5 Samisk kulturutøvelse

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Retten til samisk kulturutøvelse

Samene er et urfolk og har dermed et konstitusjonelt og folkerettslig vern av sin kultur. Departementet viser til omtalen i punkt 3.3 om rettslige rammer for reguleringen av motorferdsel i utmark og omtalen av retten til samisk kulturutøvelse. De mest sentrale rettslige rammene er Grunnloven § 108 og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. Folkerettens innhold etter blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 og ILO konvensjon 169 om urfolks rettigheter, kan gi føringer og begrensninger for utformingen av den offentligrettslige reguleringen.

5.1.2 Regulering av motorisert ferdsel som har betydning for samisk kulturutøvelse

5.1.2.1 Reindriftsnæringen

Motorferdsel er både et sentralt hjelpemiddel i reindriftsnæringen og noe som kan medføre ulemper og skader for den samme næringen. Dette reflekteres i dagens motorferdselregelverk. Motorferdselloven § 4 første ledd bokstav c gir reindriftsnæringen direkte adgang til motorisert ferdsel i utmark og vassdrag for «nødvendig person- og godstransport». Dette omfatter både samisk og ikke-samisk reindriftsnæring.

Motorferdselregelverket setter også begrensninger på motorferdsel av hensyn til reindriftsnæringen. Ved fastsetting av snøskuterløyper, er det for eksempel et krav om at løypa ikke skal være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften, jf. motorferdselloven § 4 a fjerde ledd.

I sentrale områder for kalving og flytting av rein, skal løypene være stengt etter 25. april. Statsforvalteren kan forby ferdsel for andre tidsrom når det anses nødvendig for å ivareta reindrifts- eller viltinteresser, jf. forskriften § 4a andre ledd jf. § 8.

Dersom det er nødvendig av hensyn til reindriften kan statsforvalteren etter motorferdselforskriften § 8, fastsette midlertidige forbud mot motorferdsel i hele eller deler av en kommune eller endre tidsrom for vårforbudet i Nord-Troms og Finnmark.

Hensynet til reindriften er også relevant ved vurderingen av om man skal forby eller gi nærmere bestemmelser for motorferdsel «for særlig verdifulle natur- og friluftsområder» etter motorferdselloven § 7 og ved tolkning av aktsomhetsreglene i naturmangfoldloven og motorferdselloven.

5.1.2.2 Annen tradisjonell utmarksbruk

Det er ikke egne bestemmelser i motorferdselloven om motorferdsel i forbindelse med tradisjonell samisk utmarksbruk utenom reindriftsnæring. Lovens § 4 første ledd bokstav c som tillater motorferdsel i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring slår fast at jakt, fangst, fiske og bærsanking ikke regnes som næring etter bestemmelsen.

Motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk kan for eksempel likevel skje på de vedtatte barmarksløypene i Finnmark for transport til hytter og i forbindelse med jakt, fangst, fiske og bærsanking eller i forbindelse med ferdsel i snøskuterløyper. Motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk kan også skje etter bestemmelsene om tillatelse til bruk av motorkjøretøy til transport av materiell og utstyr i forbindelse med utmarksnæring, jf. motorferdselforskriften § 5a. Motorferdsel med motorfartøy (båt) og luftfartøy (sjøfly og helikopter) for tradisjonell utmarksbruk kan også i visse tilfeller skje i medhold av lokal forskrift eller tillatelse etter motorferdselloven § 5. I visse tilfeller kan det være adgang til å gi dispensasjon etter motorferdselloven § 6 (for bruk av motorfartøy og luftfartøy) eller motorferdselforskriften § 6 (bruk av motorkjøretøy). Det vil i utgangspunktet være en høy terskel for å innvilge dispensasjon til transport som dekkes av andre bestemmelser i regelverket. Transport ved utmarkshøsting, eksempelvis transport av utstyr og utbytte ved jakt, fangst eller fiske som ikke kan anses som næring, oppfyller derfor etter departementets syn som hovedregel ikke vilkårene for dispensasjon.

Sametinget og en rekke høringsinstanser påpeker at kommuner i Nord-Troms og Finnmark, etter at motorferdselloven trådte i kraft i 1978, har praktisert ordninger med dispensasjoner fra motorferdselregelverket for tradisjonell utmarksbruk.

5.1.3 Forholdet mellom private og offentligrettslige reguleringer

Departementet påpeker for ordens skyld at eventuelle privatrettslige rettigheter til motorisert ferdsel i utmark, som kan være basert på for eksempel grunneierrettigheter, avtale, hevd eller alders tids bruk, må utøves innenfor rammen av offentligrettslige regler (som motorferdselloven eller vernevedtak med hjemmel i naturmangfoldloven). Eksempelvis fastsetter Finnmarksloven at samene «kollektivt og individuelt gjennom langvarig bruk av land og vann opparbeidet rettigheter til grunn i Finnmark». Videre slår Finnmarksloven kapittel 3 fast en rett til å utnytte fornybare ressurser, herunder jakt på storvilt, jakt og fangst av småvilt, fiske etter innlandsfisk med garn, fiske i vassdrag med stang, hogst av lauvskog til brensel og gjerdestolper, uttak av trevirke til husflid, sanking av dun og egg, hogst, plukking av multer og trevirke. Reindriftsutøvere har samme rett som personer bosatt i kommunene i den tiden reindrift pågår der.

Finnmarkskommisjonen har fastslått at enkeltpersoner, familier og lokalbefolkninger gjennom hevd eller alders tids bruk har opparbeidet privatrettslige rettigheter til nødvendig motorferdsel i forbindelse med utmarksbruk. Utøvelsen av disse rettighetene kan derfor bare skje innenfor rammene av offentligrettslige regler.

5.2 Utvalgets forslag

Utvalgets vurderinger er behandlet i NOU 2024: 10 kapittel 17.

Utvalget ga uttrykk for at motorferdselregelverket må «legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv» i tråd med Grunnloven § 108. De viste til at SP artikkel 27 og urfolkskonvensjonen underbygger dette. Utvalget foreslo at hensynet til samisk kulturutøvelse bør synliggjøres i regelverket og nevnes eksplisitt i formålsbestemmelsen.

Utvalget viste til at hensynet til samisk kulturutøvelse kan begrunne begrensninger i adgangen til motorferdsel for å sikre naturen som grunnlag for samenes kulturutøvelse. Samtidig kan hensynet til vern og opprettholdelse av samisk kulturutøvelse begrunne en viss adgang til motorferdsel. Å sikre naturgrunnlaget anså utvalget som et vesentlig bidrag for å overholde statens forpliktelser om å tilrettelegge for samisk kulturutøvelse. Blant annet av denne grunn, foreslo utvalget en lov som fortsatt innebærer begrensninger på all motorferdsel i utmark og vassdrag. Det er foreslått at det uttrykkelig skal fremkomme at bare «nødvendig» motorferdsel tillates. Utvalgets forslag til aktsomhetsbestemmelse spesifiserer at motorferdselen ikke skal påføre den samiske kulturutøvelsen unødig skade eller ulempe. Utvalget foreslo at kommunen eller statsforvalteren kan begrense eller forby motorferdsel når det er nødvendig for reindriften eller «andre interesser som denne loven skal ivareta», jf. forslaget § 9 første ledd. Etter utvalgets forslag til retningslinjer for vedtak om motorferdsel i § 10 skal det legges vekt på at motorferdsel skjer på den måten som innebærer minst påvirkning på natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse.

Flere av utvalgets forslag er konkret begrunnet i hensynet til reindriften. Blant annet er det foreslått en aktsomhetsbestemmelse der det skal ta særlige hensyn i kalvingstiden for rein. Hensynet til reindriften og kalvingstiden for rein var også trukket frem i de nevnte bestemmelsene i §§ 9 og 10. Hensynet til reindriften var også en del av begrunnelsen for å videreføre et tidsavgrenset forbud mot motorferdsel i snøskuterløyper om våren, jf. utvalgets forslag § 44 tredje ledd. Likeså ble det foreslått at snøskuterløyper, og visse andre arealer som kommunene har åpnet for motorferdsel i arealplan, ikke kan legges i områder der de vil være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften, jf. utvalgets forslag til § 43 andre ledd.

I utvalgets mandat ble det sagt at det ikke skal foreslås endringer som vil medføre endringer i reindriftsnæringens adgang til motorferdsel. I tråd med mandatet, foreslo utvalget at den direkte adgangen for nødvendig motorferdsel i reindriftsnæringen skal videreføres. Utvalget trakk frem at adgangen til nødvendig motorferdsel i forbindelse med reindriftsnæring er viktig for at samisk kultur skal kunne sikres og utvikles. For å styrke mulighetene for håndheving og kontroll av motorferdselregelverket, foreslo utvalget at det innføres en hjemmel om dokumentasjonskrav for oppdragstakere. Denne vil være relevant ved bruken av medhjelpere i reindriften.

