7 Alminnelige regler om motorferdsel i utmark og vassdrag

7.1 Forbud mot motorferdsel

7.1.1 Gjeldende rett

Motorferdselloven § 3 fastsetter at motorferdsel i utmark og vassdrag ikke er tillatt med mindre annet følger av loven selv eller vedtak med hjemmel i loven.

7.1.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 13.1.3.

Utvalget mente skadene og ulempene motorferdsel i utmark og vassdrag kan påføre natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse, tilsier at det fortsatt er behov for offentligrettslige regler om motorferdsel i utmark og vassdrag. Utvalget foreslo i sitt lovforslag § 7 at lovens utgangspunkt fortsatt skal være at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbudt, men at loven gir unntak for motorferdsel som skal være tillatt.

7.1.3 Høringen

Forslaget om å videreføre utgangspunktet om at motorferdsel er forbudt er i liten grad kommentert i høringsinnspillene, og de aktørene som har uttalt seg om dette er generelt positive. Departementet viser til omtalen av høringsinstansenes overordnende syn på lovforslaget i punkt 2.5.2.

7.1.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at utgangspunktet om at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbudt, med mindre annet følger av loven selv eller vedtak med hjemmel i loven, eller annen lov, skal videreføres. Departementet vurderer at det motsatte utgangspunktet, altså at motorferdsel generelt tillates, men at bestemte former for motorferdsel forbys eller underlegges restriksjoner, vil skape en uoversiktlig regulering som vil være lite effektiv å forvalte. Den foreslåtte ordningen er også den som lettest lar seg kombinere med et system med enkelttillatelser. I likhet med det som var vurderingen for dagens bestemmelse, mener departementet også at et slikt utgangspunkt forenkler håndhevingen av loven og ivaretar lovens formål på best mulig måte.

Slik som i dag, mener departementet at motorferdselloven skal oppstille et offentligrettslig forbud mot motorferdsel i utmark og vassdrag. Det vil si at loven regulerer forholdet mellom myndighetene og borgerne, men ikke forhold mellom privatpersoner. Loven griper ikke inn i den adgangen grunneiere, rettighetshavere eller andre private har til å nekte eller regulere motorferdsel, jf. lovforslaget § 4 og omtale i punkt 6.6. Det innebærer også at det offentligrettslige forbudet for eksempel ikke kan avtales bort, eller falle bort ved hevd eller sedvane.

Ordlyden i utvalgets forslag til bestemmelse avviker noe fra ordlyden i dagens regel i § 3, da forslaget også gjør unntak fra forbudet for motorferdsel tillatt etter «annen lov». Departementet er enig i denne vurderingen, og viser til at endringen primært er ment å synliggjøre det alminnelige utgangspunktet om at motorferdselloven gjelder ved siden av annet regelverk med mindre annet er bestemt. Der andre regelverk gir regler om motorferdsel i utmark og vassdrag, beror det på en tolkning etter alminnelige prinsipper for lovtolkning om regelen innebærer et unntak fra motorferdselforbudet i motorferdselloven, eller om den bare gjelder forholdet til grunneier.

Selv om loven altså åpner opp for at andre lover også kan gi adgang til motorferdsel i utmark og vassdrag, understreker departementet at forslaget om ny motorferdsellov tar sikte på å omfatte alle nødvendige unntak fra forbudet mot motorferdsel slik regelverket er i dag.

Se lovforslaget § 5 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

7.2 Krav om at motorferdsel skjer aktsomt

7.2.1 Gjeldende rett

Dagens motorferdsellov § 8 stiller krav om at all motorferdsel, både den som er direkte tillatt i loven eller i forskrift og den som er tillatt etter tillatelse fra myndighetene, «skal foregå aktsomt og hensynsfullt for å unngå skade og ulempe for naturmiljø og mennesker». Hva aktsomhetsplikten innebærer i praksis må vurderes konkret. I forarbeidene er det uttalt at «ferdselen ikke skal volde unødig skade på grunn, vegetasjon og dyreliv eller ulempe for andre, og for øvrig ikke unødig forstyrre eller forurense naturmiljøet», jf. Ot.prp. nr. 45 (1976–77) s. 38. Dette kan innebære at man må vurdere tid og sted for kjøringen, og tilpasse hastighet og kjøremønster på en mest mulig skånsom måte. Brudd på aktsomhetsplikten kan straffes med bøter, jf. motorferdselloven § 12.

Bestemmelsen i motorferdselloven § 8 gjelder i tillegg til aktsomhetsbestemmelser i annet regelverk, som for eksempel naturmangfoldloven § 6.

7.2.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger om aktsomhetsbestemmelsen er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 14.3.

Utvalget foreslo å videreføre innholdet i aktsomhetsplikten, men med en moderne formulering, se utvalgets lovforslag § 8. Utvalget foreslo å presisere i lovteksten at aktsomhetsplikten skjerpes dersom terrenget eller dyrelivet er spesielt sårbart, eksempelvis i vårløsningen, i vått terreng, i yngleperioden for vilt og i kalvingstiden for rein. Tydeliggjøringen hang nært sammen med utvalgets forslag om å oppheve det såkalte vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark. Utvalgets forslag om å oppheve vårforbudet er nærmere omtalt i utredningen kapittel 18.2.

Overtredelse av aktsomhetsplikten skulle også kunne håndheves og sanksjoneres etter reglene i utvalgets lovforslag.

7.2.3 Høringen

Flere høringsinstanser støtter utvalgets forslag, herunder Miljødirektoratet, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Vestland, Statsforvalteren i Trøndelag, Norges jeger- og fiskerforbund, Statskog, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforening, Alta folkehøyskole, Naustdal-Gjengedal verneområdestyre, Oslo kommune, Gloppen kommune og Stad kommune. Særlig er det flere som uttrykker støtte til at aktsomhetsplikten konkretiseres og spesifiseres med hensyn til at sårbare tidspunkter kan gjøre det enklere å følge opp hensynsfull og aktsom motorferdsel. Statsforvalteren i Trøndelag oppfatter presiseringen og utdypingen av aktsomhetskravet som en forbedring sammenliknet med dagens lov.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at aktsomhetsbestemmelsen bør strammes mer til, eksempelvis gjennom at det også bør tas særlig hensyn i kalvingstiden for andre beitedyr enn rein, eller at det bør vurderes å innføre et forbud mot motorferdsel i yngletiden i hele landet.

Noen høringsinstanser, slik som Trøndelag fylkeskommune, Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune og Tydal kommune med flere, gir uttrykk for at aktsomhetsbestemmelsen ikke spesielt bør nevne «samisk kulturutøvelse», men i stedet gi lik beskyttelse for skade og ulempe for andre interesser, eller at andre minoritetsgruppers kulturutøvelse også bør omfattes. Flere reinbeitedistrikter i Trøndelag foreslår i et felles høringsinnspill å tydeliggjøre at det i hovedsak er rein det skal tas hensyn til og foreslår å endre ordlyden til «reindrift- og samisk kulturutøvelse».

Kvænangen Høyre, Troms FrP, Finnmark FrP, Snøskuterklubbenes fellesråd og Ofoten snøscooterforening mener presiseringen i bestemmelsens andre del om yngletid og kalvingstid bør fjernes eller justeres.

7.2.4 Departementets vurderinger

Selv om motorferdsel for et bestemt formål er lovlig, kan det ha stor betydning hvordan motorferdselen foregår. Både tidspunktet for kjøringen, valg av trasé og generell kjøreatferd har betydning for hvilke virkninger motorferdselen får på blant annet natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Motorferdsel som er tillatt bør utføres på en mest mulig skånsom måte for å ivareta formålene med loven. Departementet mener derfor at aktsomhetsplikten i motorferdselloven bør videreføres. Aktsomhetsplikten gjelder for alle typer kjøring, både tillatelsesbasert og direktehjemlet ferdsel og innebærer at motorferdsel til enhver tid må tilpasses de faktiske forhold, for eksempel i sårbare tider på året.

