9 Regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven

9.1 Overordnet om regulering av motorferdsel i planer

9.1.1 Gjeldende rett

Kommunene kan i dag åpne for motorferdsel gjennom kommunale forskrifter eller enkeltvedtak innenfor rammene av motorferdselloven. Det er motorferdselloven som setter rammene for hvilken motorferdsel i utmark og vassdrag som er tillatt. Regelverket har i dag ingen generell kobling til plan- og bygningsloven, men reglene om snøskuterløyper henviser i enkelte tilfeller til at plan- og bygningslovens regler skal gjelde tilsvarende.

Plan- og bygningsloven er den viktigste loven for regulering, forvaltning og bruk av arealer i Norge. Reglene om arealplanlegging skal sikre en samlet vurdering av fremtidig arealbruk, samordne ulike interesser og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av arealressurser. Loven etablerer ulike beslutningsnivåer for arealplanlegging, og lovens utgangspunkt er at arealplanlegging skal skje på et så lokalt nivå som mulig. Den kommunale arealplanleggingen er derfor helt sentral i loven. Loven gir saksbehandlingsregler som skal sikre medvirkning og gode prosesser. Lovens formål er blant annet å «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner» og loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver. Videre skal konsekvensutredning være en viktig del av beslutningsgrunnlaget i arealplansaker. Det følger av plan- og bygningsloven § 4-1 at reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal konsekvensutredes. Hvilke planer som omfattes av dette kravet følger av forskrift om konsekvensutredninger. Hvilke utredningskrav som stilles etter konsekvensutredningsforskriften, avhenger av hvilket vedlegg i forskriften virksomheten er omfattet av og hvilken plantype reguleringen skjer i. For tiltak som står i vedlegg I til forskriften vil det alltid være krav om konsekvensutredning og det vil også være krav om planprogram. For tiltak i vedlegg II vil det være krav om konsekvensutredning og planprogram dersom ferdselen reguleres i kommuneplanens arealdel eller i kommunedelplan. Dersom arealbruken derimot fastsettes i reguleringsplaner vil det som utgangspunkt bare være krav om konsekvensutredning dersom planen antas å få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn.

Plan- og bygningsloven gir også regler om innsigelse og klage på arealplaner. Reguleringsplaner kan påklages av eventuelle parter og den som har rettslig klageinteresse. Utover det er det begrenset klageadgang etter loven.

Hovedregelen etter plan- og bygningsloven er videre at det kan eksproprieres for å gjennomføre reguleringsplan. Utgangspunktet etter motorferdselloven er at loven ikke griper inn i adgangen grunneiere, rettighetshavere eller andre private har til å nekte eller regulere motorferdsel. Dette fremgår av gjeldende motorferdsellov § 10. Motorferdselforskriften § 4a fastsetter at kommunen ikke kan treffe vedtak om snøskuterløype på en eiendom før grunneier har samtykket.

Departementet viser til utvalgets beskrivelse av dagens regler i plan- og bygningsloven i NOU 2024: 10 kapittel 15.2, og slutter seg til denne.

9.1.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger følger av NOU 2024: 10 kapittel 15.4.

Et sentralt grep i utvalgets forslag til ny motorferdsellov er økt kobling mellom motorferdselregelverket og plan- og bygningsloven. Utvalget foreslo at kommunene kan fastsette visse områder for motorferdsel i arealplaner etter plan og bygningsloven, og at motorferdsel i slike områder skal være direkte tillatt etter motorferdselloven. Forslaget innebærer at kommunene fastsetter arealer for motorferdsel og bestemmelser om bruken av arealene etter plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler. Selve motorferdselen skal være hjemlet i motorferdselloven.

Utvalget foreslo primært å kreve avklaring i arealplan der man åpner generelt for ferdsel som ellers ikke er tillatt, og at dette skulle gjelde følgende områder: løyper på snødekt mark og islagte vassdrag (snøskuterløyper) med rastesoner, øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring for snøskuter, motorsportanlegg og landingsplasser samt løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag. Forslaget omfattet også at kommunen i arealplan kan regulere motorferdsel i vassdrag, herunder åpne for motorferdsel på små vann og forby eller regulere motorferdsel på vann eller vassdrag som i utgangspunktet er tillatt.

Utvalget foreslo at motorferdselloven skal sette materielle begrensninger for hvor motorferdselarealene kan ligge. Med unntak av løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag, foreslo utvalget at områdene for motorferdsel ikke kan ligge i foreslåtte verneområder, i nasjonale villreinområder eller i områder der de vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften. Forslaget videreførte med det begrensninger som i dag gjelder for fastsettelse av snøskuterløyper. Utvalget foreslo å videreføre forbudet mot såkalt heliskiing og foreslo at landingsplasser ikke skal kunne legges på fjelltopper, utsiktspunkter, breer eller andre lignende steder der landingsplassen i hovedsak vil være utgangspunkt for rekreasjon og friluftsliv.

Utvalget mente motorferdsel er best egnet som et underformål i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, og foreslo i hovedsak å bruke arealformål som allerede finnes i plan og bygningsloven. De foreslo samtidig å fastsette nye underformål under § 11-7 nr. 5 (landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) for snøskuterløyper i kommuneplanens arealdel og under § 12-5 nr. 5 for snøskuterløyper og øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring i reguleringsplan. Utvalget mente at valg av plantype bør følge plan- og bygningslovens system, men foreslo at snøskuterløyper må være fastsatt i reguleringsplan dersom motorferdsel i løypene skal være tillatt.

Utvalget trakk frem at virkemidler som konsekvensutredning og planprogram bidrar til å sikre en kunnskapsbasert beslutningsprosess der berørte aktører får mulighet til å medvirke, men at det samtidig er ressurs- og tidkrevende. Utvalget vurderte derfor at det bare bør stilles krav om slike prosesser der det er behov for det, og at større avgjørelser om motorferdsel bare tas etter at det er gjennomført en konsekvensutredning. Utvalget foreslo derfor at snøskuterløyper som er lenger enn 500 meter tas inn i konsekvensutredningsforskriftens vedlegg I, som innebærer at det alltid vil være krav om planprogram. Øvingsområder, landingsplasser, snøskuterløyper på under 500 meter og åpning av mindre vann ble foreslått plassert i forskriftens vedlegg II.

Utvalget var opptatt av at ulike interesser blir hørt og ivaretatt når kommunen fastsetter arealer til motorferdsel, og at overprøvingsmulighetene ikke må bli svekket sammenlignet med i dag. At det er klageadgang for vedtak om reguleringsplaner er en av grunnene til at utvalget foreslo at det skal stilles krav om reguleringsplan for snøskuterløyper.

Utvalget vurderte at det ikke er grunnlag for å gjøre unntak for regelen om ekspropriasjon for øvingsområder for kjøreopplæring, motorsportanlegg, landingsplasser, løyper og områder for preparering for friluftslivsaktiviteter og motorferdselarealer på vann. I spørsmålet om adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper, var utvalget delt. Fire medlemmer foreslo at snøskuterløyper skal unntas fra den generelle ekspropriasjonsadgangen for reguleringsplaner. De viste særlig til at en slik adgang vil svekke grunneiers stilling, og at snøskuterløyper ikke har en nytteverdi som kan forsvare inngrep i eiendomsretten. De øvrige fire medlemmene, inkludert utvalgets leder, mente at plan- og bygningslovens alminnelige system skulle følges, og at det dermed skal være adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper fastsatt i reguleringsplan. Medlemmene antok at kommunene bare ville benytte adgangen der det forelå et reelt behov for ekspropriasjon.

Når det gjelder dispensasjon fra plan- og bygningsloven og motorferdselloven vurderte utvalget at i tilfeller der noen søker om motorferdsel utover det planen tillater, bør dispensasjon reguleres av motorferdselloven alene.

Utvalget oppfordret også til interkommunalt og regionalt samarbeid og til at man benytter de verktøyene for koordinering og samarbeid som ligger i plan- og bygningsloven. De anbefalte også at motorferdsel diskuteres i regionalt planforum.

Plan- og bygningsloven inneholder flere virkemidler som skal sikre at nasjonale hensyn blir ivaretatt i kommunal planlegging. Utvalget mente det er viktig å utnytte disse verktøyene for å sikre at kommunale motorferdselplaner er i tråd med nasjonale interesser. Utvalget oppfordrer regjeringen til å utarbeide statlige planretningslinjer om motorferdsel.

Departementet viser til utvalgets vurderinger i NOU 2024: 10 kapittel 15.4.

9.1.3 Høringen

9.1.3.1 Overordnet

Det er kommet svært mange høringssvar til utvalgets forslag om økt tilknytning til plan- og bygningsloven. Innspillene som knytter seg særlig til områdene som utvalget har foreslått å regulere i arealplan, er omtalt i de aktuelle punktene om disse temaene, se omtalen av høringsinnspillene i punktene 9.2 til 9.7. Innspill som i større grad er felles for alle eller flere områder omtales i de påfølgende underkapitlene i punkt 9.1.3. Høringsinnspill knyttet til type plan og konsekvensutredningskrav for de konkrete områdene er presentert i punktene for de aktuelle områdene.

Mange av høringsinstansene er positive til en økt tilknytning til plan- og bygningsloven, herunder Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Statsforvalteren i Vestland, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Innlandet, Kommunesektorens Organisasjon (KS), Den norske turistforening (DNT) og enkelte lokallag, WWF Verdens naturfond, Norges Bondelag, Statskog, Norges fjellstyresamband (NFS), Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF), Riksantikvaren, Finnmarkseiendommen, enkelte politiske partier og lokale foreninger, samt et reinbeitedistrikt, Alta kommune, Bardu kommune, Grue kommune, Hammerfest kommune, Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Kautokeino kommune, Kåfjord kommune, Oslo kommune, Oppdal kommune, Rindal kommune, Suldal kommune, Tana kommune, Tvedestrand kommune, Ullensvang kommune, Ulvik kommune, Vanylven kommune, Vefsn kommune, Våler kommune, Åseral kommune, Vest-Finnmark Rådet, Troms fylkeskommune og Innlandet fylkeskommune.

Det er flere høringsinstanser som er for, enn de som er imot utvalgets forslag om sterkere tilknytning til plan- og bygningsloven. Mange av høringsinstansene som støtter forslaget mener økt tilknytning til plan- og bygningsloven vil øke det lokale selvstyret for motorferdsel, og at planlegging etter plan- og bygningsloven vil legge til rette for forutsigbarhet og helhetlig arealforvaltning. Kommunesektorens Organisasjon (KS) peker på at de forutgående planprosessene innebærer medvirkning og kvalitetssikring, og at de er en sentral del av demokratiet generelt og lokaldemokratiet spesielt. Finnmarkseiendommen peker på at dette er en god løsning blant annet fordi dette er et verktøy som kommunene kjenner.

Andre høringsinstanser er imot utvalgets forslag og mener dette vil svekke det kommunale selvstyret, føre til økt byråkrati og gi økt ressursbruk. Flere peker også på behov for avklaring av hva som skal skje med allerede etablerte snøskuterløyper, og er kritiske til forslaget fordi det legger opp til at allerede etablerte snøskuterløyper må utredes og fastsettes på nytt. Følgende høringsinstanser gir særlig utrykk for dette: Engerdal kommune, Fauske kommune, Grong kommune, Holtålen kommune, Lierne kommune, Meråker kommune, Midtre Gauldal kommune, Namsskogan kommune, Osen kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Steinkjer kommune, Surnadal kommune, Tydal kommune, Verdal kommune, Åfjord kommune, Trøndelag fylkeskommune, Vassdalen Tur- & Løypelag, Trøndelag INP (Industri- og Næringspartiet), Trøndelag Senterparti, Kunes jeger- og fiskeforening, Kunes Bygdelag, Røyrvik bygdeliste, Namsvatn Utmarks og Tiltakslag og Holtålen snøscooterklubb. Tana ATV- og skuterforening og Porsanger snøscooterforening mener koblingen til plan- og bygningsloven passer særlig dårlig for Finnmark fordi merarbeidet vil omfatte store arealer. Enkelte høringsinstanser, slik som Trøndelag fylkeskommune, Trøndelag Senterparti, Trøndelag Industri- og næringsparti, Engerdal kommune, Eidfjord kommune, Hemnes kommune samt Nore og Uvdal kommune, gir uttrykk for at de ikke ser den store gevinsten med å knytte motorferdsel opp mot plan- og bygningsloven, og mener motorferdsellovens generelle regler heller bør reguleres i forskrift, som også ivaretar gode medvirkningsprosesser og sikrer gode beslutningsgrunnlag. Noen høringsinstanser argumenterer for at dagens system er bedre enn det foreslåtte, blant andre Næssdalen hytteforening og Overhalla kommune.

Snøscooter- og ATV-importørenes forening støtter en økt kobling til plan- og bygningsloven, men mener at kommunene bør få velge om det er motorferdselloven eller plan- og bygningslovens system som skal brukes.

Noen kommuner påpeker at selv om forslaget antyder mindre byråkrati ved at noen planfestede unntak fra forbudet ikke lenger er søknadspliktige, er det tunge planprosesser før man kommer så langt, og deretter også rulleringer av arealdel til kommuneplanen. Nordland fylkeskommune og Troms fylkeskommune påpeker at midlertidige og småskala tiltak ikke er egnet for regulering gjennom plan- og bygningsloven. Enkelte kommuner peker på at utredninger er kostbare for små kommuner, og at prosesser må forenkles.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) tar ikke stilling til forslaget om økt kobling til plan- og bygningsloven, og begrunner dette med at kommunene er splittet i saken. De har likevel en rekke innspill til regelverket, dersom regjeringen skulle gå videre med forslaget. USS mener for eksempel at det må vedtas en overgangsbestemmelse som fastslår at gjeldende forskrifter om løyper for snøskuterkjøring vedtatt etter dagens regler skal gis virkning som reguleringsplan og mener at nye regler kun bør komme til anvendelse på nye snøskuterløyper. Dette synet støttes av en rekke kommuner og andre høringsinstanser. Enkelte høringsinstanser uttaler generelt at overgangsbestemmelsen må åpne for at tillatelser og forskrifter skal gjelde etter at ny lov trer i kraft og inntil de blir endret.

Flere høringsinstanser, som i utgangspunktet er positive til økt kobling til plan- og bygningsloven, gir samtidig uttrykk for en rekke bekymringer. Flere høringsinstanser, herunder Miljødirektoratet, Naturvernforbundet og Norske landskapsarkitekters forening uttrykker bekymring for at forslaget vil bidra til bit-for-bit utbygging av snøskuterløyper uten at man vurderer samlet belastning for naturen. Miljødirektoratet peker på at det er 55 kommuner som har vedtatt snøskuterløyper, og at den estimerte lengden er over 10 000 kilometer. Løypene beslaglegger derfor store områder. Naturvernforbundet etterlyser et tak på antall snøskuterløyper. De mener at natur- og friluftslivsinteressene ikke ble ivaretatt slik det ble forutsatt da loven åpnet for at alle kommuner kunne fastsette snøskuterløyper. De mener dagens lovtekst i stor grad hindrer reell overprøving med natur- og friluftslivshensyn som grunnlag, og at terskelen for å overprøve kommunene er for høy.

Flere natur- og friluftslivsorganisasjoner, slik som Norsk friluftsliv, Naturvernforbundet og WWF Verdens naturfond, peker på at ivaretakelse av natur- og friluftslivsinteresser forutsetter kunnskap og ressurser i kommunene, at natur- og friluftlivsinteresser er kjent og utredet, at sivilsamfunnet evner å følge opp planprosesser og at slike interesser blir lyttet til i en innsigelsesprosess. Flere mener det er viktig at motorferdselloven har tydelige rammer for motorferdsel og at det gis tydelig veiledning for slike prosesser. Østfold fylkeskommune påpeker at det er nødvendig å sette tydelige rammer i loven for å sikre at motorferdsel skal kanaliseres i tid og rom for å kunne vurdere den samlede belastningen på natur og miljø.

Flere trekker frem at det ikke bør være lov med områder for motorferdsel (særlig snøskuterløyper) i verneområder og i villreinområder, og etterlyser tydeligere retningslinjer for hvordan hensynet til friluftslivet skal ivaretas. Noen mener det er viktig at ikke kommersielle aktører får diktere planprosessene.

Flere høringsinnspill knyttet til ivaretakelse av natur og friluftsliv presenteres i punkt 9.1.3.3.

9.1.3.2 Lovtekniske innspill og innspill til knyttet til valg av plan

Enkelte, slik som Statsforvalteren i Innlandet og Kommunesektorens Organisasjon (KS), har innspill til den lovtekniske løsningen, og argumenterer for at det må være grundige begrunnelser for hva som skal reguleres gjennom arealplan og hva som fortsatt skal ligge i en forskriftshjemmel for kommunene, og at det viktig at kommunene har fleksibilitet til å velge det som er hensiktsmessig. Statsforvalteren i Innlandet peker på at det som reguleres gjennom plan bør ha preg av en mer fast arealbruk og være knyttet til formål hvor det er naturlig for den enkelte å forholde seg til arealplan før de utøver en aktivitet. Deres erfaring er at de fleste for eksempel er kjent med at ferdsel på innsjøer i dag reguleres av egne lokale forskrifter, og det bør derfor som i dag være mulig å regulere motorferdsel på små innsjøer gjennom forskrift eller enkeltvedtak.

Oslo kommune støtter utvalgets forslag, men påpeker at løsningen med at arealer for motorferdsel reguleres i arealplaner samtidig som motorferdselloven regulerer hvilken ferdsel som vil være tillatt kan medføre forvirring for brukere som må forholde seg til to regelverk.

Norges Bondelag og Statskog støtter forslaget om at planvedtaket ikke i seg selv gis rettsvirkninger, og at ferdsel i tråd med planen fortsatt må være tillatt etter motorferdselloven og skje innenfor motorferdsellovens rammer. Begge høringsinstanser påpeker at det er viktig at det ikke oppstilles en generell plikt til å ha motorferdselplaner i alle kommuner, da dette vil kunne åpne for et press for å tilrettelegge for økt rekreasjonskjøring eller annen kjøring det ikke er behov for.

Kommunesektorens Organisasjon (KS) anbefaler at motorferdselloven selv foreskriver adgang til forenklet planendring av eksisterende arealplaner, jf. plan- og bygningsloven § 12-14 andre ledd. De mener også en nærmere vurdering av nye passende arealformål vil kunne være hensiktsmessig og redusere behovet for særskilte temaplaner. Balsfjord kommune, Dyrøy kommune, Målselv kommune, Lyngen kommune, Senja kommune og Storfjord kommune støtter også dette. Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved hvilken mulighet kommunen har for å fravike fastsatt trasé med den foreslåtte koblingen til plan- og bygningsloven, for eksempel der det ikke lenger er sikkert å kjøre over et islagt vann.

Miljødirektoratet mener at spesialløsninger for én type arealbruk bør unngås når nye former for bygge- og anleggstiltak underlegges reguleringsplikt, og at det generelle systemet i plan- og bygningsloven i størst mulig grad bør følges. De støtter derfor at det verken i motorferdselloven eller i plan- og bygningsloven stilles krav om at planformen skal være enten områderegulering eller detaljregulering, slik at dette på vanlig måte blir en konkret vurdering ved oppstart av arbeidet med reguleringsplan. Miljødirektoratet viser videre til at utvalget har foreslått at kommunen i arealplan skal kunne gi bestemmelser om bruk av motorferdselområdene. I utvalgets forslag til nye hjemler i plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 9 og § 12-7 nr. 15 står det at kommunen kan angi «når og hvordan ferdsel kan skje, og hvilke transport- og fremkomstmidler som kan benyttes.» Det fremgår videre at dette kan være fartsgrenser eller bruk av elektriske fremkomstmidler, men det er ikke diskutert nærmere om dette er mulig eller hensiktsmessig å regulere etter plan- og bygningsloven. Miljødirektoratet mener det må vurderes om arealplaner er det mest egnede virkemiddelet for å angi teknologiske løsninger for transport- og fremkomstmidler, samt den nærmere bruken av dem. Dersom det skal åpnes for slike bestemmelser, bør dette plasseres i § 11-11 som hjemler bestemmelser til LNFR formålet, heller enn i § 11-9, som hjemler generelle bestemmelser.

Norsk friluftsliv og Den norske turistforening (DNT) mener at de overordnede føringer for motorferdsel bør fastsettes i kommuneplanens arealdel, på lik linje som for annen arealforvaltning, selv om det også er krav om reguleringsplan.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) mener reguleringsplanprosessen vil være best egnet for å få riktige utredninger og relevant medvirkning. De skriver videre at:

«[d]ette forutsetter imidlertid at statlige og regionale myndigheter samtidig respekterer at reguleringsplan faktisk er tilstrekkelig planmessig forankring. I praksis betyr dette at det må presiseres at det ikke kan brukes som grunnlag for innsigelse eller klage mot slik reguleringsplan at den eventuelt ikke er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Kommunene opplever stadig at innsigelsesmyndigheter henviser til slik motstrid med overordnet plan som begrunnelse for innsigelse. Dersom utvalgets føringer om at kommunene skal stå fritt i valg av plantype rent planmessig, men at reguleringsplan er det eneste det stilles krav om for å oppnå tillatelse til motorferdsel skal stå seg, må dette følges opp i myndighetenes praksis. USS er bekymret for at statsforvalterne eller andre vil utvikle en praksis som medfører at enhver trasé må vedtas i kommuneplan, noe som vil være sterkt uforholdsmessig, unødvendig, og en vesentlig byråkratisering sammenliknet med dagens system – i strid med utvalgets mandat. USS ber derfor om at dette presiseres i merknadene til § 22 og de tilhørende foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven.»

Flere kommuner gir sin tilslutning til USS sin høringsuttalelse.

9.1.3.3 Ivaretakelse av natur og friluftsliv

Flere høringsinstanser uttaler seg om hvordan regelverket må ivareta natur- og friluftslivshensyn.

Flere mener loven må ha materielle bestemmelser som sikrer at natur- og friluftslivverdier ivaretas i planprosessene, og viser særlig til rammene som utvalgets forslag § 43 andre ledd setter for hvor motorferdselarealer kan plasseres.

Norsk friluftsliv, Den norske turistforening (DNT) og Naturvernforbundet mener et klarere regelverk gir enklere prosesser og mindre konflikt. De støtter forslaget om begrensninger på hvor det kan legges snøskuterløyper, men mener begrensningene må bli flere og tydeligere.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Trøndelag fylkeskommune mener forbudet mot terrenginngrep ved snøskuterløyper bør bli videreført i ny lov.

Mange høringsinstanser er kritiske til utvalgets forslag om å ikke videreføre forbudet mot å legge snøskuterløyper i verneområder. Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Nordland, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus og en rekke verneområdestyrer, to villreinnemnder og Naturvernforbundet gir uttrykk for dette. Statsforvalteren i Nordland påpeker også at det er et poeng å unngå den pedagogiske utfordringen knyttet til at motorferdselregelverket ser ut til å åpne opp for noe verneforskriftene forbyr. Flere av høringsinstansene påpeker at verken verneforskriftene eller naturmangfoldlovens bestemmelser åpner for å etablere snøskuterløyper i de fleste verneområder. De er bekymret for at dersom motorferdselloven ikke stenger for å legge løyper i verneområder vil det kunne legge et press på forvaltningsmyndigheten om å tillate mer motorferdsel i verneområder enn det som verneforskriftene åpner for. De peker på at det vil kunne føre til økt motorferdsel, som igjen vil utfordre ivaretakelse av verneverdiene og formålet med vernet. Videre vil det kunne virke konfliktdrivende.

Samtidig påpekes det av enkelte at det i noen verneområder allerede finnes snøskuterløyper, der løyper var etablert før vernet ble vedtatt og at det kan være hensiktsmessig med bestemmelser som klargjør hvordan dette skal håndteres.

Nasjonalparkstyret for Blåfjella-Skjækerfjella og Lierne nasjonalparker mener at det må finnes en åpning for at allerede etablerte løyper i verneområder kan videreføres, og at det ved opprettelse av nye verneområder også må gis anledning til å videreføre eksisterende løyper selv om området omfattes av et vern.

Flere gir uttrykk for at det heller ikke bør være adgang til å fastsette andre typer arealer for motorferdsel i verneområder (unntatt skiløyper). Eidfjord kommune mener heller ikke løyper og områder for preparering av friluftslivsaktiviteter bør kunne legges i foreslåtte verneområder.

Miljødirektoratet påpeker at det i mange verneområder også er et forbud mot motorisert ferdsel i vann, men at det varierer mellom verneområdene om en slik regulering er fastsatt og om det er åpnet for en direkte adgang til bruk av påhengsmotor. Når det gjelder oppkjøring av skiløyper vil det som oftest kreve tillatelse fra forvaltningsmyndigheten dersom disse skal legges i verneområder. Miljødirektoratet tar også opp at snøskuterløyper også kan komme i konflikt med store verneområder som ofte utgjør særverdiområder for reindriften.

Andre høringsinstanser støtter utvalgets forslag hva gjelder forholdet til verneområder. Grane kommune, Hattfjelldal kommune, Hemnes kommune, Vardø kommune og Vefsn kommune gir uttrykk for dette. Vardø kommune mener dagens lov setter for store restriksjoner på hvor man kan plassere snøskuterløyper.

Ofoten snøscooterforening mener at der bør kunne gis unntak i lovverket for motorferdsel på snødekt mark dersom det ikke kommer i konflikt med vernebestemmelsene.

Flere høringsinstanser er opptatt av loven må legge til rette for ivaretakelse av friluftslivet, herunder Miljødirektoratet, Naturvernforbundet, Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF), Norsk friluftsliv og Den norske turistforening (DNT). Flere av disse mener at regelverket må gi tydeligere retningslinjer om at hensynet til friluftsliv skal ivaretas, og at dette må bygge på kunnskap om kartlagte og verdsatte friluftslivsområder.

Norsk friluftsliv og Den norske turistforening (DNT) viser til at kommunene etter gjeldende lovverk skal ta spesielt hensyn til friluftslivsinteressene og at det er gitt føringer om at kommunene bør unngå å legge snøskuterløyper gjennom viktige natur- og friluftslivsområdene. På tross av dette erfarer de at det motsatte skjer. NINA sin evaluering (Rapport 1887) fra 2020, viser at flertallet av alle kommuner som har vedtatt snøskuterløyper har lagt disse i områder som er verdsatt som svært viktige friluftslivsområder. De foreslår at hensynet til friluftslivet får tydeligere definerte rammer, at dette tydeliggjøres i formålsbestemmelsen og at det i lovforslaget presiseres at arealer som nevnt der, blant annet snøskuterløyper, ikke kan legges i «verdifulle natur- og friluftsområder». Et klarere regelverk vil etter deres mening gi enklere prosesser og mindre konflikt. Naturvernforbundet mener forbudet bør gjelde «nasjonalt viktige friluftsområder». Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) ber om at også hensynet til viktige friluftslivsområder må tas inn i oppramsingen av områder der det ikke kan tillates arealer til motorferdsel etter bokstav b til f.

Flere høringsinstanser er opptatte av å bedre tilstanden for villreinen og argumenterer for en streng praktisering av regelverket i villreinområder. Flere peker på at Norge har et spesielt ansvar for å ta vare på og forvalte villreinen, at villreinen lever i et ekstremt miljø og at det skal lite til før villreinen blir forstyrret slik at det går på bekostning av kondisjon og reproduksjon. De mener det er viktig at departementet ser regelverk om motorferdsellov i sammenheng med egen stortingsmelding Meld. St. 18 (2023–2024) Ein forbetra tilstand for villrein. Flere innspill støtter at det ikke skal være adgang til å legge snøskuterløyper i «nasjonale villreinområder», men trekker frem viktigheten av at også de øvrige 14 villreinområdene tas inn i ordlyden. Særlig gir Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Statsforvalteren i Innlandet, Innlandet fylkeskommune, Villreinnemnda for Snøhetta og Knutshø villreinområder, Geiranger-Herdalen verneområdestyre, Nærøyfjorden verneområdestyre, Villreinnemnda for Hardangerviddaområdet, Naturvernforbundet og Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) uttrykk for dette.