Utvalget foreslo ikke en utvidet rett til motorferdsel i forbindelse med samisk utmarksbruk. Etter utvalgets analyse av gjeldende rett, mente utvalget at begrensninger i adgangen til motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk helt klart ikke var i strid med SP artikkel 27 eller urfolkskonvensjonen. Beskyttelse av samisk kulturutøvelse forplikter derfor ikke lovgiveren til å legge til rette for økt adgang til motorferdsel for slike aktiviteter. Utvalget ønsket heller ikke å legge til rette for økt motorferdsel for disse formålene, og viste til at samisk tradisjonell utmarksbruk kan ivaretas gjennom den motorferdselen som utvalgets forslag åpner for blant annet i snøskuterløyper, barmarksløypene i Finnmark og med grunnlag i tillatelser til motorferdsel i næring. Utvalget viste til hensynet om å unngå at den samlede belastningen på naturen blir for stor, samt utgangpunktet om at det ikke er ønskelig å åpne for mer motorferdsel enn det som kan forsvares ut fra en avveining av ferdselens nytte opp mot ferdselens skadepotensiale.

5.3 Høringen

5.3.1 Innledning

Mange høringsinstanser har uttalt seg om temaet motorferdsel og samisk kulturutøvelse.

Flere høringsuttalelser viser til at loven må anerkjenne samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) som samisk kulturutøvelse og at regelverket må åpne for motorferdsel i denne sammenheng for å sikre videreføring av denne delen av samisk kultur.

Sametinget og Norske Samers Riksforbund (NSR) reiser kritikk mot utvalgets sammensetning og utvalgets kompetanse på samisk utmarksbruk.

Når det gjelder hvordan loven skal åpne for motorferdsel i forbindelse med samisk utmarksbruk mener flere, blant annet Sametinget, at loven skal åpne direkte for motorferdsel i denne sammenheng. De mener et alternativ til dette vil være å legge inn en hjemmel som åpner for at det kan utarbeides en forskrift med særskilte regler for områdene Finnmark og Nord-Troms, som gir kommunene adgang til å gi tillatelser for motorisert ferdsel i utmark i forbindelse med meahcásteapmi. Flere trekker frem tilgang til høstingsområdene som viktig for å kunne drive samisk utmarksbruk. I tillegg til vilkårene for å gi tillatelse til næringskjøring, trekkes i denne sammenheng barmarkløypene i Finnmark, dispensasjonsbestemmelsen og de såkalte dispensasjonsløypene frem.

Det er flere argumenter som brukes for å underbygge at regelverket må åpne for motorferdsel for samisk utmarksbruk. Disse gjennomgås i kapitlene under.

Innspill knyttet til omtale av samisk kulturutøvelse i formålsbestemmelsen er behandlet i punkt 6.1.

Flere innspill om samisk kulturutøvelse er også knyttet til vårforbudet og sluttdato for motorferdsel i snøskuterløyper. Disse er behandlet i henholdsvis punkt 7.3.3.2. og 9.3.3.8.

5.3.2 Samisk utmarksbruk som samisk kulturutøvelse

Flere høringsinnspill, blant annet fra Sametinget, Finnmark fylkeskommune, Troms fylkeskommune, Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Tana kommune, Porsanger kommune, Alta kommune, Lebesby kommune, Norske Samers Riksforbund (NSR), Tanaelva Sameforening, Samelista i Tana, Nesseby sameforening, Stabbursdalen sameielag og Rohci siida (med støtte av Dilljávre veilag og Rohci veilag) mener at samisk utmarksbruk er en viktig del av samisk kulturutøvelse og at lovforslaget ikke ivaretar tilgangen til tradisjonelle høstingsområder. Flere mener samisk utmarksbruk må behandles selvstendig i motorferdselloven som en rettighetsbærende aktivitet.

Finnmark fylkeskommune og flere kommuner mener motorferdsel er nødvendig for at denne kulturutøvelsen skal kunne videreføres. Flere av kommunene viser til at bevaring og utvikling av kulturen gjennom tradisjonell bruk av utmark, er en vesentlig del av ansvaret for å ivareta samisk språk og kultur. De viser til at kommunene gjennom sin forvaltningspraksis har forsøkt å tilrettelegge motorferdselen i respekt for lokal sedvane og rettsoppfatning, og at det fra statlige myndigheter og enkelte miljøinteresser har vært oppfattet å være i strid med loven. De mener at det ikke er dokumentert at naturgrunnlaget er truet. Det som er truet, er den tradisjonelle høstingskulturen i form av meahcásteapmi og birgejupmi (selvforsørging) og gjennom den, samisk språk, samisk matkultur, tilhørighet, identitet og levemåte.

Norske Samers Riksforbund (NSR) påpeker at antall dispensasjoner er en god indikator på at det finnes ferdsel som i utgangspunktet burde vært lovlig. De mener det imidlertid etterlates et inntrykk av at samiske kommuner opererer ulovlig, når de i realiteten gir dispensjoner med begrunnelse i samisk kulturutøvelse. Det er samtidig viktig å hindre fri ferdsel i de tilfeller det faktisk er snakk om det.

Finnmarkseiendommen (FeFo) peker på utvalgets argument om at det er uklart hvem en slik utvidet rett skal omfatte, og uttaler at i en blandet befolkning er det umulig å avgrense på etnisitet, og at adgangen må baseres på bosted. Dette er godt i samsvar med dagens praksis i Finnmark, og den eneste farbare veien i Norge.

Flere trekker også frem at samisk utmarksbruk er viktig for den lokale forvaltningen av lokale ressurser og mener loven må tilpasses geografiske forskjeller i Norge og gi økt plass til kommunalt selvstyre. Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Nesseby kommune, Tana kommune og Alta kommune, peker på at motorferdsel er nødvendig for å utnytte lokale ressurser og for å opprettholde naturalhusholdet, som er en sentral del av den lokale økonomien. Enkelte peker også på at bruk er vern av naturressurser og viser for eksempel til at fiskevann er avhengig av fiske og kultivering for opprettholdelse av kvalitet på fisken. Avstand til innhøstingsområder varierer, der noen er tilgjengelige til fots, mens andre ligger flere mil unna. Det er få veier i regionen, noe som begrunner behov for transport med ATV/UTV.

Flere høringsinstanser, blant annet en rekke kommuner, Nordkalottfolket, Nordkalottungdommen, Samenes Folkeforbund (SFF) peker på at utmarksbruken også er viktig for bolyst og bosetning i regionen. Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Tana kommune, Porsanger kommune og Alta kommune peker på at høstingstradisjonene derfor også viktig for beredskap og samfunnssikkerhet. Troms FrP peker på at for mange samer er motorferdsel med på å skape tilhørighet, trivsel og livskvalitet, men at dette ikke kommer frem i lovforslaget og at forslaget ikke legger til rette for det samiske folk. Porsanger arbeiderparti mener det bør være adgang til å gi dispensasjon knyttet til kulturbasert utmarksbruk og tradisjonell bruk av naturen.

Nordkalottfolket synes det er beklagelig at Motorferdselsutvalget ikke vurderer nytteverdien av bosetning opp mot skadevirkningene av motorferdsel i utmark. Nordkalottungdommen mener forslaget vil påvirke ungdom negativt, i nordområdene spesielt og i distriktene generelt. De mener lovforslaget vil være sterkt medvirkende til å hindre ungdom i å ta del i gamle utmarkstradisjoner og erfaringsbasert bruk av naturen.

Norske Reindriftssamers Landsforbund mener en del kommuners regulering av motorferdsel fungerer dårlig og støtter at regelverket setter begrensninger på motorferdsel.

Máhkáravju-siida gir sin tilslutning til utvalgets forslag i sin helhet.

Karasjok flyttsamelag støtter utvalgets forslag, men spesifiserer ikke hvilke deler av utvalgets forslag de støtter.

5.3.3 Menneskerettigheter

Flere høringsinstanser er kritiske til utvalgets folkerettslige analyse av adgangen til motorferdsel for samisk utmarksbruk.