Departementet støtter utvalgets forslag om at aktsomhetsplikten skjerpes dersom terrenget eller dyrelivet er spesielt sårbart. Departementet foreslår at bestemmelsen fastsetter at det skal utvises særlig aktsomhet ved motorferdsel i vårløsningen eller i vått terreng, i yngletiden for vilt og i kalvingstiden for rein. Denne tydeliggjøringen er særlig viktig når departementet nå foreslår å oppheve det såkalte vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark, se omtale i punkt 7.3.

Se lovforslaget § 6 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

7.3 Retningslinjer for avgjørelser om motorferdsel og krav til begrunnelse

7.3.1 Gjeldende rett

7.3.1.1 Retningslinjer for myndighetsutøvelse og krav til begrunnelse

Dagens motorferdselregelverk har ikke særregler om begrunnelse av vedtak etter loven. For avgjørelser etter motorferdselregelverket gjelder derfor forvaltningsloven §§ 24 og 25 for begrunnelse av enkeltvedtak. I ny forvaltningslov § 56 er disse bestemmelsene videreført. Den nye forvaltningsloven er vedtatt, men har ennå ikke trådt i kraft.

Forvaltningsloven oppstiller ikke generelle krav om begrunnelse for forskriftsvedtak, men etter § 37 må forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig. I ny forvaltningslov § 94 er dette formulert som at forvaltningsmyndigheten skal det sørge for at saken er forsvarlig utredet. Motorferdselforskriften § 4a tredje ledd stiller særlige krav til begrunnelsen for forskrifter om snøskuterløyper.

Naturmangfoldlovens prinsipper for offentlig beslutningstaking etter §§ 8 til 12 har også betydning for kommunale vedtak om motorferdsel i utmark. Prinsippene i naturmangfoldloven skal legges til grunn som retningslinjer for myndighetsutøvelsen, jf. naturmangfoldloven § 7. Kommunens vurdering av retningslinjene i den enkelte saken skal fremgå av begrunnelsen til vedtakene, jf. § 7 andre punktum.

Dagens motorferdselregelverk gir ikke generelle retningslinjer for hvilke hensyn myndighetene skal legge vekt på når de treffer enkeltvedtak eller forskrifter etter loven, men regelverket fastsetter at det skal legges vekt på enkelte hensyn for noen typer avgjørelser. I motorferdselloven § 5 tredje ledd er det fastsatt at hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særlig hensynet til hekkeområder, skal vektlegges i enkeltvedtak om bruk av motorfartøy med elektrisk motor på små vann. Hensynene som skal tillegges vekt når kommunen fatter enkeltvedtak etter loven § 5 tredje ledd skal også tillegges vekt ved forskriftsvedtak om slik motorferdsel. Ved fastsettelsen av snøskuterløyper skal kommunene ta «særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører og andre», jf. motorferdselloven § 4 a fjerde ledd og motorferdselforskriften § 4a femte ledd.

Utover dette gir formålsbestemmelsen i § 1 en viss veiledning om hvilke hensyn som er relevante for kommunens vurderinger.

Myndighetene har altså i utgangspunktet et vidt skjønnsrom når de avgjør saker etter motorferdselloven, selv om hensynet til natur og friluftsliv står sentralt. Etter Grunnloven § 112 har myndighetene, som også omfatter kommunene, plikt til å vektlegge miljøhensyn når de fatter avgjørelser. Myndighetene er også forpliktet til å ivareta samisk kultur etter folkeretten og etter Grunnloven § 108.

7.3.1.2 «Vårforbudet» i Nord-Troms og Finnmark

For å ivareta hensyn til reindrift og vilt, samt til terreng som er særlig sårbart i vårløsningen, er det i motorferdselforskriften § 8 første ledd fastsatt et geografisk avgrenset forbud mot bruk av motorkjøretøy i perioden 5. mai til og med 30. juni. Forbudet gjelder i Finnmark og Nord-Troms (Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord kommuner), og omtales ofte som «vårforbudet». Vårforbudet gjelder ikke for motorferdsel som er direkte tillatt i motorferdselloven § 4 første ledd. Forbudet gjelder videre bare motorferdsel med motorkjøretøy, og ikke ferdsel med motorfartøy eller luftfartøy.

Statsforvalteren kan bestemme om forbudet skal gjelde andre tidsrom, for hele kommunen eller for særskilte områder, når dette anses nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser eller andre interesser som motorferdselloven skal ivareta. Statsforvalteren har myndighet til å gjøre unntak fra forbudet i spesielle tilfeller etter søknad.

I resten av landet gjelder et nasjonalt forbud mot motorferdsel i skuterløypene etter 5. mai, jf. motorferdselforskriften § 4a andre ledd. I sentrale områder for kalving og flytting av rein skal løypene være stengt etter 25. april. Denne regelen er omtalt i punkt 9.3 om snøskuterløyper, under temaet sesongslutt.

7.3.2 Utvalgets forslag

7.3.2.1 Forslag om retningslinjer og begrunnelse

Utvalgets vurderinger om retningslinjer for myndighetsutøvelse og krav til begrunnelse er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 28.2.

Utvalget foreslo å innføre en egen bestemmelse hvor det gis retningslinjer om hva kommunene skal vektlegge ved vedtak om motorferdsel, se utvalgets lovforslag § 10. Utvalget mente det var hensiktsmessig å gi retningslinjer som forplikter kommunen til å vurdere hvordan, hvor og når motorferdsel kan skje, hvilken teknologi som kan brukes og hvilken påvirkning ferdselen har på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Ut fra kunnskapen om hvilke skadevirkninger motorferdselen kan ha, mente utvalget at det var hensiktsmessig å fremheve at det skal legges vekt på å unngå skader av motorferdsel i vårløsningen, i vått terreng og i yngletiden for vilt og kalvingstiden for rein. Videre foreslo utvalget at det i loven stilles krav om at vurderingene skal fremgå av begrunnelsene for vedtak om motorferdsel.

7.3.2.2 Oppheving av vårforbudet

Utvalgets forslag knyttet til å oppheve det såkalte vårforbudet er særlig omtalt i NOU 2024: 10 kapittel 18.2.

Utvalget foreslo å oppheve det særskilte vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark. Som bakgrunn for forslaget viste utvalget til flere forhold. Deres prinsipielle utgangspunkt var at videreføring av særregler for geografisk avgrensede områder bør være godt begrunnet. Utvalget mente kunnskapsgrunnlaget om motorferdselens innvirkning på natur og reindrift ikke gir noen tungtveiende begrunnelse for en naturlig avgrensning av vårforbudet til kun Nord-Troms og Finnmark.

Utvalget mente imidlertid at det av hensyn til naturen og reindriften er gode grunner til å regulere motorferdsel i utmark om våren. Utvalget mente likevel det vil være for strengt å utvide vårforbudet geografisk og ønsket ikke å anbefale en slik løsning.

Utvalget la til grunn at all motorferdsel, både den som er direkte tillatt etter loven og den som kommunene tillater, skal være nødvendig og vurdert opp mot de hensynene som loven skal ivareta. Kommunene må i vurderingen av søknader om motorferdsel vektlegge hensynet til naturen og reindriften om våren, og de har en plikt til å påse at hensynene bak loven blir ivaretatt i denne sårbare perioden. Utvalget foreslo derfor å lovfeste tydeligere retningslinjer for kommunenes behandling av tillatelser, se forrige punkt. De foreslo også å tydeliggjøre at aktsomhetsplikten skjerpes i vårløsningen eller i vått terreng, i yngleperioder for vilt og i kalvingsperioden for rein, se omtale av aktsomhetsregelen i proposisjonen punkt 7.2.