Eidfjord kommune mener derimot at de nasjonale villreinområdene kan deles i a) områder som villreinen faktisk bruker og b) områder villreinen kan komme til å bruke. I b-områder bør motorferdselområder kunne tillates.

Naturvernforbundet og enkelte verneområdestyrer mener at regelverket for fastsetting av arealer for motorferdsel i arealplan må sette ytterligere begrensninger av hensyn til natur. Naturvernforbundet foreslår blant annet at det bør være forbudt med snøskuterløyper i naturtyper av nasjonal verdi, utvalgte naturtyper, truede naturtyper, og utvalgte kulturlandskap, viktige leveområde eller trekkområder for ansvarsarter, truede eller prioriterte arter samt INON-områder. Høringsgruppen for Graddis og Graddis hytteforening mener loven bør vær tydelig på at løyper ikke skal legges i konflikt med friluftsliv, bolig- og hytteområder, naturmangfold, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører.

Norsk friluftsliv og Naturvernforbundet tar også opp viktigheten av reelle innsigelsesmuligheter for å ivareta natur- og friluftslivsinteresser. Innspill knyttet til klage- og innsigelse er omtalt i punkt 11.7.

Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) støtter at motorferdselloven ikke skal gi regler om hvilke hensyn som skal tillegges vekt eller hvordan avveiningen mellom ulike hensyn skal foretas dersom loven skal åpne for å regulere arealer for motorferdsel i plan- og bygningsloven. De ønsker at plan- og bygningslovens saksbehandlingsregler skal sikre at relevante hensyn blir vurdert og veid mot hverandre. De mener fastsettelse av føringer for skjønnsutøvelsen etter plan- og bygningsloven i motorferdselloven vil bidra til å gjøre regelverket komplisert og kan skape uklare grenser for hva som må vurderes. De støtter utvalgets forslag om å i stedet videreføre materielle bestemmelser i motorferdselloven om hvor løyper og områder for motorferdsel kan plasseres. Flere kommuner gir sin tilslutning til USS sin høringsuttalelse.

Flere høringsinnspill omhandler hvordan plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger, som særlig reguleres av konsekvensutredningsforskriften, skal tilpasses når det gjelder regulering av motorferdsel i utmark. Statsforvalteren i Trøndelag er i hovedsak enig i de vurderinger som utvalget har gjort om krav til konsekvensutredninger for de ulike tiltaksformene. Statsforvalteren, og flere andre høringsinstanser, er opptatt av at dagens utredningskrav ikke senkes sammenlignet med slik det er i dag. Etter deres syn vil en prosess gjennom plan- og bygningsloven og etter konsekvensutredningsforskriften gi tydeligere rammer for krav til og gjennomføring av utredninger og kunnskapsinnhenting i disse sakstypene, sammenliknet med dagens praksis etter motorferdsellovverket. De mener dette styrker forutsigbarheten for tiltakshavere og kommuner, og bidrar til samordning nasjonalt.

En del kommuner og snøskuterforeninger er derimot skeptiske til de foreslåtte utredningskravene, særlig for snøskuterløyper.

Høringsinnspill om konsekvensutredningskrav for de ulike typene av motorferdselarealer presenteres i de kommende punktene.

9.1.3.4 Ekspropriasjon

Høringsinstansene som har uttalt seg om ekspropriasjon, har gjort dette i forbindelse med snøskuterløyper. Flertallet av høringsinstansene støtter ikke ekspropriasjon for etablering av snøskuterløyper.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) støtter ikke ekspropriasjon til snøskuterløyper. Engerdal kommune, Hjartdal kommune, Oppdal kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Nord-Fron kommune, Vanylven kommune, Valle kommune og Vinje kommune gir sin tilslutning til USS sin høringsuttalelse. Flere mener at grunneiers rettsstilling og råderett over egen eiendom ikke bør svekkes ved å åpne for ekspropriasjon. De mener også dette vil føre til økt press på grunneiere, noe som ikke er ønskelig. Andre som gir uttrykk for at de ikke støtter ekspropriasjon til motorferdselarealer er Alta kommune, Beiarn kommune, Hammerfest kommune, Rendalen kommune og Vefsn kommune, Vest-Finnmark Rådet, Norges Fjellstyresamband (NFS), Norges Bondelag, Statsskog, NORSKOG, Norges skogeierforbund, Hardangervidda Grunneigarsamskipnad, Høringsgruppen for Graddis, Graddis hytteeierforening, Partiet Nord Hammerfest og Ringøy sankelag.

Statsforvalteren i Innlandet viser til at motorferdsel historisk sett er betinget av grunneiers samtykke, og at det er grunnlag for å tro at lokale konflikter kan tilspisses ved ekspropriasjon til snøskuterløyper. Det fremheves at et såpass inngripende tiltak overfor grunneiere bør begrunnes i reelle samfunnsmessige behov som tilgodeser allmennheten.

Noen høringsinstanser gir uttrykk for støtte til ekspropriasjon. Den Norske Turistforening mener ekspropriasjon kan være nødvendig i enkelte tilfeller når tungtveiende hensyn taler for det, særlig der kommunen skal fastsette traseer for nyttekjøring. Troms fylkeskommune, Balsfjord kommune, Finnmark Frp, Troms FrP, Porsanger Frp, Troms Arbeiderparti, Snøskuterklubbenes fellesråd, Snøscooter- og ATV-importørenes forening og Nordkalottfolket støtter ekspropriasjon for snøskuterløyper. Kommunesektorens Organisasjon (KS) og Nordreisa kommune mener plan- og bygningslovens system bør følges og at det er vanskelig å se at snøskuterløyper bør vurderes annerledes. Nordreisa kommune viser til at det må kunne legges til grunn at kommunen bare benytter ekspropriasjonsadgangen der det foreligger et reelt behov.

9.1.4 Departementets vurderinger

9.1.4.1 Overordnet om bruk av plan- og bygningsloven for å regulere enkelte arealer til motorferdsel

Etter departementets vurdering er plan- og bygningsloven et egnet verktøy for at kommunene kan regulere arealer for motorferdsel. Plan- og bygningsloven er den sentrale loven for arealbruk i Norge. Departementet er enig med utvalget i at å regulere motorferdsel gjennom arealplaner etter plan- og bygningsloven vil legge til rette for mer helhetlige vurderinger av arealbruk, gode beslutningsprosesser og effektiv saksbehandling i kommunene. Plan- og bygningsloven er et godt egnet verktøy for å samordne ulike interesser, og for å fremme helhetlige og langsiktige vurderinger av arealbruk. Plan- og bygningsloven legger til rette for nasjonale og regionalt viktige sektorinteresser blir løftet frem og ivaretatt i utredningsprosessene, og kan bidra til en mer ensartet forståelse og praktisering i motorferdselforvaltningen. Beslutningssystemet legger til rette for tidlig medvirkning og kan bidra til å avklare interessekonflikter og finne gode løsninger. Departementet peker også på at kommunene allerede er fortrolige med plansystemet. Å benytte reguleringsmulighetene og de saksbehandlingsreglene som ligger i plan- og bygningsloven vil bidra til å skape et enhetlig, oversiktlig og brukervennlig regelverk.

Av denne grunn er departementet i hovedsak positiv til å regulere enkelte former for motorferdsel i utmark og vassdrag gjennom arealplaner. Med enkelte justeringer sammenliknet med utvalgets forslag, er departementets vurdering at en tilknytning til plan- og bygningsloven innebærer en hensiktsmessig balanse mellom redusert byråkrati, økt kommunalt selvstyre og ivaretakelse av natur og friluftsliv.

Departementet bemerker også at et flertall av høringsinstansene på et overordnet nivå er positive til utvalgets forslag. Høringsinstansene begrunner støtten på ulike måter. Noen støtter forslaget fordi de mener en slik ordning øker det lokale selvstyret. Andre, for eksempel en rekke natur- og friluftsorganisasjoner, støtter forslaget fordi planlegging etter plan- og bygningsloven legger til rette for forutsigbarhet og helhetlig arealforvaltning. Samtidig er det flere som peker på utfordringer ved bruk av plan- og bygningsloven, for eksempel at klima- og miljøhensyn ikke i tilstrekkelig grad blir ivaretatt i arealplanleggingen, og at kommunene mangler plankompetanse- og kapasitet.

Kobling mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven har blitt tatt opp og foreslått i ulike sammenhenger, se NOU 2024: 10 kapittel 15.3 for en oversikt. Til tross for at økt bruk av plan- og bygningsloven på feltet har vært diskutert, og til tider også forsøkt, har det vært usikkerhet om hvordan en slik kobling rent praktisk skal se ut og endringer har av ulike grunner ikke blitt innført.

Departementet mener utvalget har lagt frem et gjennomarbeidet forslag til hvordan en slik kobling kan se ut. Forslaget ivaretar også fleksibilitet for kommunene i den forstand at ikke alle kommuner har behov for eller ønske om å regulere motorferdsel i arealplan. Slik skiller forslaget seg for eksempel fra Direktoratet for naturforvaltning sitt forslag i 2008, som foreslo at alle kommuner skulle ha en egen motorferdselplan.

Departementet støtter utvalgets forslag om at motorferdselloven og plan- og bygningsloven skal virke sammen, slik at kommunene kan fastsette visse områder for motorferdsel i arealplaner etter plan- og bygningsloven, og at motorferdsel i slike områder skal være direkte tillatt etter motorferdselloven. Dette innebærer at selve motorferdselen vil være hjemlet i motorferdselloven, og at motorferdselloven skal sette rammene for hvor for eksempel snøskuterløyper, og enkelte andre områder for motorferdsel, kan plasseres og når motorferdsel i områdene er tillatt.

Departementet forstår det slik at en del høringsinnspill som er kritiske til forslaget om økt kobling til plan- og bygningsloven, skyldes at utvalgets forslag innebærer at allerede etablerte snøskuterløyper vil måtte utredes og vedtas på nytt. Departementet har forståelse for denne bekymringen, og gjør på denne bakgrunn endringer i forslaget når det gjelder eksisterende snøskuterløyper. Se omtale i punkt 9.3.4.2.

For en vurdering av forslaget om økt tilknytning til plan- og bygningsloven for de ulike områdene viser departementet før øvrig til den videre gjennomgangen, se punkt 9.2.4 om opparbeiding og preparering av skiløyper og områder for friluftslivsaktiviteter, punkt 9.3.4 om snøskuterløyper, punkt 9.4.4 om øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring, punkt 9.5.4 om motorsport, punkt 9.6.4 om landingsplasser, og punkt 9.7.4 om åpning av ferdsel på små vann.

Enkelte temaer kan likevel vurderes felles for disse områdene. Disse temaene gjennomgås i punktene under.

9.1.4.2 Plantype

Plan- og bygningsloven fastsetter i § 12-1 når det skal utarbeides reguleringsplan. Dette skal skje der kommunen selv har stilt krav om utarbeiding av reguleringsplan i overordnet plan, eller der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. Videre er det i § 12-1 tredje ledd første punktum oppstilt et generelt krav til reguleringsplan for gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Departementet støtter i utgangspunktet utvalgets forslag om at valg av plantype bør følge plan- og bygningslovens system, og foreslår av denne grunn ikke at motorferdselloven skal stille krav om hvilken type reguleringsplan (områderegulering eller detaljregulering) kommunen skal utarbeide. En områderegulering skal i utgangspunktet utarbeides av kommunen selv, men arbeidet kan etter avtale overlates til andre. Hovedregelen er at også detaljreguleringer utarbeides av kommunen, men plan- og bygningsloven gir også private forslagsstillere rett til å fremme forslag til detaljregulering. Uansett type reguleringsplan, vil det være kommunen som ansvarlig planmyndighet som avgjør om reguleringsplanen skal vedtas. Til dette skal bemerkes at kommunen kan avvise behandling av et privat planinitiativ ut fra arealpolitiske hensyn fastsatt i kommunens planstategi og overordnede kommunale planer, samt dersom detaljreguleringen ikke oppfyller kravene til utarbeiding i det konkrete tilfelle.

Utvalget foreslo at motorferdselloven skal stille krav om reguleringsplan for at det skal være adgang til motorferdsel i snøskuterløyper. Sammenlignet med utvalgets forslag mener departementet at motorferdselloven bør stille krav om reguleringsplan for bruk av også en del andre områder for motorferdsel. Dette gjelder områder for obligatorisk kjøretrening, motorsport og landingsområder. Dette er begrunnet i at plan- og bygningslovens system ofte uansett tilsier at området skal fastsettes som reguleringsplan, for eksempel med bakgrunn i de mulige miljøkonsekvensene, eller fordi det snakk om små områder, der det også trolig vil være behov for å fastsette detaljerte bestemmelser for motorferdsel. Det er derfor klargjørende at også motorferdselloven fastsetter at reguleringsplan er et vilkår for lovlig motorferdsel i områdene. I noen tilfeller kan det være hensiktsmessig med regulering på både kommuneplannivå og på reguleringsplannivå. De overordnede rammene kan fastsettes i kommuneplanens arealdel, og så kan kommunen fastsette mer detaljerte regler i reguleringsplan. Norsk friluftsliv og Den norske turistforening (DNT) har i sine høringsuttalelser gitt uttrykk for at de overordnede føringene for motorferdsel, på lik linje med annen arealforvaltning, bør fastsettes i kommuneplanens arealdel, selv om det også er krav om utarbeiding av reguleringsplan. Departementet viser til at lovforslaget, herunder de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven, legger opp til at kommunen kan fastsette overordnede føringer i kommuneplanens arealdel, men foreslår altså ingen plikt for kommunene på dette punkt.

Departementet mener utvalgets forslag om innføring av statlige planretningslinjer, må avventes til det er høstet erfaringer med kommunenes regulering av motorferdsel i utmark gjennom arealplanlegging.

I sin høringsuttalelse har Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) gitt uttrykk for bekymring over at reguleringsplaner kan bli møtt med innsigelse, dersom den eventuelt ikke er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Departementet vil bemerke at områderegulering ikke trenger å være i samsvar med kommuneplanens arealdel, siden begge plantyper utarbeides i regi av kommunen selv, jf. plan- og bygningsloven § 12-2. Når det gjelder detaljregulering, vil dette være annerledes, da disse innholdsmessig må følge opp hovedtrekkene og rammer fastsatt i kommuneplanens arealdel og ev. foreliggende områderegulering, se plan- og bygningsloven § 12-3 tredje ledd. Når det gjelder USS sin bekymring om klage, viser departementet til at kommunestyrets vedtakelse av reguleringsplan, uavhengig av type, er å anse som et enkeltvedtak som kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Dette følger av plan- og bygningsloven § 12-12 tredje ledd med henvisning til § 1-9 om forholdet til forvaltningsloven og klage. Departementet mener det ikke bør gjøres innskrenkinger for innsigelsesadgang eller klagerett for vedtak om reguleringsplan som fastsetter snøskuterløyer og rastesoner. En slik innskrenking ville i tillegg medført et vesentlig unntak fra systemet i plan- og bygningsloven.

9.1.4.3 Rammer og retningslinjer for motorferdselarealene

Departementet er opptatt av at kommunene ivaretar hensynet til natur og friluftsliv ved planlegging av arealer for motorferdsel. Flere av høringsinnspillene handler først og fremst om hvilke rammer som skal gjelde for traseer for snøskuterløyper, men innspillene har også overføringsverdi for andre motorferdselarealer som utvalget har foreslått at skal fastsettes gjennom plan- og bygningsloven.

I dag fastsetter regelverket absolutte skranker for hvor snøskuterløyper kan plasseres. Løypene kan ikke legges i verneområder, i foreslåtte verneområder eller i nasjonale villreinområder. Enkelte bestemmelser angir videre hvilke hensyn kommunen skal vurdere der de åpner for motorferdsel. Slike hensynsregler er først og fremst fastsatt for snøskuterløyper, der forskriften for eksempel angir at kommunen ved fastsetting av løypene skal ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet, men også for eksempel der det åpnes for motorferdsel på små vann med elektrisk motor, der det blant annet skal legges vekt på hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særskilt vekt på hensynet til hekkeområder.

Departementet mener at plan- og bygningslovens system, med medvirkning, utredninger og innsigelser er et godt egnet verktøy for å avdekke relevante interesser, finne hensiktsmessige løsninger og avveie ulike interesser og hensyn. Samtidig understreker departementet at plan- og bygningsloven er en sektorovergripende lov, som gir generelle krav for arealplanlegging og bygging. Det er vanlig at kommunene også må følge retningslinjer eller forpliktelser som følger av annet regelverk enn plan- og bygningsloven, når de vurderer planer og tiltak etter plan- og bygningsloven, enten i tillegg til eller i stedet for plan- og bygningsloven. Dette følger direkte av plan- og bygningsloven § 3-1 om oppgaver og hensyn i planlegging etter nevnte lov. Departementet understreker derfor at lovforslaget i § 7, om retningslinjer for vedtak om motorferdsel, også gjelder der kommunen åpner for motorferdsel gjennom arealplan, fordi slike beslutninger handler om «vurderinger av om motorferdsel skal tillates etter denne loven». Retningslinjene vil også ha betydning ved fastsettelse av bestemmelser om bruk av motorferdselarealer som fastsettes i arealplan. Kommunen må i begrunnelsen for vedtaket om arealplan vise til hvordan retningslinjene i paragrafen er vurdert. Departementet viser for øvrig til punkt 7.3 for nærmere omtale av innholdet i og betydningen av disse retningslinjene.

Departementet viser for sammenhengens skyld til at også hensyn og restriksjoner som har betydning for arealbruken skal fastsettes i plan etter plan- og bygningsloven. Dette omtales nærmere i punkt 9.1.4.4. I denne sammenheng nevner departementet at kommunene kan fastsette hensynssoner med særlig hensyn til bl.a. landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap, bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø med retningslinjer for motorferdsel etter plan og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c. Det kan etter nevnte bestemmelse gis retningslinjer «[…] om hvilke hensyn som skal vektlegges ved praktisering av annen lovgivning så langt kommunen er tillagt myndighet etter vedkommende lov». Det vil si at kommunen kan gi retningslinjer om hvilke hensyn som skal vektlegges når man fatter vedtak etter motorferdselloven innenfor arealer som i kommuneplanens arealdel er fastsatt til hensynssone etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav c.

Departementet legger som utgangspunkt til grunn at planmyndigheten ivaretar nasjonale og vesentlige regionale verdier på klima- og miljøområdet, og at planprosessen er godt egnet for dette formålet. Departementet registrerer samtidig at flere høringsinstanser etterlyser klare juridiske rammer for motorferdsel i utmark, i form av for eksempel fastsatte områder der det ikke er lov å åpne motorferdselarealer i arealplan. Klare juridiske rammer kan bidra til å redusere behovet for utredninger, vurderinger og innsigelsesrunder, ved at det heller ikke vil være aktuelt å planlegge for motorferdselområder på slike steder. Samtidig er det ikke hensiktsmessig at listen med «forbudte soner» blir for omfattende.

Departementet mener utvalgets forslag til rammer for planleggingen er et fornuftig utgangspunkt som i hovedsak viderefører gjeldende rett. På enkelte punkter mener departementet likevel det er grunn til justeringer. Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets forslag om at det ikke gis begrensninger på hvor løyper og områder for preparering for friluftslivs- og idrettsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag kan plasseres. Departementet vurderer at det ikke er ønskelig med slike begrensninger til dette formålet, blant annet fordi motorferdselen på disse arealene vil være begrenset til preparering.

Verneområder

Flere høringsinstanser mener det bør være et absolutt forbud mot å plassere motorferdselarealer i allerede vedtatte verneområder. Hovedvekten av høringsinnspillene uttaler seg om snøskuterløyper, men argumentene har også overføringverdi til de fleste av områdene forslaget omfatter. Departementet peker på at motorferdsel er regulert i de aller fleste verneforskrifter og at motorferdsel som hovedregel er regulert strengt i verneområdene for å begrense skadevirkninger på naturverdier som nevnt i verneformålet. Eventuelle snøskuterløyper som etableres i verneområder vil som regel ikke kunne benyttes uten at verneforskriftene endres. En slik endring må gjøres av Kongen i statsråd, se naturmangfoldloven § 34.

Utvalget viste til at det bør være opp til vernemyndighetene å vurdere om motorferdsel er forenlig med verneformålet. Departementet oppfatter ikke utvalget slik at de mente at snøskuterkjøring i verneområder er ønskelig, men at de, fordi verneforskriftene stort sett uansett vil være til hinder for snøskuterløyper, har ment at det ikke er nødvendig å regulere dette særskilt i motorferdselloven. Av hensyn til å fastsette klarere regler, vurderer departementet at dagens forbud mot å etablere snøskuterløyper i verneområder bør videreføres. En endring i regelverket gir uheldige signaler om at snøskuterløyper kan legges i verneområder, og kan dessuten medføre unødvendig administrativt arbeid dersom det igangsettes prosesser med etablering av snøskuterløyper gjennom verneområder, som ikke kan realiseres.

Departementet kan heller ikke se at det er aktuelt å åpne for øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring, områder for motorsport og landingsplasser for luftfartøy i verneområder med motorferdselforbud.

Departementet mener likevel at motorferdselregelverket må ta høyde for at enkelte verneforskrifter åpner for enkelte typer motorferdsel. Dette gjelder for eksempel enkelte snøskuterløyper som er etablert i verneområder i dag, og som ble etablert før området ble vernet. Så vidt departementet har oversikt over, åpner verneforskriften i disse tilfellene for motorferdsel i løypene. Det går frem av merknadene til dagens regler om fastsettelse av snøskuterløyper (motorferdselforskriften § 4a) at forbudet mot å legge løyper i verneområder ikke er til hinder for at allerede eksisterende løyper i verneområder videreføres. Departementet mener det er fornuftig å videreføre denne muligheten. Dersom snøskuterløypen ble vurdert som uproblematisk for verneverdiene ved fastsettelse av verneforskriften, burde ikke motorferdselloven stenge for at slike snøskuterløyper fortsatt lovlig kan fastsettes etter plan- og bygningsloven og brukes. Tilsvarende vurdering bør i prinsippet gjelde de fleste andre arealer for motorferdsel som omfattes av forslaget (øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring, områder for motorsport og landingsplasser for luftfartøy). Departementet antar at det finnes verneforskrifter der det er tillatt med motorferdsel på landingsplasser for luftfartøy eller innsjøer med overflateareal på mindre enn to kvadratkilometer. Det finnes ikke øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark eller islagte vassdrag i verneområder i dag. Heller ikke områder for motorsport. Departementet foreslår derfor at det skal være forbudt å fastsette motorferdselarealer i verneområder, med mindre verneforskriften åpner for det.

Departementet påpeker at motorferdsel i verneområder uansett bare kan finne sted innenfor rammen som gjelder for den enkelte vernekategori. Kongen kan i verneforskriften forby eller regulere virksomhet eller ferdsel som i seg selv eller sammen med annen bruk kan motvirke formålet med vernet. Verneformål, verneverdier og restriksjonsnivå varierer mellom vernekategoriene i naturmangfoldloven §§ 35 til 39. Disse bestemmelsene gir alltid verneverdiene en minimumsbeskyttelse, som Kongen må utfylle med nærmere bestemmelser i verneforskriftene. Et praktisk eksempel på dette er at alle verneforskrifter har generelle forbud mot motorferdsel, og nokså begrensede unntak fra forbudet til ulike typer nytteformål. Mange verneområder har verneverdier som er sårbare for påvirkninger. Fri motorferdsel gjennom snøskuterløyper kan være i strid med det lovfestede minimumsvernet. Departementet påpeker også at Kongen i statsråd kan gjøre grenseendringer for verneområdet. På denne måten kan fortsatt verdifulle områder vernes, til tross for at det finnes snøskuterløyper i nærheten.

Når det gjelder oppkjøring av skiløyper og preparering av områder for andre friluftslivs- og idrettsaktiviteter vil det som oftest kreve tillatelse fra forvaltningsmyndigheten dersom disse skal legges i verneområder. Forvaltningsmyndigheten kan avslå søknader om oppkjøring av skiløyper og det kan være nødvendig å stille vilkår om plassering, når det skal kjøres opp, omfang osv. av hensyn til verneformålet. Forvaltningsmyndigheten er nærmest til å gjøre disse vurderingene først, før det igangsettes planprosesser knyttet til bestemte løypetraseer med mindre det gjennom verneforskriften allerede er tillatt uten søknad. Departementet mener at planprosessen vil være godt egnet til å avdekke og ev. tilpasse motorferdselarealet til verneforskriftens rammer og forvaltningsmyndighetens praksis dersom det er aktuelt å fastsette slike områder i arealplan.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at arealer for motorferdsel heller ikke skal kunne legges i foreslåtte verneområder som er kunngjort etter naturmangfoldloven § 42. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Friluftslivsområder

Flere høringsinstanser er opptatte av at det bør settes klare rammer for hvor motorferdselområder kan plasseres for å ivareta hensynet til friluftsliv. Flere viser til at skjønnsmessige formuleringer skaper konflikt og at statlige instanser har en høy terskel for å overprøve dette.

Departementet ser utfordringene som natur- og friluftslivsorganisasjonene peker på og har vurdert om det for eksempel kunne være hensiktsmessig å se rammene i loven i sammenheng med terskelen for innsigelse slik det er beskrevet i rundskriv T-2/16 om miljøforvaltningens innsigelsespraksis. Departementet viser imidlertid til at det per i dag ikke er fastsatt klare kriterier for hva som utgjør for eksempel «nasjonalt viktige friluftslivsområder», eller «friluftslivsområder av vesentlig regional betydning». Det er uklart om områder som kommunene selv har kartlagt og verdsatt som viktige eller svært viktige friluftslivsområder ubetinget omfattes av en slik avgrensning. Kartleggingen i dag skiller heller ikke mellom områder som er viktige om sommeren, vinteren eller begge sesongene. Et område kan være klassifisert som svært viktig hovedsakelig på bakgrunn av bruk og funksjon det har i sommerhalvåret. Departementet bemerker dessuten at friluftslivet først og fremst er lokalt, og at det ofte er lokalt at det oppstår store interessekonflikter.

Departementet mener derfor det ikke bør settes absolutte skranker for motorferdselområdene av hensyn til friluftslivet. Hensynet til friluftsliv må utredes og avveies mot andre interesser og konsekvenser i planprosessen. I en konsekvensutredning vil det komme tydeligere frem hva slags verdi friluftsområdet har, og det vil som regel fremstå om bruken er lokal, regional og/eller nasjonal. Klage- og innsigelsessystemet skal fungere som en sikkerhetsventil for at «nasjonalt viktige friluftslivsområder, eller friluftslivsområder av vesentlig regional betydning» blir hensyntatt. Departementet viser dessuten til at lovforslaget § 7 også gir retningslinjer for kommunen ved vurderingen av om det skal åpnes for motorferdsel, og pålegger kommunen å legge vekt på om motorferdselen skjer på den måten, det tidspunktet, langs den traseen og med den teknologien som innebærer minst påvirkning på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.

Villreinområder

En rekke høringsinstanser stiller spørsmål ved at forslaget til utvalget er begrenset til å sette forbud mot motorferdselområder i kun nasjonale villreinområder og ikke alle villreinområder.

Dagens regler for snøskuterløyper har et forbud kun for nasjonale villreinrområder. Områder som ikke fikk status som nasjonale villreinområder da det daværende Miljøverndepartementet vedtok dette i 2007, blir omtalt som «ikke-nasjonale villreinområder». I tillegg finnes det arealer innenfor leveområdet til villreinen i de nasjonale villreinområdene som i de regionale planene er definert til å ikke være del av nasjonalt villreinområde. Disse er ofte omtalt som rand- eller bufferområder.