Sametinget har i konsultasjoner med departementet gitt utrykk for skepsis til utvalgets tilnærming til folkeretten, som først og fremst ser på terskelen for når folkeretten er brutt i naturinngrepssaker, uten å gjøre en nærmere vurdering av hvilken effekt manglende tilrettelegging for nødvendig motorferdsel i forbindelse med tradisjonell utmarksbruk kan ha på samisk kultur. Sametinget viser til at lovforslaget, etter deres syn, ikke viderefører de muligheter til dispensasjoner som har vært i kommunene i Nord-Troms og Finnmark i snart 50 år, og som folk har innrettet sine liv etter, og mener dette burde eksplisitt ha vært en sentral del av departementet sin vurdering av SP artikkel 27. Denne vurderingen burde inkludert vurderingstemaer fra menneskerettighetskomiteens praksis i saker om lovers og praksisers lovlighet, og ikke vært så fokusert på komiteens vurderinger i praksis ved naturinngrep. Sametinget mener utvalget ikke har gjort en tilstrekkelig vurdering av samisk utmarksbruk og motorferdsel i denne forbindelse, og at utvalget ikke har sett nok på hvilke konsekvenser dette kan få. Sametinget anser dette som en vesentlig mangel ved NOU 2024: 10.

Kautokeino kommune, Karasjok kommune og Tana kommune mener utvalget har et overdrevet fokus på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 som terskelbestemmelse og mener man må ha en føre-var-tilnærming til kulturvernet. Finnmarkseiendommen (FeFo) er også kritisk til at utvalget setter SP artikkel 27 som terskel for hvilken samisk utmarksbruk som skal ivaretas, og mener dette i sterk grad bidrar til en ytterligere usynliggjøring av det samiske folk utenfor reindriftsnæringen.

Tana kommune viser i tillegg til ILO-konvensjon 169 og artiklene 14, 15 og 23. Uttalelsen støttes av Deanu sámelistu/Samelista i Tana, som påpeker at det følger av artikkel 14 at urfolks rett til de landområder de tradisjonelt besitter skal anerkjennes, inkludert deres rett til å bruke disse områdene for tradisjonelle aktiviteter. Dette viser videre til at artikkel 23 om tradisjonell virksomhet som jakt, fiske og sanking skal anerkjennes som viktige faktorer for å opprettholde kultur og økonomisk selvberging. De mener dette forplikter staten til å legge til rette for bærekraftig bruk av disse ressursene, noe som er direkte relevant for motorferdsel som muliggjør slik bruk.

Tanaelven Sameforening, Stabbursdalen sameielag, Rohci siida, Dilljávre veilag og Rohci veilag mener at regelverket i dag og utvalgets forslag ikke ivaretar menneskerettighetene.

Noen, bl.a. Nordkalottfolket, Lakselvdalen bygdelag, Kunes bygdelag og Vassdalen Tur & Løypelag trekker frem at motorferdselregelverket er en del av fornorskingen.

Lakselvdalen bygdelag mener lovforslaget ikke tar tilstrekkelig hensyn til det kulturvernet det samiske og kvenske folket har krav på.

Kunes bygdelag mener lovforslaget innebærer diskriminering av samer og kvener der retten til å utvikle sin kultur ved hjelp av teknologi blir fratatt dem utenfor reindriften.

Nordkalottfolket er uenig i motorferdsellovutvalgets konklusjon om at annen samisk utmarksbruk enn reindrift ikke har folkerettslig vern til bruk av motorisert ferdsel i utmarka i forbindelse med høsting og bruk. De mener det er dypt diskriminerende at tradisjonell utmarksnæring ikke er direktehjemlet i regelverket, og mener loven diskriminerer både på bakgrunn av etnisk og kulturell tilhørighet og kjønn. De viser til at reindriftsnæringen får fullt minoritetsvern etter SP artikkel 27, mens all annen samisk og kvensk utmarksbruk fratas hele sitt rettsgrunnlag. De påpeker at reindriften er en sterk og levende næringsaktør, men at den urgamle og tradisjonelle utmarksnæringen med bærsanking og innlandsfiske nærmest har blitt «radert vekk» ved innføring av motorferdselloven. Man burde kunne få adgang til den motorferdsel som er nødvendig uten at man trenger å gi nøyaktig gjengivelse av hvilke fiskevann, hvilke bærmyrer og bærland de skal sanke fra. Områder varierer fra år til år, avhengig av værforhold og bær- og fiskeforekomster. Andre naturbrukere opplever stenging av løypenettverk uten å ha blitt konsultert eller hørt. Med sin regulering tvinger staten frem ulovlig kjøring. De peker på at regelverket åpner for dispensasjoner i forbindelse med elgjakt, som gjerne er en mannsdominert aktivitet, mens sanking av naturens ressurser ofte er kvinnedominert. Regelverket viderefører derfor en kjønnsdiskriminering. Å frakte 200-300 kg bær fra utmarka, er like krevende som å frakte 200-300 kg elgkjøtt, og må dermed likebehandles.

Kvensk Finsk Riksforbund viser til det generelle diskrimineringsforbudet i SP artikkel 27, og mener at lovforslaget usynliggjør den finske/kvenske kulturutøvelsen (for norskfinner, sjøfinner og skogfinner) sammenlignet med samisk kulturutøvelse. De mener loven bør inkludere finske/kvenske kulturer i alle setninger der det samiske inkluderes

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) viser til at motorferdsel i utmark reiser flere komplekse spørsmål som er preget av motstridende interesser, også innad i det samiske samfunnet. På linje med utvalget mener NIM at hensynet til naturvern og samisk kulturutøvelse kan begrunne begrensninger på utmarkskjøring, samtidig som hensynet til reindriften kan begrunne adgang til motorferdsel i utmark. NIM viser til praksis fra FN’s menneskerettighetskomité som stadfester at for urfolk er retten til kulturutøvelse tett tilknyttet deres landområde («territory») og bruken av naturressurser der. NIM skriver at selv om kulturutøvelsen er omfattet av SP artikkel 27, innebærer ikke dette at motorferdsel i forbindelse med kulturutøvelse i seg selv er vernet, noe som følger av praksis fra FNs menneskerettighetskomite. Dette antas å stille seg annerledes dersom motorferdselen er nødvendig for å videreføre kulturen. NIM legger til grunn at statens handlingsrom i regulering av motorferdsel i utmark er relativt stort, og at lovforslaget, selv om det skulle vise seg å være problematisk for enkelte grupper, antakelig ikke vil nærme seg terskelen for brudd. Slik også utvalget er inne på, vil NIM fremheve at det er kommunene som kjenner de lokale områdene best, og som også har best oversikt over den samlede naturbelastningen i kommunen og hvor reindriften befinner seg. Kommunene har bl.a. i henhold til Grunnlovens § 92, et eget menneskerettighetsansvar. Det betyr at når kommunene vurderer for eksempel dispensasjoner fordi det er lokale behov for å benytte motoriserte kjøretøy, må de ta hensyn til samers rettigheter i tillegg til hensynet til naturen og allmennheten.

5.3.4 Grensen mot næringsvirksomhet

Etter dagens lov kan kommunen gi tillatelse til motorferdsel som gjelder høsting i forbindelse med næring. En del høringsinstanser tar opp denne bestemmelsen i forbindelse med utøvelse av samisk kultur. Flere, blant annet Sametinget, er kritiske til inntektskravet som stilles for utmarksnæring.

Sametinget mener kravet stimulerer til at lokal samisk befolkning fungerer som tilretteleggere for transport, for tilreisende turister med god økonomi, mens tilgangen begrenses for de lokales høstingsmuligheter og kulturutøvelse, noe som bryter med folks rettsfølelse. Etter samisk rettsoppfatning dekker begrepet birgejupmi (selvforsørging) og meahcásteapmi også innhøsting som ikke gir noen tradisjonell økonomisk inntekt. Birgejupmi inngår likevel i husholdet hos de aller fleste i samiske bygder. Høsting utgjør et tilleggsbidrag til den totale husholdsøkonomien og kan i mange tilfeller være helt avgjørende for folks totale inntjening og mulighet til å bosette seg i disse områdene. De mener norske myndigheter i flere sammenhenger har foretatt et skarpt skille mellom næringsvirksomhet med dokumentert inntektsgrunnlag på den ene siden og fritidsaktivitet på den andre. Dette samsvarer ikke med samisk rettsoppfatning og sedvane. Næringsutøvelse kan også være kulturutøvelse, men kulturutøvelse behøver ikke være næringsutøvelse.

Norske Samers Riksforbund (NSR) påpeker at lovforslaget favoriserer de som bruker naturen som næring og tjener penger på den, og stiller spørsmål ved at lovforslaget legger til rette for slik virksomhet fremfor samisk kulturutøvelse.

