammen økt til bøter eller fengsel i inntil 1 år for alminnelig overtredelser og inntil 2 års fengsel for alvorlige overtredelser. Departementet understreker at bøter fremdeles vil være den normale straffen for overtredelser av loven og derfor det aktuelle virkemidlet i de aller fleste tilfeller. Fengselsstraff skal være forbeholdt et fåtall alvorlige saker, og kan eksempelvis være aktuelt ved bevisst bruk av motorferdsel til å forårsake alvorlig skade på natur eller samiske kulturminner, eller ulovlig motorferdsel til næringsformål hvor overtredelsen gir økonomisk gevinst. For at strafferammen skal være forholdsmessig kan alvorlige overtredelser også medføre inndragning av kjøretøy og bot, istedenfor fengselsstraff. Slik får politiet også flere virkemidler for etterforskning tilgjengelig. Ny lov vil også gi flere verktøy for kontroll og ulovlighetsoppfølging, blant annet ved å stille krav om at kommunenes tillatelser er tilgjengelige under kjøring og at det innføres dokumentasjonskrav for dem som gjennomfører direktehjemlet motorferdsel på vegne av andre. Tilrettelegging for bruk av digital saksbehandling og krav om registrering av turer for tillatelser som angir antallsbegrensning, vil videre kunne legge til rette for enklere kontroll. Departementet ser disse virkemidlene i sammenheng med utredninger av et digitalt system for saksbehandling og rapportering.

Dette er i tråd med utvalgets forslag, og har bred støtte i høringen, selv om forslaget om økte straffer møter motstand fra enkelte aktører.

4.3 Nærmere om motorferdsel for enkelte fritidsformål

4.3.1 Gjeldende rett

Motorferdselregelverket åpner i dag i begrenset grad for motorferdsel til fritidsformål. Eksempelvis åpner ikke dagens regelverk for såkalt frikjøring. Med frikjøring menes uorganisert og fri kjøring med snøskuter utenfor faste løyper, der hensikten for eksempel er å «leke», eller teste og utvikle egne ferdigheter. Frikjøring kan for eksempel omfatte «klatring» i fjellsider eller kjøring i løssnø i skogområder. Kommunene kan etter dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6 gi tillatelse til trenings- og konkurransekjøring i forbindelse med motorsport, men dette innebærer ikke adgang til å åpne for frikjøring.

Dagens regler åpner i utgangspunktet heller ikke for såkalt catskiing. Catskiing innebærer å bli transportert ut i skogen eller opp på fjellet med tråkkemaskin eller andre tyngre beltekjøretøy, for så å stå på ski ned igjen. I 2017 ble det åpnet for en forsøksordning for catskiing. Motorferdselforskriften § 4b ga forsøkskommunene myndighet til å fastsette løyper innenfor rammer som i stor grad tilsvarer rammene for etablering av snøskuterløyper. Forsøksordningen skulle gjelde inntil seks kommuner i seks år. Siste vintersesong for forsøkskommunene var vinteren 2023/2024.

4.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo å videreføre forbudet mot frikjøring. Utvalget pekte blant annet på at frikjøring er en arealkrevende aktivitet, og at en åpning for områder for frikjøring ikke er i tråd med utvalgets prinsipielle utgangspunkt om ikke å åpne for mer motorferdsel i utmark. Utvalget foreslo heller ikke å gjøre adgangen til catskiing permanent.

Utvalgets vurderinger om henholdsvis frikjøring og catskiing er omtalt i NOU 2024: 10 kapittel 22.2 og 22.3.

4.3.3 Høringen

En del høringsinstanser støtter både forslaget om ikke å åpne for frikjøringsområder og ikke å tilrettelegge for catskiing, herunder Den norske turistforeningen (DNT), Norsk Friluftsliv, Virke, Riksantikvaren og Alta folkehøyskole.

Virke viser til at slik kjøring ikke bygger opp under målene i nasjonal reiselivsstrategi og den type turisme man ønsker å utvikle i Norge. Med henvisning til catskiing, skriver DNT at det ikke bør legges til rette for motorisert ferdsel for en begrenset krets, og at de ønsker å holde fjelltoppene fri for motorisert ferdsel.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) støtter at det ikke åpnes for frikjøringsområder eller tilrettelegges for catskiing. Begge deler kan medføre at flere personer og eventuelt også flere med mindre skredkunnskap enn tradisjonelle skigåere, oppsøker skredutsatt terreng. De peker på at risikoen for utløsing av skred øker ved frikjøring og viser til at 23 % av alle skredulykker var anslått å være forårsaket av snøskuter i perioden 2009-2019.

Andre høringsinstanser ønsker adgang til frikjøring, herunder Nordland fylkeskommune, Midt-Tromsrådet, enkelte kommuner (Sørreisa, Dyrøy, Lavangen, Harstad, Bardu, Målselv, Verdal, Grane, Hemnes, Hattfjelldal, Vefsn og Senja) og Rafsbotn snøscooterforening. Disse mener det bør kunne opprettes frikjøringsområder for snøskuter i mindre, avskjermede/definerte områder. Enkelte anslår at slike områder kan være inntil 1 000 dekar.