Bakgrunnen for avgrensningen i dagens regelverk er forklart i Prop. 35 L (2014–2015) punkt 5.2.3. Departementet pekte den gang på at det også utenfor de nasjonale villreinområder kan være viktige funksjonsområder for villrein, og forutsatte at villreininteressene tillegges stor vekt i vurderingene av mulig etablering av skuterløyper i disse områdene, men at «[e]n viktig forskjell på Nasjonale og øvrige villreinområder er at arealbruken ikke er fastsatt i en overordnet plan i de øvrige områdene. Departementet mener derfor at disse vurderingene må gjøres lokalt/regionalt, enten i valg av den enkelte traseen eller områdevis – og at et generelt forbud vil være unødvendig begrensende og lite hensiktsmessig».

Departementet mener at det i lys av arbeidet med å bedre tilstanden for villreinen ikke er heldig å opprettholde dette skillet i loven. Det er fastsatt mål i Meld. St. 18 (2023–2024) om å stanse den negative utviklingen i villreinområdene innen 2030 og å oppnå minst middels kvalitet i alle områder innen 2050. For disse målene er det ingen forskjell i ambisjonsnivå mellom de nasjonale villreinområdene og andre villreinområder. Stortingsmeldingen understreker at mer villreinvennlig ferdsel er avgjørende for måloppnåelse. Ved klassifiseringen etter kvalitetsnormen for villreinområder i 2023 ble det vist at flere av de andre villreinområdene hadde dårlig tilstand, blant annet på delnorm 3, om leveområde og menneskelig påvirkning, der menneskelige forstyrrelser var hovedårsaken. Departementet bemerker videre at også fire av villreinområdene uten status som nasjonale villreinområder har løst behovet for en samordning av arealforvaltningen gjennom overordnede planer (Blefjell, Fjellheimen, Norefjell-Reinsjøfjell og Raudafjell). Departementet viser dessuten til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 784 (2023–2024) har vedtatt at regjeringen skal sørge for at alle villreinområder får styringsverktøy tilsvarende de regionale planene. Over tid vil derfor grensene for disse villreinområdene følge av tilsvarende styringsverktøy som de nasjonale villreinområdene. I retningslinjene for statlige innsigelser og i de statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet, skilles det ikke mellom nasjonale villreinområder og andre villreinområder. Departementet mener det å inkludere alle villreinområder i de områdene der motorferdselområder ikke kan fastsettes i plan, vil skape større forutsigbarhet for kommunene og mer enhetlig praksis enn om dette må vurderes opp mot slike retningslinjer for hver enkelt arealplan som berører de villreinområdene som ikke har status som nasjonalt villreinområde.

Departementet har vurdert om et absolutt forbud mot å legge arealer for motorferdsel i villreinområder er for strengt, og om det bør åpnes for dette i enkelte tilfeller. Siden rammene for hvor motorferdselarealer ikke kan plasseres er kumulative, er en særlig problemstilling motorferdsel i et villreinområde som også ligger i et verneområde og der aktuell motorferdsel er tillatt i verneforskrift. Omtrent halvparten av arealet i villreinområder ligger i verneområder, så problemstillingen er ikke helt upraktisk. Departementet mener at det ikke bør være anledning til å åpne for snøskuterløyper, øvingsområder for kjøreopplæring og områder for motorsport i villreinområder, gitt forstyrrelsene slike kan medføre for villreinen. Departementet er kjent med at det i dag eksisterer én snøskuterløype som både ligger i et verneområde og i et villreinområde som ikke er klassifisert som nasjonalt-villreinområde. Departementet er ikke kjent med at det eksisterer områder for motorsport eller øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring i verneområder eller villreinområder i dag. Slike motorferdselarealer kan dessuten uten store ulemper plasseres andre steder. Når det gjelder motorferdselarealer på små vann eller landingsplasser kan dette stille seg annerledes. Disse typene motorferdselarealer er i større grad stedbundne. Departementet legger til grunn at det kan finnes forskrifter etter dagens motorferdsellov § 5 som åpner for motorferdsel på små vann eller landingsplasser i villreinområder. Det kan også tenkes at verneforskrifter åpner for slik motorferdsel. For å unngå uheldige konsekvenser for slike ved overgang til nye regler, foreslår departementet at det skal være tillatt å fastsette arealer for motorferdsel for landingsplasser og for små vann i villreinområder, der slik motorferdsel har vært tillatt i medhold av dagens motorferdsellov § 5. Departementet mener imidlertid at det ikke bør åpnes for å fastsette nye motorferdselarealer for små vann eller landingsplasser i villreinområder, og viser i denne forbindelse til målsetningen i Meld. St. 18 (2023–2024).

Departementet er kjent med at det i dag eksisterer én snøskuterløype som ligger i et villreinområde som ikke er klassifisert som nasjonalt-villreinområde. Departementet bemerker at lovforslaget innebærer at denne ikke kan videreføres uendret etter overgangstidens utløp.

Reindriften

Departementet foreslår at det skal være forbud mot å legge motorferdselområder på steder der de vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften. For snøskuterløyper er dette en videreføring av gjeldende rett. Departementet kan ikke se at det er kommet høringsinnspill til temaet. I motsetning til de øvrige kategoriene som er nevnt her, er denne avgrensningen ikke knyttet til et geografisk område, men er en føring for hvordan avveiningen bør være ved at løyper ikke plasseres slik at de er til vesentlig skade eller ulempe for reindriften. Vesentlighetskravet samsvarer dessuten med kravet i dagens reindriftslov § 63. Hensynet til reindriften er sentralt i motorferdselloven, og kommunene bør utvise varsomhet med å plassere løyper der de kan være til ulempe eller skade for reindriften. Videre vises det til plan- og bygningsloven § 3-1 første ledd bokstav c, som forutsetter at planlegging etter plan- og bygningsloven skal sikre naturgrunnlaget for bl.a. samisk næringsutøvelse.

Terrenginngrep

Departementet viser til at dagens regelverk innebærer at skuterløyper ikke skal kreve terrenginngrep. Dette innebærer at løyper ikke kan plasseres på steder der det vil være nødvendig å planere eller opparbeide terrenget i barmarkssesongen. Utvalget mente at løyper fortsatt som utgangspunkt ikke bør kreve terrenginngrep, og at løypene ikke bør gi synlige spor i barmarkssesongen. Utvalget foreslo likevel ikke å videreføre dette som en absolutt skranke for hvor løyper kan plasseres, og bemerket at en del terrenginngrep vil være søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering på dette punkt.

Se lovforslaget § 25 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

9.1.4.4 Hensynssoner, bestemmelser og øvrig mulighet til å regulere motorferdsel

Plan- og bygningsloven gir på flere måter muligheter for å regulere ferdsel gjennom arealplan og å sette restriksjoner for arealbruken. Kommunen kan i sin planlegging fastsette hensynssoner og planbestemmelser, som setter bindende rammer for arealbruken. Verktøyene i plan- og bygningsloven kan brukes for å regulere motorferdsel. I dette punktet ønsker departementet for det første å synliggjøre de mulighetene som ligger i plan- og bygningsloven i dag. For det andre foreslår departementet enkelte endringer i plan- og bygningsloven, som gir kommunene ytterligere anledning til å regulere motorferdsel.

I dag fastsetter plan- og bygningsloven § 11-8 at kommuneplanens arealdel i nødvendig utstrekning skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. Hensynssoner fastsatt i kommuneplanens arealdel skal legges til grunn, alternativt innarbeides, i reguleringsplaner, jf. § 12-6. Hensynssonene skal vise hvilke hensyn som er viktige i et område, uavhengig av det konkrete arealformålet. Til hensynssonene kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser og retningslinjer for å ivareta hensynet.

Plan- og bygningsloven åpner også for at kommunen kan fastsette bestemmelser om arealbruk, se §§ 11-9 til 11-11 (kommuneplanens arealdel) og § 12-7 (reguleringsplan). Kommunen kan uavhengig av arealformål for eksempel fastsette planbestemmelser om «miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg» gjennom § 11-9 nr. 6. I reguleringsplan kan det etter § 12-7 nr. 6 fastsettes bestemmelser «for å sikre verneverdier i bygninger, andre kulturminner, og kulturmiljøer, herunder vern av fasade, materialbruk og interiør, samt sikre naturtyper og annen verdifull natur». Av særlig betydning for motorisert ferdsel, vises det til at kommunen kan fastsette bestemmelser om «ferdsel i områder med spesielle vernehensyn og på sjøen», til landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder (LNFR-områder) og områder som er avsatt til bruk og vern av sjø og vassdrag, jf. § 11-11 nr. 6.

Utvalget foreslo at plan- og bygningsloven § 11-9 og § 12-7 nr. 15 fikk et nytt punkt, som ga adgang til å regulere motorferdsel i åpne vassdrag og motorferdselområder som fastsettes i arealplan, herunder om når og hvordan ferdsel kan skje, og hvilke transport- og fremkomstmidler som kan benyttes. Departementet slutter seg til forslaget, og støtter også plasseringen av de nye bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Departementet støtter også utvalgets forslag om en hjemmel i motorferdselloven som gir kommunen myndighet, i medhold av plan- og bygningsloven, til å gi nærmere bestemmelser om motorferdselområdene som fastsettes i arealplan, inkludert om når og hvordan ferdsel kan skje, og hvilke transport- og fremkomstmidler som kan benyttes. Departementet vurderer at det av pedagogiske grunner er hensiktsmessig at motorferdselloven slår fast dette, selv om adgangen til å fastsette bestemmelser uansett vil følge av plan- og bygningsloven.

Se lovforslaget § 26 første ledd om bestemmelser om bruk av arealer til motorferdsel og § 58 om endringer i plan- og bygningsloven, og merknadene til bestemmelsene i punkt 15.

9.1.4.5 Utredningskrav, medvirkning og overprøving

Departementet har vurdert i hvilken grad plan- og bygningslovens prosessregler om utredning, medvirkning og overprøving ivaretar hensyn til natur- og friluftsliv. Flere høringsinstanser uttrykker bekymring for hvordan økt tilknytning til plan- og bygningsloven sikrer ivaretakelse av disse hensynene. Andre høringsinstanser frykter at prosesskravende blir for omfattende sammenlignet med dagens regler i motorferdselloven.

Plan- og bygningslovens prosessregler legger til rette for medvirkning og utredninger av hensyn til ivaretakelse av natur- og friluftslivhensyn. Virkemidler som konsekvensutredning og planprogram bidrar etter departementets mening til å sikre en kunnskapsbasert beslutningsprosess der berørte aktører får mulighet til å medvirke. Planprogram innebærer at det blir en høring om innholdet i utredningen ved oppstarten av planarbeidet, som igjen vil skape en åpen prosess.

Hvilke utrednings- og medvirkningskrav som stilles for det enkelte motorferdselområdet vil i stor grad avhenge av hva slags arealplan det er snakk om å fastsette, samt hvilke krav konsekvensutredningsforskriften stiller til utredning av det aktuelle tiltaket. I likhet med utvalget mener departementet det bare bør stilles prosesskrav der det er behov for det. Departementet viser til drøftelsen av konsekvensutredningskrav og plantype for det enkelte område i kapitlene under.

Overordnet mener departementet at prosesskravene både vil bli tydeligere og mer forpliktende for kommunene når motorferdselområder fastsettes gjennom plan- og bygningsloven. Samtidig er dette prosesser som kommunene er fortrolige med. For enkelte områder, for eksempel for landingsplasser, innebærer forslaget noen ytterligere krav til utredning sammenlignet med i dag. For andre områder, for eksempel for snøskuterløyper, mener departementet at både de materielle og prosessuelle reglene for utredning og medvirkning vil være nokså sammenfallende i nytt og gammelt system. Fordelene ved å knytte motorferdsel til plan- og bygningsloven som foreslått, veier etter departementets vurdering opp for eventuelle ulemper. Konsekvensene av å knytte fastsettelsen av områdene til arealplan er etter departementets vurdering at hensynet til natur og friluftsliv ivaretas i et mer systematisk og helhetlig system.

Ved at arealer for motorferdsel fastsettes i arealplan, vil reglene for statlig overprøving og kontroll med kommunenes vedtak om motorferdsel følge plan- og bygningslovens regler. Dette betyr for eksempel at innsigelsesinstituttet vil gjelde, for eksempel ved fastsettelse av snøskuterløyper. Adgangen til å fremme innsigelse er begrenset til en angitt krets. Berørte statlige og regionale organer kan fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning. Innsigelse vil behandles av departementet i siste instans. Departementets rundskriv T-2/16 klargjør grunnlaget for innsigelsespraksisen på miljøområdet. Det vil også være klageadgang for personer som er berørt av vedtatte reguleringsplaner. Videre vil organisasjoner med rettslig klageinteresse kunne påklage reguleringsplaner. Der staten overprøver en kommunal arealplan etter klage eller innsigelse, vil kommunen kunne reise søksmål om gyldigheten av statens vedtak etter reglene i tvisteloven § 1-4a og plan- og bygningsloven § 5-7. Dette i motsetning til dagens rettstilstand, der kommunen ikke har mulighet til å få overprøvd statens vedtak om å omgjøre forskrifter om snøskuterløyper.

Departementet vil bemerke at kommunens valg av arealformål i utgangspunktet ikke overprøves i en klagesak, men spørsmål knyttet til planprosessen og beslutningsgrunnlaget kan prøves fullt ut både i forbindelse med en klage og av domstolene ved søksmål. Departementet påpeker at lovforslaget legger opp til en innskrenking av utgangspunktet om at valg av arealformål ikke kan overprøves når det gjelder motorferdselområder. Motorferdselloven fastsetter en absolutt skranke for hvilke arealer som kan avsettes eller reguleres, se lovforslaget § 25 andre ledd, hvor motorferdsel vil være ulovlig. Vedtar kommunen likevel en reguleringsplan som er i strid med de absolutte skrankene i motorferdselloven, for eksempel ved å planlegge en snøskuterløype i et villreinområde, vil kommunen ha gått utover sin myndighet til å vedta en slik reguleringsplan. Videre planlegging vil trolig avdekkes og forhindres gjennom klage eller innsigelse til planen. Reguleringsplanen kan da oppheves som ledd i klagesaksbehandlingen. Manglende materiell kompetanse er forhold som kan prøves i klagesak og av domstolene.

I henhold til gjeldende rett kan arealdelen til kommuneplanen ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 11-15 siste ledd. Departementet kan imidlertid oppheve hele eller deler av planen eller gjøre de endringer som finnes påkrevd, dersom den strider mot nasjonale interesser, jf. plan- og bygningsloven § 11-16 tredje ledd. Krav gitt i lov vil anses som nasjonale interesser. En slik inngripen forutsetter imidlertid at departementet gjøres oppmerksom på forholdet. Fremmes det innsigelse vil arealplanen ikke ha rettsvirkning for arealene innsigelsen gjelder, før departementet ev. har avklart innsigelsen i samsvar med kommunes vedtak, jf. plan- og bygningsloven § 5-6.

9.1.4.6 Forenklet planbehandling og midlertidige endringer i trasé

Departementet viser til at enkelte høringsinstanser, blant annet Kommunesektorens organisasjon (KS) og noen kommuner, peker på muligheten for forenklet planbehandling. Enkelte peker på at det særlig for snøskuterløypene kan være behov for å justere traseer på grunn av for eksempel vær- og føreforhold. De mener plan- og bygningsloven i utgangspunktet ikke er utformet for å håndtere slike dynamiske forhold, noe som kan føre til at de spesifikke kravene til miljø og sikkerhet som er nødvendig for snøskuterløyper, ikke blir like godt ivaretatt sammenlignet med forskriftsendringer.

Departementet har vanskelig for å se at en løsning der løypene fastsettes i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, er mindre egnet til å løse behovet for endringer i løypetraseer på grunn av værforhold og lignende, enn dagens forskrifter. Det er i dag i utgangspunktet ikke tillatt å kjøre en annen trasé enn den kommunen i forskrift har fastsatt med hjemmel i motorferdselloven. En alternativ trasé krever dermed endring i kommunens snøskuterforskrift, noe som blant annet innebærer at endringene må sendes på høring.

Departementet mener at behovet for alternative løyper best løses ved at kommunen tar hensyn til dette i utforming av reguleringsplanen. Dette kan for eksempel gjøres ved at det i planområdet til en reguleringsplan regulert til snøskuterløype er fastsatt en trasé A som er hovedtrasé og en trasé B som kan brukes i spesielle tilfeller. Kommunen kan dermed i sin planlegging legge til rette for bruk av alternative traseer dersom det for eksempel er områder med rasfare, utrygge isforhold eller som er trekkleier for reindrift. Bruken av slike alternative traséer vil være fastsatt i bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 2 om vilkår for bruk av arealer. Det vil bli gitt veiledning om disse mulighetene i forbindelse med ikrafttredelsen av lovendringene her.

Behovet for å midlertidig bruke et annet område eller trasé enn det som i utgangspunktet er ment, anses først og fremst relevant for snøskuterløyper, men også for eksempel ved preparering av skiløyper. For øvrige motorferdselarealer som departementet mener skal kunne tillates gjennom fastsetting i plan, anses dette behovet ikke relevant. Departementet anser likevel at kommunen er godt egnet til å vurdere dette behovet selv i sine områder.

Etter plan- og bygningsloven § 12-14 kan kommunen i visse tilfeller endre vedtatte reguleringsplaner etter en forenklet saksbehandling. Departementet viser til at denne muligheten også vil gjelde for reguleringsplaner om motorferdselområder så lenge vilkårene i plan- og bygningsloven er oppfylt. Departementet finner det ikke nødvendig eller hensiktsmessig at motorferdselloven har egne bestemmelser om dette.

9.1.4.7 Dispensasjon

Departementet viser til at en kobling mellom plan- og bygningsloven og motorferdselloven medfører at det blir et dobbelt sett med regler som kan gjelde ved dispensasjon fra regelverk. Avvik fra arealplan krever i utgangspunktet dispensasjon. Utvalget mente at det som utgangspunkt er ønskelig å unngå situasjoner der det er nødvendig både med dispensasjon fra arealplan og tillatelse etter motorferdselloven, men at det i noen tilfeller vil være vanskelig å unngå. Dette kan for eksempel være tilfelle der kommunen har forbudt eller lagt begrensninger på en type motorferdsel i bestemmelse til arealplan, men motorferdselloven åpner for slik motorferdsel gjennom tillatelse eller dispensasjon. Dette kan også være tilfellet der motorferdsel på et stort vann er forbudt eller begrenset i arealplan, men der kommunen kan tillate transport til fritidsbolig på vannet etter motorferdsellovens regler. I tilfeller der noen søker om motorferdsel utover det planen tillater, for eksempel der noen ønsker å bruke et annet fremkomstmiddel i en snøskuterløype enn det kommunen har åpnet for i arealplan, mente utvalget at dispensasjon bør reguleres av motorferdselloven alene. Utvalget begrunnet dette med at der planen verken åpner for eller forbyr den aktuelle ferdselen, er man tilbake i det generelle utgangspunktet om at motorferdsel er forbudt etter motorferdselloven. Siden planen ikke direkte regulerer den aktuelle ferdselen, mente utvalget at den beste løsningen er at man i disse tilfellene får tillatelse etter motorferdselloven og ikke dispensasjon fra planen. Dette gjelder både der det er ønske om å benytte en annen trasé enn det planen åpner for, og der det er ønske om å benytte planfestet trasé på en måte planen ikke tillater, for eksempel på andre tidspunkter eller med andre fremkomstmidler.

Departementet understreker at det trolig vil være et fåtall tilfeller der det faktisk vil være aktuelt å søke dispensasjon fra både motorferdselloven og fra plan- og bygningsloven for motorferdsel. Departementets utgangspunkt er likevel at begge regelverk må gjelde i tilfeller der dette kan bli aktuelt. Departementet har forståelse for at dispensasjon fra to regelverk fremstår som en tungvint løsning. Samtidig påpeker departementet at det er kommunen som uansett er myndighet etter begge regelverk, og at det bør gå an å behandle begge regelverk i en prosess, og at saksbehandlingen derfor ikke nødvendigvis vil kreve vesentlig merarbeid.

Departementet understreker at de to regelverkene skal ivareta ulike formål. Et grunnleggende utgangspunkt for motorferdselloven er at det er motorferdselloven som regulerer hvilken motorferdsel i utmark og vassdrag som er tillatt. Det er derfor ikke aktuelt at plan- og bygningsloven alene skal kunne åpne for å gi dispensasjoner som åpner for mer motorferdsel enn det som motorferdselloven tillater.

Det er heller ikke aktuelt at motorferdselloven alene skal kunne gjøre unntak fra plan- og bygningsloven. Plan- og bygningslovens system tilsier at endringer i arealplan gjøres gjennom planendring, og at bruk av dispensasjon kun skal være en sikkerhetsventil i de tilfellene kriteriene i lovens § 19-2 er oppfylt. Departementets forslag til dispensasjonsbestemmelse i motorferdselloven bygger på andre kriterier enn plan- og bygningsloven § 19-2. I tillegg til ulike kriterier, skiller motorferdsellovens system seg dessuten fra systemet i plan- og bygningsloven. Mens utgangspunktet det skal gis dispensasjon fra i motorferdselloven, er et lovfestet, landsomfattende forbud, begrunnet i hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse, vil hensynene bak den enkelte planbestemmelsen det eventuelt skal dispenseres fra etter plan- og bygningsloven være svært varierende. Videre har motorferdselloven en rekke andre unntak og tillatelseshjemler, mens kommunen etter plan- og bygningsloven ikke har andre muligheter for å gjøre unntak fra planbestemmelsene enn å gi en dispensasjon. Departementet viser til omtale av motorferdsellovens dispensasjonsbestemmelse i punkt 10.14.

Departementet kan vanskelig se at det lar seg gjøre å forene kriteriene i plan- og bygningsloven § 19-2 med forslaget til dispensasjonsbestemmelse i ny motorferdsellov. Videre er det ikke ønskelig å foreslå endringer i plan- og bygningsloven § 19-2, eller å innføre en egen særskilt regel for dispensasjon fra arealplan knyttet til motorferdsel i plan- og bygningsloven. Dette er begrunnet med at det lovmessig bør være en likeartet bestemmelse for alle dispensasjonsvurderinger knyttet til plan- og bygningsloven.

Departementet foreslår likevel at motorferdselloven i to konkrete tilfeller fastsetter at det ikke kreves dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2. Fellesnevneren for disse tilfellene er at reguleringer fastsettes i forskrift og vil gjelde overfor et ubestemt antall personer og for en begrenset periode.

Det ene tilfellet gjelder sesongslutt for snøskuterløyper i tråd med lovforslaget § 26 tredje ledd. Sesongslutt for snøskuterløypene fastsettes som bestemmelser i reguleringsplanen. Der kommunen i forskrift for det enkelte år velger å utvide åpningstiden i tråd med vilkårene for dette, foreslår departementet det ikke kreves dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for gjennomføring av tiltak i samsvar med forskriften.

Det andre tilfellet gjelder der kommunen eller departementet har nedsatt en midlertidig begrensning eller forbud mot motorferdsel etter lovforslaget § 8. Slike reguleringer kan også gjøres gjeldende i motorferdselområder som er fastsatt i arealplan. I slike tilfeller anser departementet det heller ikke som hensiktsmessig å kreve dispensasjon etter plan- og bygningsloven. Vilkårene for bruk av bestemmelsen er klart avgrenset og begrunnes i ivaretakelse av blant annet sårbar natur. Der slike reguleringer skulle stride mot bestemmelser i arealplanen, slik at en for eksempel må følge en annen trasé enn den som er vedtatt i reguleringsplan, bør det etter departementets vurdering ikke være nødvendig med en dispensasjon fra arealplanen. Departementet foreslår derfor at dersom forbud eller begrensninger i forskrift etter bestemmelsen medfører avvik fra en fastsatt arealplan, kreves det ikke dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for nødvendige tiltak i samsvar med forbudet eller begrensningene.

Departementet påpeker for ordens skyld at det heller ikke kreves dispensasjon etter plan- og bygningsloven for gjennomføring av motorferdsel som er direkte tillatt gjennom motorferdselloven. Adgangen til motorferdsel følger av motorferdselloven og ikke av plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven fastsetter arealbruk. Dersom det skulle vært gitt en arealplan som medfører begrensninger i motorferdsel som er direkte tillatt gjennom lovforslaget kapittel 3, vil det derfor ikke være nødvendig med dispensasjon etter plan- og bygningsloven for å gjennomføre motorferdselen.

9.1.4.8 Ekspropriasjon

Etter gjeldende rett er hovedregelen at det kan eksproprieres til gjennomføring av reguleringsplan, jf. plan- og bygningsloven § 16-2 første ledd. Adgangen til å ekspropriere er imidlertid avskåret dersom grunnen er regulert til landbruk etter plan- og bygningsloven § 12-5 nr. 5, jf. § 16-2 sjette ledd.

I høringen er det kommet frem at flertallet av høringsinstansene ikke støtter ekspropriasjon for etablering av snøskuterløyper. For de øvrige områdene har ikke høringsinstansene uttalt seg særskilt om ekspropriasjon. Departementet mener det i utgangspunktet er ønskelig å videreføre prinsippet om at grunneier kan nekte motorferdsel på sin eiendom, se punkt 4.2.10 og 6.6. Dersom det kan etableres snøskuterløyper mot grunneiers vilje gjennom ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven, vil dette være i kontrast til motorferdsellovens øvrige system.

Departementet foreslår at det ikke skal være adgang til å ekspropriere grunn som er regulert til løyper for motorferdsel på snødekt mark, islagt vassdrag og tilhørende rastesoner. Det er departementets vurdering at motorferdsel i snøskuterløyper i utgangspunktet ikke representerer et samfunnsnyttig formål av en slik karakter at det fremstår som rimelig å gjøre inngrep i eiendomsretten. Videre har motorferdsel på snødekt mark og islagte vassdrag en mindre permanent karakter enn de øvrige arealformålene som det kan eksproprieres til etter en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven § 16-2. Samtidig reguleres rammene for motorferdselen av motorferdselloven, noe som innebærer at reguleringsplanen ikke alene styrer arealbruken og rammene for motorferdselen. Samlet sett tilsier dette en mer tilbakeholden tilnærming til ekspropriasjon, ettersom arealbruken i praksis kan være underlagt flere regelverk, og den bruken som følger av reguleringsplan kan endres gjennom etterfølgende reguleringer etter motorferdselloven.

Departementet viser for øvrig til at snøskuterløypenettverket i dag er omfattende. Dersom fastsettelsen av snøskuterløyper etter gjeldende rett ikke hadde vært betinget av grunneiers samtykke, er det grunn til å anta at omfanget av slike løyper ville vært større. Det vises til NINA Rapport 1887 s. 91, hvor flere kommuner har oppgitt å ha utfordringer med å inngå grunneieravtaler.

Det er etter departementets syn grunn til å skille mellom ekspropriasjon til snøskuterløyper og rastesoner, og ekspropriasjon til andre arealformål. For andre motorferdselformål, som motorsportanlegg, øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag, landingsplasser, små vann og løyper og områder for preparering til friluftslivsaktiviteter, kan det eksproprieres til motorferdsel dersom slike områder fastsettes i reguleringsplan.

9.2 Løyper og preparering av områder for friluftslivs- og idrettsaktiviteter

9.2.1 Gjeldende rett

Motorferdselforskriften § 3 første ledd bokstav e åpner for bruk av motorkjøretøy på vinterføre til «opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker for allmennheten og for konkurranser, når det foretas av kommuner, hjelpekorps, idrettslag, turlag eller turistbedrifter». Etter § 3 andre ledd kan kommunen regulere virksomheten, for eksempel ved å gi bestemmelser i forskrift om hvor det skal være preparerte løyper og skibakker, og hvor slik tilrettelegging bør unngås. Det har i praksis vært noe uklart hva som ligger i de forskjellige kategoriene av aktører som kan kjøre opp løyper, særlig hva som skal til for at en forening kan regnes som et «turlag».