Flere kommuner, blant annet Kautokeino kommune, Karasjok kommune, Porsanger kommune og Tana kommune, mener et næringskrav til kulturutøvelse er i strid med konvensjonen om sivile- og politiske rettigheter artikkel 27. De påpeker at dersom dette handlet om tilgang til hellige steder eller rituell praksis knyttet til et spesifikt område, kan det ikke samtidig stilles inntjeningskrav.

Båteng og omegn bygdelag viser til at samisk utmarksvirksomhet og laksefiske i de store elvene er en særegen virksomhet, som har likhetstrekk med andre primærnæringer ettersom den er basert på biologiske prosesser i naturen, men også har særtrekk både med produksjons-, eiendoms- og driftsform. De mener forslaget til ny motorferdsellov er en fortsettelse fra myndighetene om å diskriminere samiske måter å organisere sitt samfunnsliv.

Lakselvdalen bygdelag mener at det kun kan gis dispensasjoner til næringsvirksomhet som bidrar til ytterligere fornorsking og vil legge den tradisjonelle utmarksbruken død.

Kunes bygdelag mener det er uholdbart at ikke utmarksnæring anerkjennes på lik linje med reindriften.

Senterpartiets samepolitiske råd mener lovforslaget i hovedsak fremmer god forvaltning av naturområdene, men mener den tar for lite hensyn til tradisjonell høsting av ressurser i naturen, som private husholdninger er avhengig av, og som er en av de store fordelene ved enkelte bosetningsområder. De påpeker at det er en relativt liten gruppe av samene som har reindriften som kulturbærende næring, og at det må legges til rette for annen utmarksbruk. Slik aktivitet til næringsformål eller til matauke (privat bruk) er viktig for bosetning og kulturutøvelse. De mener forslag til § 28 også må gjelde utmarkshøsting. Kommunen skal ha klare retningslinjer om hva som er tillat i egen vedtatt forskrift, samt ha vedtatt i kommunens arealplan hvilke naturveier og stier det er tillat å bruke motorisert kjøretøy til slikt formål.

Andre, hovedsakelig reindriftsnæringen, støtter avgrensningen som er foreslått. Norske Reindriftssamers Landsforbund støtter at loven ikke gir adgang til motorferdsel til det som ikke kan regnes som utmarksnæring. Flere reinbeitedistrikter (Reinbeitedistrikt 22 Fiettar, Reinbeitedistrikt 23 Seainnus/Návggastat, Reinbeitedistrikt 28 Cuokcavuotna, Reinbeitedistrikt 33 Spalca, Reinbeitedistrikt 30A Oarjjabealli Vestre sone) samt Norske Reindriftssamers Landsforbunds ungdomsutvalg støtter at lovforslaget legger vekt på natur og mener at andre grupper av samer, som også trenger tilgang til naturen for å utøve sin kultur, får gode muligheter til dette innenfor lovens rammer. De anser derfor at lovforslaget på en balansert og tilfredsstillende måte ivaretar samisk kulturutøvelse for alle samiske kulturutøvere. Flere stiller seg positive til at lovforslaget vektlegger artikkel 27 i SP (FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter), som anerkjenner betydningen av samisk kultur og utøvelsen av denne. For reindriftsutøvere er det avgjørende å kunne ferdes med reinflokken og ha tilgang til de områdene som er nødvendige for å utøve reindriften.

Nord-Senja reinbeitedistrikt mener det er en vesentlig forskjell på utmarkshøsting og utmarksnæring. Det må i denne sammenheng stilles et minimumskrav om at det må være snakk om næringsutøvelse, hvor næringsutøveren er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og har inntekter fra utmarksnæringen, slik også utvalget har foreslått i § 28. Dersom alle som høster av naturen skal ha rett til å bruke motoriserte kjøretøyer i utmark, vil dette i prinsippet innebære fri ferdsel, ikke bare for samer, men for alle som høster av naturen.

Reinbeitedistrikt 14A/Spiertagaissa, Reinbeitedistrikt 4/5B og Reinbeitedistrikt 26 Lákkonjárga påpeker at andre samiske grupper (eller individer som tilhører en slik gruppe) kan, i tillegg til reindriftsutøvere, ha opparbeidet seg en tilsvarende rett til samisk kulturutøvelse. De mener at det å ha næring som et kriterium vil innebære en likebehandling mellom de ulike formene for samisk kulturutøvelse, all den tid reindriften som kulturutøvelse er organisert som en strengt regulert næring. Det må forventes tilsvarende krav til andre typer kulturutøvelse.

5.3.5 Barmarksløyper og dispensasjonsløyper

Sametinget mener forslaget gir for stor usikkerhet om hvordan de åpne barmarksløypene skal videreføres. Videre stiller Sametinget spørsmål ved utvalgets avgrensninger for bruk av disse løypene, og hva departementet har tenkt om dette. I dag er barmarksløypene i praksis åpne for alle og kan sammenliknes med åpne veier i Sør-Norge. Det er ingen restriksjoner på hvem som kan bruke dem. Det viktige er at samer kan nyttiggjøre seg av naturressursene.

Sametinget er også skeptiske til at dispensasjonshjemmelen er foreslått innstrammet og at det ikke foreslås noen løsning for de såkalte dispensasjonstraseene som enkelte kommuner i Finnmark har etablert.

Temaet er nærmere behandlet i punkt 13.1.

5.3.6 Reindrift

Innspill som først og fremst knytter seg til reindrift som næring er behandlet i punkt 8.9.3.4.

Flere, blant annet Sametinget, Kautokeino og Karasjok kommuner utrykker støtte til at reindriftens interesser er ivaretatt i lovforslaget og støtter videreføringen av den direkte adgangen til motorferdsel i forbindelse med reindrift i loven.

Flere reinbeitedistrikter (Reinbeitedistrikt 22 Fiettar, Reinbeitedistrikt 23 Seainnus/Návggastat, Reinbeitedistrikt 28 Cuokcavuotna, Reinbeitedistrikt 33 Spalca, Reinbeitedistrikt 30A Oarjjabealli Vestre sone) og Norske Reindriftssamers Landsforbunds ungdomsutvalg stiller seg positiv til at lovforslaget vektlegger SP artikkel 27. De mener at for reindriftsutøvere er det avgjørende å kunne ferdes med reinflokken og ha tilgang til de områdene som er nødvendige for å utøve reindriften.

Nord-Senja reinbeitedistrikt påpeker at motorisert ferdsel i utmark ikke bare berører reindriften, men dyrelivet generelt sett. Snøskuterkjøring skjer i all hovedsak i tiden etter jul og frem mot våren, og er en fase hvor dyrene er svært sårbare for forstyrrelser som følge av begrenset mattilgang og dermed også lavere energinivå. For reindriftens del kan stress som følge av motorisert ferdsel bla. føre til at simlene kaster kalven. Kjøring med motoriserte kjøretøyer i utmark må derfor ha klare bestemmelser som begrenser kjøring innenfor reinbeiteområdene. Distriktet understreker at forstyrrelser som følge av motorisert ferdsel i utmark er sidestilt med fysiske inngrep i forhold til reinens reaksjonsmønster. Gjentatte forstyrrelser gjør at reinen skyr områder hvor den ikke får beitero.

Norske Samers Riksforbund (NSR) mener at debatten om motorferdsel preges av at en rekke usannheter blir stående uimotsagt, og at statsforvaltere og kommuner må være flinkere å gi begrunnelser som folk kan forstå slik at man unngår at en gruppe næringsutøvere stadig skal måtte tåle å få skylden for begrensninger som kommer av andre hensyn.

Finnmarkseiendommen (FeFo) er enig i at reindriftsnæringen skal ha et adekvat vern mot andres motorferdsel som forstyrrer reinen, særlig i sårbare perioder, eller når det ellers skaper merarbeid for reindriftsutøverne. FeFo kan imidlertid ikke se at det foreligger grunnlag for et sterkere vern enn det næringen har i dag. Et ytterligere vern vil unektelig kunne medføre store endringer i muligheten til motorferdsel for den øvrige samiske befolkningen, og lokalbefolkningen for øvrig, i mange områder i Finnmark. Dette har en side mot ulike rettighetsspørsmål som utvalget indirekte er med på å regulere gjennom forslaget til ny lov om motorferdsel.

5.3.7 Annet

Flere kommuner i Finnmark påpeker sammenhengen mellom høstingstradisjonen og beredskap og samfunnssikkerhet.

Forum for natur og friluftsliv i Finnmark (FNF) har sendt inn høringsinnspill på vegne av 4H Finnmark, Birdlife Finnmark, DNT Alta og Omegn turlag, DNT Sør-Varanger turlag og Naturvernforbundet Finnmark og skriver at de ikke ser behovet for et prøveprosjekt i de fire kommunene Karasjok, Kautokeino, Tana og Alta.