Utvalget vurderte videre at det i hovedsak er motorferdsel i snøskuterløyper det er behov for å regulere på våren, og viste til at dette er ferdsel som ikke er nødvendig eller tjener nyttebehov, og som samtidig kan være av stort omfang. Utvalget foreslo derfor å videreføre en regel hvor det i likhet med i dag fastsettes en ytre ramme for hvor lenge snøskuterløyper i hele landet kan holdes åpne. Dette forslaget behandles nærmere i proposisjonen i punkt 9.3 om snøskuterløyper og temaet sesongslutt.

7.3.3 Høringen

7.3.3.1 Forslag om retningslinjer og begrunnelse

Utvalgets forslag til retningslinjer og krav om begrunnelse har generelt mottatt bred støtte i høringen. Blant aktørene som støtter utvalgets forslag er Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Nordland samt Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Innlandet fylkeskommune, Engerdal kommune, Gloppen kommune, Grane kommune, Hattfjelldal kommune, Hemnes kommune, Hjartdal kommune, Nord-Fron kommune, Oppdal kommune, Oslo kommune, Porsanger kommune, Rana kommune, Sel kommune, Sirdal kommune, Stad kommune, Sørfold kommune, Tinn kommune, Tokke kommune, Trysil kommune, Valle kommune, Vanylven kommune og Vinje kommune. Positive er også Utmarkskommunenes Sammenslutning, Kommunesektorens Organisasjon, Den norske turistforening, Norsk Friluftsliv, Norges jeger- og fiskerforbund, Finnmarkseiendommen, Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) og flere reinbeitedistrikt.

Flere argumenterer med at retningslinjene vil bidra til å sette tydeligere rammer for kommunenes myndighetsutøvelse og at dette er pedagogisk. Innlandet fylkeskommune peker på at det ut fra deres erfaring varierer i hvor stor grad og hvordan kommunene begrunner og vektlegger vurderingene av prinsippene i naturmangfoldloven.

NRL mener det er positivt at det stilles krav til kunnskapsgrunnlaget ved tillatelser til motorferdsel og understreker at også reindriftens erfaringsbaserte og tradisjonelle kunnskaper må vektlegges.

Norsk Friluftsliv og Den norske turistforening mener at retningslinjer for vedtak om motorferdsel også må gjelde vedtak om motorferdsel som gjøres etter annet lovverk, herunder plan- og bygningsloven og at dette må fremkomme i lovbestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser, slik som Trøndelag fylkeskommune, Meråker kommune, Surnadal kommune, Osen kommune, Åfjord kommune, Holtålen kommune, Lierne kommune, Midtre Gauldal kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Tydal kommune og Senterpartiets samepolitiske råd, er positive til utvalgets forslag, men mener det er behov for enkelte justeringer, eksempelvis i form av at retningslinjene også bør vektlegge hensynet til andre beitedyr enn tamrein. Noen foreslår at henvisningen til samisk kulturutøvelse alternativt tas ut. Flere mener i tillegg at vedtak etter loven, så langt det er rimelig, også skal bygges på etterprøvbar kunnskap om kulturminner.

Norges Luftsportforbund mener at det bør inntas retningslinjer om involvering av berørte organisasjoner før vedtak etter loven fattes, for en nødvendig konkretisering av forvaltningsloven §§ 17 og 37, og utredningsinstruksen.

Finnmarkseiendommen understreker at motorferdsel i tilknytning til samisk utmarksbruk (utenom reindrift) og betydningen det har for alle innbyggerne i Finnmark for ivaretakelse av tradisjoner, trivsel og bolyst, også må være en del av vurderingskriteriene.

Kommunesektorens Organisasjon mener klarere retningslinjer til vedtak er positivt av hensyn til kvalitetssikring, likebehandling og omfang av klager. De påpeker samtidig at bestemmelsen bør tydeliggjøre at kommunen har anledning til å vektlegge ulemper for natur og friluftsliv ved alternativer til motorferdsel, eksempelvis vinterbrøyting, og at det bør fremkomme at bestemmelsen ikke uttømmende lister opp momenter som kan vektlegges.

Andre høringsinstanser er negative til forslaget. Snøskuterklubbenes fellesråd og Åsnes senterparti mener forslaget vil medføre mer byråkrati, og Bardu kommune mener retningslinjene ikke tar tilstrekkelig hensyn til lokale forhold. Troms FrP, Porsanger Frp og Finnmark Frp mener paragrafen og saksbehandlingen kan forenkles.

Gamvik kommune og Porsanger Arbeiderparti ønsker å fjerne eller justere kravet til at vedtak skal «bygges på etterprøvbar kunnskap», og foreslår å fjerne kravet til begrunnelse av vedtak, under henvisning til at dette vil føre til tidkrevende utredninger. Ofoten snøscooterforening mener hensynet til friluftsliv og samisk kulturutøvelse bør strykes fra lovforslaget, samt kravet til begrunnelse av vedtak.

7.3.3.2 Særlig om vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark

Det er delte meninger om utvalgets forslag i høringen. Innspill særlig knyttet til tidspunkt for sesongslutt i skuterløypene er behandlet i punkt 9.3.3.8.

Flere høringsinstanser er positive til at vårforbudet foreslås opphevet, deriblant Finnmark fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Vest-Finnmark Rådet, Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Alta kommune, Hammerfest kommune, Tana kommune, Porsanger kommune, Finnmarkseiendommen, Brenna bygdelag og Vinje senterparti. Flere er imidlertid skeptiske til at det opprettholdes et tidspunkt for sesongslutt i snøskuterløyper.

En del høringsinstanser, slik som Naturvernforbundet, Den norske turistforeningen og Forum for natur og friluftsliv i Finnmark er negative til forslaget om å oppheve vårforbudet. Disse aktørene fremhever viktigheten av å ivareta natur og reindrift. Kåfjord kommune mener at vårforbudet har fungert godt og at det er riktig med geografiske særregler. En rekke reinbeitedistrikter mener forslag til retningslinjer og aktsomhetsbestemmelse ikke er tilstrekkelig for å ivareta interessene som begrunner vårforbudet.

7.3.4 Departementets vurderinger

7.3.4.1 Forslag om retningslinjer og begrunnelse

Departementet foreslår at motorferdselloven skal fastsette retningslinjer for avgjørelser om motorferdsel, og stille krav om at avgjørelsene skal ha en skriftlig begrunnelse.

Forslaget bidrar til å operasjonalisere lovens formålsbestemmelse ved å tydeliggjøre hensynene i loven og dermed bidra til at de legges til grunn for avgjørelsene etter loven. Det er hensiktsmessig å gi retningslinjer som forplikter kommunen til å vurdere hvordan, hvor og når motorferdsel kan skje, hvilken teknologi som kan brukes, og hvilken påvirkning ferdselen har på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Ut fra kunnskapen om hvilke skadevirkninger motorferdselen kan ha, er det hensiktsmessig å fremheve at det særlig skal legges vekt på å unngå skader av motorferdsel i vårløsningen, i vått terreng og i yngletiden for vilt og kalvingstiden for rein.

Overordnet mener departementet at det er hensiktsmessig med en egen bestemmelse med retningslinjer for myndighetsutøvelse og begrunnelse ved avgjørelser av om motorferdsel skal tillates etter motorferdselloven. Som utvalget påpeker er det i saker som kan få konsekvenser for natur og friluftsliv, flere hensyn som kan tilsi at det bør foreligge særlige retningslinjer og krav til begrunnelse. Natur- og friluftslivsinteressene er ikke part i saken, og det er derfor særlig viktig at beslutninger som berører natur og miljø er godt vurdert og begrunnet. Utgangspunktet er altså et ganske annet enn etter de alminnelige forvaltningsrettslige reglene, der reglene om begrunnelse først og fremst er ment å ivareta hensynet til parten. Generelt kan begrunnelseskrav bidra til at myndighetene i større utstrekning legger vekt på lovpålagte hensyn. Retningslinjer og krav til begrunnelse legger også til rette for utviklingen av en gjennomtenkt praksis og for kontroll og eventuell overprøving av klageinstansen eller domstolene.