Dagens regler åpner bare for opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker. Behov for motorferdsel for andre typer tilretteleggingstiltak, som preparering av skøyteløyper eller hundekjøringsløyper, krever dispensjon fra regelverket etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6. Den krever at det foreligger særlige grunner som «ikke knytter seg til turkjøring», og som «ikke kan dekkes på annen måte». Departementet har i rundskriv T-1/96 lagt til grunn at preparering av rene turistløyper for hundekjøring ikke kan tillates etter motorferdselforskriften § 6, men påpeker at løyper preparert for ski også kan benyttes med hundespann. I tillegg kan kommunen i enkelte tilfeller gi dispensasjon for enkeltarrangementer av sportslig karakter.

9.2.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 15 om regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven og kapittel 19.9.

Utvalget foreslo at motorferdselloven skal gi direkte adgang til å preparere skiløyper og skibakker for allmennheten når slike er fastsatt i arealplan etter plan- og bygningsloven.

Med henvisning til etterspørselen etter å preparere løyper eller områder for aktiviteter som sykling, hundekjøring, skøyter og gange på vinteren, foreslo utvalget at adgangen til å preparere løyper og områder som er fastsatt i arealplan ikke bare skal gjelde for skiløyper og skibakker, men også løyper og områder for andre friluftslivsaktiviteter som kan utøves på vinteren. Ved å kreve at løypene er vedtatt i arealplan mente utvalget at det ikke vil være samme behov for å avgrense retten til spesifikke aktører, og foreslo derfor ikke å videreføre avgrensningen av personkrets.

Utvalget viste til at plan- og bygningslovens system tilsier at slike områder normalt vil fastsettes i reguleringsplan. Det ble ikke foreslått krav om å ta inn løyper og områder for preparering for friluftslivsløyper i konsekvensutredningsforskriften. Det vil likevel være krav om å utrede virkningen av arealplanen, jf. plan- og bygningsloven § 4-2. I motsetning til andre områder som det er foreslått at kommunen kan åpne for motorferdsel i arealplan, foreslo utvalget ikke begrensninger på hvor slike områder kan legges.

For å ivareta fleksibilitet for kommunene foreslo utvalget at kommunene også får en hjemmel til å tillate motorferdsel for oppkjøring av skiløyper og skibakker etter søknad, se utvalgets lovforslag § 30. Kommunen kan med utvalgets forslag vurdere å gi tillatelse til enkeltstående arrangementer ved særlige behov etter kriteriene i den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven. Dette kan for eksempel være aktuelt i forbindelse med enkeltstående konkurranser eller lignende.

Etter utvalgets forslag kan Kongen fastsette at bestemmelser i dagens forskrift skal stå ved lag i 5 år etter at loven trer i kraft. Utvalget pekte på at dette var særlig aktuelt for reglene om oppkjøring av skiløyper.

9.2.3 Høringen

Blant høringsinstanser som støtter forslaget om arealplan er blant annet Miljødirektoratet, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforeningen (DNT), Gloppen kommune, Oppdal kommune, Stad kommune, Sunnfjord kommune, Stryn kommune, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Nordland og Innlandet fylkeskommune. Flere av disse viser at fastsetting av slike områder gjennom plan kan føre til at kommunene får bedre oversikt over hvor det er ønskelig å legge til rette for skiløyper og at forslaget kan legge bedre til rette for likebehandling av ulike brukergrupper. Innlandet fylkeskommune påpeker at det forutsetter at kommunene gjør tilstrekkelige vurderinger av følgene av økt samlet belastning. Statsforvalteren i Nordland vurderer at reindriftsinteressene blir bedre ivaretatt i lovforslaget enn i gjeldende lov, og viser blant annet til at kravet om planavklaring for preparering av skiløyper er positivt fordi dette i dag skjer delvis uten at reindriftsinteressene er ivaretatt.

Den norske turistforening (DNT) og Norsk Friluftsliv er opptatte av at prosessene ikke skal bli for omfattende. DNT og Oppdal kommune foreslår at motorferdsel også skal være direkte tillatt dersom det følger av verneplan eller kommunens sti- og løypeplan, og mener det bør være tilstrekkelig at løypene vises i kommuneplanens arealdel eller i en kommunedelplan for at det skal medføre direktehjemmel for oppkjøring. Alternativt bør man vurdere om kommunenes sti- og løypeplaner i fremtiden bør ha status som kommunedelplan etter plan- og bygningsloven. DNT viser også til at deres kvistede vinterløyper, som enten er i kommunenes sti- og løypeplaner eller fastsatt i verneplaner, bør ha direktehjemmel for nødvendig kjøring i forbindelse med kvisting og ettersyn av kvisting.

Sunnfjord kommune og Stryn kommune gjør oppmerksom på at samferdselslinjeformålet også kan være skiløypetraseer på vinteren. Kommunen mener lovteksten bør åpne for at samferdsellinje-formålet også kan bli preparert der de er en del av skiløypenettverket uten tillatelse.

Flere argumenterer for at dagens løsning med direkte adgang til oppkjøring av skiløyper for enkelte aktører fungerer godt og bør videreføres. Dette mener blant annet Skiforeningen, som er den aktøren i Norge som kjører opp flest skiløyper, Finnmark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Midt-Tromsrådet, Åfjord kommune, Åsnes kommune, Balsfjord kommune, Bardu kommune, Dyrøy kommune, Grong kommune, Grue kommune, Harstad kommune, Holtålen kommune, Lavangen kommune, Lierne kommune, Lyngen kommune, Meråker kommune, Midtre Gauldal kommune, Målselv kommune, Namsskogan kommune, Osen kommune, Røyrvik kommune, Senja kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Steinkjer kommune, Storfjord kommune, Surnadal kommune, Sørreisa kommune, Tydal kommune, Våler kommune, Snøskuterklubbenes fellesråd med støtte fra flere snøskuterforeninger, Snøscooter- og ATV-importørenes forening, Trøndelag Senterparti, Kvænangen Høyre og flere lokallag i Fremskrittspartiet i Troms og Finnmark. Flere av kommunene mener det er unødvendig byråkratisk og ressurskrevende å behandle preparering av skiløyper i arealplan og at dersom dette skal behandles etter søknad kan det bli ressurskrevende. En del av høringsinstansene påpeker at det å legge løyper og områder for friluftsaktiviteter i arealplanen kan være til hinder for flere brukerinteresser, og mener det ikke må legges hindringer for muligheten til «delt formål».

NHO Reiseliv, Norske alpinanlegg og fjelldestinasjoner, Visit Tromsø-Region AS og Skiforeningen er bekymret for at den foreslåtte endringen i motorferdselloven vil gi mindre sammenhengende skiløyper og et dårligere tilbud. Skiforeningen skriver at de er bekymret for at kommunevis behandling vil gi dårligere sammenheng i løyper som prepareres på tvers av kommunegrenser. Videre mener Skiforeningen at arealplan er et lite egnet virkemiddel for å regulere hvilke løyper som kan kjøres uten tillatelse etter motorferdselloven, og viser til at en svært liten del av skiløypene som prepareres i dag er fastsatt i arealplan, og at værforholdene gjør at det regelmessig er behov for mindre omlegginger av løypene. Videre er deres erfaring at også mange grunneiere ikke ønsker å ha regulerte skiløypetraséer på sine eiendommer, og de tror den foreslåtte endringen kan gjøre det vanskeligere for løypelag å få grunneiers tillatelse til motorferdsel i forbindelse med løypepreparering.

Villreinnemnda for Snøhetta og Knutshø støtter ikke at det åpnes opp for preparering til andre formål enn skiløyper gjennom arealplanlegging.

Andre høringsinstanser argumenter for at den foreslåtte tillatelseshjemmelen bør utvides, slik at kommunene kan tillate oppkjøring til flere formål (for eksempel hundekjøringsløyper, skøytebaner, gåtraseer). Midt-Tromsrådet, Balsfjord kommune, Bardu kommune, Dyrøy kommune, Harstad kommune, Lavangen kommune, Lom kommune, Lyngen kommune, Målselv kommune, Nordreisa kommune, Senja kommune, Sørreisa kommune, Storfjord kommune og Vågå kommune trekker på ulike måter frem dette. Norges Hundekjørerforbund ønsker at dagens praksis kan fortsette. NHO Reiseliv mener dette bør skje i stedet for arealplan-alternativet. DNT og Norsk Friluftsliv mener det bør komme i tillegg, selv om kommunene bør tilstrebe at de fleste løypene fastsettes gjennom plan. De mener også at slike tillatelser bør gis for fire år av gangen. Miljødirektoratet mener det bør fremgå av tillatelseshjemmelen at adgangen til å gi tillatelse gjelder preparering av skiløyper og skibakker «for allmennheten og for konkurranser», slik at ikke det åpnes for oppkjøring av «private» løyper.

Sunnfjord kommune og Stryn kommune peker på behovet for en overgangsordning for at organisasjoner som har lov til å preparere løyper uten søknad etter gjeldende regelverk fortsatt kan gjøre dette frem til ny arealdel er vedtatt.

Det vises for øvrig til de generelle innspillene om økt kobling til plan- og bygningsloven i punkt 9.1.3.

9.2.4 Departementets vurderinger

Departementet mener opparbeiding og preparering av skiløyper, alpinbakker og andre områder for friluftslivs- og idrettsaktiviteter for allmennheten er allmennyttige tiltak som tilrettelegger for friluftsliv og god folkehelse, og mener motorferdselloven bør åpne for dette.

Departementet mener i likhet med utvalget at kommunen bør få større adgang til å regulere og styre bruken av motorkjøretøy i utmark for å preparere skiløyper enn i dag. Flere steder kjøres det opp et omfattende nettverk av skiløyper uten at disse er vurdert eller forhåndsavklart av kommunen. En avklaring gjennom plan- og bygningslovens system kan i større grad legge til rette for en helhetlig planlegging av skiløyper og tilhørende motorferdsel ved preparering, samt bidra til å avdekke og avklare mulige konflikter med andre brukerinteresser i området, slik som reindriftsnæringen. Departementet er også kjent med økt etterspørsel etter bruk av motorkjøretøy for å preparere løyper og områder for andre vinterfriluftslivsaktiviteter.

Departementet foreslår på den bakgrunn at motorferdsel som er nødvendig for preparering av løyper og områder for friluftslivs- og idrettsaktiviteter for allmennheten, skal være tillatt når løypa eller området er fastsatt i arealplan etter plan- og bygningsloven. Departementet støtter utvalgets forslag om å åpne for preparering av løyper og områder på snødekt mark og islagte vassdrag også for andre friluftslivs- og idrettsaktiviteter der kommunene har fastsatt løypene og områdene i arealplan. Departementet foreslår ikke å avgrense muligheten til slik motorferdsel til spesifiserte aktører, slik som i dag. Dette er i samsvar med utvalgets forslag.

Departementets forslag vil gi kommunene mulighet til å se ulike tilretteleggingstiltak i sammenheng og i en helhet, og å kunne styre aktiviteten. Det vil også være en fordel med tanke på tilsyn og kontroll.

Utvalgets forslag gjelder områder for «friluftslivsaktiviteter». Enkelte skiløyper og alpinanlegg omtales i dagligtalen av mange som idrettsanlegg. Skillet mellom «friluftslivsaktiviteter» og «idrettsaktiviteter» er ikke alltid helt klart. For å gjøre det klarere at bestemmelsen også omfatter områder i utmark eller på islagte vassdrag som prepareres til organisert- og egenorganisert idrett og fysisk aktivitet, foreslår departementet at bestemmelsen benytter begrepet «løyper eller områder for friluftslivs- og idrettsaktiviteter for allmennheten».

Departementet foreslår samtidig en hjemmel for at kommunene skal kunne tillate motorferdsel som er nødvendig for preparering av skiløyper og alpinbakker for allmennheten og for konkurranser etter søknad. «Alpinbakker» omfatter det dagens regler omtaler som «skibakker», og er etter departementets mening et mer moderne og klarere begrep.

For ordens skyld bemerker departementet at forslaget etter sin ordlyd gjelder «preparering», og ikke «opparbeiding og preparering» som i dag. Departementet legger til grunn at «preparering» er dekkende når det gjelder motorferdsel på vinterføre, og kan ikke se at det er behov for opparbeiding på vinterføre som ikke er dekket av «preparering». Departementet legger til grunn at begrepet «preparering» omfatter motorferdsel som klargjør løypene for bruk, for eksempel i form av oppkjøring av skispor og pakking eller brøyting av snø eller kvisting og annen midlertidig merking. Terrenginngrep kan være et søknadspliktig tiltak etter plan- og bygningsloven.

Departementet har merket seg at en del høringsinstanser mener at fastsettelse i arealplan eller eventuelt krav om kommunal tillatelse er ressurskrevende sammenlignet med dagens løsning for preparering av skiløyper og alpinbakker. Departementet har forståelse for dette, men understreker at det ikke foreslås å ta inn løyper og områder for preparering for friluftsliv i konsekvensutredningsforskriften. Lovforslaget innebærer heller ikke noe krav til at denne typen tiltak må fastsettes i reguleringsplan. Dersom kommunen ikke ønsker å planfeste skiløyper og alpinbakker, har de i alle tilfeller adgang til å gi kommunal tillatelse. På den måten oppfordres kommunene til å avklare slik motorferdsel i arealplan, men de pålegges det ikke. Departementet mener dette ivaretar behovet for fleksibilitet. Det er av hensyn til friluftslivet og folkehelsen av stor viktighet å bevare den utbredte praksisen der kommuner og foreninger kjører opp skiløyper. Det er derfor viktig at forslaget legger opp til at kommunen har mulighet til å tillate preparering av skiløyper og skibakker uten at plasseringen av disse fremgår av arealplan. Departementet påpeker at kommunen kan velge å gi tillatelse som kan ha gyldighet over flere år, slik at behovet for saksbehandling i slike saker bør være relativt begrenset.

Departementet har merket seg forslaget i høringen om at også motorferdsel til preparering bør være tillatt dersom løypen er fastsatt i verneplan eller kommunens sti- og løypeplan. Departementet viser til at det ikke er et fast format på hva en sti- og løypeplan er, og at «verneplan» ikke er et begrep med en klar juridisk definisjon. Sammenlignet med en arealplan er slike planer ikke juridisk bindende, noe som nettopp er viktig i denne sammenheng. Det er dessuten et poeng at motorferdsel ikke er en del av vurderingen av når en sti- og løypeplan fastsettes.

Departementet peker på at forslaget når det gjelder preparering for andre friluftslivs- og idrettsaktiviteter enn skiløyper og alpinbakker på snødekt mark og islagte vassdrag, slik som for eksempel hundekjøringsløyper, sykkelbaner og skøytebaner, innebærer en forenkling og liberalisering. Preparing av løyper og områder for disse vil være direkte tillatt dersom de er fastsatt i arealplan. I dag krever preparering av slike løyper og områder dispensasjon for å kunne gjennomføres. Ut fra høringsinnspill har departementet grunn til å tro at det er en oppfatning om at kommunens adgang til å tillate preparering av løyper og områder for andre friluftslivsaktiviteter er større enn det regelverket faktisk åpner for. Departementet mener at i de tilfellene kommunen ønsker å tilrettelegge for slike traseer eller områder for andre friluftslivsaktiviteter enn skiløyper, bør det primære verktøyet være arealplan. Ved planbehandling kan kommunen styre aktiviteten til bestemte områder og traseer, og også vurdere bedre de samlede virkningene av ulike tilretteleggingstiltak. Når kommunen fastsetter områdene i arealplan vil det også innebære at virkningene av motorferdselen blir vurdert, at det stilles krav til informasjon og medvirkning, og det vil åpne for innsigelsesmuligheter fra berørte interesser. Departementet legger dessuten til grunn at det er et begrenset behov for å preparere løyper til for eksempel hundekjøring og sykkelløyper. Bruk av arealplan kan være hensiktsmessig for at denne type tiltak lettere skal kunne vurderes i sammenheng med annen motorferdsel og arealbruk. Kommunen bør i planleggingsprosessen vurdere om traseene bør samlokaliseres, for å begrense motorferdselarealet og den samlede påvirkningen på naturen. Forslaget vil etter departementets vurdering medføre redusert byråkrati, da kommunene slipper å behandle dispensasjonssaker i denne type saker, dersom aktivitetene er direkte tillatt ved vedtatt arealplan.

Departementet mener at det ikke er ønskelig å utvide tillatelseshjemmelen for andre friluftsaktiviteter. Det å åpne for spesifikke tilretteleggingstiltak for flere former for friluftslivsferdsel kan medføre ulemper for naturen i form av mer menneskelig ferdsel. Der det er ønskelig med andre aktiviteter bør slik avklaring skje i arealplan.

Miljødirektoratet har foreslått at dagens krav om avgrenset formål videreføres i en eventuell tillatelseshjemmel. Departementet er enig i dette og foreslår at § 30 skal gjelde preparering «for allmennheten og for konkurranser», for å synliggjøre at tillatelseshjemmelen bør ha en viss samfunnsmessig nytte for flere. Departementet viser også til at kommunen kan vurdere å gi tillatelse til enkeltstående arrangementer ved dispensasjon, så fremt arrangementet oppfyller kriteriene i den generelle dispensasjonsbestemmelsen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det ikke gis begrensninger på hvor løyper og områder for preparering for friluftslivs- og idrettsaktiviteter på snødekt mark og islagte vassdrag kan plasseres, jf. lovforslaget § 25 og omtale i punkt 9.1.4.3.

Forslaget innebærer at kommunene benytter arealformål som i utgangspunktet bare kan benyttes i reguleringsplaner.

Lovforslaget medfører at for å gjennomføre motorferdsel som i dag er direkte tillatt for enkelte aktører, må motorferdsel fastsettes i arealplan, eller gjennom kommunal tillatelse. Departementet foreslår å gi kommuner og andre aktører fem år på å gjennomføre planprosess og eventuelt søknadsprosess etter lovens ikrafttredelse. I denne perioden foreslår departementet at ny lov fastsetter adgang for motorferdsel i tråd med dagens regler slik at opparbeiding og preparering av skiløyper og alpinbakker for allmennheten og for konkurranser, vil være direkte tillatt når det foretas av kommuner, hjelpekorps, idrettslag, turlag eller turistbedrifter, se § 57 tredje ledd.

Se lovforslaget § 19 når det gjelder direkte adgang til motorferdsel ved fastsettelse i arealplan og § 30 for departementets forslag til tillatelseshjemmel, samt merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

9.3 Snøskuterløyper

9.3.1 Gjeldende rett

9.3.1.1 Innledning

I 2015 fikk alle kommuner adgang til å fastsette snøskuterløyper. Tidligere var adgangen til å åpne løyper begrenset til kommunene i Nord-Troms og Finnmark, og da etter forskrifter fastsatt av statsforvalteren. I tillegg var det i noen deler av landet åpnet for at statsforvalteren kunne fastsette snøskuterløyper til viktige fiskevann (isfiskeløyper). Bakgrunnen for lovendringen i 2015 var et ønske om økt kommunal råderett over forvaltningen av motorferdsel, se Prop. 35 L (2014–2015) s. 6.

I tillegg til beskrivelsen under, viser departementet til utvalgets beskrivelse av gjeldende rett i NOU 2014: 10 kapittel 23.2.

9.3.1.2 Løyper blir vedtatt i lokale forskrifter

Motorferdselloven § 4 a gir i dag departementet hjemmel til å fastsette en forskrift der kommunen får adgang til å åpne snøskuterløyper. Dette er gjort i motorferdselforskriften § 4a, der det slås fast at kommunen kan fastsette løyper på vinterføre, og at bruk av snøskuter i løyper fastsatt i henhold til bestemmelsen er tillatt.

Forskriften skal bestå av et kart som på en entydig og forståelig måte viser hvor løypa skal gå, og gi bestemmelser for bruk av løypene. Forskriften skal som et minimum inneholde regler om fartsgrenser og kjøretider. Dersom det skal være tillatt å kjøre ut av løypene for å raste, må kommunen gi bestemmelser om det, se nærmere punkt 9.3.1.5. Forskriften angir at snøskuterløyper skal vises i kartet til kommuneplanens arealdel.

Motorferdselforskriften § 4a fastsetter rammer for hvor kommunene kan legge løyper, hvilke hensyn kommunene plikter å ta og stiller krav til vedtaksprosessen. Reglene er gitt for å sikre at hensynet til blant annet natur og friluftsliv ivaretas.

Snøskuterløyper skal ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Løypene skal ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller kreve terrenginngrep. Det går frem av merknadene til bestemmelsen at forbudet mot å legge løyper i verneområder ikke er til hinder for at allerede eksisterende løyper i verneområder videreføres.

Ved fastsetting av løypene skal kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører og andre.

Før kommunen sender forslaget til løyper på høring skal kommunen utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges, og vurdere disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen.

Dagens regler har enkelte koblinger til plan- og bygningsloven, ved at forslag til løyper skal sendes på høring og kunngjøres i tråd med regler i plan- og bygningsloven, og ved at løypene skal vises i kartet til kommuneplanens arealdel. Visningen i kartet til kommuneplanens arealdel, har ingen rettsvirkning etter plan- og bygningsloven.

Kommunen kan ikke treffe vedtak om snøskuterløype over en eiendom før grunneier har samtykket.

Vedtatte snøskuterløyper skal rapporteres til Miljødirektoratet, som tilgjengeliggjør løypene i kartløsningen «Naturbase». Av motorferdselforskriften § 4a følger det også at kommunen skal sørge for merking av og informasjon om løypene.

Innenfor rammene av loven, må bruk av løypene skje i henhold til de vilkårene som kommunen bestemmer, for eksempel tidsrom for når løypene kan brukes og eventuelt til hvilke formål (for eksempel kun i forbindelse med isfiske). Med mindre kommunene har bestemt noe annet, er utgangspunktet at snøskuterløyper er åpne for alle som kan kjøre snøskuter, uten at det kreves et spesielt formål med motorferdselen.

9.3.1.3 Klageadgang

Kommunens forskrift om snøskuterløyper kan påklages til statsforvalteren. Reglene om klage og omgjøring i forvaltningsloven gjelder, men det er fastsatt særlige begrensninger i hvem som har klageadgang. Løypeforskriftene kan bare påklages av grunneiere og rettighetshavere til eiendommer i løypenes influensområde, Sametinget og berørte reinbeitedistrikter, organisasjoner hvis interesser blir berørt, nabokommuner og berørte statlige og regionale organer. I merknadene til bestemmelsen er det presisert at fylkeskommuner og statlige organer som utgangspunkt kan klage over forhold som kunne gitt grunnlag for innsigelse. Det vil si at de kan klage over forhold som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Det er også presisert at støy og andre virkninger for lokalt friluftsliv kan være grunnlag for klage.

9.3.1.4 Brukerbetaling, bestemmelser om bruken av løypene og formålsavgrensning

Kommunene kan fastsette krav om brukerbetaling for å dekke kostnader for driften av løypene. Derimot kan kommunen etter dagens regler ikke dekke inn kostnader ved løypene som ikke er knyttet til «drift», som for eksempel kostnader til utredning og saksbehandling gjennom brukerbetaling.

Kommunen kan videre fastsette bestemmelser om bruk av løypene, for eksempel om bruk til bestemte formål eller for bestemte grupper. Slike begrensninger må ikke stride mot andre rettsregler, for eksempel prinsippet om ikke-diskriminering i EØS-retten. Det er den enkelte kommunes ansvar å sørge for at den ikke innfører ordninger som bryter med EØS-retten eller annet regelverk.

9.3.1.5 Adgang til å kjøre utenfor løypene for å raste

I utgangspunktet er det ikke tillatt å kjøre utenfor løypene. Av sikkerhetsmessige grunner kan det likevel være nødvendig å fravike løypa noe når man skal raste. Dersom det skal være tillatt å kjøre ut av løypene for å raste, må kommunen gi bestemmelser om det i sin lokale forskrift. Av merknadene til motorferdselforskriften § 4a følger det at kommunene bør angi hvor langt ut av løypa det eventuelt er tillatt å kjøre, eventuelle områder der rasting ikke skal være tillatt mv. Terrenget vil ha betydning for hvor langt det er nødvendig å kjøre ut av løypa for å stoppe. Det fremkommer av merknadene til bestemmelsen at kommunen bør fastsette en øvre grense som ikke bør overskride 30 meter. Det er bare kjøring i rett linje ut fra løypa som kan aksepteres, kjøring langsetter løypa i en 30-metersavstand vil være ulovlig.

Adgangen til å kjøre ut fra løypa for å raste har blitt tolket videre i Nord-Troms og Finnmark, der rasting inntil 300 meter fra merkestikkene har vært akseptert. Det følger også av motorferdselloven § 4 a andre ledd andre punktum at kommunene i Nord-Troms og Finnmark kan tillate rasting på islagte vann uavhengig av avstand til løypa.

9.3.1.6 Sesongslutt

Av hensyn til yngle- og hekketiden for dyr og fugler følger det av motorferdselforskriften § 4a andre ledd at motorferdsel i snøskuterløypene ikke er tillatt etter 5. mai. I sentrale områder for kalving og flytting av rein skal løypene være stengt etter 25. april.

Statsforvalteren kan i medhold av motorferdselforskriften § 8 første ledd andre punktum jf. § 4a andre ledd siste punktum bestemme at løypene skal være stengt i andre tidsrom, når det er nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser, eller andre interesser som motorferdselloven skal ivareta. Etter § 8 andre ledd kan statsforvalteren i spesielle tilfeller, etter begrunnet søknad, gjøre unntak fra forbudet.

I Finnmark var det før lovendringen i 2015 praksis for at daværende Fylkesmannen i Finnmark utvidet åpningstiden for snøskuterløyper utover 5. mai etter søknad fra kommunen, dersom dette ikke var i konflikt med hensynene bak vårforbudet i området, som følger av motorferdselforskriften § 8 første ledd. Fylkesmannen i Troms hadde ikke tilsvarende praksis for snøskuterløyper i Nord-Troms. Departementet har i 2016 uttalt at den tidligere praksisen med forlengelse skal kunne fortsette for snøskuterløypene i Finnmark og for isfiskeløyper i andre deler av landet med tradisjon for utvidet åpningstid. Med bakgrunn i sammenslåingen av statsforvalterembetene i Troms og Finnmark uttalte departementet i 2020 at det ikke var nødvendig å forskjellsbehandle kommunene i Nord-Troms og kommunene i Finnmark.

9.3.2 Utvalgets forslag

9.3.2.1 Fastsettelse av snøskuterløyper og rastesoner i plan

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 15 om regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven og kapittel 23 om snøskuterløyper.

Utvalget foreslo i sitt lovforslag § 22 at motorferdselloven skal gi direkte adgang til motorferdsel på snødekt mark og islagte vassdrag i løyper og rastesoner som er fastsatt i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Utvalget påpekte at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig med både regulering på kommuneplannivå og på reguleringsplannivå, men foreslo at snøskuterløyper må være fastsatt i reguleringsplan for å kunne brukes etter motorferdselloven. Utvalget foreslo at snøskuterløyper tas inn som et underformål under arealformål § 12-5 nr. 5, områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder), og foreslo at løyper og rastesoner på snødekt mark og islagt vassdrag tas inn som nytt arealformål i plan- og bygningsloven §§ 11-7 andre ledd nr. 5 og 12-5 andre ledd nr. 5.