Brenna Bygdelag ber om at forslaget ikke vedtas slik det foreligger og peker særlig på at naturbrukere skal ha anledning til å kjøre til sine tradisjonelle høstingsområder uten å måtte søke om dispensasjon.

5.4 Departementets vurderinger

5.4.1 Utgangspunktet for vurderingen

Motorferdselloven regulerer motorferdsel i utmark og vassdrag og regulerer ikke direkte samisk kulturutøvelse. Reglene om motorferdsel påvirker likevel til en viss grad hvordan samene kan utøve sin kultur. Urfolks kultur og levesett er kjennetegnet ved deres nære tilknytning til naturen og til bruk av naturressurser. Naturgrunnlaget er en spesielt viktig forutsetning for at urfolk skal kunne utøve og videreutvikle sine tradisjonelle næringer og sin kultur.

Innholdet i betegnelsen samisk kulturutøvelse skal forstås i samsvar med de forpliktelsene Norge har både etter Grunnloven og etter folkeretten, særlig i henhold til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. Departementet viser til praksis fra FNs menneskerettighetskomité, som gjør det klart at samene er en minoritet, og at reindrift er en vernet kulturutøvelse i henhold til SP artikkel 27. Menneskerettighetskomiteen har i sin generelle kommentar til SP artikkel 27 lagt til grunn at kulturbegrepet i SP artikkel 27 for urfolk kan innbefatte blant annet naturbruk som jakt og fiske. Dette med henvisning til sak 197/1985 Kitok mot Sverige der komiteen etter sterk tvil kom til at det ikke var brudd SP artikkel 27, fordi klager kunne fortsette å utøve blant annet jakt og fiske. Komiteen har også i andre avgjørelser om urfolks forhold lagt til grunn at ulike typer av tradisjonell naturbruk, som jakt, fangst og fiskerier har vært beskyttet av artikkel 27. I Norge er SP artikkel 27 påberopt i flere saker om samisk kulturutøvelse, først og fremst i saker om reindrift.

Departementet påpeker at det ikke er naturlig å definere grensene for hva som er vernet som samisk kulturutøvelse i en lovproposisjon om motorferdsel i utmark, men legger til grunn at reindrift og annen samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) er kulturutøvelser som er omfattet av kulturvernet etter SP artikkel 27. Hvordan departementet vurderer lovforslaget opp mot det rettslige vernet av samisk kulturutøvelse utdypes i neste punkt.

Samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) beskrives som jakt, fiske, fangst, vedhogst og ulike aktiviteter og tradisjoner, slik som sanking av bær, planter og urter, skjæring av sennagress samt uthenting av tremateriale, bygningsmateriale og duodji-emner. På kysten og i kystnære områder har også sanking av tang, tare, skjell og fugleegg vært ansett som viktige produkter for samene bosatt i disse områdene. Det kan være lokale og regionale forskjeller i tradisjonene, alt ettersom hvilke ressurser som har vært tilgjengelige. Eksemplene ovenfor er ikke uttømmende.

Ferdsel og transport i utmark i forbindelse med samisk utmarksbruk skjedde tidligere med ikke-motoriserte fremkomstmidler som ski, hest, kjøre- eller kløvrein. Etter hvert har bruk av motoriserte kjøretøy blitt viktige redskap i denne sammenhengen. Dette gjelder særlig for reindriftsnæringen, men motorkjøretøy benyttes også ved andre former for tradisjonell utmarksbruk.

Motorferdsel kan derfor være et redskap i den samiske kulturutøvelsen, men må avveies mot naturhensyn og andre interesser. På den ene siden bruker samene motoriserte fremkomstmidler i forbindelse med sin kulturutøvelse. På den andre siden kan det være behov for å begrense motorferdsel for å sikre naturen som grunnlag for samisk kulturutøvelse. Også den motorferdsel som kan knyttes til samisk kulturutøvelse inngår i den samlede belastningen av motorferdsel.

Departementet påpeker at hensynet til samisk kulturutøvelse er et overordnet og viktig samfunnshensyn som har kommet til uttrykk i Grunnloven og gjennom ulike konvensjoner som Norge har forpliktet seg til. Et grunnleggende utgangspunkt for departementets arbeid med ny motorferdsellov har vært at ny lov skal overholde kravene om ivaretakelse av natur og samisk kulturutøvelse i Grunnloven og folkeretten.

Dagens motorferdsellov reflekterer ikke den konstitusjonelle og folkerettslige rettsutviklingen på feltet og har ingen bestemmelser som synliggjør hensynet til samisk kulturutøvelse. Departementet mener utvalgets forslag synliggjør hensynet til samisk kulturutøvelse på en dekkende måte. Både utvalgets forslag til formålsbestemmelse, aktsomhetsbestemmelse, regler om myndigheten til å begrense eller forby motorferdsel og forslag til retningslinjer for vedtak om motorferdsel vil alle kunne bidra til at samisk kulturutøvelse blir ivaretatt. Departementets lovforslag er på mange steder sammenfallende med utvalgets forslag på disse punktene, men det er gjort enkelte justeringer. Bestemmelsenes betydning for samisk kulturutøvelse utdypes under.

Departementet har i lovforslaget lagt vekt på å sikre at motorferdsel skal skje på en bærekraftig måte som ivaretar naturen, legger til rette for samisk kulturutøvelse og tar hensyn til friluftsliv. Disse hensynene skal tillegges stor vekt ved tolking og bruk av bestemmelsene i loven, og gjelder også ved kommunenes utøvelse av skjønn.

Hensynet til samisk kulturutøvelse kan etter departementets syn både begrunne begrensninger i adgangen til motorferdsel for å sikre naturen som et grunnlag for samisk kulturutøvelse, men også begrunne en viss adgang til motorferdsel. Ved at hensynet er tatt inn i lovens formålsbestemmelse, fremheves på den ene siden at motorferdsel i utmark og vassdrag kan føre til skader på naturen og samisk kulturutøvelse, og at den motorferdselen som er knyttet til samisk kulturutøvelse også inngår i den samlede belastningen av motorferdselen. En av begrunnelsene for å begrense motorferdsel i utmark og vassdrag, er nettopp det å bevare naturen for å legge til rette for samisk kulturutøvelse.

At hensynet til samisk kulturutøvelse er tatt inn i lovens formålsbestemmelse fremhever på den andre siden også at dette hensynet kan begrunne en viss adgang til motorferdsel, for eksempel ved utøvelse av samisk reindrift og samisk utmarksbruk.

Departementet viser til at lovforslaget bidrar til vern av reinbeiter og beitero, samtidig som reindriftens nødvendige kjøring videreføres. Lovforslaget åpner også for motorferdsel i en rekke sammenhenger som kan være relevante for samisk utmarksbruk. Lovforslaget legger for eksempel til rette for motorferdsel i snøskuterløyper, som særlig er relevant for isfiske. Videre kan det gis tillatelse til bruk av motorkjøretøy ved utmarkshøsting i næringsvirksomhet og i visse tilfeller kan det også gis dispensasjon til motorferdsel dersom vilkårene for dette er oppfylt. I tillegg åpner lovforslaget for å videreføre bestemmelsene om barmarksløyper i Finnmark, som gir mulighet til transport til hytter, og tilgang til områder for jakt, fiske, fangst og bærsanking. Departementet foreslår også en forskriftshjemmel som åpner for at ordningen med dispensasjoner og dispensasjonstraseer i enkelte kommuner i Nord-Troms og Finnmark kan muliggjøres og lovfestes. I vurderingen har særlig hensynet til å legge til rette for motorferdsel i forbindelse med samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) blitt tillagt vekt. Barmarksløypene og den nye forskriftshjemmelen er nærmere omtalt i punkt 13.1.

Det følger av utvalgets mandat at det ikke skulle foreslås endringer i reguleringen av reindriftsnæringens adgang til motorisert ferdsel, og det er også mottatt få høringsinnspill om motorferdsel knyttet til reindrift. Retten til å utøve reindrift som en del av den samiske kulturen er beskyttet av folkeretten, og har også et eget vern i norsk lovgivning blant annet gjennom reindriftsloven. Lovforslaget viderefører derfor reindriftsnæringens adgang til motorferdsel. Departementet mener i likhet med utvalget at det ikke bør utarbeides egne regler som åpner direkte for motorferdsel til samisk kulturutøvelse ut over de bestemmelsene som gjelder reindrift.

5.4.2 Om samsvar med retten til kulturutøvelse

5.4.2.1 Overordnet

Samer er et urfolk, og de har dermed både konstitusjonelt og folkerettslig vern av utøvelsen av sin kultur. Departementet viser til omtalen av Grunnloven § 108 og SP artikkel 27 i punkt 3.3.