Departementet har merket seg at en del kommuner ikke begrunner sine vedtak i tråd med kravene i forvaltningsloven og naturmangfoldloven, og at praksisen enkelte steder tyder på at kommunene først og fremst forholder seg til motorferdselregelverket, uten at de tar hensyn til naturmangfoldloven.

Departementet støtter derfor i hovedsak utvalgets forslag til bestemmelse om retningslinjer for myndighetsutøvelse og krav til begrunnelse i motorferdselloven. Formålet med bestemmelsen er i all hovedsak pedagogisk. Departementet mener bestemmelsen vil bidra til at myndighetene etter loven vektlegger og synliggjør lovpålagte hensyn i sine avgjørelser, noe som kan bidra til at lovens formål ivaretas i praksis.

Når det gjelder høringsinnspillene knyttet til kravet om at vedtak etter loven så langt det er rimelig skal bygge på etterprøvbar kunnskap om natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse, viser departementet til at dette er viktig for at beslutninger om motorferdsel i utmark treffes på et best mulig kunnskapsgrunnlag. Departementet viser til at det allerede følger et innholdsmessig lignende krav for avgjørelser som berører naturmangfoldet, jf. naturmangfoldloven § 8. Kravet til kunnskapsgrunnlaget er også viktig for å muliggjøre myndighetenes etterlevelse av forpliktelsene etter Grunnloven § 112 til å legge vekt på miljøhensyn. Videre viser departementet til at krav til begrunnelse og synliggjøringen av denne i stor grad allerede følger av gjeldende forvaltningsrett og etter naturmangfoldloven § 7.

Med henvisning til innspillet fra Norges Luftsportforbund, mener departementet at det ikke er behov for ytterligere utredningsregler. Dagens regler, både i forvaltningsloven, lovforslaget her og plan- og bygningsloven (herunder konsekvensutredningsregelverket) forplikter kommunen tilstrekkelig til å opplyse saken godt nok før den fastsetter reguleringsplanen. Ved oppstart av planarbeid for reguleringsplaner skal berørte offentlige organer og andre interessenter varsles. I mange tilfeller vil det også være krav om planprogram ved utarbeidelse av arealplaner.

Departementet har forståelse for høringsinstanser som ønsker å synliggjøre andre hensyn i bestemmelsen, men vurderer at det er naturlig å avgrense bestemmelsen til de hensynene som særlig skal ivaretas av motorferdselloven. Retningslinjene vil være viktige for å operasjonalisere lovens formål, og bør derfor gjenspeile formålsbestemmelsen. Departementet understreker likevel at også andre hensyn kan være relevante for vurderinger av om motorferdsel skal tillates, for eksempel hensynet til ivaretakelse av kulturminner.

Tilsvarende mener departementet at det er naturlig at retningslinjene avgrenses til å gjelde vurderinger av om motorferdsel skal tillates etter motorferdselloven. Departementet presiserer for ordens skyld at bestemmelsen også får anvendelse der kommunene åpner for motorferdsel i arealplaner etter plan- og bygningsloven. Lovforslaget innebærer at motorferdsel vil være direkte tillatt der kommunen har fastsatt slike arealer. Departementet foreslår å klargjøre at prinsippene kommer til anvendelse både ved enkeltvedtak, forskriftsvedtak etter motorferdselloven og ved fastsettelse av arealplaner og bestemmelser etter plan- og bygningsloven, ved at bestemmelsen gjennomgående bruker begrepet «avgjørelse om motorferdsel».

Departementet vurderer imidlertid at forholdet mellom retningslinjene etter motorferdselloven og naturmangfoldlovens prinsipper for offentlig beslutningstaking kan fremstå noe uklart med utvalgets forslag, og at bestemmelsen fremdeles kan medføre risiko for at naturmangfoldlovens prinsipper overses av rettsanvendere i praksis. For å tydeliggjøre at bestemmelsen ikke er ment å erstatte prinsippene i naturmangfoldloven, men supplere og presisere prinsippene for motorferdselssaker, foreslår departementet å ta inn en henvisning til naturmangfoldlovens prinsipper innledningsvis i bestemmelsen.

Se lovforslaget § 7 og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.

7.3.4.2 Oppheving av vårforbudet

Departementet foreslår at det geografisk avgrensede vårforbudet oppheves, i samsvar med utvalgets forslag. Motorferdselloven bør gi nasjonale regler som gjelder for hele landet, og samtidig gi kommunene tilstrekkelig handlingsrom til å gjøre lokale tilpasninger. Motorferdselloven bør ikke ha geografisk avgrensede regler med mindre gode grunner taler for det.

De hensyn som begrunner vårforbudet i dag, nemlig at denne perioden er kritisk for reinen og øvrig dyreliv, og at terrenget er spesielt sårbart i vårløsningen, er hensyn som kan gjøre seg gjeldende i hele landet, ikke bare i Nord-Troms og Finnmark. Departementet viser til at tamrein og vilt vil være sårbare i hekke- og yngleperioden også i andre deler av landet. Tilsvarende er terrenget i andre deler av landet også særlig sårbart og utsatt for erosjon etter snøsmelting om våren. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i NOU 2024: 10 kapittel 18.2, som departementet slutter seg til.

Departementet har forståelse for bekymringene knyttet til ivaretagelse av natur og reindrift i en sårbar periode, slik flere høringsinstanser har trukket frem, men påpeker at en opphevelse av vårforbudet må ses i sammenheng med flere bestemmelser i lovforslaget. De foreslåtte retningslinjene i § 7 vil bidra til å ivareta relevante hensyn i hele landet. Loven tydeliggjør dessuten at aktsomhetsplikten skjerpes i vårløsningen eller i vått terreng, i yngletiden for vilt og i kalvingstiden for rein, jf. § 6. Kommunen får også en utvidet adgang til å omgjøre vedtak, for eksempel der det viser seg at skader eller ulemper blir vesentlig større eller annerledes enn ventet da tillatelsen ble gitt, jf. § 46. Departementet viser også til at kommunen og departementet etter § 8 midlertidig kan forby eller begrense motorferdsel som ellers er tillatt når det er nødvendig eller strengt nødvendig for å ivareta reindrift, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse.

I snøskuterløyper mener departementet, i tråd med utvalgets forslag, at det er grunn til å videreføre et tidspunkt for sesongslutt, se § 26 tredje ledd og omtale i punkt 9.3.4.8.

7.4 Myndighet til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt

7.4.1 Gjeldende rett

7.4.1.1 Motorferdselloven

Motorferdselregelverket gir i dag flere muligheter for statlige myndigheter til å begrense motorferdsel som ellers er tillatt, for eksempel av hensyn til å ivareta sårbare natur- eller friluftsinteresser.

Etter motorferdselloven § 7 første ledd kan departementet gi nærmere regler om kommunens bruk av myndigheten etter §§ 5 og 6 og fastsette at det ikke skal kunne gis tillatelse til visse former for motorferdsel eller visse bruksformål. Disse bestemmelsene innebærer at departementet kan begrense henholdsvis forskrifter om og tillatelser til bruk av motorfartøy og luftfartøy. Ifølge Ot.prp. nr. 45 (1976–77) s. 38 er bestemmelsen gitt «blant annet for å sikre en viss ensartethet i ferdselsreguleringene, for å sikre at også andre interesser enn de rent lokale blir tatt hensyn til og for å ha kontroll med nye former for motorferdsel som måtte oppstå og som ikke er vurdert i forbindelse med behandlingen av dette lovutkastet.» Bestemmelsen hjemler forbudet mot helikopterskiing (forskrift 14. april 1988 nr. 225), se videre omtale av denne i proposisjonen punkt 9.6.