Utvalget mente det var viktig at utredningskravene for snøskuterløyper ikke svekkes sammenlignet med i dag. Utvalget mente derfor at snøskuterløyper alltid bør konsekvensutredes og at det alltid bør være krav om planprogram. De foreslo derfor å ta snøskuterløyper inn i konsekvensutredningsforskriftens vedlegg I. Med henvisning til at mindre endringer bør kunne gjøres uten full konsekvensutredningsprosess, foreslo utvalget at løyper under 500 meter tas inn i konsekvensutredingsforskriftens vedlegg II, der planer skal konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn. Behovet for konsekvensutredning vil blant annet avhenge av områdets størrelse, aktivitetsnivå og plassering.

Utvalget har i sitt lovforslag § 43 foreslått å videreføre gjeldende begrensninger for etablering av snøskuterløyper, herunder at snøskuterløyper ikke kan anlegges i nasjonale villreinområder, områder der løypene vil være til vesentlig ulempe for reindrift og foreslåtte verneområder.

Utvalget var delt i spørsmålet om det skal være adgang til å ekspropriere rett til snøskuterløyper fastsatt i reguleringsplan.

Utvalget har i sitt lovforslag § 44 foreslått at kommunen i medhold av plan- og bygningsloven kan fastsette bestemmelser om når og hvordan ferdsel kan skje, og hvilke transport- og fremkomstmidler som kan benyttes, men at det ikke skal være adgang til å gi bestemmelser om at snøskuterløyper bare kan brukes til angitte ferdselsformål eller bestemte persongrupper. Utvalget foreslo at løypene skal åpnes for snøskutere og lignende eller lettere fremkomstmidler, men ikke for tyngre fremkomstmidler som for eksempel beltebil.

Utvalget mente det fortsatt skal være adgang til å stenge løypene ved behov. Deres forslag til § 9 kan også benyttes i slike tilfeller, se omtale i proposisjonen her punkt 7.4.

Dagens klageordning ble med forslaget foreslått endret, slik at innsigelsesinstituttet og adgang til klage for de som er berørte av vedtatte reguleringsplaner, vil gjelde i stedet.

Utvalget foreslo en overgangsbestemmelse som gir kommunene fem år på å fastsette eksisterende snøskuterløyper i en reguleringsplan etter lovens ikrafttredelse.

9.3.2.2 Brukerbetaling, bestemmelser om bruken av løypene og formålsavgrensning

Utvalget foreslo i forslaget til § 45 at kommunen skal få anledning til å gi bestemmelser om brukerbetaling i snøskuterløypene til dekning av kostnadene til utredning, etablering og drift av løypene. Forslaget innebærer at kommunen kan dekke inn kostnader til utredning og etablering gjennom løypeavgiften, noe dagens regler som nevnt over ikke åpner for.

Utvalget foreslo videre nye bestemmelser i plan- og bygningsloven § 12-7 som gir kommunen adgang til å gi regler om bruken av motorferdselarealer, blant annet om når og hvordan ferdsel skal skje, og hvilke transportmidler som kan brukes. Utvalget foreslo samtidig å avgrense kommunens adgang til å gi bestemmelser om snøskuterløyper i forslaget til motorferdselloven § 44, slik at kommunen bare kan åpne for kjøring med snøskutere og lignende eller lettere transportmidler og ved at kommunen ikke kan reservere løypene for bestemte formål.

9.3.2.3 Adgang til å kjøre utenfor løypene for å raste

Generelt mente utvalget at det ikke er grunnlag for å ha særregler eller egne retningslinjer for rasting eller adgang til å kjøre utenfor løypene i Nord-Troms og Finnmark, og at rammene for vedtak om snøskuterløyper og rastesoner bør være like over hele landet. Utvalget foreslo at kommunene, dersom det skal være tillatt å kjøre ut av snøskuterløypene for å raste, må fastsette rastesoner som en del av arealplanen der løypa fastsettes. Utvalget foreslo at kommuner i hele landet skal ha adgang til å fastsette rastesoner på islagte vann uavhengig av avstand til løypa.

9.3.2.4 Sesongslutt

Utvalget foreslo at kommunen i planbestemmelse skal fastsette sesongslutt for løypene. Utvalget foreslo å videreføre dagens regel om at sesongen senest skal slutte 5. mai, og at den i sentrale områder for reindriften skal slutte senest 25. april. Utvalget foreslo at kommunen i forskrift skal kunne utvide sesongen for det enkelte år til og med 16. mai, dersom dette ikke kan antas å føre til nevneverdig skade eller ulempe for de interessene loven skal ivareta.

9.3.3 Høringen

9.3.3.1 Overordnet

Departementet viser til at en rekke høringsinnspill knytter seg til overordnede forhold ved utvalgets forslag om å regulere motorferdsel i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Disse er omtalt i punkt 9.1.3. Høringsinnspill som omtales i dette punktet gjelder i større grad regulering av snøskuterløper spesielt.

I tillegg til de som overordnet uttaler seg positivt til forslaget om økt tilknytning til plan- og bygningsloven, støtter enkelte høringsinstanser eksplisitt at snøskuterløyper fastsettes gjennom plan- og bygningsloven: Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Naturvernforbundet, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforening (DNT), Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF), Grue kommune, Vegårdshei kommune, Våler kommune, Åseral kommune og Åsnes kommune. I punkt 9.1.3.3 trekker en rekke natur og friluftsorganisasjoner frem flere forutsetninger for at en kobling til plan- og bygningsloven skal fungere.

I sine overordnede innspill til lovforslaget er flere høringsinstanser skeptiske til snøskuterløyper av hensynet til natur og friluftsliv. Andre høringsinstanser trekker frem betydningen av motorferdsel, herunder særlig snøskuterløyper, for bolyst og trivsel. Disse innspillene er først og fremst presentert i punkt 2.5 om generelle innspill til lovforslaget.

9.3.3.2 Overgangsordninger

Som beskrevet i punkt 9.1.3.1 er en del høringsinstanser skeptiske til utvalgets forslag om fastsettelse av snøskuterløyper etter plan- og bygningsloven fordi det innebærer at allerede fastsatte snøskuterløyper må vedtas på nytt. Flere etterlyser en bedre tilpasset overgangsbestemmelse, og argumenter på ulike måter for at eksisterende snøskuterløyper må videreføres uten unødvendig prosess.

Utmarkskommunes Sammenslutning (USS) tar ikke stilling til forslaget om kobling til plan- og bygningsloven, men mener at dersom regjeringen går videre med forslaget må det fastsettes en overgangsbestemmelse som fastslår at gjeldende forskrifter om løyper for snøskuterkjøring vedtatt etter dagens regler skal gis virkning som reguleringsplan og at nye regler kun bør komme til anvendelse på nye snøskuterløyper. USS påpeker at de materielle og prosessuelle reglene vil være nokså sammenfallende i nytt og gammelt system. At eksisterende løyper skal fastsettes på nytt vil kreve merarbeid og store ressurser hos kommunene.

Mange høringsinstanser gir på ulike måter uttrykk for tilsvarende synspunkter om at eksisterende løyper må kunne videreføres uten ny prosess, herunder: Kommunesektorens organisasjon (KS), Troms fylkeskommune, Engerdal kommune, Hjartdal kommune, Oppdal kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Nord-Fron kommune, Vanylven kommune, Valle kommune, Vinje kommune, Alta kommune, Balsfjord kommune, Bardu kommune, Dyrøy kommune, Grong kommune, Harstad kommune, Holtålen kommune, Kåfjord kommune, Kvænangen kommune, Lebesby kommune, Lierne kommune, Lavangen kommune, Lyngen kommune, Meråker kommune, Midtre Gauldal kommune, Målselv kommune, Namsskogan kommune, Osen kommune, Porsanger kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Senja kommune, Snåsa kommune, Steinkjer kommune, Surnadal kommune, Sørreisa kommune, Tydal kommune, Verdal kommune, Åfjord kommune, Storfjord kommune, Midt-Tromsrådet, Finnmarkseiendommen (FeFo), Nordland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune, Nordkalottfolket, Trøndelag Senterparti, Snøskuterklubbenes fellesråd, Snøscooterløyper.no, Holtålen snøscooterklubb, Storfjord snøscooterforening, Nordreisa scooter- og båtforening, Tana ATV- og skuterforening, Finnmark fellesråd for snøscooter- og ATV-brukere, Porsanger snøscooterforening, Snåsa snøscooterklubb, Snøscooter- og ATV-importørenes forening og Norsk bransjeforening for ATV og snøskuter Flere av disse gir uttrykk for at utvalgets forslag vil medføre mulige omkamper om eksisterende løyper og betydelig uro.

Kautokeino kommune peker på det er behov for at det utløses ekstra midler for nye konsekvensutredninger.

Nordreisa kommune og Troms Arbeiderparti mener overgangsreglene må gi kommunene tid til å inkludere dagens løypenett i kommuneplanenes arealdel, og påpeker at mange kommuner nylig har brukt store ressurser på å revidere forskriftene. Et alternativ kan være at overgangsordningen gjelder frem til kommunen reviderer kommunedelplanens arealdel.

Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) og Naturvernforbundet støtter forslaget om fem års overgangsperiode. Naturvernforbundet mener åpenbart uheldige løyper bør lukes ut ved en overgang til plan- og bygningsloven og at løyper som etableres etter ny lov, jevnlig må oppdateres i tråd med oppdatert kunnskap. De mener det bør stilles krav om at eksisterende skuterløyper må vurderes hver gang kommuneplanene rulleres.

9.3.3.3 Lovtekniske innspill

Generelle lovtekniske innspill er presentert i punkt 9.1.3.2.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at lovlig motorferdsel i snøskuterløype krever at den er vedtatt som reguleringsplan. Dyrøy kommune, Hattfjelldal kommune, Sørreisa kommune, Lavangen kommune, Harstad kommune, Senja kommune, Målselv kommune, Midt-Tromsrådet, Bondelaget, Statskog, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforening (DNT), Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) og flere reinbeitedistrikter i Nord-Trøndelag gir uttrykk for støtte til forslaget. Reinbeitedistriktene mener dette gir en forutsigbarhet for reindriften.

Norsk Friluftsliv og Den norske turistforening (DNT) mener det bør være krav om at kommuner som ønsker snøskuterløyper fastsetter overordnede bestemmelser og retningslinjer for motorferdsel og skuterløyper i kommuneplanens arealdel, slik det tidligere planlovutvalget også har foreslått.

Norske landskapsarkitekters forening mener det er viktig at regulerte snøskuterløyper i nasjonale kartdatabaser fanges opp som nedbygget natur. De mener riktig arealformål for snøskuterløyper er samferdselsformål, ikke LNFR.

Trøndelag INP (Industri- og Næringspartiet) mener lovforslaget må legge til rette for delt bruk av områder.

I tillegg til de høringsinstansene som ikke støtter forslaget om kobling til plan- og bygningsloven, se punkt 9.1.3.1, gir Vest-Finnmark Rådet, Grane kommune, Hemnes kommune og Vefsn kommune utrykk for at de ikke støtter forslaget om reguleringsplan for snøskuterløyper. Enkelte kommuner peker på at kommunene selv burde få bestemme hvilket plannivå snøskuterløyper skal godkjennes etter. Andre peker på at slik regulering er unødvendig, ressurskrevende og kostbart.

9.3.3.4 Konsekvensutredning

Flere høringsinstanser kommenterer utvalgets forslag om krav om konsekvensutredning for snøskuterløyper, men tilbakemeldingene er noe delt.

Som nevnt i punkt 9.1.3.3 er flere høringsinstanser opptatt av at utredningskravene ikke senkes sammenlignet med i dag.

Flere støtter utvalgets forslag til nivå på konsekvensutredning for snøskuterløyper, herunder Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Innlandet fylkeskommune, Norske Samers Riksforbund og Utmarkskommunenes sammenslutning (USS). USS antar at det utredningskravet som allerede gjelder for snøskuterløyper i dag, samt den alminnelige utredningsplikten for forskrifter i forvaltningsloven, langt på vei sammenfaller med hva som følger av konsekvensutredningsforskriften. Engerdal kommune, Hjartdal kommune, Oppdal kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Nord-Fron kommune, Vanylven kommune, Valle kommune og Vinje kommune gir sin tilslutning til USS sin høringsuttalelse.

Andre høringsinstanser uttaler seg ikke spesielt om nivå, men støtter at snøskuterløyper tas inn i konsekvensutredningsforskriften (Statsforvalteren i Trøndelag, Trøndelag fylkeskommune, Norges Bondelag, Statsskog, Norsk Friluftsliv og Den norske turistforening (DNT)).

Statsforvalteren i Trøndelag er opptatt av at dagens utredningskrav ikke senkes sammenlignet med slik det er i dag og mener dette er godt ivaretatt ved å ta tiltakene inn i konsekvensutredningsforskriften og videre gjennom Miljødirektoratets metodikk i veileder M-1941. Etter deres syn vil en prosess gjennom plan- og bygningsloven og videre etter konsekvensutredningsforskriften gi tydeligere rammer for krav til og gjennomføring av utredninger og kunnskapsinnhenting i disse sakstypene sammenliknet med dagens praksis etter motorferdsellovverket. De mener dette styrker forutsigbarheten for tiltakshavere og kommuner, og bidrar til samordning nasjonalt. Statsforvalteren påpeker at det i mange tilfeller vil være behov for utredning av ett eller flere tema ved etablering av snøskuterløyper selv om disse er kortere enn 500 meter. I Trøndelag ser de at enkelte kommuner årlig gjør mindre utvidelser av snøskuterløypenettet. Dette gjør det utfordrende å stille krav til utredninger og videre vurderinger av samlet belastning.

Trøndelag fylkeskommune mener lovteksten med fordel kunne ha gitt føringer angående problematikken rundt løyper over kommunegrenser. Virkningene i hele influensområdet bør utredes, samt at erfaringene med løypene i egen kommune bør være evaluert før løyper eventuelt kobles sammen i et større løypenettverk.

Miljødirektoratet og Riksantikvaren mener at snøskuterløyper i omfang og konsekvens i større grad er sammenlignbare med tiltak i vedlegg II, og anbefaler at snøskuterløyper tas inn i vedlegg II uten en nedre grense på lengde. Miljødirektoratet minner om at alle forslag til planer etter plan- og bygningsloven uavhengig av krav om konsekvensutredning, ved offentlig ettersyn skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. Dette inkluderer planens virkninger for klima- og miljø.

Noen høringsinstanser er sterkt imot at snøskuterløyper over 500 meter skal inngå i konsekvensutredningsforskriften vedlegg I (Vest-Finnmark Rådet, Balsfjord kommune, Kåfjord kommune, Lyngen kommune, Storfjord kommune, Finnmarkseiendommen, Nordkalottfolket, Snøskuterklubbenes fellesråd (med støtte fra flere snøskuter- og ATV-foreningerer) og Åsnes senterparti. Flere av disse mener snøskuterløyper skiller seg ut sammenlignet med andre type tiltak i konsekvensutredningsforskriften vedlegg I og at forslaget medfører unødvendig byråkrati og prosess. Dersom løypene skal inn i plan- og bygningslovens system må dette være innenfor en ramme som tilsvarer dagens løsning.

Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune, Tydal kommune, Meråker kommune, Grong kommune, Osen kommune, Åfjord kommune, Surnadal kommune, Trøndelag senterparti og Trøndelag fylkeskommune mener at utredninger uansett må være tilpasset formålet som planlegges og at det vil være vidt forskjellige behov til utredningene ved regulering av et boligfelt, som gir varig omdisponering av arealet, kontra snøskuterløper i utmark som skal benyttes 4-5 måneder i året, på snødekt mark.

Midt-Tromsrådet, Sørreisa kommune, Lavangen kommune, Harstad kommune, Senja kommune og Målselv kommune mener det bør gis anledning til å opprette snøskuterløyper på ubrøytet vei uten konsekvensutredning. Det bør også gjelde langs vei og langs kraftlinjer. En rekke høringsinnspill om å tillate kjøring på ubrøytet er vei er også omtalt i punkt 6.4.

Andre høringsinstanser er opptatte av å sikre at kommunene har tilstrekkelig kunnskap om ulike tema før de åpner for snøskuterløyper i plan. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er særlig opptatt av at naturfare blir vurdert ved behandling av snøskuterløyper som for andre planer, herunder må det tas høyde for skredfare, lokale forhold som kløfter, usikker is ol., og ansvar for overvåking av vær- og snøsituasjon som påvirker løypenes sikkerhet. Riksantikvaren påpeker at kulturminneloven § 9 om undersøkelsesplikt for automatisk fredete kulturminner, jf. også §§ 8 og 19, gjelder ved utarbeidelse av reguleringsplaner.

9.3.3.5 Formålsavgrensning

Dyrøy kommune, Senja kommune og Målselv kommune støtter utvalgets forslag om at det ikke skal gjelde noen formålsavgrensing for arealplanene som åpner for motorferdsel i utmark.

Flere høringsinstanser mener det bør kunne opprettes formålsavgrensede løyper, herunder Alta kommune, Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune, Meråker kommune, Osen kommune, Surnadal kommune, Tana kommune, Trøndelag fylkeskommune, Trøndelag senterparti, Nordli fjellstyre, Sørli fjellstyre, Norges Fjellstyresamband og Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS). Flere av disse viser til gode erfaringer med for eksempel isfiskeløyper, og mener at løyper uten formålsavgrensing vil føre til mer ferdsel, og at dette er uheldig. USS stiller spørsmål ved utvalgets oppfatning om at plan- og bygningsloven ikke er egnet for å avgrense personkretsen som kan benytte et planområde, og viser til at man gjennom plan- og bygningsloven på andre områder kan regulere hva slags virksomhet som skal finne sted, f.eks. når arealer reguleres til næringsformål eller boligbebyggelse. Alta kommune og Tana kommune peker på at manglende formålsavgrensing skaper utfordringer med å tilrettelegge områder for, samt prioritere tradisjonell samisk kulturutøvelse. Alta kommune mener det er behov for, og at det fortsatt skal være mulig å opprette reiselivsløyper for snøskuter forbeholdt turistbedrifter.

Trøndelag fylkeskommune anbefaler at muligheten for at ferdighetsløyper for snøskuterkjøring, blant annet i opplæringsøyemed, kan være et alternativ til kjøring i rekreasjonsløyper, utredes i det videre arbeidet.

9.3.3.6 Hvilke transport- og fremkomstmidler skal tillates

Norsk Friluftsliv og Den norske turistforening (DNT) støtter utvalgets anbefaling om å ikke åpne for tyngre kjøretøy enn snøskuter i snøskuterløypene. De mener, i likhet med flere andre høringsinstanser, at forslaget om å ikke skille mellom snøskuter og lignende eller lettere typer kjøretøy fremstår konsekvent ut fra prinsippet om teknologinøytralitet. De påpeker imidlertid at å åpne for andre kjøretøy enn snøskuter på vinterføre kan legge til rette for vekst i andre kjøretøy beregnet for snø, som igjen kan bidra til økt press på natur- og friluftsliv.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for behovet for å kunne bruke små, elektriske kjøretøyer og ikke kun snøskuter i løypene, herunder Troms fylkeskommune, Lyngen kommune, Tromsø Høyre, Visit Tromsø-Region AS, YourGuide24, Vågå kommune og Electric Snow Scooter AS

Ofoten snøscooterforening og Sulitjelma snøscooterklubb er opptatt av at bruk av tråkkemaskiner for preparering av snøskuterløyper må være tillatt. De mener erfaringer viser at det er et betydelig behov for preparering og vedlikehold av åpne snøskuterløyper, som også medfører bruk av mindre tråkkemaskiner. De mener det sikrer at man beholder snødekt mark bedre også i vindutsatte områder.

Snøskuterklubbenes fellesråd, Troms FrP og Åsnes senterparti gir uttrykk for at regelen om at kommunen kan sette begrensninger på kjøretøytype må fjernes.

9.3.3.7 Adgang til å kjøre utenfor løypene for å raste

Flere høringsinnspill tar opp adgangen til å stoppe og raste ved snøskuterløypene. Disse høringsinnspillene overlapper til en viss grad med innspill som omhandler adgangen til å kjøre utenfor løypa som følge av endringer i føre og klima, og som er omtalt i punkt 9.1.3.2.

Dyrøy kommune er enig i at snøskuterløyper og rastesoner må inn i en reguleringsplan, da dette vil gi en mer ryddig prosess.

Grane kommune, Hattfjelldal kommune, Hemnes kommune og Vefsn kommune er enig i utvalgets forslag om felles regler for rastesoner i hele landet, og mener den enkelte kommune selv vurderer plasseringen av og størrelsen på rastesonene. Flere kommuner, blant annet Vardø kommune, mener det også bør være adgang til å stoppe langs islagte vann og elver for å drive aktiviteter som isfiske og å gå i land.

Flere reinbetedisktrikter mener det er positivt at løyper og rastesoner fastsettes i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, da dette gir en forutsigbarhet for reindriften.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark vurderer også at rastesoner bør være likt for hele landet. Statsforvalteren i Troms og Finnmark, samt Statsforvalteren i Trøndelag, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforening (DNT) og Høringsgruppen for Graddis, mener at regler om rastesoner må være klarere for å forhindre at urimelig store rastesoner brer om seg. Statsforvalteren i Trøndelag skriver at de forstår utvalgets ønske om å utforme et regelverk med like rammer over hele landet, og er i utgangspunktet enige i at rastesoner avsatt i arealplan vil være en løsning som er bedre tilpasset tilrettelegging for isfiske enn de løsninger som kommunene har for dette i dag. Statsforvalteren mener likevel at det bør vurderes om en generell åpning kan medføre utilsiktede negative virkninger, eksempelvis hvor mange islagte vann tilrettelegges for fri og fornøyelsespreget kjøring. De ser også noen praktiske utfordringer med å håndheve ferdsel i åpne rastesoner, og mener forslag til bestemmelse er for uklar og vag til å begrense ferdselen i tråd med formålet.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for at dagens praksis om rasting inntil 300 meter fra løypa i Nord-Troms og Finnmark bør videreføres, herunder Troms fylkeskommune, Alta kommune, Nordreisa kommune, Porsanger Arbeiderparti og Loppa Arbeiderparti. Enkelte av disse mener dette bør utvides til å gjelde hele landet.

Sametinget og Nordkalottfolket mener at ferdsel med snøskuter til rasteplasser må kunne tillates i god avstand fra løypene i Finnmark og Nord-Troms, slik at det muliggjør rasting på egnede steder ut fra føre, værforhold og tradisjoner.

Finnmark fylkeskommune og Porsanger kommune mener rasting utenfor løypene bør reguleres av kommunene. Troms Frp, Porsanger Frp og Finnmark Frp mener kjøring i rastesoner kun skal begrenses til det som er nødvendig for formålet.

9.3.3.8 Sesongslutt

Svært mange høringsinstanser har uttalt seg om lengden på sesongen i snøskuterløypene.

Enkelte høringsinstanser er skeptiske til at kommunene skal få myndighet til å utvide sesonglengden eller uttrykker at kommunens myndighet til å utvide sesongen må brukes forsiktig. Åtte verneområdestyrer viser til kunnskap om forstyrrelser på dyreliv i hekke- og yngletid, klimaprognoser som tilsier kortere vintersesonger og større risiko for kjøreskader på sårbare naturtyper på senvinteren. Sølen verneområdestyre, Villreinnemnda for Snøhetta og Knutshø villreinområder og Nasjonalparkstyret for Forollhogna viser til at det er særlig viktig å ikke forlenge sesongen i områder med villrein.

Statsforvalteren i Trøndelag mener forslaget medfører en vesentlig liberalisering av regelverket, og er kritisk til at det legges opp til vesentlig økning av snøskuterkjøring i en sårbar hekke- og yngletid og i en viktig tid for friluftslivsutøvere som ønsker å drive vårfiske på isen i fjellet, blant annet på grunn av fraværet av snøskuterkjøring på denne tida. I Trøndelag har det kun vært aktuelt å utvide sesongen i tidligere isfiskeløyper hvor det beviselig er lange tradisjoner for isfiske om våren, og de ønsker å videreføre dagens rammer. De mener konsekvensutredningen for snøskuterløypene må omfatte spørsmålet om utvidelse av åpningstid for de løypene der det kan være aktuelt.

Miljødirektoratet viser til at forslaget om å gi kommunen adgang til å utvide sesongen innebærer en utvidelse av dagens regler som kan føre til mer motorferdsel om våren, som er en sårbar periode for dyrelivet.

Reindriftsnæringen, blant annet ved Norges Reindriftssamers Landsforbund (NRL) og en rekke reinbeitedistrikter argumenterer for at sesongslutt ikke må være for sent. NRL har i dialog med departementet vist til at kalvingsperioden i mange reinbeitedistrikter starter i første halvdel av april og varer til juni. Dette er en sårbar periode. De mener sesongslutt i sentrale områder for reindriften den 25. april er for sent. NRL foreslår at dato for sesongslutt fastsettes til 15. april, og at kommuner eventuelt kan utsette sesongslutt i samråd med reinbeitedistriktene. De mener det er viktig å ha en dato å forholde seg til. Det oppleves vanskelig å be om stenging av løypene, og distriktene får ofte sterke negative reaksjoner på dette. NRL tror ikke at en ny aktsomhetsbestemmelse vil redusere uaktsom kjøring så lenge snøskuterkjøring er tillatt i løypene. Flere reinbeitedistrikt gir i høringen forslag til datoer for sesongslutt mellom 11. og 20. april.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark er positiv til at dagens vårforbud i Nord-Troms og Finnmark oppheves, og erstattes av en kommunal løsning der myndigheten til å forlenge åpningstiden legges til kommunene og fastsettes gjennom forskrift. Statsforvalteren påpeker at kommunen vil måtte fastsette slike forskrifter nært opp mot ordinær dato for stenging, da spørsmålet om forholdene ligger til rette for utvidet åpningstid vil være uavklart lenge i forveien (foreligger det bærende snødekke mv.). Tidsaspektet vil gjøre det utfordrende å overholde de kravene som i utgangspunktet gjelder for forskriftsprosesser. Etter dagens regler forlenger Statsforvalteren unntaksvis løyper til etter 17. mai. 16. mai som siste mulige åpningsdato er derfor i tråd med tidligere praksis. De mener imidlertid at det må tilføyes noen presiseringer av om løypene kan være åpne til og med 16. mai, eller om løypestikkene må tas inn seinest 16. mai.

Både Statsforvalteren i Troms og Finnmark og Statsforvalteren i Trøndelag påpeker at de vil måtte bruke en del tid på å gi uttalelser til forskrift om forlenget åpningstid, og at det vil kunne være resurskrevende å løpende måtte vurdere behovet for midlertidig forbud. De gir uttrykk for at dette ikke blir mindre ressurskrevende sammenliknet med å behandle søknader om dette fra kommunen, slik de gjør i dag.

Bardu kommune, Beiarn kommune, Våler kommune, Åsnes kommune, Grue kommune, Grane kommune, Hattfjelldal kommune, Vefsn kommune, Hemnes kommune og Kautokeino kommune støtter utvalgets forslag om at kommunene kan utvide åpningstidene for den enkelte sesong. Flere høringsinstanser gir imidlertid uttrykk for at sesonglengden bør være senere enn det utvalget har foreslått. Bardu kommune mener kommuner som har lang tradisjon for vårfiske bør få anledning til å forlenge skutersesongen til 31. mai, der det ikke er i konflikt med reindrift, slik det i dag er forskriftsfestet i Bardu kommune.

Flere høringsinstanser mener utvalgets forslag ikke gir nok myndighet til kommunene. Flere mener det bør være helt opp til kommunen å bestemme sluttdato for sesongen og støtter derfor ikke datofesting i loven, herunder Gamvik kommune, Alta kommune, Tana kommune, Hammerfest kommune, Karasjok kommune, Kautokeino kommune, Porsanger kommune, Hammerfest kommune, Steinkjer kommune, Troms Fylkeskommune, Finnmark fylkeskommune, flere snøskuter og ATV-foreninger, enkelte bygdelag og noen politiske partier (Sør-Varanger Senterparti, Partiet Nord, Porsanger Arbeiderparti, Loppa arbeiderparti, Kvænangen Høyre, Porsanger Frp, Finnmark Frp og Troms Frp). Flere av disse peker på at årlige sesongvariasjoner gjør at det ofte kan være gode ferdselsforhold i løypene, at løypenettet ikke kommer i konflikt med verken reindrift eller andre interesser, og at de begrensede antall farbare skuterløyper i liten grad berører påviste hekkeområder for fugl og annet vilt. Dersom studier påviser særlig sårbarhet i enkelte områder, mener de kommunene vil tilpasse åpningstider etter det. Enkelte mener en sluttdato eventuelt kan settes så sent som 1. juni.