Troms FrP og Kvænangen Høyre mener omfanget av ulovlig kjøring viser at det er et behov for friområder for snøskuter. Nordkalottungdommen og Lebesby Bygdelag mener adgang til frikjøring er viktig blant annet for bolyst for ungdommer.

Stryn kommune viser til at de var en av få kommuner som fikk prøveordningen med catskiing etablert. De mener ordningen fungerte godt og var til glede for mange, ikke bare skikjørere. De peker på omfattende utredningskrav og høye kostnader, samt Covid-pandemien, som mulige årsaker til at det var lav interesse for ordningen. Kommunen mener catskiing trolig ikke vil ha større negative skadevirkninger enn snøskuterløyper, og at kommunene også bør ha mulighet til å fastsette traseer for catskiing gjennom arealplan eller reguleringsplan.

4.3.4 Departementets vurderinger

I tråd med utgangspunktene om at loven i hovedsak skal åpne for motorferdsel som har en nytteverdi og at motorferdsel i hovedsak skal være nødvendig, mener departementet at loven kun i begrenset omfang skal åpne for motorferdsel til fritidsformål. Se likevel departementets vurderinger om snøskuterløyper og motorsport i punkt 9.

Departementet mener tungtveiende grunner tilsier at det ikke bør åpnes for motorferdsel til nye formål som ikke tjener åpenbare nyttebehov, og som samtidig kan påvirke natur og friluftsliv på en negativ måte. Dette gjelder både for frikjøring og catskiing.

Områder for frikjøring med snøskuter vil kreve store arealer dersom de skal tjene sin hensikt. Dersom det avsettes mindre områder til formålet vil disse fort bli oppkjørt og trolig ha begrenset verdi for de som ønsker frikjøring. Departementet vurderer også at det er en risiko for økt ulovlig kjøring dersom man åpner for mer motorferdsel som ikke er relatert til nytte. En åpning kan føre til at flere skaffer seg snøskutere som er egnet for å kjøre utenfor løyper, og som igjen kan føre til mer lekpreget bruk utenfor avsatte områder. Departementets inntrykk er at ønsket om frikjøring er nokså avgrenset til enkelte miljøer og til enkelte deler av landet. Dersom regelverket først tillater frikjøringsområder, kan det skape et press for å åpne for slike områder også i andre deler av landet, kanskje særlig i områder tilknyttet snøskuterløyper. Frikjøring er en arealkrevende aktivitet, og dersom store arealer avsettes mange steder i landet kan dette ha uheldige konsekvenser for natur- og friluftslivshensyn. Hensynet til samlet belastning gjør derfor at departementet ikke ønsker å åpne for frikjøring i avgrensede områder.

Departementet ønsker heller ikke å gjøre prøveordningen for catskiing til en permanent ordning i ny lov. Forsøksordningen ble evaluert av Menon Economics, i samarbeid med Norsk institutt for naturforskning høsten 2022. Departementet viser til NOU 2024: 10 kapittel 22.3.3 for en kort oppsummering av rapporten. Evalueringen av prøveordningen viser at erfaringene er svært begrensede, og i liten grad gir grunnlag for å vurdere hvilke konsekvenser en generell åpning for catskiing kan ha for natur, friluftsliv og næringsinteresser. Sluttrapporten viser at bare tre av seks kommuner fikk vedtatt løyper, og av disse er det bare Stryn kommune og Vang kommune som har noe erfaring med drift. Stryn har erfaring fra tre sesonger i drift, og viser til positiv respons på tilbudet. Halvparten av kommunene stanset prosessene, blant annet på grunn av omfattende utredningskrav der kostnaden ble vurdert å være høy opp mot forventet gevinst, vurderinger rundt sikkerhet og generell misnøye med innretningen av forsøksordningen. Det begrensede omfanget kan også ses i lys av Covid-pandemien.

Departementet vurderer at etterspørselen etter catskiing er begrenset. Selv om forsøksordningen fikk et begrenset omfang, har ordningen heller ikke blitt særlig etterspurt i høringsrunden. Departementet mener derfor det er grunn til å være restriktiv med å åpne for motorferdsel for dette formålet. Selv om catskiing i ett område isolert sett kan ha liten påvirkning på natur og friluftsliv, kan summen av mange slike aktiviteter bidra til økt ferdsel i sårbare naturområder, noe som igjen kan påvirke natur- og friluftslivsverdiene negativt. Departementet viser dessuten til at catskiing primært handler om å transportere grupper av betalende skikjørere til fjelltopper og utgangspunkter for skikjøring. Etter departementets vurdering er det uheldig å tilrettelegge for motorferdsel i naturen for en slik avgrenset krets av personer.

Både for frikjøring og catskiing, legger departementet også vekt på sikkerhetshensyn. Departementet vurderer at risikoen knyttet til at aktivitetene kan innebære motorferdsel i skredutsatte områder, taler imot å åpne for dette i lovforslaget.