Etter motorferdselloven § 7 andre ledd har departementet myndighet til å ved forskrift forby eller gi nærmere bestemmelser for motorferdsel i «særlig verdifulle natur- og friluftsområder», unntatt for motorferdsel som er tillatt etter § 4 første ledd. Formålet med bestemmelsen er å ivareta natur- og friluftsinteresser i områder som er av nasjonal eller regional betydning. Bestemmelsen er benyttet i ett område (Blakkådalen i Nordland fylkeskommune), som i dag er vernet som naturreservat. Myndigheten etter § 7 andre ledd kan også anvendes på privat vei, uavhengig av om veien regnes som utmark etter loven.

Motorferdselforskriften § 2 tredje ledd og § 3 tredje ledd åpner for at statsforvalteren kan begrense eller forby den direktehjemlede kjøringen i spesielt sårbare områder. Statsforvalteren kan ikke regulere motorferdsel som er tillatt etter motorferdselloven § 4 første ledd. Statsforvalteren kan delegere denne myndigheten til kommunen. Disse hjemlene er så vidt departementet bekjent benyttet i tre tilfeller (Forskrift 16. oktober 1997 nr. 1528 om motorferdsel i villreinen sine leveområde i Tinn kommune sin del av Hardangervidda, Telemark, Forskrift 30. desember 1996 nr. 1415 om forbod mot motorferdsel i spesielt sårbare områder i Brattefjell/Vindeggenområdet, Seljord, Hjartdal, Tinn og Vinje kommunar, Telemark og Forskrift 2. februar 1995 nr. 147 for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag i spesielt sårbare områder, Bardu kommune, Troms).

Av motorferdselforskriften § 2 siste ledd følger det at statsforvalteren etter søknad eller av eget tiltak kan treffe vedtak om et kjøreformål omfattes av de kjøreformål som er direkte tillatt etter første ledd.

Når det gjelder bruk av motorkjøretøy på vinterføre, kan kommunen i medhold av motorferdselforskriften § 3 andre ledd gi bestemmelser om kjøring som nevnt i bokstavene b til g, herunder om områder, traseer, sesonglengde, tidspunkter for kjøring, utstyr mv. Utover denne adgangen, og mulighetene til å omgjøre vedtak etter reglene i forvaltningsloven, har kommunen begrenset mulighet til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt.

Motorferdselforskriften § 8 første ledd, som fastsetter det såkalte vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark, åpner også for at statsforvalteren kan bestemme at vårforbudet skal gjelde «andre tidsrom, for hele kommunen eller særskilte områder, når det anses nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser, eller andre interesser som motorferdselloven skal ivareta». Forbudet gjelder ikke motorferdsel som er tillatt etter motorferdselloven § 4 første ledd. Se omtale av vårforbudet i punkt 7.3.1.2.

Motorferdselforskriften § 4a andre ledd fastsetter at motorferdsel i snøskuterløyper ikke er tillatt etter 5. mai. I sentrale områder for kalving og flytting av rein skal løypene være stengt om våren etter 25. april. Bestemmelsen fastslår også at motorferdselforskriften § 8 unntatt første ledd første punktum gjelder tilsvarende. Det innebærer at statsforvalteren i dag har mulighet til å stenge snøskuterløypene.

7.4.1.2 Andre regelverk som gir adgang til å forby eller regulere motorferdsel

Også andre regelverk gir adgang til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt. Enkelte muligheter for å regulere motorferdsel som ellers er tillatt gjennomgås under, men opplistingen er ikke uttømmende. Se også punkt 3.7 for en overordnet oversikt over motorferdsellovens koblinger til andre regelverk.

• I områder som er vernet gjennom naturmangfoldloven vil verneforskriften ofte sette begrensninger på motorferdsel. Graden av restriksjoner som er gitt vil variere etter verneformålet, og ofte er restriksjoner gitt av hensyn til å bevare sårbare eller viktige naturområder.

• Etter naturmangfoldloven § 22 kan det gis forskrift om ferdselsformer som i særlig grad kan være skadelige for planter og dyr.

• Etter naturmangfoldloven §§ 23 og 24 kan det gis regler om beskyttelse av økologiske funksjonsområder for prioriterte arter.

• Etter friluftsloven § 15 kan kommunen med samtykke av eieren eller brukeren fastsette adferdsregler for å opprettholde ro og orden, verne dyre- og plantelivet og fremme helsetiltak og sanitære forhold.

• Reindriftsloven § 65 gir statsforvalteren adgang til å stille vilkår for eller nedlegge tidsbegrenset forbud mot større arrangement, idrettsstevne, jakthundprøve eller liknende virksomhet som kan være til særlig skade for reindriften.

• Plan- og bygningsloven gir flere muligheter for å sette restriksjoner for arealbruken, herunder motorisert ferdsel, for eksempel gjennom fastsettelse av hensynssoner og planbestemmelser. Se nærmere omtale i punkt 9.1.4.4 om hensynssoner, bestemmelser og øvrige muligheter til å regulere motorferdsel.

• Kulturminneloven § 3 slår fast at tiltak som er egnet til å skade eller utilbørlig skjemme et kulturminne som er automatisk fredet etter § 4, eller fremkalle fare for at dette kan skje, er forbudt. Det samme gjelder i kulturminnets sikringssone etter § 6. Loven gir adgang til å regulere tiltak og ferdsel, inkludert motorferdsel, i vedtak om fredning med tilhørende fredningsbestemmelser. Ved områdefredning etter § 19 og kulturmiljøfredning etter § 20 kan tiltak og ferdsel forbys eller reguleres dersom de er «egnet til å motvirke formålet med fredningen». I NOU 2024: 3 Ny kulturmiljølov er det foreslått en klarere hjemmel for å regulere aktivitet, herunder ferdsel, i områder som er fredet.

Adgangen til å regulere bruk av luftfartøy, herunder droner, etter luftfartsregelverket, omtales i punkt 6.3.4.3.

7.4.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 14.4.

Motorferdsellovutvalget foreslo å videreføre adgangen til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt. Utvalgets lovforslag § 9 samler flere av dagens regler, og omfatter enkelte endringer sammenlignet med gjeldende rett. Hovedsakelig innebærer forslaget en noe utvidet myndighet til ferdselsregulering for kommunen sammenlignet med gjeldende rett.

For det første foreslo utvalget at kommunen eller statsforvalteren skal kunne begrense eller forby motorferdsel midlertidig i avgrensede områder, når det er nødvendig for reindriften eller andre interesser loven skal ivareta. Regulering kan være både generelt forbud, og begrensninger, for eksempel av type fremkomstmidler eller avgrensing av områder for motorferdsel. For det andre foreslo utvalget at kommunen eller statsforvalteren kan vedta forbud eller begrensinger av motorferdsel som ellers er tillatt i spesielt sårbare områder. Med spesielt sårbare områder menes områder der motorferdsel kan føre til stor skade på eller ulempe for natur, friluftsliv eller samisk kulturutøvelse. Slike begrensninger kan være varige.

Adgangen til ferdselsregulering skulle ikke gjelde enkelte former for direkte tillatt motorferdsel.

Utvalget foreslo videre at kommunen kan fastsette traseer og krav til transport- og fremkomstmidler som skal benyttes til ferdsel for enkelte formål som er direkte tillatt i loven, og som typisk er stedbundne, så lenge det ikke er vesentlig til hinder for å gjennomføre den nødvendige ferdselen. Utvalgets forslag bør også ses i sammenheng med utvalgets vurderinger av økt kobling til plan- og bygningsloven. Utvalget vurderte at det ikke var hensiktsmessig å foreslå forbudssoner for motorferdsel som et eget underformål i arealplaner etter plan- og bygningsloven, eller å foreslå planfestede forbud mot direktehjemlet ferdsel. De anbefalte heller kommunene å bruke de verktøyene som allerede ligger i plan- og bygningsloven. De foreslo også en utvidet adgang til å fastsette bestemmelser om bruken av alle motorferdselområdene som omfattes av deres forslag i arealplan.