Balsfjord kommune, Lyngen kommune, Sørreisa kommune, Dyrøy kommune, Lavangen kommune, Harstad kommune, Senja kommune, Målselv kommune, Kåfjord kommune og Storfjord kommune, samt Midt-Tromsrådet gir uttrykk for at den foreslåtte sluttdatoen bør forskyves fra 5. til 16. eller 17. mai. Flere av disse mener også at kommunene bør kunne ha mulighet til å gi dispensasjon helt frem til 31. mai. Flere mener videre at kommunene fint er i stand til å regulere bruken, etter vær, føreforhold og hensynet til reindriften, også mot slutten av sesongen. Dyrøy kommune viser til at kommunen etter lovforslagets har anledning til å stenge løyper og at statsforvalter også har myndighet til å stenge løyper av hensyn til reindriften.

Flere høringsinnspill gjelder forslaget om at sesongen skal slutte senest 25. april «i sentrale områder for reindriften», og gir uttrykk for at dette er for strengt. Mange gir uttrykk for at fristen innebærer en innstramning. Flere av de som er kritiske til den generelle sluttdatoen 5. mai er også kritiske til denne sluttdatoen, blant annet Vest-Finnmark Rådet, Gamvik kommune, Berlevåg kommune, Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Troms Frp, Finnmark Frp, Kvænangen Høyre, Nordkalottfolket, Nordkalottungdommen og Kunes jeger- og fiskeforening. Flere av disse mener kommunene i samråd med berørte reinbeitedistrikt må enes om hvor og når det må stenges grunnet reindrift og at kommunene skal gis anledning til å kunne utvide sesongen for snøskuterkjøring dersom forholdene tilsier at dette er forsvarlig. Nordkalottfolket og noen andre høringsinstanser mener det ikke er behov for en generell sluttdato av hensyn til reindriften.

Vest-Finnmark Rådet og Finnmarkseiendommen (FeFo) er kritiske til endringen fra formuleringen «sentrale områder for kalving og flytting» til «sentrale reinbeiteområder» og mener dette kan åpne for konflikter med betydelig skadepotensial for Finnmark, det samiske samfunnet i Finnmark og reindriften. FeFo påpeker at det er uklart om en utvidelse av sesongen er en reell mulighet slik bestemmelsen er utformet. Porsanger arbeiderparti mener en slik sluttdato i sentrale reinbeiteområder i realiteten utgjør hele Finnmark, og at det viser en manglende forståelse for de store kulturelle og ikke minst klimatiske forskjellene mellom nord og sør.

Det er også mange privatpersoner som har uttalt seg om at sesongslutt ikke skal reguleres strengt. En person uttaler at kommunene bør være forpliktet til å samarbeide om sluttdato for løyper som krysser kommunegrenser.

9.3.3.9 Diverse

Norsk Friluftsliv ønsker å advare mot å tillate fast varig merking av snøskuterløyper som de gjør i Sverige. Eventuell fast merking må utformes i tråd med norske tradisjoner. Svenske snøskutermerkinger bryter med norske skilttradisjoner i fjellet. De påpeker at de har tradisjon for å fjerne merkinger for skiløyper i fjellet, og denne tradisjonen bør også skuterløypene omfattes av.

Trøndelag Senterparti peker på at den viktigste funksjonen til kartfesting av løypene er i informasjonsøyemed. Den fysiske merkingen i terrenget er den viktigste markeringen av hvor løypa faktisk går og hvor det er lov til å kjøre, og dermed den juridiske definisjonen på løypa i praksis. Det vil være svært ressurskrevende og utfordrende og til enhver tid ha eksakt nøyaktig plassering av løypemarkeringen på kart og fysisk merking i terrenget. Det kan være flere praktisk grunner til at det oppstår avvik eller at man bevisst må gjøre avvik.

Noen høringsinstanser argumenter for at det bør være automatisk adgang til å kunne legge skuterløyper på eksisterende infrastruktur som skogsbilveier, barmarksløyper og vinterstengte kommunale- og fylkesveier eller ubrøyta veier, eller at det i slike tilfeller ikke kreves konsekvensutredning. Vardø kommune, Gamvik kommune og Bardu kommune gir på ulike måter uttrykk for dette.

Nordland fylkesting mener at det må åpnes for å kjøre snøskuter på veier der motorisert ferdsel er tillatt om sommeren, forutsatt at dette reguleres inn i kommunens løype

9.3.4 Departementets vurderinger

9.3.4.1 Overordnet

Siden det ble tillatt for kommunene å etablere snøskuterløyper i 2015 har 55 kommuner etablert slike løyper. Per januar 2026 er det registret 9 900 km snøskuterløyper i nasjonal database for snøskuterløype, men tallet er trolig høyere på grunn av manglende registrering i enkelte kommuner. Antall kommuner og antall kilometer løyper tilsier at dette er et tilbud som er viktig for mange kommuner. Flere høringsinnspill peker på at snøskuterløyper er viktig for bolyst og at løypene tilgjengeliggjør naturen for mange. Både utvalgets beskrivelse og innspill i høringen reflekterer likevel at det er sprikende syn på snøskuterløyper. Noen stiller spørsmål ved at loven skal tilrettelegge for såkalt «fornøyelseskjøring» eller «rekreasjonskjøring». Mange høringsinstanser er også bekymret for konsekvensen av det samlede omfanget av snøskuterløyper og mener kommunene ikke tar tilstrekkelig hensyn til natur og friluftsliv ved fastsettelsen av disse.

Departementet viser til at lovendringen i 2015 var begrunnet i et ønske om å gi kommunene større ansvar og råderett. Regelverket inneholdt samtidig tydelige nasjonale rammer for snøskuterløypene. Departementet foreslo i høringen av saken den gang, at snøskuterløyper skal fastsettes i plan- og bygningsloven. Departementet gikk ikke videre med forslaget, blant annet fordi flere høringsinstanser mente reglene fremstår som kompliserte og at forholdet mellom motorferdselloven og plan- og bygningsloven ble uklart. Departementet gjorde deretter enkelte endringer i lovforslaget for å forenkle regelverket og for å klargjøre hvilke regler som gjelder for kommunenes saksbehandling. Siden den gang har flere foreslått at regelverket for snøskuterløyper får en økt kobling til plan- og bygningsloven.

Departementet mener på samme måte som da at muligheten til å oppleve naturområder uten forstyrrelser fra motorferdsel er et viktig nasjonalt fellesgode, og at økt lokal myndighet til å åpne for motorisert ferdsel derfor bør reguleres gjennom sentralt fastsatte retningslinjer.

Departementet mener fortsatt at kommunene bør kunne fastsette snøskuterløyper i sine områder. Departementet foreslår at dette skal gjøres gjennom plan- og bygningslovens system, i samsvar med utvalgets forslag. Selve adgangen til motorferdsel skal følge av motorferdselloven, som skal fastsette at motorferdsel på snødekt mark og islagt vassdrag i løyper og tilhørende rastesoner skal være direkte tillat i løyper som er fastsatt i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Motorferdselloven skal også sette rammene for hvor løypene kan legges, se lovforslaget § 25 andre ledd og omtale av dette i punkt 9.1.4.3.

Departementet understreker samtidig at nettverket av snøskuterløper i dag er omfattende. Ved å styrke koblingen til plan- og bygningsloven, mener departementet at muligheten til å vurdere den samlede belastningen på natur og friluftsliv styrkes, og at det blir enklere for kommunene å gjøre helhetlige beslutninger knyttet til sin samlede arealforvaltning. Bruk av plan vil medføre at snøskuterløypene i større grad blir vurdert i sammenheng med annen arealbruk og andre berørte hensyn. Departementet mener det er riktig at snøskuterløyper, som kan ha store konsekvenser for natur, friluftsliv og andre hensyn, inngår i det samme regelverket som annen arealbruk, og der utredningskravene er fastsatt i plan- og bygningsloven. Det vil være positivt for berørte interesser og hensyn om løypene blir underlagt plan- og bygningslovens krav til utredninger og involvering før de fastsettes. Plan- og bygningslovens regler for utredning og involvering, samt føringene som vil ligge i motorferdselloven, som både setter rammer for hvor snøskuterløyper kan plasseres, samt gir retningslinjer for kommunens vedtak, vil ivareta miljøhensynene på en god måte og gi grunnlag for bedre og mer helhetlige løsninger. Departementet viser for øvrig til de overordnende vurderingene om bruk av plan- og bygningsloven i punkt 9.1.4.

Se lovforslaget § 20 samt merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

9.3.4.2 Overgangsordning for allerede etablerte løyper

Departementet registrerer at en del kritikk mot utvalgets forslag er begrunnet i at allerede etablerte snøskuterløyper vil måtte utredes og vedtas på nytt.

Enkelte høringsinstanser har pekt på muligheten for at forskrifter om snøskuterløyper som er vedtatt etter dagens regler skal gis virkning som reguleringsplan og at nye regler kun bør komme til anvendelse på nye snøskuterløyper.

Departementet mener at det på sikt er mest hensiktsmessig å ha ett enhetlig system for fastsettelse av snøskuterløyper, og at det er hensiktsmessig at plan- og bygningsloven brukes for å fastsette slike områder. Motorferdselloven bør derfor ikke åpne for å videreføre snøskuterløypene som er vedtatt etter gammel lov for all fremtid, slik at det i praksis blir to parallelle systemer for snøskuterløyper. Departementet kan heller ikke se at det er mulig å gi forskrifter etter motorferdselloven direkte virkning som reguleringsplan, uten å gå gjennom ordinær reguleringsplanprosess. Plan- og bygningsloven forutsetter at reglene om utarbeiding av reguleringsplan benyttes.

For å imøtekomme høringsinstansenes bekymring foreslår departementet en lengre overgangstid enn de fem årene som utvalget foreslo. Departementet anslår at en frist på ti år for å fastsette løyper i reguleringsplan, gir kommunene tilstrekkelig tid til å gjennomføre en alminnelig planprosess dersom det er ønskelig å videreføre løypene.

I tillegg vil departementet ikke foreslå krav om ytterligere utredninger av snøskuterløyper som allerede er etablert etter dagens regler. Departementet påpeker i denne forbindelse at mange kommuner har gjort et grundig arbeid med å utrede og fastsette sine snøskuterløyper. Dagens regler stiller klare utredningskrav og fordi snøskuterløypene allerede har blitt utredet etter disse reglene, er departementet enig med høringsinstansene i at det fremstår unødvendig ressurskrevende å måtte gjøre slike vurderinger på nytt. Konkret innebærer dette at departementet ikke foreslår å ta snøskuterløyper som eksisterer per lovens ikrafttredelse inn i konsekvensutredningsforskriften.

Prosessen for å etablere gamle løyper som reguleringsplan vil derfor ikke bli omfattende for kommunene. Det vil også kunne være mulig å utarbeide arealplaner for en stor del av eksisterende løyper i samme planprosess, som vil være ressursbesparende.

9.3.4.3 Hvilken plan og hvilket arealformål skal brukes?

Departementet foreslår at snøskuterløyper og rastesoner tas inn som et nytt underformål under arealformålet «områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder)», jf. plan- og bygningsloven §§ 11-7 andre ledd nr. 5 og 12-5 andre ledd nr. 5.

Departementet mener at formålet kan brukes både i kommuneplaner og reguleringsplaner. Løyper kan dekke store områder, og de bør derfor kunne avsettes i kommuneplanens arealdel. Det er i utgangspunktet ønskelig at løypene avklares i mer overordnede planer der de i større grad kan ses i sammenheng med annen virksomhet. Det bør også vurderes om det er behov for regionalt eller interkommunalt samarbeid når det gjelder snøskuterløyper. Departementet ønsker likevel ikke å innføre krav om verken kommuneplan eller interkommunalt samarbeid.

Samtidig mener departementet at reguleringsplan er den best egnede plantypen for snøskuterløyper, da det vil være behov for detaljerte reguleringer. Slike detaljerte regler er lite egnet til å bli gitt i kommuneplanens arealdel, som i utgangspunktet skal være en overordnet plan for kommunens arealbruk. Dette innebærer at snøskuterløyper kan avklares både i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner, men at det i motorferdselloven stilles krav om at løyper må være vedtatt i reguleringsplan for at motorferdsel i løypene skal være tillatt. Departementet mener også at det bør være klageadgang, noe man bare får ved bruk av reguleringsplan.

Enkelte høringsinstanser har innvendinger til at bruk av reguleringsplan åpner for private planinitiativ. Departementet viser til at det til slutt er kommunen som skal vedta planen, og derfor er ansvarlig for å foreta en grundig vurdering av innkomne planforslag og kvaliteten på eventuelle konsekvensutredninger. Departementet viser dessuten til at utredningskostnader også kan dekkes gjennom brukerbetaling, se punkt 11.4, slik at også konsekvensutredninger tilknyttet private planinitiativ kan dekkes.

9.3.4.4 Konsekvensutredning

Departementet mener at konsekvensene en snøskuterløype vil ha for natur og friluftsliv må utredes før arealplanen kan fastsettes. I likhet med utvalget, mener departementet at utredningskravene for snøskuterløyper ikke bør svekkes sammenlignet med i dag. Snøskuterløyper bør derfor alltid konsekvensutredes og det bør alltid være krav om planprogram. Departementet foreslår å plassere løyper for motorferdsel på snødekt mark og islagt vassdrag (snøskuterløyper) som er lengre enn 500 meter i vedlegg I i konsekvensutredningsforskriften (KU-forskriften) til plan- og bygningsloven. Løyper på 500 meter eller under, foreslås inntatt i vedlegg II. Planer og tiltak i vedlegg I i forskriften skal alltid konsekvensutredes og ha planprogram eller planmelding, mens planer og tiltak i vedlegg II skal konsekvensutredes (og ha planprogram/planmelding) dersom en nærmere vurdering viser at det er nødvendig. Også rastesoner som vedtas i forbindelse med slike løyper bør konsekvensutredes, fordi de er en naturlig del av planleggingen av løypene. Som nevnt i punkt 9.3.4.2 vil departementet ikke foreslå at snøskuterløyper som allerede eksisterer ved lovens ikrafttredelse tas inn i konsekvensutredningsforskriften. Departementet understreker at endringer i konsekvensutredningsforskriften vil bli fastsatt av Kongen i statsråd i en egen prosess.

Departementet vurderer, slik som også Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) har anslått, at de materielle og prosessuelle reglene vil være nokså sammenfallende i nytt og gammelt system. Dagens regler stiller krav til utredning av konsekvenser for natur og friluftsliv, og det stilles for eksempel krav om at kommunen skal ha kartlagt og verdsatt friluftslivsområdene der løypene planlegges. Forskriften skal på høring og kunngjøres i tråd med regler i plan- og bygningsloven, og løypene skal vises i kartet til kommuneplanens arealdel. Etter departementets vurdering tilsvarer dagens krav stort sett kravene til en konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, men prosesskravene blir med departementets forslag noe mer enhetlig, tydelig og systematisk enn i dag. Plansystemet og konsekvensutredningsreglene åpner også i mindre grad enn ved forskriftsfastsettelse for variasjoner blant kommunene når det gjelder utredningskrav. At snøskuterløyper blir utredet på samme nivå, mener departementet og en del høringsinstanser er en fordel med forslaget.

Enkelte høringsinstanser peker på at snøskuterløyper skiller seg ut fra øvrige tiltak i vedlegg I. Departementet understreker at både omfang og plasseringen av snøskuterløyper kan ha vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn. Noen kommuner har løypenett på flere hundre kilometer, og det faktum at det er store arealer som potensielt kan bli påvirket tilsier at snøskuterløyper bør tas inn i vedlegg I. Konfliktnivået om motorferdsel i utmark er dessuten såpass høyt at det alltid er ønskelig med et planprogram, slik at allmennheten ikke bare får mulighet til å komme med innspill til forslag, men også til hva som skal utredes. Departementet mener derfor, slik utvalget også gjør, at den saksbehandlingsprosessen som vedlegg I-tiltak blir underlagt, er nødvendig når kommunene vedtar slike løyper. Samtidig er departementet enig i at det bør trekkes en nedre grense for hvilke snøskuterløyper som bør underlegges slike krav, og departementet foreslår i samsvar med utvalgets forslag at kravet bør gjelde løyper over 500 meter. For løyper som er kortere, bør krav om konsekvensutredning vurderes i hvert enkelt tilfelle. Også løyper med en begrenset lengde kan medføre miljøkonsekvenser, ikke minst for friluftslivet. Slike løyper er derfor foreslått inntatt i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II.

Departementet viser til Riksantikvarens påminnelse om at undersøkelsesplikten etter automatisk fredete kulturminner i kulturminneloven § 9, generelt gjelder for utarbeiding av reguleringsplaner. Undersøkelsesplikten vil bli omtalt i veiledningsmateriell i forbindelse med innføringen av regelverket.

9.3.4.5 Formålsavgrensning

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, at det ikke skal være anledning til å gi bestemmelser om at snøskuterløyper bare kan brukes til angitte ferdselsformål eller bestemte persongrupper. Dette vil være en endring sammenliknet med dagens regler for snøskuterløyper, hvor løypene kan formålsavgrenses.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har uttalt seg kritisk til denne avgrensingen. Vurderingen er krevende, og departementet har forståelse for at det ikke er ønskelig å åpne avgrensede løyper som eksisterer i dag, til alle formål, fordi en da risikerer mer motorferdsel. Som utvalget også påpekte, er en fordel med å åpne for formålsavgrensning at kommunen da kan begrense ferdselen som tillates til det kommunen vurderer som hensiktsmessig. Dersom man hadde åpnet for formålsavgrensing, kunne kommunen for eksempel regulert løyper som bare er tillatt for hyttetransport, og slik redusert behovet for individuelle tillatelser til for eksempel hyttekjøring. En ulempe med formålsavgrensede løyper er imidlertid at det kan være krevende å kontrollere at formålsavgrensninger overholdes. Utvalget pekte også på at det ved formålsavgrensning vil være stor risiko for at løypene brukes til andre formål enn de som er angitt. Dette kan igjen være problematisk fordi man risikerer at det blir mer ferdsel enn det kommunen har lagt til grunn da løypa ble fastsatt. Utvalget mente også at arealplaner ikke er et egnet verktøy for å avgrense personkretsen som kan benytte et planområde. Arealplan er primært egnet for å avklare hvor en aktivitet kan skje, ikke hvem som kan gjøre noe.

Plan- og bygningsloven er etter departementets syn ikke er egnet til å avgrense hvem som kan ferdes i en snøskuterløype, for eksempel kun en konkret reisebedriftsaktør, men lovteknisk er det ikke noe i veien for å begrense hva slags aktivitet eller formål som skal finne sted i løypa gjennom bruk av bestemmelser. Avgjørende for departementet er å unngå omgåelse av det generelle forbudet mot motorferdsel i utmark, som kan bidra til å undergrave rammene for reguleringen av motorferdsel i utmark. Dersom kommunen får adgang til å begrense bruken av løypene til ethvert formål, vil kommunen reelt sett kunne åpne for formål som loven ellers ikke tillater. Eksempler på slik aktivitet kan være catskiing og kommersielle turistløyper for persontransport.

Der en kommune ønsker å tilrettelegge for ferdsel, for eksempel til et hyttefelt eller et isfiskevann, kan kommunen legge en åpen løype dit. Selv om det i dag finnes enkelte løyper med formålsavgrensning, vil departementet anta at det ikke er mange løyper som må åpnes uten slik begrensning i reguleringsplan. Kommunen må i sin vurdering av konsekvensene av løypa, hensynta at motorferdsel i løypa i prinsippet er åpent for enhver.

9.3.4.6 Hvilke transport- og fremkomstmidler skal tillates

Departementet foreslår at kommunene skal kunne bestemme hva slags transport- og fremkomstmidler som kan benyttes i motorferdselarealer som er fastsatt i arealplan, og at de i snøskuterløyper kan åpne for bruk av snøskuter eller liknende eller lettere transport- og fremkomstmidler. Dette innebærer at det kan åpnes for bruk av ATV med påmonterte belter i snøskuterløyper, i motsetning til i dag. Departementets forslag er i samsvar med utvalgets forslag og i stor grad støttet av høringsinstansene.

Kjøretøy som ATV med påmonterte belter har blitt utbredt og vil som utgangspunkt ikke påføre miljøet større belastning enn snøskutere av samme størrelse. I likhet med utvalget ønsker departementet også et mest mulig teknologinøytralt regelverk uten ubegrunnet forskjellsbehandling av fremkomstmidler som tilsvarer hverandre. Slik forskjellsbehandling kan være i strid med EØS-regelverket. Departementet vil ikke foreslå å åpne løyper for større fremkomstmidler, som blant annet på grunn av størrelse og vekt kan påføre miljøet større belastning enn det snøskutere gjør. Forslaget innebærer derfor en grense mot blant annet tyngre beltekjøretøy, slik som beltebiler og tråkkemaskiner.

Forslaget innebærer at kommunen skal kunne fastsette nærmere bestemmelser om hvilke kjøretøy som er tillatt i den enkelte løype, og for eksempel begrense adgangen til bruk av en løype til elektriske fremkomstmidler. Lovforslaget vil dermed åpne for at kommunene for eksempel kan bestemme at det skal være lov å bruke elektriske beltesparkesykler ment for bruk på snø i snøskuterløypene, eller kun åpne for motorferdsel med slike fremkomstmidler i løyper.

Departementet påpeker at kommunene i sin vurdering av konsekvensene av løypa, må hensynta hvilke transport- og fremkomstmidler løypa skal åpne for.

9.3.4.7 Adgang til å kjøre utenfor snøskuterløyper for å raste

Departementet foreslår å videreføre adgangen til å fastsette rastesoner til løypene. Rastesoner skal fastsettes i reguleringsplan, enten i plankartet eller i bestemmelser til planen. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Departementet foreslår ikke å videreføre geografiske særregler om rasting. Det innebærer at adgangen som kommunene i Nord-Troms og Finnmark har til å tillate rasting overalt på islagte vassdrag, utvides til hele landet. Departementet foreslår heller ikke at det fastsettes noen ytre grense på rastesonene, og vurderer at kommunene selv er i stand til å vurdere dette på en god måte.

Departementet mener i likhet med utvalget at det skal være gode grunner for å sette rastesonen lenger ut enn 30 meter fra løypa. Størrelsen på rastesonen skal være del av konsekvensutredningen. Departementet viser også til at kommunen ved fastsettelse av snøskuterløyper og rastesoner er forpliktet til å legge vekt på «om motorferdselen skjer på den måten, det tidspunktet, langs den traseen og med den teknologien som innebærer minst påvirkning på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.», jf. aktsomhetsbestemmelsen i lovforslaget § 6. Ved fastsettelse av rastesoner ut fra snøskuterløyper må kommunene derfor ta hensyn til reindriften, verneområder, naturmangfold, støy og sikkerhet, og det vil derfor være naturlig å begrense størrelsen på rastesonene ut fra lokale forhold. Dersom kommunene ikke ønsker å åpne for, eller utvide, adgangen til rasting utenfor sine snøskuterløyper står kommunen fritt til det. Også brukere av snøskuterløyper og rastesoner må overholde aktsomhetsregelen. Departementet presiserer at det i rastesoner kun er tillatt med nødvendig ferdsel til og fra rastestedet, og at det derfor i prinsippet ikke åpnes for fri kjøring på islagte vann.

Rammene for rastesoner på islagte vann må vurderes på samme måte som rastesoner på snødekt mark. Departementet oppfordrer kommunene til å ha dialog om rastesoner i tilfeller der snøskuterløypene krysser kommunegrenser.

9.3.4.8 Sesongslutt

Departementet foreslår at kommunen i plan skal fastsette sesongslutt for løypene. Sesongen skal senest slutte 5. mai. I sentrale områder for reindriften skal sesongen slutte senest 25. april. I tillegg foreslår departementet at kommunen kan gi forskrift om utvidet sesong for det enkelte året til og med 16. mai, dersom dette ikke kan antas å føre til nevneverdig skade eller ulempe for de interessene loven skal ivareta.

Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Utvalget mente det var gode grunner for å ha en strengere regulering av motorferdsel om våren, og at det derfor fortsatt bør være en nasjonal regel som angir en ytre ramme for hvor lenge snøskuterløypene kan holdes åpne. Utvalget vurderte om datoene som gjelder i dag, skal videreføres, eller om det er grunnlag for å fastsette andre sluttdatoer. Utvalget vurderte det som vanskelig å finne eksakte datoer som er godt begrunnet for hele landet. De viste til en rapport fra Norsk institutt for naturforskning (NINA), som er nærmere omtalt i NOU 2024: 10 kapittel 18.2.2.4. Rapporten viser at tidspunktet for når ulike arter er sårbare, varierer både mellom arter og geografiske områder. Ifølge rapporten vil antallet arter som er sensitive for forstyrrelser, øke utover våren, noe som tilsier at behovet for et forbud mot motorferdsel blir større jo lenger utover våren man kommer. Tamrein er sensitiv fra april/mai og utover. Utvalget foreslo at dagens datoer for motorferdsel i snøskuterløypene videreføres. For øvrig mente utvalget at det ikke er grunn til å videreføre et generelt vårforbud avgrenset til Nord-Troms og Finnmark. De foreslo at loven skal gi tydelige retningslinjer for kommunenes behandling av motorferdseltillatelser, og at kommunene skal legge særlig vekt på å unngå skader av motorferdsel i vårløsningen eller i vått terreng, i yngletiden for vilt og i kalvingstiden for rein. Videre foreslo de at loven skal tydeliggjøre at aktsomhetsplikten skjerpes i vårløsningen eller i vått terreng, i yngletiden for vilt og i kalvingstiden for rein. Utvalget foreslo også at kommunene skal kunne gi bestemmelser i arealplanen om at en løype skal stenges tidligere enn de ytre rammene som loven gir.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger på disse punktene. Åpningstider i snøskuterløyper er et tema som har engasjert i høringsrunden, og innspillene viser at det både er ønske om lengre åpningstider og kortere åpningstider. Etter departementets vurdering er utvalgets forslag et hensiktsmessig kompromiss, som både ivaretar hensyn til natur, men også kommunenes ønske om mer myndighet på området. Se mer om lovforslaget i punkt 7.3 om retningslinjer for vedtak om motorferdsel og i punkt 7.2 om aktsomhetsbestemmelsen.

Departementet påpeker at datogrensen er en videreføring av dagens regler. En vesentlig forskjell fra dagens regler er imidlertid at kommunen i forskrift skal kunne utvide sesongen for det enkelte år til og med 16. mai. En mulighet til å utvide åpningstidene i snøskuterløpene har tidligere bare ligget til statsforvalteren og har kun vært aktuelt for de nordligste kommunene i landet. Med dette forslaget får kommunene nasjonalt en slik myndighet. Noen høringsinstanser mener dette innebærer en utvidelse av dagens regler som kan føre til mer motorferdsel om våren som er en sårbar periode for dyrelivet. Departementet påpeker i den sammenheng at kommunene får et stort ansvar for å vurdere om utvidet åpningstid er forsvarlig og i tråd med lovens krav. Kommunen kan kun utvide åpningstiden hvis lovens vilkår om at utvidelsen ikke kan antas å føre til nevneverdig skade eller ulempe for de interessene loven skal ivareta, er oppfylt.