Det rettslige rammeverket pålegger myndighetene å legge til rette for urfolks kulturutøvelse og fastsetter samtidig et vern mot krenkelser av kulturutøvelsen. Forpliktelsene kan medføre at staten må innføre positive beskyttelsestiltak for at minoriteter kan nyte og utvikle sin kultur. I denne sammenheng kan det innebære at staten må begrense motorferdsel som er skadelig for naturgrunnlaget for samisk kultur. Positive tiltak skal utformes i samarbeid og konsultasjon med det berørte urfolket.

Flere høringsinstanser hevder at folkeretten gir samene en utvidet rett til motorferdsel i utmark og vassdrag. Dette er tidligere avvist av Klima- og miljødepartementet i brev av 8. mars 2022. Det vises til at departementet «[…] ikke kunne se at det på bakgrunn av generelle henvisninger til folkeretten, ILO-konvensjonen mm. er grunnlag for å hevde at urfolksretten gir en særsamisk rett til motorferdsel som står i motstrid til motorferdselloven og tilhørende regelverk.» Samme standpunkt ble inntatt av Samerettsutvalget i NOU 1997: 4 s. 484 som fastslår at «spørsmålet om motorferdsel i utmark kan ikke anses som et rettighetsspørsmål.» Men Samerettsutvalget sier også samtidig at: «Den fremtidige reguleringen av motorferdselen i kommuner og bygdebruksområder i Finnmark vil imidlertid indirekte kunne ha stor faktisk betydning både for kommunen sine innbyggeres bruk av de lokale utmarksgoder og bygdefolks bruk av sitt bruksområde.»

Motorferdsellovutvalget konkluderte med at beskyttelse av samisk kulturutøvelse i SP artikkel 27 ikke forplikter lovgiver til å legge til rette for økt adgang til motorferdsel.

Departementet vurderer at lovforslaget ikke er i strid med de konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelsene til å ivareta samisk kulturutøvelse. Som påpekt innledningsvis, mener departementet at det kan legges til grunn at reindrift og annen samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) er kulturutøvelse som er omfattet av kulturvernet etter disse bestemmelsene. Departementet mener at selv om kulturutøvelsen er omfattet av artikkel 27, medfører ikke dette nødvendigvis at motorferdsel i forbindelse med kulturutøvelsen er vernet. FNs menneskerettighetskomité har uttalt at artikkel 27 også åpner for tilpasninger til moderne levemåter og påfølgende bruk av teknologi, og at man ikke er tvunget til å avstå fra moderne teknologi for å kunne påberope SP artikkel 27. Departementet mener likevel at dette ikke kan forstås slik at motorferdsel i seg selv er en vernet kulturutøvelse, eller at urfolk har rett til å ta i bruk ny og moderne teknologi som ledd i tradisjonell kulturutøvelse uavhengig av hvilket potensial dette kan ha for både skade på naturen og for ikke-motorisert friluftsliv. Vernets rekkevidde utdypes i neste punkt.

Departementet er enig med utvalgets vurderinger med hensyn til hvor grensen for beskyttelse går, og mener ikke de konstitusjonelle eller folkerettslige forpliktelsene utløser en ubetinget rett til motorferdsel knyttet til samisk utmarksbruk.

At det ikke generelt skal kunne åpnes for motorferdsel knyttet til samisk utmarksbruk, betyr ikke at departementet ikke anser denne form for samisk kulturutøvelse som viktig, men at den bør ivaretas slik lovforslaget legger opp til. På denne måten kan naturen sikres i størst mulig grad, slik at tradisjonell kultur fortsatt kan utøves og videreutvikles og at kulturutøvelsen kan utøves innenfor de rammene loven oppstiller.

Departementet er kjent med at samisk kultur ikke har det samme skillet mellom innmark og utmark som flere lover opererer med, og at terminologien «utmarksnæring» derfor vanskelig kan overføres fra norsk til samisk. Det er etter departementets vurdering vanskelig å se hvor grensen skulle settes, dersom det skulle åpnes opp for motorferdsel for enkelte i et lokalsamfunn der flere eksempelvis driver med jakt og høsting av ulikt slag. Departementet viser også til at det synes som om det innad i det samiske miljøet er ulike syn på dette. Sametinget har ønsket at det skal åpnes for ferdsel i utmark for samisk lokalbefolkning i forbindelse med meahcásteapmi (samisk utmarksbruk) og mener kravet til inntekt for å få tillatelse til motorferdsel i utmarksnæring ikke passer på tradisjonell samisk innhøsting som ikke gir en tradisjonell økonomisk inntekt.

Departementet mener at en åpning for motorferdsel i forbindelse med slik tradisjonell høsting uansett ville ført til en stor økning av motorferdsel i utmark. Det er derfor riktig at loven ikke generelt skal åpne for slik motorferdsel. Dette støttes også av flere høringsuttalelser. Selv om folkeretten stiller krav om at nasjonalstatene skal legge til rette for at urfolk skal kunne opprettholde sin kultur og sine tradisjoner, mener departementet at det ikke er nødvendig med en generell adgang til motorferdsel for å kunne ivareta kulturutøvelsen.

Departementet mener også det påligger en plikt til å beskytte samenes rett til kulturutøvelse gjennom å begrense motorferdsel. Utvalget har foreslått ulike bestemmelser som underbygger dette, blant annet i bestemmelsene §§ 6 til 8 som departementet mener er med på å oppfylle det konstitusjonelle ansvaret og de folkerettslige forpliktelsene staten har overfor urfolk.

5.4.2.1.1 Konsultasjoner og dialog med Sametinget

Sametinget har i konsultasjoner og i sitt høringsinnspill til loven ment at de ikke kan stille seg bak utvalgets vurderinger av motorferdsel og samisk kulturutøvelse.

Sametinget legger til grunn at samisk utmarksbruk (meahcásteapmi) er en beskyttet form for samisk kulturutøvelse og utgjør en svært viktig del av selve grunnlaget til at det finnes samiske bosetninger i samiske områder. Sametinget mener at en viss bruk av motorferdsel er helt nødvendig for å på en meningsfull måte kunne bedrive samisk utmarksbruk i dagens samfunn, og at en begrensning i adgangen til motorferdsel til dette formålet, på en kraftig og unødvendig måte vil begrense samenes adgang til blant annet tradisjonelle områder og boplasser, vedhogst, duodji-materialer, fiskevann, småviltjaktområder og elgjaktområder. Sametinget mener at ved ikke å videreføre de dispensasjonsmuligheter som i Nord-Troms og Finnmark har vært kommunal praksis for å dekke behov til samisk utmarksbruk i snart 50 år, vil det hindre eller i høy grad vanskeliggjøre samiske utmarksbrukeres adgang til tradisjonelle områder, herunder også hindre og vanskeliggjøre disse kulturutøvelsenes videreføring til kommende generasjoner. Effekten av dette vil kunne påføre sterke begrensinger for det samiske folkets kollektive evne til å utøve og videreføre sin kultur, noe som i sin tur vil kunne utvanne lokale samiske gruppers og individers rettigheter til bruk av sine tradisjonelle områder i Nord-Troms og i Finnmark. Dette vil, etter Sametingets syn, antakelig også kunne true kulturutøvelsen til individer og grupper av samiske utmarksutøvere.

Videre viser Sametinget til Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport, som slår fast at meahcásteapmi, den samiske høstingen og forvaltningen av naturressursene, er grunnlaget for livet i de samiske områdene og en sentral samisk kulturbærer. Rapporten viser også hvordan statlig politikk og kolonialisering har påvirket samisk meahcásteapmi svært negativt, samt at dagens lovverk ikke er tilpasset den samiske utmarksbruken. Sametinget er av den oppfatningen at det derfor er behov for en grundig gjennomgang av den praksisen som har pågått over lang tid, hvor samisk meahcásteapmi ikke er tatt hensyn til ved tidligere reguleringer og utforming av lovverk. Det må derfor også iverksettes tiltak som en del av myndighetenes oppfølgning av kommisjonens rapport for å bevare og utvikle meahcásteapmi og samiske utmarksnæringer. Samiske utmarksbrukere må også få reell anerkjennelse av rettigheter til utmarksressurser, samt adgang til å nyttiggjøre seg av ressursene, jf. Sametingets vedtak i sak 012/24 om Sannhet og forsoning – næring.