Utvalget foreslo også å oppheve vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark, men ønsket å opprettholde den tilsvarende tidsbegrensningen som gjelder i snøskuterløyper. Hensynet til å ivareta sårbar natur og vilt i sårbare tider ble samtidig fastsatt i utvalgets forslag til retningslinjer for vedtak om motorferdsel.

7.4.3 Høringen

Det har kommet mange høringsinnspill til utvalgets forslag.

Flere høringsinstanser er positive til høringsforslaget, herunder Innlandet fylkeskommune, Statsforvalteren i Trøndelag, Norsk Friluftsliv, Den norske turistforeningen, Norges jeger- og fiskerforbund, Riksantikvaren, Forum for natur og friluftsliv i Finnmark, Nord-Senja reinbeitedistrikt, Oslo kommune og Alta folkehøyskole. Flere av disse peker på at en slik bestemmelse er viktig for å ivareta sårbart naturmangfold, særlig på villreinens funksjonsområder. Statsforvalteren i Trøndelag påpeker at de ikke ser for seg at bruk av bestemmelsens andre ledd vil være aktuelt særlig ofte, men at en slik hjemmel vil være nyttig i f.eks. en situasjon med beitekrise for tamrein der reinen fôres på avgrensa områder.

Nord-Senja reinbeitedistrikt gir uttrykk for at dette bør være en «skal-bestemmelse». Oslo kommune mener at det bør vurderes om andre ledd skal gjelde generelt der det er nødvendig for å ivareta interesser som vernes i loven og ikke bare i «spesielt sårbare områder».

Flere høringsinstanser etterlyser en rolleavklaring mellom kommunen og statsforvalteren, og peker på at statsforvalterens myndighet må begrunnes og avklares.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark ønsker en presisering av hvem som skal håndtere slike saker i utgangspunktet, og eksempler på tilfeller der saken går til statsforvalteren. De viser også til at statsforvalteren i dag begrenser ferdsel gjennom enkeltvedtak, etter en kort konsultasjon med kommune og andre berørte parter. De er bekymret for at terskelen for å innføre slike forbud vil bli høyere dersom det kreves forskrift. De mener også at det i utgangspunktet er kommunen som skal håndtere slike forespørsler.

Også Kommunesektorens Organisasjon mener det bør fremgå tydeligere av loven at det i hovedsak er kommunen som regulerer motorferdselen, og at staten gjennomgående har en overprøvingsmyndighet og funksjon som «sikkerhetsventil». Der både kommunen og statsforvalteren fatter vedtak er det uklart hvordan bestemmelsen skal praktiseres ved ulikt syn i stat og kommune. Det er heller ikke utenkelig med overlappende vedtak. De mener det er uklart om staten vil kunne overprøve kommunens vedtak.

Finnmarkseiendommen mener det er avgjørende for lovens legitimitet at begrensningene som kommune eller statsforvalteren innfører er godt begrunnet, slik at virkningene ikke blir uforholdsmessige eller vilkårlige. Porsanger arbeiderparti mener statsforvalteren bare bør kunne overstyre kommunens vedtak i tilfeller hvor nasjonale interesser står på spill og kommunen beviselig ikke har tatt hensyn til disse. Statsforvalteren må samrå seg med kommunen før vedtak fattes, noe som sikrer at lokale interesser også tas med i vurderingen.

Andre høringsinstanser er uttalt negative til lovforslaget, eller argumenterer mer tydelig for at statsforvalterens myndighet må begrenses.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) er svært kritisk til forslagene i § 9 første og andre ledd. De mener ordlyden «eller andre interesser som denne loven skal ivareta» er altfor uklar og peker på at heller ikke merknadene gir noen veiledning om hva slags situasjoner som kan begrunne slike begrensninger eller forbud. Når motorferdsel etter loven eller vedtak er tillatt, kan ikke USS på noen måte se at det er riktig å gi statsforvalteren myndighet til å gjøre den forbudt. Dette gjelder særlig den motorferdsel som kommunene har gjort lovlig gjennom arealplanvedtak etter kapittel 4. De mener at en slik myndighet for statsforvalteren fremstår som både fremmed og vilkårlig, og ikke i tråd med føringen til utvalget om å styrke det kommunale selvstyret. USS mener at slik kompetanse utelukkende bør ligge til kommunen i første instans. USS mener også forslaget om at kommunen og statsforvalteren skal kunne gi permanente regler, mangler en begrunnelse. De mener det er tilstrekkelig med myndighet til å midlertid begrense eller forby motorferdsel og at denne myndigheten bare bør ligge til kommunen. Det kan eventuelt konstrueres en klagerett på kommunens vedtak om å nedlegge slike restriksjoner eller avgjørelse om å ikke treffe slikt vedtak dersom initiativet kommer fra andre enn kommunen selv. USS etterlyser videre at kommunene gis anledning til å få overprøvd statsforvalterens vedtak ved klage og domstolsprøving.

Trøndelag fylkeskommune, Midt-Tromsrådet, 42 kommuner, enkelte lokale partiforeninger fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet og flere snøskuter- og ATV-foreninger, herunder Snøskuterklubbenes fellesråd, gir uttrykk for at de støtter innspillet fra USS eller gir på andre måter uttrykk for at de er imot at statsforvalteren skal ha mulighet til å forby eller begrense motorferdsel.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det bør være flere grunner til å nekte ferdsel. Riksantikvaren mener at også hensyn til kulturmiljø burde vært inkludert, spesifikt for å ivareta landskapshensyn. Senterpartiets samepolitiske råd mener kommunen eller statsforvalterens adgang til å begrense eller forby ferdsel også skal gjelde «når det er nødvendig for landbruk og tradisjonell høsting». Noen høringsinstanser (blant andre Holtålen kommune, Lierne kommune, Namsskogan kommune, Røyrvik kommune, Selbu kommune, Snåsa kommune, Midtre Gauldal kommune, Tydal kommune, Norsk bonde- og småbrukarlag og Trøndelag Senterparti) som ellers er skeptiske til bestemmelsen, gir uttrykk for at også andre beitenæringer bør inkluderes i bestemmelsen på samme måte som reindrift.

Statsforvalteren i Trøndelag ønsker å videreføre dagens hjemmel for at statsforvalteren kan fastsette bindende vedtak om en gitt form for motorferdsel omfattes av et forbud.

Når det gjelder hva slags ferdsel som ikke kan begrenses, jf. forslaget i § 9 tredje ledd, støtter Norges Bondelag utvalgets forslag. De mener det er viktig at loven ikke legger opp til en interessekamp mellom utmarksnæringer eller mellom utmarksnæringer og andre sentrale samfunnshensyn. Også NORSKOG støtter forslaget, men mener terskelen for å forby ellers tillatt motorferdsel med bakgrunn i natur og friluftsliv, må være høy.

I forbindelse med forslaget om økt kobling til plan- og bygningsloven, påpeker Statskog at det er viktig at det ikke åpnes for å opprette generelle forbudssoner, som rammer ellers tillatt trafikk. Vernehensyn må ivaretas i eksisterende regelverk, særlig i plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven.

Nore og Uvdal kommune mener det bør være adgang til å nekte motorferdsel også for forsvarets øvelser.

Fornybar Norge og TrønderEnergi støtter at adgangen til å begrense eller forby motorferdsel ikke skal gjelde anlegg som tjener allmenne samfunnsbehov. De anbefaler en tydeliggjøring av at motorferdsel som har direktetillatelse i konsesjon etter vassdrags- eller energilovgivningen, samt aktivitet som konsesjonæren er pålagt med hjemmel i disse lovene, ikke skal forbys eller kreve særskilt tillatelse.