I kommuner der de klimatiske forholdene legger til rette for det, og der det har vært tradisjon for forlenget åpningstid, innebærer lovforslaget i praksis mindre statlig styring. Statsforvalteren i Troms og Finnmark har gitt uttrykk for at søknader om utvidet åpningstid er ressurskrevende å behandle, og dessuten at de aller fleste søknader blir innvilget. Kommuner i Troms og Finnmark må nå selv gjøre de vurderingene som statsforvalteren har gjort.

Departementet påpeker at åpningstider i skuterløypa vil måtte være del av konsekvensutredningen for løypa, og i områder der det er vanlig med forlenget åpningstid bør vurderinger av hvilke konsekvenser forlenget åpningstid vil ha inkluderes i konsekvensutredningen. Samtidig vil en forlengelse av åpningstidene måtte basere seg på en vurdering av de faktiske forhold tett opp til forbudsperioden. For at løypene ikke skal komme i konflikt med de hensyn loven skal ivareta, samt for å sikre en forsvarlig saksbehandling, bør det i kommuner der utvidet åpningstid er aktuelt, etableres gode prosedyrer for dialog med for eksempel med reindriften. Departementet understreker at helhetlig planlegging som legger til rette for medvirkning fra berørte parter er sentralt for at lovens interesser skal ivaretas. Departementet foreslår at dersom det er gitt slik forskrift, kreves det ikke dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for gjennomføring av tiltak i samsvar med forskriften.

Departementet gjør for øvrig oppmerksom på sammenhengen mellom forslaget her og lovforslaget i § 8 om myndighet til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt. Det er kommunene som i første omgang skal sørge for at de ikke tillater motorferdsel som vil gå negativt ut over ivaretakelse av reindrift, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse. For å legge til rette for ivaretakelse av disse hensynene ved vurderinger om åpningstider i løypene, kan kommunene for eksempel fastsette bestemmelser om både tidspunkt og vilkår for åpning og stenging av snøskuterløypa i reguleringsplanen. De ytre tidsrammene i motorferdselloven fastsetter når snøskuterløypene senest skal stenge. I mange kommuner vil vårløsningen eller for eksempel kalvingstiden være kommet så langt 5. mai at de generelle åpningstidene for noen kommuner trolig vil måtte settes vesentlig tidligere. I slike kommuner vil utvidet åpningstid som regel heller ikke være aktuelt.

Der begrensninger på motorferdsel er strengt nødvendig for ivaretakelse av disse hensynene, følger det av § 8 at departementet kan sette begrensninger eller forbud. Kommunen skal i slike tilfeller få anledning til å uttale seg. Departementet vurderer at denne bestemmelsen er sentral for å ivareta disse interessene der det er nødvendig.

9.3.4.9 Brukerbetaling

Departementet foreslår at kommunene fortsatt skal kunne stille krav om brukerbetaling (løypeavgift) for motorferdsel i snøskuterløypene. Denne avgiften skal gå til dekning av kostnader til utredning, etablering og drift av løypene. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Departementet er enig med utvalget i at plan- og bygningsloven § 33-1 ikke gir kommunen tilstrekkelig mulighet til å få dekket kostnader ved etablering av snøskuterløyper, da bestemmelsen ikke gir kommunen mulighet til å dekke inn gebyr for planbehandlingen når kommunen selv er forslagstiller. Forslaget innebærer at kommunen kan velge å få dekket sine kostnader til utredning av planen gjennom brukerbetaling også når kommunen er forslagsstiller, eller der det for eksempel fastsettes en skuterløype i kommuneplanens arealdel.

Departementet viser for øvrig til vurderingene i punkt 11.4 om saksbehandlingsgebyr og brukerbetaling.

9.3.4.10 Merking og skilting og fremstilling i kart

Departementet foreslår å videreføre dagens krav om at kommunene skal sørge for forsvarlig merking av og informasjon om løypene. Videre foreslår departementet at departementet i forskrift skal kunne fastsette krav til merking, skilting og informasjon om motorferdselarealer. Dette er i tråd med utvalgets forslag. Merking av løyper skal bidra til å ivareta sikkerhet og til å sikre at de som kjører holder seg i traseen slik den er bestemt i arealplan.

Løypene skal vises i kartet til arealplanen. Snøskuterløyper mv. skal fremstilles som arealformål med en linje i plankartet til kommuneplanens arealdel. De øvrige arealformålene vil måtte fremstilles som polygoner (flater) i plankartet. I reguleringsplankartet vil samtlige arealformål bli fremstilt som polygoner (flater). Dette forutsetter at det gjøres endringer i kart- og planforskriftens vedlegg, fagstandarden for plan (kodeliste til fremstilling av geografisk informasjon) og Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister – del 2 (tegneregler) og 3 (realisering av fagstanden). Endringer i kart- og planforskriften fastsettes av Kommunal- og distriktsdepartementet, som følger opp med Statens kartverk for å få endret standarden og nevnte produktspesifikasjon. Uten disse endringene vil kommunene ikke kunne forvalte de aktuelle arealplaner i sine digitale planregistre.

Når det gjelder fremstillingen av løypene i kartet til kommuneplanens arealdel legges disse inn som illustrasjoner, se Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister del 2- tegneregler, punkt 2.5.5.2.

9.4 Øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring

9.4.1 Gjeldende rett

Praktisk kjøretrening ved obligatorisk opplæring for beltemotorsykkelførere er i dag tillatt på fastsatte områder etter motorferdselforskriften § 3 første ledd bokstav h. Områdene skal fastsettes av statsforvalteren etter forslag fra kommunene. Områdene kan være egne arealer som er satt av til formålet, eller motorsportbaner i utmark som fastsettes som øvingsområder. De fastsatte øvingsområdene kan bare brukes i forbindelse med kjøreopplæring i regi av opplæringsinstitusjoner eller godkjente kursarrangører. I tillegg kan praktisk kjøreopplæring for snøskuter skje i snøskuterløyper fastsatt av kommunene etter motorferdselforskriften § 4a, innenfor rammer som de lokale løypeforskriftene gir. Kjøreopplæring kan også skje på innmark dersom grunneier tillater slik aktivitet og aktiviteten er i tråd med annet regelverk.

Siden 1. juli 2006 har det vært krav om obligatorisk opplæring for bruk av beltemotorsykkel (snøskuter), opplæring for førerkortklasse S. Kravet om opplæring medfører behov for områder i utmark der godkjente opplæringsaktører kan drive opplæring. Når det gjelder kravene for førerkort klasse S vises det i hovedsak til førerkortforskriften og kjøretøyforskriften. I 2025 ble reglene endret slik at førerretten er begrenset til beltemotorsykkel som har et forhold mellom effekt og egenvekt på høyst 0,35 kW/kg, frem til førerkortinnehaveren fyller 18 år.

9.4.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 15 om regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven og kapittel 19.10 om praktisk kjøretrening for førerkort klasse S.

Utvalget mente at regelverket bør tilrettelegge for øvingsområder for obligatorisk opplæring for beltemotorsykkelførere. Utvalget foreslo at kommunen får adgang til å fastsette øvingsområder i reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven. Utvalget foreslo at motorferdsel som inngår i obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag i øvingsområder som er fastsatt i arealplan etter plan- og bygningsloven skal være direkte tillatt. Områdene skal bare benyttes til praktisk kjøreopplæring i regi av opplæringsinstitusjoner eller godkjente kursarrangører.

Det finnes ikke egnede arealformål i dagens plan- og bygningslov, og utvalget foreslo derfor at øvingsområder opprettes som nytt arealformål under hovedformålet LNFR-område, for reguleringsplaner. Dette innebærer at slike områder kun kan fastsettes som reguleringsplan slik systemet er i dag.

Områder for kjøreopplæring ble foreslått tatt i inn i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II, som innebærer at planen skal konsekvensutredes dersom den antas å ha vesentlie virkninger for miljø eller samfunn.

I likhet med de fleste andre motorferdselområder som det er foreslått at kommunen kan fastsette i arealplan, ble det foreslått at motorferdselloven skal sette begrensninger på hvor slike områder kan legges.

9.4.3 Høringen

Det er i hovedsak stor støtte til at adgangen til å fastsette øvingsområder bør bli enklere og at myndigheten bør ligge til kommunen.

Flere gir uttrykk for støtte til at kommunene får adgang til å fastsette øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring, herunder Våler kommune, Åsnes kommune, Grue kommune, Suldal kommune og Verdal kommune. Statsforvalteren i Vestfold og Telemark påpeker at det er kommunene som er best skikket til å avveie behovet for øvingsområder for kjøreopplæring mot kommunens øvrige arealbruksbehov.

Flere støtter bruk av plan- og bygningsloven til dette formålet, herunder Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Vestfold og Telemark. Statsforvalteren i Innlandet mener forslaget angir et detaljnivå som tilsier at det kan være hensiktsmessig å bruke reguleringsplan.

Enkelte andre høringsinstanser støtter forslaget delvis, først og fremst med begrunnelse om at bruk av arealplan fremstår byråkratisk og ressurskrevende. Finnmark fylkeskommune og Porsanger kommune mener sikker kjøreopplæring er viktig og bør direktehjemles. Bardu kommune, Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune, Tydal kommune, Grong kommune, Meråker kommune, Osen kommune, Åfjord kommune, Surnadal kommune, Trøndelag fylkeskommune og Trøndelag senterparti gir uttrykk for at øvingsområder bør fastsettes i forskrift.

Storfjord kommune mener kommunene bør kunne gi dispensasjon til motorferdsel som inngår i obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag. Midt-Tromsrådet, Sørreisa kommune, Dyrøy kommune, Senja kommune, Harstad kommune, Lavangen kommune og Målselv kommune mener kommunene bør kunne gi dispensasjon såfremt det ikke finnes andre alternativer i nærheten, inntil ny rullering av arealplan er foretatt. Balsfjord kommune og Lyngen kommune har et lignende innspill.

Enkelte høringsinstanser argumenterer for at både dagens ordning og utvalgets forslag til ordning bør utvides. Nordkalottungdommen, Ofoten snøscooterforening og Sulitjelma snøscooterklubb peker på dette. Snøscooter- og ATV-importørenes forening mener øvingsområdene ikke bare bør knyttes til det å ta førerkort, men også åpne for etteropplæring. De mener også det er behov for opplæring og øvingsmuligheter for kjøring med ATV.

Det vises for øvrig til de generelle innspillene om økt kobling til plan- og bygningsloven i punkt 9.1.3.

Når det gjelder konsekvensutredning, peker Statsforvalteren i Trøndelag på at det trolig alltid vil være behov for gjennomføring av konsekvensutredning for etablering av øvingsområder for snøskuterkjøring i utmark. Dette skyldes at områdene er naturområder (utmark), at områdene er store, som regel tett opp mot maksstørrelsen på 1500 dekar, og at de gjerne ligger nær eksisterende infrastruktur og bebyggelse. Etter deres syn vil det derfor være rimelig at også øvingsområder for snøskuterkjøring plasseres i vedlegg I. Dette vil sikre forutsigbarhet for aktører som ønsker å etablere slike områder. Også Miljødirektoratet og Riksantikvaren støtter at øvingsområder tas inn i vedlegg II.

9.4.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at god opplæring i bruk av snøskuter er viktig for å øke kompetansen om sikkerhet og at opplæringen også kan bidra til at det tas hensyn til natur og friluftsliv fordi den også formidler gjeldende regelverk for motorferdsel i utmark og vassdrag. Departementet mener det er viktig å legge til rette for god opplæring med snøskuter, og mye tyder på at dagens områder er for få eller ikke er egnet for formålet. Samtidig mener departementet at det ikke bør være fritt frem med motorferdsel i utmark for dette formålet, av hensyn til de ulemper slik motorferdsel kan medføre. Departementet foreslår derfor, som utvalget, at motorferdsel som inngår i obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag skal være tillatt i øvingsområder fastsatt i arealplan etter plan- og bygningsloven.

Forslaget innebærer at myndigheten til å fastsette slike øvingsområder flyttes fra statsforvalteren til kommunen. Departementet mener, i likhet med utvalget, at kommunen er godt egnet til å finne og å vurdere områder for formålet. I den grad slike områder ligger i utmark eller på islagte vassdrag, mener departementet at planprosessen er en mer egnet prosess for å fastsette slike områder enn dagens system der dette gjøres av statsforvalteren gjennom forskrifter. Bruk av arealplan vil sikre en mer helhetlig og enhetlig behandling av disse sakene. Departementet viser for øvrig til departementets overordnende vurdering om økt kobling til plan- og bygningsloven i punkt 9.1.4. Motorferdselloven skal også sette rammene for hvor slike områder kan legges, se lovforslaget § 25 andre ledd og omtale i av dette i punkt 9.1.4.3.

Departementet støtter utvalgets forslag om at øvingsområder tas inn som et nytt underformål under arealformålet områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder). Fordi øvingsområdene vil dekke et mindre areal, og primært fremstår som egnet for regulering i reguleringsplan, foreslår departementet at disse bare tas inn i plan- og bygningsloven § 12-5 andre ledd nr. 5 om arealformål i reguleringsplaner. Dette er i samsvar med utvalgets forslag. Departementet mener at øvingsområdenes karakter og de potensielle miljøkonsekvensene fra denne aktiviteten tilsier at øvingsområder fastsettes i reguleringsplan. Departementet foreslår derfor at det også i motorferdselloven fremkommer at motorferdsel som inngår i obligatorisk kjøreopplæring er tillatt i området så fremt området er vedtatt i reguleringsplan.

Flere høringsinnspill har pekt på at det trolig alltid vil være behov for konsekvensutredning av reguleringsplaner om øvingsområder for obligatorisk kjøreopplæring, fordi områdene er store, og fordi de gjerne ligger nær eksisterende infrastruktur og bebyggelse. Å plassere slike øvingsområder i vedlegg I vil sikre forutsigbarhet for aktører som ønsker å etablere slike områder. Departementet er enig i denne vurderingen og foreslår derfor å plassere øvingsområder i konsekvensutredningsforskriftens vedlegg I. Departementet understreker at endringer i konsekvensutredningsforskriften vil bli fastsatt av Kongen i statsråd i en egen prosess.

Utvalget har ikke foreslått noen grense for hvor stort et øvingsområdene kan være. De eksisterende øvingsområdene har i dag en begrensning på 1500 dekar, med bakgrunn i direktoratets føringer for forskriftsprosessene, se NOU 2024: 10 kapittel 19.10.2. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig at plan- og bygningsloven setter en grense for størrelsen på slike områder, men antar at slike områder ikke bør være større enn 1500 dekar. Departementet presiserer at det kun er motorferdsel som «inngår i obligatorisk kjøreopplæring» som er omfattet av unntaket. Størrelsen på området bør derfor begrenses til det som er nødvendig for å gjennomføre slik opplæring. Videre bør både størrelse og plassering av området gjøres i samarbeid med andre kommuner i regionen for å finne egnet plassering og for å avgrense antall øvingsområder til det som er nødvendig. For å sikre kvalitativt gode opplæringsområder som svarer godt på øvingsmomenter i læreplanen, vil det dessuten være hensiktsmessig at kommunene i planprosessen involverer Statens vegvesen, bransjeorganisasjoner for trafikkskolene og aktive kursarrangører for klasse S.

Enkelte høringsinstanser mener det er behov for tilsvarende øvingsområder for bruk av moped og ATV i utmark. Departementet gjør oppmerksom på at lovforslaget etter sin ordlyd ikke skiller mellom ulike fremkomstmidler, men gjelder «obligatorisk kjøreopplæring på snødekt mark og islagt vassdrag». Forslaget er derfor ikke i seg selv begrenset til snøskuteropplæring. Lovforslaget innebærer derfor en liberalisering sammenlignet med gjeldende rett, som kun åpner for «praktisk kjøretrening på nærmere fastsatte områder ved obligatorisk opplæring for beltemotorsykkelførere». I praksis er likevel bruk av områdene begrenset til obligatorisk kjøreopplæring i forbindelse med førerkort klasse S (beltemotorsykkel), både fordi bestemmelsen er begrenset til øvelseskjøring «på snødekt mark og islagt vassdrag» og fordi det for slikt førerkort er obligatorisk med kjøreopplæring i variert terreng i utmark. Tilsvarende krav stilles ikke for moped eller ATV (som kan være klassifisert som ulike typer kjøretøy). Eventuelt behov for egne opplæringskrav for ATV må vurderes av trafikkmyndighetene. Departementet understreker at opplæring med slike kjøretøy også kan skje på innmark, for eksempel vei. Departementet påpeker for ordens skyld også at det i snøskuterløyper vil være adgang til øvelseskjøring, da kommunene ikke har anledning til å formålsbegrense ferdselen.

Se lovforslaget § 21 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

Departementet foreslår i paragraf § 57 om overgangsbestemmelser at forskrifter gitt i medhold av motorferdselloven av 1977 gjelder i inntil fem år etter at denne loven trer i kraft, med mindre reguleringen av motorferdsel erstattes av bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne loven eller gjennom planvedtak etter plan- og bygningsloven §§ 11-15 eller 12-12. Dette innebærer at det ved lovens ikrafttredelse er adgang til å benytte øvelsesområdene som er fastsatt med hjemmel i dagens regelverk i inntil fem år, med mindre adgangen til motorferdsel i området erstattes av en reguleringsplan for obligatorisk øvelseskjøring i området. Departementet kan fastsette en forlenget overgangsfrist. Departementet peker på at det er fastsatt få forskrifter om slike øvingsområder i dag. Departementet anser at fem år er tilstrekkelig tid for kommunene til å samkjøre seg og å gjennomføre reguleringsplanprosesser.

9.5 Motorsport

9.5.1 Gjeldende rett

Motorsportanlegg vil typisk være plassert i innmark og dermed utenfor motorferdsellovens virkeområde. Enkelte motorsportaktiviteter kan imidlertid utøves i utmark, og for dem gjelder motorferdselloven.

Dagens regelverk har ingen egen hjemmel som åpner for motorsport i utmark, og slik aktivitet må derfor vurderes etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6. Ifølge forarbeidene til loven fra 1976 bør det kun unntaksvis kunne gis tillatelse til bruk av avgrensede områder i utmark til motorsport i forbindelse med arrangementer som motorcrossløp og lignende. I årene etterpå ble adgangen til å gi dispensasjon innskrenket. I departementets rundskriv T-1/96 oppstilles to muligheter for å gi dispensasjon. Kommunene kan tillate trenings- og konkurransekjøring i forbindelse med motorsport dersom det dreier seg om begrensede arrangementer i idrettslig regi (1) eller kjøring på terrengbane som er godkjent i reguleringsplan (2).

Ved vurderingen av om slike tillatelser skal gis til arrangementer vil det være avgjørende hvor store avstander løpet skal gå over, og hvilke interesser som berøres. Kommunene er oppfordret til å sette vilkår for å minimere skader og ulemper for natur og friluftsliv. Der det gis tillatelse til kjøring i godkjent terrengbane i utmark, kan kommunen tillate trenings- og konkurransekjøring i organiserte former, som disponeres av en snøskuterklubb, idrettsforening eller lignende. Ifølge rundskrivet forutsettes det en viss grad av opparbeiding av slike arealer, og at banen ikke har et omfang som gjør det naturlig å betegne bruken som turkjøring. Det er også lagt til grunn at banene kan benyttes av snøskuterforhandlere til prøve- og demonstrasjonskjøring.

Som utgangspunkt kan kommunen etter forskriften § 6 ikke tillate kjøring utover det ovennevnte. I departementets rundskriv er det presisert at baner tilknyttet hoteller/turistanlegg, som er tenkt som et fornøyelsestilbud til turister, ikke kan godkjennes. Det blir presisert at de samme regler som gjelder for baner i utmark, vil gjelde for baner som anlegges på islagte vassdrag.

Motorsport som ikke utøves med motorkjøretøy, men for eksempel med båt eller andre fartøy, vil måtte vurderes etter motorferdselloven § 6. Vann-drag (water cross) er en type motorsport som innebærer kjøring med snøskuter på vann. Denne typen motorsport kan kreve tillatelse både etter loven § 6 og forskriften § 6, siden det kreves noe kjøring på barmark før snøskuteren kommer ut i vann og planer.

9.5.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 15 om regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven og kapittel 22.4 om motorsport.

Utvalget foreslo at motorferdsel under motorsportkonkurranser eller trening i regi av den organiserte idretten skal være direkte tillatt i mindre områder som er avsatt til motorsportanlegg i arealplan.

Forslaget skal fange opp behovet for trening og konkurranser for utøvere av motorsport, og utvalget foreslo derfor at adgangen avgrenses til trening og konkurranser som er del av den organiserte idretten.

Motorsportanlegg finnes allerede som arealformål i plan- og bygningsloven og vil etter lovens system normalt fastsettes i reguleringsplan. «Permanente konkurranse- og testbaner for bil og motorsykkel» er allerede inntatt i vedlegg II, og utvalget foreslo ikke å innta øvrige krav til utredning for områder for motorsport.

I likhet med de fleste andre motorferdselområder som det er foreslått at kommunen kan fastsette i arealplan, ble det foreslått at motorferdselloven skal sette begrensninger på hvor slike områder kan legges. Det skal derfor ikke være tillatt å legge slike områder i nasjonale villreinområder, områder der motorferdselarealer vil være til vesentlig ulempe for reindrift eller foreslåtte verneområder.

9.5.3 Høringen

Det vises til de generelle innspillene om økt kobling til plan- og bygningsloven i punkt 9.1.3. Enkelte høringsinstanser har uttalt seg spesifikt om motorsportarealer.

Alta folkehøyskole støtter forslaget og påpeker at all kjøring som minner om idrett, bør skje på mindre anlegg tilrettelagt for motorsport.

Statsforvalteren i Innlandet viser til at dagens regler har krav om reguleringsplan og foreslår at dette videreføres. Et krav til reguleringsplan reduserer også behovet for regulering etter for eksempel forurensningsloven, ved at viktige hensyn kan ivaretas gjennom planbehandlingen.

Statsforvalteren i Trøndelag, Norges Bondelag og Statskog støtter at det skal være krav om konsekvensutredning for motorsportarealer.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har spilt inn at naturfare må vurderes ved tilrettelegging for motorsport på barmark, særlig ved tiltak som masseforflytting eller i flomutsatt terreng.

En del høringsinstanser er negative til forslaget om at slike områder skal fastsettes i plan og mener at slike områder bør kunne fastsettes i forskrift. Trøndelag fylkeskommune, Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune, Åfjord kommune, Meråker kommune, Osen kommune, Surnadal kommune, Tydal kommune og Trøndelag Senterparti gir uttrykk for dette.

Finnmark fylkeskommune og Snøskuterklubbenes fellesråd mener motorsport bør direktehjemles, uten krav om arealplan. Noen snøskuterforeninger støtter uttalelsen.

Norges Motorsportforbund viser til at det kan ta 4-10 år å vedta en arealplan og mener det er mer hensiktsmessig at det ikke settes krav om hvordan kommunen sine prosesser håndteres i motorferdselloven. Snøscooter- og ATV-importørenes forening mener hjemmelen bør utvides slik at også trening eller konkurranser i regi av andre enn den organiserte idretten også omfattes, som klubber og forhandlere.

9.5.4 Departementets vurderinger

Motorsport er en fellesbetegnelse på en rekke ulike motoriserte sportsaktiviteter, der sporten innebærer bruk av for eksempel bil, motorsykkel, motorbåt eller fly. Eksempler på sportsgrener er motorcross, enduro, trial, snøskutercross og dragracing. Også luftsport omfattes av samlebegrepet motorsport, se nærmere i punkt 9.6 om landingsplasser. Ifølge Norges Motorsportforbund blir det konkurrert i 21 grener under motorsportforbundet, og det er rundt 20 000 aktive medlemmer i Norge. Motorsport består av ulike aktiviteter som har ulike behov for arealer og aktivitetsplasser, og utøves typisk på avgrensede motorsportbaner som er regulert for formålet. Dette er gjerne arealer som er opparbeidet i en grad som tilsier at dette ikke er utmark. Enkelte motorsportgrener er likevel avhengig av å bruke områder som er definert som utmark eller vassdrag. Hvis motorsport utøves i utmark, vil slik aktivitet være regulert av motorferdselloven, uavhengig av om arealet er regulert til motorsport.

Departementet er enig med utvalget i at motorferdselloven til en viss grad bør tilrettelegge for motorsport i utmark og foreslår derfor at motorferdsel under motorsportkonkurranser eller trening i regi av den organiserte idretten skal være direkte tillatt i mindre områder som er avsatt til motorsportanlegg i arealplan. Unntaket skal fange opp behovet for trening og konkurranser for utøvere av motorsport, og er derfor foreslått avgrenset til trening og konkurranser som del av den organiserte idretten.

Departementet mener utvalgets forslag er godt avgrenset og vil redusere kommunenes totale ressursbruk gjennom å unngå enkeltsaksbehandling om slike saker. Ved å forutsette at motorsport skjer på arealer som er regulert for formålet, vil eventuelle interessekonflikter knyttet til bruken av arealet være avklart i forkant.

Motorsportanlegg er i dag etter kart- og planforskriften et underformål under idrettsanlegg, som igjen er et underformål under arealformålet områder avsatt til bebyggelse og anlegg. Dette innebærer at «idrettsanlegg» kan fastsettes som arealformål i arealdelen til kommuneplanen og i reguleringsplan, men at det kun er på reguleringsplannivå kommunen kan avsette områder til «motorsportanlegg». Departementet støtter utvalgets vurdering i at dette underformålet benyttes for motorferdselarealer i denne sammenhengen. Med henvisning til at dagens regulering derfor tar utgangspunkt i at slike områder skal være fastsatt i reguleringsplan, vurderer departementet at det er hensiktsmessig at motorferdselloven stiller krav om at slike områder skal være fastsatt i reguleringsplan for å kunne brukes. Reguleringsplan vil dessuten være best egnet fordi det er snakk om mindre områder med behov for detaljerte bestemmelser.

Departementet mener også at motorferdselloven skal sette rammer for hvor motorsportområder kan legges, på samme måte som det er foreslått for flere arealer for motorferdsel som fastsettes i arealplan, se omtale av dette i punkt 9.1.4.3.

Kommunene skal ikke kunne omgå regelverket for motorferdsel i utmark ved å regulere et større utmarksområde til motorsport. Så lenge den direktehjemlede adgangen til å utøve motorsport avgrenses til motorsportkonkurranser- og trening som del av den organiserte idretten, mener departementet at det ikke er behov for å angi eksakte rammer for størrelse på de aktuelle trenings- og konkurransebanene, men legger til grunn at det skal være mindre avgrensede arealer. Departementet antar at kommunene ikke vil regulere større områder enn det de aktuelle motorsportgrenene har behov for til trening og konkurranser. Typiske motorsportgrener som kjøres i utmark er trial og enduro. Utvalget har pekt på at eksempler på slike områder er rundt 40 dekar.

Departementet understreker at motorsportområder ofte vil ha konsekvenser for miljøet og at områdene derfor bør konsekvensutredes før de eventuelt fastsettes. Områdets størrelse vil være et viktig moment i denne vurderingen. Departementet viser til at «permanente konkurranse- og testbaner for bil og motorsykkel» allerede er inntatt i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II. Departementet påpeker at arealer for motorsport etter lovforslaget også kan omfatte landing og start i forbindelse med luftsport, og at det for å unngå tolkningsspørsmål derfor kan være hensiktsmessig å innta områder for motorsport i utmark og vassdrag konsekvensutredningsforskriftens vedlegg II. Departementet understreker at endringer i konsekvensutredningsforskriften vil bli fastsatt av Kongen i statsråd i en egen prosess.