Sametinget mener videre at å henvise samisk utmarksbruk til bruk av de offentlige løypenett som er åpne for motorferdsel for alle, uansett hvor i verden du kommer fra, ikke er tilstrekkelig for at samiske utmarksbrukere skal kunne transportere seg og utstyr til bruk av sine områder. Elgjaktområder, fiskevann og bærmyrer mv. ligger ofte et godt stykke unna det åpne løypenettet. Sametinget mener verken utvalget eller departementet har vist på hvilken måte samiske utmarksbrukeres bruk av snøskuter og ATV faktisk skader naturen på slik måte at dispensasjonsordningen i Nord-Troms og Finnmark ikke kan videreføres. Det er altså ikke vist hvorfor metoden med å ikke videreføre dispensasjonsmulighetene, er nødvendig. Tvert imot beskrives videreføring av dispensasjonsordningen/dispensasjonstraseene som nødvendige for å kunne bedrive samisk utmarksbruk av de samiske kjernekommunene Kautokeino, Karasjok, Tana, Nesseby og Porsanger, og av Finnmarkseiendommen (FeFo). Sametinget er enig med disse kommunene og FeFo om dette.

Sametinget mener også at dispensasjonsordningen i Nord-Troms og Finnmark ikke står i motsatsforhold til reindriftens legitime interesser. Tvert imot er dispensasjonsordningen i snart 50 år blitt tilpasset reindriftens forhold og interesser og medfører i seg selv ikke uforholdsmessig store ulemper for reindriften i Nord-Troms og Finnmark. Dispensasjonsordningen kan også være nødvendig for de reindriftsutøvere som også utøver elgjakt og annen samisk utmarksbruk i Finnmark.

Videre er Sametinget av den oppfatningen at nødvendig motorferdsel i forbindelse med samisk utmarksbruk er noe friluftsliv i samiske områder må tåle. Hvis det er til sjenanse for friluftslivet, kan friluftslivet bruke de deler av Finnmarksvidda der det nesten ikke er motorferdsel i det hele tatt, alternativt på de tider av året det ikke er motorferdsel der. Friluftslivet har også store naturvernområder til disposisjon for naturopplevelser til fots og på ski. Samiske utmarksbrukere kan allerede etter gjeldende rett og praksis ikke få tillatelser til bruk av motorkjøretøy i verneområder. Sametinget mener det i tillegg generelt sett er svært få fotgjengere, skigåere og annet friluftsliv på vidda som kan bli berørt av eventuelt støy fra motorkjøretøy brukt ved nødvendig kjøring i forbindelse med samisk utmarksbruk. Å vektlegge disse hensynene til friluftslivet på lik linje med samisk utmarksbruk, og særlig som hensyn i forhold til SP artikkel 27 er verken riktig eller proporsjonalt.

Dersom departementet velger å ikke videreføre dispensasjonsmulighetene, så tar departementet et bevisst forutsigbart valg om å svekke forutsetningene for samisk kulturutøvelse i Nord-Troms og Finnmark. Et slikt valg vil gå mot Sametingets uttrykkelige vilje, og mot ønsket fra samiske kommuner og FeFo, og mot ønsket fra flere samiske organisasjoner. Når Sametinget, og blant annet nevnte kommuner og organisasjoner, går imot utvalgets og departementets vurdering, kan ikke departementet si at utvalgets forslag om å ikke legge til rette for samisk utmarksbruk og å ikke videreføre dispensasjonsordningen er i det samiske folkets interesse. Sametinget legger også til grunn at for at et tiltak skal være et positivt tiltak etter SP artikkel 27, så forutsetter det at tiltaket er ønsket av det samiske folk. Dersom det er ønsket av bare en del av folket, da bør det primært diskuteres innenfor folket og prøve å oppnås enighet om ved demokratiske prosesser internt i gruppen. Sametinget mener utvalgets lovforslag er svært problematisk i forhold til SP artikkel 27, særlig den positive plikten til å legge til rette for kulturutøvelse. Dette må også ses i lys av statens plikt til å videreføre urfolks sedvaner og naturalhusholdning etter ILO 169 art. 8 og 23.

5.4.2.2 Vernets rekkevidde etter SP artikkel 27

Departementet viser til flere uttalelser, blant annet fra Norges Institusjon for menneskerettigheter (NIM) der det fremgår at selv om kulturutøvelse er omfattet av vernet som følger av SP artikkel 27, innebærer ikke dette at motorferdsel i forbindelse med kulturutøvelse i seg selv er vernet. Dette følger også av praksis fra FNs menneskerettighetskomité. Denne praksisen viser til at grensen må gå ved det som må sies å være nødvendig for å videreføre kulturen. I flere uttalelser der grensen for SP artikkel 27 drøftes, vises det til at terskelen for å konstatere brudd på bestemmelsen er relativt høy. Hvorvidt terskelen er brutt i det enkelte tilfelle, vil bero på en samlet vurdering av flere momenter, blant annet om det er gjennomført avbøtende tiltak som kan føre til at terskelen likevel ikke er nådd.

Som flere høringsinstanser peker på, ønsker mange mulighet til motorferdsel i forbindelse med annen utmarksbruk enn reindrift, og flere peker på motorferdsel i utmark som et nødvendig hjelpemiddel for å få tilgang til tradisjonelle utmarksområder.

Gjennom menneskerettighetsloven § 2 nr. 3 er det fastsatt at FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 gjelder som norsk lov og dermed som en skranke for forvaltningsskjønnet. Menneskerettighetsloven § 3 fastslår at konvensjonen ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning, og setter rammer for hvilken lovgivning som kan gis, og ved utøvelse av offentlig myndighet.

Departementet viser til at hensynet til samisk kulturutøvelse dermed allerede er et hensyn som forplikter både staten og kommunen i sin myndighetsutøvelse. Menneskerettighetene pålegger myndighetene både positive og negative forpliktelser. Dette innebærer at myndighetene er forpliktet til å avstå fra tiltak som krenker menneskerettighetene, og plikt til å foreta seg noe aktivt for å beskytte menneskerettighetene.

Om rekkevidden av SP artikkel 27 har Høyesterett i Fosen-saken (HR-2021-1975-S) uttalt at det vil foreligge en krenkelse av rettighetene etter SP artikkel 27 dersom et inngrep «fører til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse». Det er ikke klart hvilken terskel som gjelder i saker som ikke gjelder naturinngrep, men som tvert imot gjelder tiltak for å beskytte naturen slik som regulering av motorferdsel gjør.

Departementet ser at bruk av motorisert ferdsel ved utøvelse av tradisjonelle aktiviteter kan bidra til å opprettholde den kulturelle aktiviteten, og at motorisert ferdsel også kan bidra til å effektivisere utmarksbruken. Samtidig peker departementet på at motorisert ferdsel kan medføre skader og ulemper på natur og dyreliv. Det kan også forstyrre friluftslivet, gjennom støy og visuelle forstyrrelser. Ulempene som følger av motorisert ferdsel gjør det nødvendig å sette begrensninger på bruken av den. Dette begrunner regulering av motorferdsel i utmark generelt. Departementet mener begrensninger i bruken av motorisert ferdsel vil være i tråd med myndighetens forpliktelser overfor samene og andre urfolk og minoriteter, så fremt begrensningene ikke vil føre til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse.

Uten at det er nødvendig å slå fast konkret hva som er vernet kulturutøvelse og i hvilken grad motorferdsel er en nødvendig forutsetning for å videreføre den kulturen, er departementet enig i utvalgets analyse av gjeldende rett når de slår fast at dagens begrensninger på motorferdsel uansett ikke utgjør et brudd på SP artikkel 27. Begrensningene som foreligger, har etter departementets vurdering ikke «vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse» for den samiske befolkningen. Lovforslaget sikrer reindriften nødvendig adgang til motorferdsel, men gir også adgang til motorferdsel i forbindelse med annen tradisjonell utmarksbruk gjennom ulike bestemmelser. Begrensninger på motorferdsel er i tillegg et bidrag for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, særlig gjennom bestemmelsene i §§ 6-8. Disse gjennomgås nærmere i punkt 7. Departementet påpeker også at tradisjonell utmarksbruk i stor grad også kan ivaretas uten motorferdsel.

5.4.2.2.1 Konsultasjoner og dialog med Sametinget

Sametinget mener at i et lovforslag som dette, er det ikke primært et inngrep fra storsamfunnet mot en minoritetsinteresse som skal holdes opp mot vernet i SP artikkel 27. Det er snakk om en regulering som er ment å ivareta naturen ved at motorferdsel reguleres for å holde nede den samlede belastningen fra motorferdsel på naturen, samtidig som det legges til rette for fortsatt nødvendig bruk av snøskuter og ATV ved utøvelse av samisk reindrift og samisk utmarksutøvelse.