Energidepartementet stiller spørsmål ved om det er ønskelig at kommunene skal kunne fastsette traseer og sette krav til transport- og fremkomstmidler som skal benyttes til ferdsel etter § 12, da dette er ferdsel til anlegg som tjener allmenne samfunnsbehov. Ferdselsretten i utkastets § 12 skiller seg fra §§ 15 og 16, og kan heller sammenliknes i formål med offentlige oppgaver etter § 11, som er utelatt fra § 9 fjerde ledd. Det blir en skjønnsmessig vurdering hva som er «vesentlig til hinder» for å gjennomføre den nødvendige ferdselen, og det skaper litt usikkerhet om kommunene vil sette krav som vil vanskeliggjøre arbeidet ved anleggene, som for eksempel å måtte ta store omveier eller bruke uhensiktsmessige transport- og fremkomstmidler.

7.4.4 Departementets vurderinger

7.4.4.1 Behov for regulering av motorferdsel som ellers er tillatt

Departementet foreslår at loven, på visse avgrensede vilkår, skal gi adgang til å fastsette midlertidige forbud eller begrensninger i motorferdsel som ellers er tillatt. Departementet foreslår også at kommunen kan fastsette traseer for enkelte former for motorferdsel som er direkte tillatt i lov. Departementet foreslår videre at departementet, på visse avgrensede vilkår, kan fastsette en forskrift om innholdet i kommunale tillatelser.

Motorferdselregelverket gir i dag flere muligheter til å begrense motorferdsel som ellers er tillatt, for eksempel av hensyn til å ivareta sårbare natur- eller friluftsinteresser. Dagens regelverk er på dette punkt svært spredt i lov og forskrift. Av hensyn til å gjøre regelverket klarere, mer oversiktlig og enklere å håndtere for de som skal bruke det, ønsker departementet, i tråd med utvalgets forslag, å samle reglene som gjelder på dette punktet i en paragraf.

Departementet mener det er grunn til å i hovedsak videreføre en mulighet til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt. Selv om en kommune har vurdert en søknad om motorferdsel, eller plassering av en snøskuterløype, og i den forbindelse skal ha vurdert forhold som sårbar natur, hensyn til friluftsliv og reindrift, kan det dukke opp spesielle forhold eller informasjon som kan gjøre det nødvendig å regulere motorferdsel som ellers er tillatt i en begrenset periode. Beitekrisen i reindriften i Finnmark vinteren 2024-2025 er et eksempel på slike spesielle forhold. Behovet for å innføre reguleringer, samt omfanget av det, vil i stor grad variere ut fra den aktuelle situasjonen.

Forslagene innebærer i hovedsak en videreføring av dagens regler med enkelte justeringer. Departementet er samtidig enig med flere høringsinstanser i at det bør settes klare rammer for bruk av en slik bestemmelse og foreslår derfor at bestemmelsen justeres vesentlig sammenlignet med det utvalget foreslo. Forslaget innebærer at kommunen får større myndighet, mens statlige myndigheters adgang til å regulere ellers tillatt motorferdsel reduseres.

Departementet påpeker at bestemmelsen bare er ment å brukes av kommunene i tilfeller der det er nødvendig. Dersom det er mulig å bruke andre bestemmelser for å ivareta tilsvarende hensyn bør disse forutsetningsvis brukes først. Kommunen kan for eksempel redusere omfanget av tillatelser de gir eller tilpasse innholdet i dem, alternativt bruke den foreslåtte omgjøringsbestemmelsen. Det er foreslått en utvidet adgang for kommunens omgjøringsadgang, se lovforslaget § 46. Kommunene bør også bruke verktøyene som ligger i plan- og bygningsloven for å regulere og kanalisere motorferdsel bort fra sårbare områder. Departementets kompetanse etter lovforslagets andre ledd må anses som en sikkerhetsventil, i tilfeller der det er strengt nødvendig for å ivareta de angitte hensynene. Statlige myndigheter skal først og fremst sørge for ivaretakelse av natur- og friluftslivshensyn gjennom bruk av klage, lovlighetskontroll, innsigelsessystemet og eventuelt ved vern. Dersom kommunens praksis ligger utenfor hva det motorferdselregelverket lovlig kan åpne for, skal dette adresseres gjennom slike verktøy. Departementet foreslår dessuten at kommunens dispensasjonsmyndighet i ytterste konsekvens kan trekkes tilbake, jf. lovforslaget § 39 andre ledd.

På hvilke vilkår bestemmelsene skal brukes, samt hvem som skal ha myndighet, omtales i de følgende punktene.

Se lovforslaget § 8 og merknadene i kapittel 15.

7.4.4.2 Hvem skal ha myndighet til å sette midlertidige begrensninger eller forbud?

Departementet foreslår at myndigheten til å fastsette midlertidige reguleringer i utgangspunktet legges til kommunen. Dersom det er strengt nødvendig for å ivareta reindrift, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse kan departementet fastsette tilsvarende midlertidige reguleringer.

Departementet peker på at kommunen, som den sentrale myndigheten på motorferdselområdet, er den som i første omgang bør være ansvarlig for å gjøre justeringer der det er behov. Sammenlignet med gjeldende rett, ønsker departementet derfor å øke kommunens myndighet på dette området.

Som en sikkerhetsventil bør departementet også ha myndighet til å fastsette midlertidige reguleringer der det er strengt nødvendig. Departementet påpeker at staten har ansvar for at viktige, nasjonale hensyn og vesentlige regionale interesser blir ivaretatt også på tvers av kommunegrenser. Forslag til ny motorferdsellov gir dessuten kommunene omfattende myndighet til å åpne for og å regulere motorferdsel i utmark og vassdrag. Etter departementets vurdering er det sentralt at statlige myndigheter derfor også fortsatt har mulighet til å regulere motorferdsel som ellers er tillatt, nettopp fordi statlige myndigheter har et overordnet ansvar for ivaretakelse av slike interesser på miljøområdet. Departementet anser derfor den foreslåtte bestemmelsen som en viktig sikkerhetsventil for ivaretakelse av sårbar natur og viltlevende arter og reindrift. Dersom kommunen ivaretar hensynene på en tilfredsstillende måte, vil det ikke være behov for staten å vurdere begrensninger i motorferdselen. For å markere at det skal være en høyere terskel for statlige myndigheters inngripen, foreslås det at departementet har myndighet kun dersom det er strengt nødvendig. Sett i lys av at kommunen er den som i første omgang skal ha myndighet etter bestemmelsen, at terskelen for å sette begrensninger er klart avgrenset og at begrensningene kun kan settes midlertidig, mener departementet det ikke er behov for å kunne overprøve departementets beslutning. Departementet mener uansett at kommunens vurdering av saken må høres i slike tilfeller og foreslår at det fremkommer av lovteksten.

Departementet påpeker at lovforslaget innebærer en innstramming sammenlignet med adgangen statlige myndigheter har til å regulere motorferdsel i dag, samtidig som kommunen får større myndighet. Kort oppsummert har departementet i dag adgang til å forby eller gi nærmere bestemmelser om motorferdsel i «særlig verdifulle natur- og friluftsområder», mens statsforvalteren kan begrense eller forby kjøring i «spesielt sårbare områder». I Nord-Troms og Finnmark kan statsforvalteren begrense motorferdsel med motorkjøretøy «når det anses nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser, eller andre interesser som motorferdselloven skal ivareta». Tilsvarende mulighet har statsforvalteren nasjonalt når det gjelder motorferdsel i snøskuterløyper. Til sammenligning innebærer lovforslaget at begrensninger til å forby eller begrense motorferdsel som ellers er tillat kun gjelder midlertidig.