Se lovforslaget § 22 som gir direkte adgang til motorferdsel ved fastsettelse i arealplan samt merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

Når det gjelder behovet for overgangsbestemmelse for motorferdsel til dette formålet, viser departementet til at eventuelle tillatelser for motorferdsel er gitt i dispensasjoner og at disse i hovedsak blir gitt etter motorferdselforskriften § 6, eventuelt også etter motorferdselloven § 6. Kommuner og andre aktører bør få noe tid til å gjennomføre planprosessen. Dispensasjoner som gir tillatelse til motorsport kan etter departementets forslag stå ved lag i inntil fem år etter at ny lov trer i kraft, så fremt vedtakene selv angir en så lang tidsperiode. Departementet legger til grunn at en del av disse områdene allerede er vedtatt i arealplan, og vurderer at en tidsperiode på fem år uansett gir kommunene tilstrekkelig tid til å vedta reguleringsplaner.

9.6 Landingsplasser

9.6.1 Gjeldende rett

Landing og start med luftfartøy, som for eksempel fly og helikopter, omfattes av motorferdsellovens virkeområde. Selve flyvningen omfattes ikke. Motorferdselloven gjelder likevel ikke landingsplasser for luftfartøy som er gitt konsesjon etter luftfartsloven, jf. motorferdselloven § 2 femte ledd.

Utgangspunktet er derfor at landing og start med luftfartøy er forbudt i utmark og vassdrag jf. § 3. Fra dette utgangspunktet gjelder en rekke unntak.

Bruk av luftfartøy for formålene angitt i motorferdselloven § 4 er tillatt. Kommunen kan i tillegg i forskrift eller enkeltvedtak åpne opp for start og landing på angitte steder etter motorferdselloven § 5. Dersom det foreligger «særlige grunner», kan kommunen gi særskilt tillatelse til bruk av luftfartøy etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven § 6. Ved vurderingen av om det foreligger «særlige grunner», vil det blant annet være av betydning om motorferdselen er nødvendig og har et nytteformål. Etter lovens § 5 første ledd bokstav a kan kommunen gi forskrift om landing og start med luftfartøy på bestemte steder i utmark og vassdrag. Kommunen har adgang til å beslutte om landingsplassen skal være åpen til fri bruk, eller om adgangen skal begrenses til bestemte formål, til bestemte tider eller til å gjelde selskaper eller enkeltpersoner som driver ervervsmessig luftfartsvirksomhet. Kommunen kan, for å føre kontroll, fastsette at det skal gis melding om flygningene som er foretatt, se Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96 punkt 8.2.3. Dersom en kommune ønsker å fastsette landingsplasser i forskrift, skal utkast til forskrift sendes fylkeskommunen og berørte statlige fagmyndigheter til uttalelse. Dersom noen av disse fremmer innsigelser som kommunen ikke tar hensyn til, skal kommunens vedtak sendes til statsforvalteren for godkjennelse.

Departementet har i forskrift om forbud mot heliskiing med videre, som er hjemlet i motorferdselloven § 7, innskrenket kommunenes adgang til å legge ut landingsplasser. Forbudet ble innført i slutten av 1980-årene etter at departementet ble oppmerksomme på flere tilfeller av arrangerte helikopterturer for skiturister til attraktive fjelltopper. Av forskriften følger det at kommunen ikke kan «legge ut til landingsplasser fjelltopper, utsiktspunkter, breer og andre liknende steder, som bare har interesse i forbindelse med helikopterskiing, for kortvarig opphold, som utgangspunkt for dagsturer, eller for liknende formål». Det er i rundskrivet til motorferdselloven lagt til grunn at det heller ikke er adgang til å gi dispensasjon etter motorferdselloven § 6 til slike turer, siden dette ikke anses å tilfredsstille kravet om særlige grunner.

9.6.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 15 om regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven og kapittel 26 om bruk av luftfartøy, særlig kapittel 26.4.5.1.

Utvalget foreslo at kommunen kan fastsette landingsplasser i arealplan etter plan- og bygningsloven, og at landing og start på slike landingsplasser vil være direkte tillatt etter motorferdselloven.

Landingsplasser finnes allerede som arealformål for reguleringsplaner i plan- og bygningsloven. Landingsplasser for motorferdsel vil etter lovens system fastsettes i reguleringsplan.

I likhet med de fleste andre motorferdselområder som det er foreslått at kommunen kan fastsette i arealplan, ble det foreslått at motorferdselloven skal sette begrensninger på hvor slike områder kan legges.

Utvalget foreslo at arealer for landingsplasser skulle inntas i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II. Forbudet mot helikopterskiing ble foreslått videreført, ved at det i motorferdselloven fastsettes at kommunen ikke skal ha adgang til å legge landingsplasser på fjelltopper, utsiktspunkter, breer eller andre steder som hovedsakelig har interesse for rekreasjon.

9.6.3 Høringen

9.6.3.1 Regulering i plan

Det vises til de generelle innspillene om økt kobling til plan- og bygningsloven i punkt 9.1.3. Det er få høringsinstanser som kommenterer konkret på forslaget om å åpne for landing med luftfartøy gjennom fastsettelse i arealplan. Enkelte høringsinstanser kommenterer imidlertid på at utvalgets lovforslag generelt utvider hvilke formål det kan brukes luftfartøy til, men innspillene er primært gitt i tilknytning til andre bestemmelser enn reguleringen av landingsplasser eller spørsmålet om bruk av plan for dette formålet. Se for eksempel høringsinnspill om landing med luftfartøy på åpne vann i punkt 8.15.3.2

Enkelte høringsinstanser støtter ikke forslag om fastsettelse i arealplan. Finnmark Fylkeskommune mener landingsplasser bør være direkte tillatt, og Midt-Tromsrådet, Sørreisa kommune, Balsfjord kommune, Dyrøy kommune, Lavangen kommune, Harstad kommune, Lyngen kommune, Senja kommune, Målselv kommune, Kåfjord kommune og Storfjord kommune mener det bør være rom for å gi tillatelse til landing utenom faste landingsplasser ved enkeltstående hendelser.

Norges Luftsportforbund (NLF) støtter i hovedsak forslaget, men påpeker at forslaget ikke ivaretar behovet for vinterluftsport på midlertidige landingsplasser, som typisk kan være aktuelt ved vinterluftsport på midlertidig snø- eller isdekt landingsplass. De mener det bør opprettes en tillatelseshjemmel for vinterluftsport, der kommunen kan gi tillatelse til motorferdsel under luftsportskonkurranser- eller trening i regi av den organiserte idretten, for landing og start med luftfartøy på midlertidig landingsplass på snødekt mark og islagt vassdrag innenfor rammen av luftfartsloven. NFL påpeker at det verken er hensiktsmessig eller forholdsmessig å kreve arealplanbehandling for et enkeltarrangement, stevne eller liknende. NLF foreslår også en ny utredningsbestemmelse til lovforslaget om retningslinjer for avgjørelser om motorferdsel. De er også kritisk til at det legges opp til at kommunen kan fastsette i arealplan at kommunen må varsles før landing, etter forslaget til § 44 fjerde ledd (landingsplass innarbeidet i plan), og til forslaget i § 38 siste ledd om at departementet kan fastsette at tillatelser skal omfatte «krav om at turer skal registreres på forhånd» og detaljer «om hvordan registrering skal skje». De mener dette ikke er hensiktsmessig, verken operativt eller sikkerhetsmessig, og viser til at hensynene bak bestemmelsene kan ivaretas innenfor rammene av eksisterende reiseplansystemer innenfor luftfarten. For innspillet knyttet til § 38 vises det til punkt 11.2.3. Når det gjelder forslag til overgangsbestemmelse, mener NLF at forslaget ikke gir tilstrekkelig tid for kommunene til å områ seg, og foreslår at eksisterende vedtak bør gjelde i inntil ti år etter at ny lov trer i kraft.

Til krav om konsekvensutredninger støtter Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Trøndelag og Riksantikvaren at landingsplasser tas inn i vedlegg II.

9.6.3.2 Rammer for landingsplasser – heliskiing

Forslaget om at kommunen ikke skal ha adgang til å legge landingsplasser på fjelltopper, utsiktspunkter, breer eller andre steder som hovedsakelig har interesse for rekreasjon, herunder forslaget om å videreføre dagens forbud mot heliskiing, støttes av en rekke høringsinstanser, deriblant Statsforvalteren i Vestland, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforening (DNT), NOAH – for dyrs rettigheter, Virke og Senterpartiets samepolitiske råd. Statsforvalteren i Vestland peker på at denne formen for helikoptertransport vil føre til unødvendig forstyrrelser og støy, og i seg selv ikke har et nytteformål i motorferdsellovens forstand. Den norske turistforening (DNT) mener loven bør fastsette ytre rammer som ivaretar sårbare og verdifulle natur og friluftslivsområder, på lik linje som for andre områder for motorferdsel som foreslås fastsatt etter plan- og bygningsloven. De forutsetter videre at bestemmelsen også inkluderer forbud mot helikoptertransport og landing for andre friluftsaktiviteter enn ski, slik som gåing, sykling og transport og landing kun for å nyte utsikten. Virke påpeker at formål som frikjøring, heliskiing og catskiing, ikke bygger opp under målene i nasjonal reiselivsstrategi og den type turisme man ønsker å utvikle i Norge.

Norsk Luftsportforbund (NFL) støtter forbudet mot heliskiing, men er kritiske til at forbudet er foreslått utvidet til å gjelde alle typer landingsplasser for alle typer luftfartøy. De foreslår at dette presiseres slik at forbudet mot landingsplasser gjelder «helikoptre og andre luftfartøy med roterende vinger». NLF viser til at luftfartøy med roterende vinger (helikoptre, multikoptere) har en vesentlig større støy- og miljøulempe enn luftfartøy med faste vinger, og mener utvalget ikke har begrunnet hvorfor det er behov for å utvide forbudet til fly med faste vinger.

9.6.4 Departementets vurderinger

Departementet mener kommunene, som i dag, bør ha adgang til å fastsette landingsplasser for start og landing med luftfartøy. For sammenhengens skyld viser departementet til at motorferdselloven ikke gjelder ved bruk av landingsplasser som har konsesjon etter luftfartsloven. Konsesjonsplikten for naturlige landingsplasser inntrer ved tolv flybevegelser (landing og påfølgende start) per uke, altså seks flyturer. Naturlige landingsplasser med mindre enn tolv flybevegelser per uke er unntatt kravet om konsesjon. Landingsplasser som vil bli benyttet i høyst én måned, og som ikke har karakter av å være en fast etablert landingsplass, samt landingsplasser i forbindelse med bygg- og anleggsvirksomhet som ikke blir benyttet i mer enn ett år, er også unntatt kravet om konsesjon. Adgangen til motorferdsel på landingsplasser som er fastsatt i forskrift eller arealplan har derfor et praktisk virkeområde, først og fremst der landinger skjer jevnlig, men ikke så hyppig at det utløser konsesjonskrav.

Departementet viser til at landingsplasser etter sin natur er avgrenset til bestemte steder, og at de dermed er egnet til regulering i arealplan. Departementet foreslår derfor i tråd med utvalgets forslag at landingsplasser skal fastsettes i arealplan i stedet for dagens ordning med forskrift med hjemmel i motorferdselloven. Adgangen til motorferdsel på landingsplasser følger fremdeles av motorferdselloven. Departementet viser for øvrig til de generelle vurderingene om bruk av plan for motorferdselområder i punkt 9.1.4.

Departementet viser videre til at lovforslaget gir kommunene mulighet til å tillate landing og start med luftfartøy til en rekke formål. Det er ikke ønskelig å utvide adgangen til motorferdsel i utmark og vassdrag for fritidsformål utover det lovforslaget her tilrettelegger for. Departementet påpeker at lovforslaget også åpner for at kommunen kan fastsette mindre områder for motorsport, der motorferdsel vil være direkte tillatt «under motorsportkonkurranser eller -trening i regi av den organiserte idretten» se lovforslaget § 22. Departementet kan ikke se at utvalget har gitt uttrykk for at luftsport vil være et typisk bruksområde for denne bestemmelsen, men departementet mener bestemmelsen også skal omfatte landing og start ved motorflysport. Så lenge motorflysporten er avgrenset til motorsportkonkurranser eller -trening i regi av den organiserte idretten, og interessekonflikter og påvirkning på miljø og friluftsliv er avklart gjennom planprosessen, ser ikke departementet noen grunn til at motorflysport ikke skal være direkte tillatt dersom området er avsatt i reguleringsplan. Det vises før øvrig til punkt 9.5 om områder for motorsport. Enkeltarrangementer utover dette vil sjeldent oppfylle vilkåret for dispensasjon etter lovforslaget.

Etter kart- og planforskriften er «landingsplasser for helikopter o.a.» et underformål under lufthavn, som igjen er et underformål under arealformålet områder avsatt til samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur. Departementet støtter utvalgets vurdering i at dette underformålet benyttes for landingsplasser som åpner for motorferdsel etter motorferdselloven. Underformålet «landingsplasser for helikopter o.a.» er ikke tatt inn i plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 2, og arealformålet kan derfor bare benyttes i reguleringsplaner. Landingsplasser vil i praksis derfor kun fastsettes i reguleringsplan, noe som også er hensiktsmessig sett i lys av at det er snakk om små områder, der det også trolig vil være behov for å fastsette detaljerte bestemmelser for motorferdselen. Av hensyn til at slike områder også kan være regulert til for eksempel motorsportområder, der departementet mener det er grunn til å stille krav om reguleringsplan, anser departementet det samlet sett som hensiktsmessig at det også i motorferdselloven stilles krav om at landingsplasser fastsettes i reguleringsplan dersom motorferdsel skal være direkte tillatt.

Departementet mener også at motorferdselloven skal sette rammer for hvor landingsplasser kan legges, på samme måte som det er foreslått for flere arealer for motorferdsel som fastsettes i arealplan, se lovforslaget § 25 andre og tredje ledd og departementets vurderinger på dette punkt i punkt 9.1.4.3.

Når det gjelder forslaget om at motorferdselloven skal sette et forbud mot plassering av landingsplasser på fjelltopper, utsiktspunkter, breer eller andre steder som hovedsakelig har interesse for rekreasjon, støtter departementet dette. Et flertall av høringsinstansene støtter også et slikt forbud. Dette innebærer en videreføring av forbudet mot heliskiing, men utvider også forbudet siden det ikke utelukkende rammer landingsplasser som bare har interesse i forbindelse med heliskiing.

I likhet med utvalget viser departementet til at det antas å være betydelig betalingsvilje for heliskiing og annen lufttransport i utmark. En åpning for slik ferdsel kan gjøre det attraktivt for reiselivsaktører å tilby transport av turister og andre inn i utmark med helikopter eller andre luftfartøy i forbindelse med ulike aktiviteter. Transport med luftfartøy innebærer at man enkelt kan komme seg til steder som det ellers ville vært krevende å komme seg til. Støy fra helikoptertrafikk kan også påvirke store områder. Slik transport kan dermed innebære betydelig støy og økt ferdsel i ellers utilgjengelige områder, hvilket kan forstyrre både annet friluftsliv og dyreliv. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om begrensning på hvor det kan fastsettes slike landingsplasser, og støtter også at forbudet utformes teknologinøytralt.

Departementet støtter også at kommunen, som i dag, skal ha anledning til å fastsette at landingsplasser bare skal benyttes til ferdsel for angitte formål, og at kommunen må varsles før landing.

Med henvisning til innspillet fra Norges Luftsportforbund vises det til at kommunene selv bestemmer om de ønsker å sette bestemmelser om varsling og eventuelt hvordan slik varsling bør foregå. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å presisere bestemmelsen ytterligere, og viser dessuten til at det i planprosessen vil være adgang til å medvirke på utformingen av eventuelle planbestemmelser innenfor rammene av plan- og bygningsloven § 12-7.

Departementet støtter utvalgets forslag om å innta landingsplasser i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II. Dette innebærer at det som utgangspunkt vil være krav om konsekvensutredning dersom planen antas å ha vesentlige virkninger for miljø eller samfunn.

Med henvisning til innspillet fra Norges Luftsportforbund, mener departementet at det ikke er behov for ytterligere utredningsregler. Dagens regler, både i forvaltningsloven, lovforslaget her og plan- og bygningsloven (herunder konsekvensutredningsregelverket) forplikter kommunen tilstrekkelig til å opplyse saken godt nok før den fastsetter reguleringsplanen. Ved oppstart av planarbeid for reguleringsplaner skal berørte offentlige organer og andre interessenter varsles. Departementet understreker også at reguleringsplaner som er omfattet av konsekvensutredningsforskriften vedlegg II skal ha planprogram dersom planen antas å ha vesentlige virkninger for miljø eller samfunn.

Når det gjelder status for forskrifter om landingsplasser vedtatt med hjemmel i dagens lov, vurderer departementet at det kan være behov for å sikre at regulering av landingsplasser står ved lag i en overgangsperiode etter at ny lov trer i kraft. Departementet foreslår derfor at loven åpner for at forskrifter fastsatt med hjemmel i gammel motorferdsellov kan stå ved lag i fem år etter lovens ikrafttredelse. Departementet mener at dette gir kommuner som ønsker det tilstrekkelig tid til å videreføre landingsplasser etter ny lov i reguleringsplan. Lovforslaget innebærer også at departementet kan fastsette en forlenget overgangsfrist.

Se lovforslaget § 23 når det gjelder direkte adgang til motorferdsel ved fastsettelse i reguleringsplan samt merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

9.7 Små vann

9.7.1 Gjeldende rett

Hovedregelen i motorferdselloven er at motorferdsel i «vassdrag» er forbudt. Det er flere unntak fra dette. Se omtale i punkt 8.15.1 om ferdsel med «motorfartøy» som er generelt tillatt.

For vann mindre enn to km² kan kommunen gi forskrift som åpner for bruk av «motorfartøy» i to tilfeller. Kommunen kan etter motorferdselloven § 5 bokstav b i forskrift åpne for bruk av motorfartøy når det foreligger «særlige grunner». I lovforarbeidene er det beskrevet at en blant annet har tenkt på nødvendig transport til hotell, turiststasjoner og hytter, som ligger slik til i forhold til innsjø eller elv at de er avhengige av båt, for å komme til ordinære kommunikasjonsmidler. Kommunen kan etter motorferdselloven § 5 tredje ledd også åpne for bruk av fartøy med elektrisk motor på opptil 800 watt (ca. 1,1 hk), uavhengig av formålet med ferdselen. Ved vurderingen av om ferdsel skal tillates, skal hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særlig hensynet til hekkeområder, vektlegges. Det er ikke adgang til å åpne for motorferdsel som innebærer vesentlig skade på fugleliv.

Kommunen kan også gi enkelttillatelser til bruk av fartøy med liten elektrisk motor etter motorferdselloven § 5 tredje ledd, og tillatelser til bruk av motorfartøy på mindre vann etter dispensasjonsbestemmelsen i § 6.

9.7.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 15 om regulering av motorferdsel i planer etter plan- og bygningsloven og kapittel 25 om motorferdsel i vassdrag, se særlig 25.4.5.1.

Utvalget foreslo å videreføre at motorferdsel på innsjøer med overflateareal på under to km² som utgangspunkt skal være forbudt, men at motorferdsel skal være direkte tillatt, dersom kommunen har åpnet for motorferdsel i arealplan på disse områdene.

I likhet med snøskuterløyper og en rekke andre motorferdselområder, ble det foreslått begrensninger på hvor slike områder kan legges.

Utvalget foreslo at åpning av mindre vann inntas i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II, som innebærer at det ikke er krav om konsekvensutredning, men at dette skal vurderes konkret i hver enkelt sak ut fra virkningen for miljø og samfunn.

Forslaget innebærer en oppmykning fra dagens regel om at det kreves «særlige grunner» for å åpne for motorferdsel på små vann. Utvalget uttrykte noe tvil om denne løsningen, men vektla at det ikke er regelteknisk ønskelig at motorferdselloven skal gi vilkår for når regulering kan skje og at de prosessuelle kravene til vedtaket av reglene blir skjerpet gjennom å benytte en planprosess.

For motorferdsel i vassdrag finnes det allerede egnede arealformål i plan- og bygningsloven, og utvalget påpekte at det fremstår som hensiktsmessig om kommunen selv velger hvilket plannivå som skal benyttes.

9.7.3 Høringen

Departementet viser til at enkelte høringsinstanser er kritiske til utvalgets forslag om motorferdsel på vann, og mener at forslaget ikke er godt nok begrunnet, og heller ikke belyser motorferdselens påvirkning på naturen ved/i vann godt nok, se punkt 8.15.3.1. Det vises også til de generelle innspillene om økt kobling til plan- og bygningsloven i punkt 9.1.3.

Enkelte høringsinstanser kommenterer konkret på utvalgets forslag om bruk av arealplan for å åpne for motorferdsel på små vann.

Norges jeger- og fiskerforbund (NJFF) støtter utvalgets forslag, og mener planprosessen sikrer en helhetlig tilnærming som også legger til rette for medvirkning og involvering.

Våler kommune, Åsnes kommune og Grue kommune skriver i en felles høringsuttalelse at det er positivt at kommunene etter forslaget får større adgang til å åpne for motorferdsel på mindre vann.

Finnmark fylkeskommune mener motorferdsel på små vann bør være direktehjemlet. Verdal kommune mener det må være lokal bestemmelse av åpning for bruk av motorbåt på innsjøer mindre enn to km².

Blant høringsinstanser som generelt støtter bruk av plan, er enkelte bekymret for om lovforslaget gir kommunene et for vidt handlingsrom når det gjelder motorferdsel på små vann. Den norske turistforeningen (DNT) mener endringen mangler en god begrunnelse og at hjemmelen bør være begrenset til særlige behov slik som tidligere. Fylkeskommunen i Innlandet mener det er stor variasjon mellom kommunene om hvordan hensynet til disse vannene som levested for viltarter og fugler vektlegges, og mener det er behov for en tydeliggjøring av hvordan naturverdier skal vektlegges, og om det bør innhentes ny kunnskap.

Flere kommuner mener det er mer hensiktsmessig å forby eller regulere ferdselen på åpent vassdrag gjennom en forskrift enn gjennom en arealplan, og mener ressursbruken ved utarbeiding av en arealplan ikke vil stå i forhold til resultatet. Enkelte peker på at søknadene om dette er så få og så spredt at det ikke står i forhold til det som kreves for å behandle dette i planprosess. Trøndelag fylkeskommune gir også uttrykk for dette.

Statsforvalteren i Innlandet peker på at det som reguleres gjennom planbehandling bør ha et preg av en mer fast arealbruk og være knyttet til formål hvor det er naturlig for den enkelte å se til arealplan før de utøver en aktivitet. Deres erfaring er at de fleste for eksempel er kjent med at ferdsel på innsjøer i dag reguleres av egne lokale forskrifter, og at det derfor som i dag bør være mulig å regulere motorferdsel på små innsjøer gjennom forskrift eller enkeltvedtak.

Os kommune mener også dagens regel om at bruk av elmotorer på mindre innsjøer enn to kvadratkilometer etter enkeltvedtak, bør videreføres.

Når det gjelder krav om konsekvensutredninger støtter Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Trøndelag og Riksantikvaren at åpning av vann tas inn i vedlegg II.

9.7.4 Departementets vurderinger

Vann og innsjøer med et areal under to km² er så små at økosystemer og artene som har tilhold der er sårbare for forstyrrelser i form av motorisert ferdsel, både over og under vann.

Departementet peker på at utvalgets forslag innebærer en liberalisering, både fordi det ikke lenger kreves «særlige grunner» for å åpne for motorferdsel på små vann, og fordi reguleringen ikke lenger er begrenset til bruk av elektrisk motor med liten kraft.

Departementet vurderer at det både er fordeler og ulemper med å kreve arealplan for å åpne for motorferdsel på små vann. Samlet sett støtter departementet utvalgets forslag, i hovedsak med henvisning til de generelle argumentene som taler for bruk av plan for motorferdselområder, se punkt 9.1.4. Se også departements vurderinger i punkt 8.15.4 knyttet til at begrensninger på motorferdsel på vann skal gjøres gjennom arealplaner med hjemmel i plan- og bygningsloven.

Departementet støtter også at motorferdselloven setter rammer for hvor kommunen kan åpne for motorferdsel på hele eller deler av innsjøer med overflateareal på mindre enn to kvadratkilometer i arealplan, på samme måte som det er foreslått for flere arealer for motorferdsel som fastsettes i arealplan, se departementets vurderinger om dette i punkt 9.1.4.3.

Departementet støtter at åpning av motorferdsel i slike områder plasseres i konsekvensutredningsforskriften vedlegg II. Det vil derfor ikke stilles et ubetinget krav om konsekvensutredning. Med henvisning til de miljøkonsekvenser slik motorferdsel kan få i mindre vann, antar departementet at åpning for motorferdsel i disse områdene som hovedregel bør konsekvensutredes. Behovet for konsekvensutredning vil blant annet avhenge av områdets størrelse, aktivitetsnivå og plassering i tillegg til de antatte naturverdier som finnes i området.

Departementet påpeker at bestemmelsen ikke begrenser hvilke former for motorferdsel det kan åpnes for, men at den kun gjelder for åpne vann. Det vil si at bestemmelsen ikke tillater landing og start på islagte vann. Kommunene kan i arealplan begrense ferdselen, se lovforslaget § 26 første ledd og omtale i punkt 9.1.4.3. Departementet antar at det for eksempel kan være hensiktsmessig å avgrense mot landing og start med luftfartøy. Kommunen kan videre velge å kun åpne for ferdsel med motorfartøy med elektrisk motor med begrenset effekt, dersom det er ønskelig å beholde reguleringer som kommunen har fastsatt i dag.

Departementet støtter utvalgets vurdering om at motorferdsel på vassdrag må reguleres under arealformålet områder til bruk og vern av sjø og vassdrag. Underformålet ferdsel fremstår som det mest nærliggende, men også andre underformål kan være aktuelle. Der det settes begrensninger på adgangen til motorferdsel på vann, kan det for eksempel være aktuelt å sette slike begrensninger i natur- og friluftsområder.

Arealformålene som det foreslås at kan benyttes for å fastsette områder for motorferdsel i vassdrag kan benyttes både i arealdelen til kommuneplan og reguleringsplan. Departementet støtter utvalget i at kommunen kan vurdere hvilken plan de vil benytte selv i hvert enkelt tilfelle. Siden kommunen på vassdrag ikke bare har adgang til å åpne for ferdsel, men også til å begrense adgangen til ferdsel der det i utgangspunktet er tillatt, kan det her være særlig stort behov for fleksibilitet i planleggingsnivået. Departementet antar at det kan variere fra tilfelle til tilfelle hvilket plannivå som er mest passende. For eksempel kan felles regulering av flere vann være hensiktsmessig å gjøre i kommuneplanens arealdel, mens det kan være mer hensiktsmessig å benytte reguleringsplan dersom man ønsker å fastsette særlige regler i en mindre del av et vann.

Kommunen må i hvert enkelt tilfelle vurdere om omfanget av aktiviteten eller andre hensyn tilsier at det må lages en reguleringsplan, for å sikre at utredninger, vurderinger og involvering er på et tilfredsstillende nivå.

Adgangen til motorferdsel på små vann kan i dag følge av enten enkelttillatelse eller forskrift. For å sikre at kommuner som ønsker det kan opprettholde gjeldende adgang til motorferdsel på små vann i en overgangsperiode etter at loven trer i kraft, foreslår departementet at loven åpner for at enkeltvedtak og forskrifter fastsatt med hjemmel i gammel motorferdsellov kan stå ved lag i fem år etter lovens ikrafttredelse. Departementet mener at dette gir kommuner som ønsker det tilstrekkelig tid til å vedta arealplaner som åpner for motorferdsel på små vann, og antar at fem år er tilstrekkelig tid for kommunene. Lovforslaget innebærer også at departementet kan fastsette en forlenget overgangsfrist.

Se lovforslaget § 24 når det gjelder direkte adgang til motorferdsel ved fastsettelse i arealplan samt merknadene til bestemmelsen i punkt 15.