Videre mener departementet at loven fortsatt bør inneholde en adgang for departementet til å gi forskrift om innholdet i de tillatelser kommunen kan tillate, på visse avgrensede vilkår. Se punkt 7.4.4.5.

7.4.4.3 På hvilke vilkår skal motorferdsel kunne begrenses

Med bakgrunn i behovet beskrevet ovenfor, foreslår departementet at kommunen, for avgrensede områder, skal ha myndighet til å midlertidig forby eller begrense motorferdsel som ellers er tillatt når det er nødvendig for å ivareta reindrift, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse. Tilsvarende myndighet foreslås for departementet der det er strengt nødvendig for å ivareta de samme hensynene.

Departementet foreslår derfor å presisere adgangen til å sette slike begrensninger sammenlignet med utvalgets forslag. Hensynet til natur- og dyreliv bør etter departementets vurdering gi grunnlag for midlertidige reguleringer etter motorferdselloven, da forstyrrelser og ødeleggelser av slike interesser kan gjøre uopprettelig skade. Det kan derfor være grunner til å handle nokså raskt. Midlertidige forbud eller begrensninger kan også være nødvendig ut fra hensynet til å ivareta samisk kulturutøvelse. Delvis vil dette være dekket av at hensynet til reindriften er foreslått trukket frem særskilt, men det kan også tenkes tilfeller der begrensninger i motorferdsel kan være nødvendig for å ivareta naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i form av for eksempel samiske kulturminner.

Hensynet til friluftslivet har etter departementets vurdering en annen karakter og departementet ser ikke behov for en generell hjemmel om å begrense eller forby motorferdsel midlertidig for dette formålet. Hensynet til friluftslivet vil derfor i seg selv ikke kunne begrunne begrensninger etter den foreslåtte bestemmelsen. Departementet mener imidlertid at hensynet til nasjonalt viktige friluftslivsområder, eller friluftslivsområder av vesentlig regional betydning, skal kunne begrunne at departementet kan gi en forskrift om innholdet i kommunale tillatelser til motorferdsel, se punkt 7.4.4.5.

Departementet vurderer videre at det ikke er behov for å kunne fastsette midlertidige forbud eller begrensninger i motorferdsel av hensynet til kulturmiljø, og legger til grunn at kulturminneregelverket gir tilstrekkelig mulighet til å regulere motorferdsel av slike hensyn. Et eventuelt behov for ytterligere reguleringer sammenlignet med dagens regler vil måtte vurderes i arbeidet med ny kulturmiljølov.

Videre bør varigheten av begrensninger eller forbud kun fastsettes for så lenge det er nødvendig for å ivareta interessen forbudet skal beskytte. For at ikke begrensningen skal ha karakter av å være varig, mener departementet at begrensningene ikke skal kunne gjelde for mer enn to år. Dersom det fortsatt er behov for ferdselsbegrensninger etter dette tidspunkt, bør andre verktøy brukes.

Forbud eller begrensninger etter bestemmelsen kan også gjøres gjeldende i motorferdselområder som er fastsatt i arealplan. Dersom forbud eller begrensninger etter forskriften medfører avvik fra en fastsatt arealplan, mener departementet at loven bør fastsette at det ikke kreves dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for nødvendige tiltak i samsvar med forbudet eller begrensningene, se videre omtale i punkt 9.1.4.7.

Utvalget har foreslått at det ikke skal være adgang til å gi verken varige eller midlertidige reguleringer for enkelte typer direktehjemlet ferdsel. Også dagens regelverk er begrenset på lignende måte. Departementet er enig i denne vurderingen og viser til at en del direktehjemlet motorferdsel forutsetningsvis har en så stor samfunnsnytte at den bør unntas forbud eller begrensninger etter den foreslåtte bestemmelsen. Motorferdsel etter lovforslaget §§ 9, 10, 12 og 14 er derfor holdt utenfor den adgang kommunen eller departementet har til å begrense eller forby motorferdsel.

7.4.4.4 Traseer for direkte tillatt motorferdsel

Departementet foreslår at kommunen skal ha myndighet til å fastsette traseer som skal benyttes for ferdsel som er direkte tillatt til mer stedbundne formål. Dette knytter seg til forslagets §§ 10 (veier og anlegg), 13 (betjente turistanlegg) og 14 (faste bosteder). Det kan i visse tilfeller være ønskelig å kunne legge føringer for hvordan enkelte former for direktehjemlet ferdsel skal foregå, for eksempel bruk av faste traseer for å redusere skade på naturen og hindre konflikt med andre interesser. Eventuelle restriksjoner må være begrunnet i de hensyn loven skal ivareta, det vil si konkrete hensyn til natur, friluftsliv eller samisk kulturutøvelse. Kommunen kan ikke stille krav som gjør at formålet med ferdselen ikke kan oppnås, eller som i vesentlig grad vanskeliggjør ferdselen. Saksbehandlingen for slike reguleringer skal følge forvaltningslovens regler. I de fleste tilfeller vil avgjørelsen rette seg mot konkrete juridiske eller fysiske personer, og vil da måtte gjøres som enkeltvedtak. Dette innebærer at partene vil ha krav på forhåndsvarsel og rett til å påklage vedtaket til statsforvalteren. Dersom det gjelder en bredere krets av personer, er det saksbehandlingsreglene for forskrifter som gjelder.

Se lovforslaget § 8 femte ledd og merknadene i punkt 15.

7.4.4.5 Forskrift om innholdet i tillatelser

Departementet mener at loven fortsatt bør inneholde en adgang for departementet til å gi forskrift med bestemmelser for den motorferdsel som kommunen kan tillate på visse avgrensede vilkår. Departementet anser en slik hjemmel som en viktig sikkerhetsventil for ivaretakelse av natur- og friluftslivsområder av nasjonal eller viktig regional betydning. Departementet viser for eksempel til at det i regjeringens tiltaksplaner for villrein vises til at det kan være et behov for å vurdere nasjonale føringer for motorferdsel i utmark i villreinområder. Etter departementets syn bør slike bestemmelser kunne være varige, i den forstand at de gjelder frem til de blir endret eller opphevet, men likevel være begrenset for eksempel til å gjelde kun visse tider på året og visse avgrensede områder.

Departementet foreslår at myndigheten til å gi forskrift begrenses til natur- og friluftslivsområder av nasjonal eller viktig regional betydning. På denne måten blir terskelen for å fastsette bestemmelser på nivå med de retningslinjene som gjelder for miljøforvaltningens innsigelsespraksis. Forskriftshjemmelen foreslås videre begrenset til at det kun kan gis regler om tidsrom, begrenset antall turer eller begrensede eller endrede traseer for motorferdsel etter kapittel 5. På denne måten kan det settes enkelte rammer for den motorferdsel som kommunene kan tillate.

Departementet vil ikke videreføre dagens hjemmel i motorferdselloven § 7 andre ledd til å kunne forby eller gi nærmere bestemmelser i særlig verdifulle natur- og friluftsområder «for motorferdsel på privat vei» i utmark. Dette er i tråd med utvalgets forslag. Departementet vurderer at det ikke er heldig at lovens virkeområde gjøres gjeldende utenfor utmark og vassdrag. Behovet for, og eventuelt utformingen av, en bestemmelse som åpner for regulering av motorferdsel på privat vei, vil vurderes i det pågående arbeidet med utredning av endringer i naturmangfoldloven.

Departementet vil heller ikke foreslå å videreføre innholdet i motorferdselforskriften § 2 siste ledd. Departementet mener avklaringer om hva slags motorferdsel som er direktehjemlet først og fremst må avklares med utgangspunkt i tolkning av bestemmelsen, forvaltningens veiledningsplikt og eventuelt domstolsbehandling.

Se lovforslaget § 8 sjette ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 15.