Særlig i Nord-Troms og Finnmark, der befolkningen har innrettet seg etter en dispensasjonsordning som etter Sametingets og blant annet Kautokeino, Karasjok og Tana kommuners, samt Finnmarkseiendommens (FeFo) syn, har vært godt fungerende for å bidra til ivaretakelse av samisk utmarksutøvelse, reiser dette spørsmål om hvordan regulering av motorferdsel vil innvirke på interne samiske forhold og på samenes kollektive evne til å videreføre sin kultur. Rettssetninger i saker om naturinngrep kan ikke uten videre overføres på et slikt tilfelle. De saker fra nyere praksis som gjelder reguleringer som til dels berører den kollektive evnen og interne forhold – Mahuika-saken, Sanila-Aikio-saken, Käkkäläjärvi–saken og Sara-saken, oppstiller ikke noe krav om at det skal være påvist at individer eller grupper av individer påføres «vesentlige negative konsekvenser» for at en regulering eller annet tiltak, skal kunne utgjøre et brudd på SP artikkel 27.

I Billy-saken utgjorde statens unnlatelse av å iverksette tilstrekkelige tiltak for å beskytte gruppens kollektive evne til å opprettholde sin tradisjonelle levemåte og kultur mot en forutsett trussel, et brudd på statens positive plikter etter SP artikkel 27. Lignende vurderingstemaer om opprettholdelse av kollektiv evne til videreføring av kulturutøvelsen ble vektlagt av komiteen i Sanila-Aikio-saken og Käkkäläjärvi–saken. I disse to sakene var statens valg om å klart avvike fra tidligere etablert praksis et sentralt moment til komiteens uttalelse at det var brudd på SP artikkel 25 og 27, tolket i lys av konvensjonens artikkel 1 om selvbestemmelsesrett.

Om selvbestemmelsesretten, la komiteen til grunn at oppfyllelsen av forpliktelsene i artikkel 27 avhenger av den effektive rollen Sametinget kan spille i avgjørelser som påvirker rettighetene til medlemmer av det samiske samfunnet. Dette var i tråd med komiteens uttalelser i Mahuika-saken der nettopp graden av involvering og konsultasjoner, var vesentlig til at det ikke var brudd på SP artikkel 27.

I Kitok-saken kom komiteen etter sterk tvil at det ikke var brudd på SP artikkel 27, fordi Kitok hadde tillatelser til fortsatt adgang til reinbeiter, jakt og fiske. I Sara-saken konkluderte komiteen brudd på SP artikkel 27 etter at staten ikke hadde kunnet vise at metodene for å oppnå formålet med de aktuelle lovbestemmelsene var baserte på rimelige og objektive begrunnelser, nødvendige for minoriteten som helhet eller i tråd med Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbunds (NRL) sitt syn.

I en sak som denne, om lovgivning der videreføring av en snart 50 år gammel dispensasjonsordning i Nord-Troms og Finnmark og hensynene til hhv. samisk reindrift og samisk utmarksbruk i disse områdene står sentralt, antar Sametinget at temaene i vurderingen av SP artikkel 27 må belyse hvordan reguleringene vil opprettholde samenes kollektive evne til å utøve og videreføre sin kulturutøvelse til kommende generasjoner, herunder 1) er lovgivningen i minoritetens interesse som gruppe, 2) har den en rimelig og objektiv begrunnelse holdt opp mot interessene den skal verne, 3) er den nødvendig for å oppnå lovens formål, eller kan samme formål oppnås med mindre inngripende reguleringer og 4) et krav om Sametingets effektive deltakelse i beslutningsprosessen inngår i vurderingen. Sistnevnte suppleres av at også andre samiske interesser som kan berøres direkte, skal gis effektiv deltakelse i beslutningsprosessen.

En annen sak er at motorferdselloven i forhold til inngrep fra storsamfunnet generelt, ikke kan åpne for motorferdsel som kan føre til vesentlig negative konsekvenser for samisk kulturutøvelse. Dette vil etter Sametingets syn gjelde i forhold til både samisk reindrift og samisk utmarksbruk. Det kan også tenkes at vurderingstemaet vesentlige negative konsekvenser senere kan aktualiseres om lovens praktiske anvendelse ovenfor individer eller grupper av samiske reindrifts- eller utmarksutøvere. Men denne tilnærmingen er lite hensiktsmessig for vurderingen av innholdet i SP artikkel 27 i forhold til spørsmålene om tilrettelegging for fortsatt samisk utmarksbruk og videreføring av dispensasjonspraksis for nødvendig motorferdsel ved samisk utmarksutøvelse i Nord-Troms og Finnmark.

5.4.3 Nærmere om hvordan lovforslaget legger til rette for samisk kulturutøvelse

5.4.3.1 Hvordan anvende hensynet til samisk kulturutøvelse i motorferdselregelverket?

Som gjennomgangen ovenfor viser, kan ikke regelverket åpne for motorferdsel som fører til vesentlige negative konsekvenser for samisk kulturutøvelse. Konsekvensen av dette er at myndighetene plikter å begrense motorferdselen, enten gjennom lovgivning, eller ved å redusere den motorferdselen som regelverket åpner for. Dette innebærer også at kommunene ikke kan tillate motorferdsel som har slike virkninger. Hensynet vil også komme inn som en begrensning på myndighetens forvaltningsskjønn. Kommunene har derfor et ansvar ved enten ikke å tillate, eller tilpasse den motorferdselen som de åpner for gjennom sine vedtak.

Det vil også foreligge en krenkelse der lovgivningen setter slike rammer for motorferdselen at det vil føre til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse, eller der myndighetenes nektelse av motorferdsel vil føre til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse. Retten til samisk kulturutøvelse kan derfor i enkelte sammenhenger begrunne adgang til motorferdsel. Å legge til rette for samisk kulturutøvelse ved å tillate motorferdsel skal derimot etter departementets vurdering ikke være et sentralt formål med loven, da det i utgangspunktet bryter med lovens formål. Dersom det skal åpnes for motorferdsel i forbindelse med samisk kulturutøvelse må dette skje innenfor rammene motorferdselloven setter for kommunenes myndighetsutøvelse. Departementet mener det påligger et ansvar for kommunene i å vurdere behovet for slik motorferdsel gjennom konkrete vurderinger av de ulike bestemmelsene i loven som åpner for dette.

5.4.3.2 Regulering av motorferdsel som ellers er tillatt

I lovforslaget § 8, foreslår departementet en adgang for kommunen og departementet på visse vilkår, å regulere motorferdsel som ellers er tillatt i avgrensede områder. Kommunen kan midlertidig begrense eller forby motorferdsel som ellers er tillatt når det er nødvendig for å ivareta reindrift, viltlevende arter, sårbar natur eller samisk kulturutøvelse, og departementet kan fastsette tilsvarende regulering dersom det er strengt nødvendig for å ivareta de samme hensynene. Forbud eller begrensninger kan bare fastsettes for den tidsperioden som er nødvendig, og kan ikke gjelde for mer enn to år. Bestemmelsen er i stor grad en videreføring og samling av bestemmelser som gjelder i dag. Se nærmere omtale i punkt 7.4.

5.4.3.3 Retningslinjer om vektlegging av samisk kulturutøvelse

Departementet mener en bestemmelse om retningslinjer for vedtak om motorferdsel bidrar til beskyttelse for de deler av samisk kulturutøvelse som er avhengig av at naturen ivaretas. Å sørge for at natur og dyreliv ikke blir skadelidende vil også bidra til bedre ivaretagelse av reindriftsnæringen som samisk kulturutøvelse. I bestemmelsen om retningslinjer i lovforslaget § 7 er det for reindriften særlig fremhevet at det særlig skal legges vekt på å unngå skader av motorferdsel i kalvingstiden, ved vurderinger av om motorferdsel skal tillates.

Hensynene som er trukket frem i § 7 må etter departementets syn sees i sammenheng med formålsbestemmelsen, kravet til aktsom og hensynsfull ferdsel i § 6 og bestemmelsene om endring, omgjøring og tilbakekall av tillatelser i § 46. Departementet mener retningslinjene bidrar til å forsterke lovens formålsbestemmelse ved at hensynene bak loven vektlegges og legges til grunn i avgjørelser etter loven. En tydeliggjøring av myndighetenes plikt til å vise hvordan disse hensynene er vektlagt i vedtaket, mener departementet vil bidra til å sikre at samisk kulturutøvelse, der det er aktuelt, blir vurdert. I særlig sårbare perioder, slik som i kalvingstiden for rein, er også presiseringen om at det skal legges vekt på å unngå skader av motorferdsel viktig. En søknad om motorferdsel må da innvilges med vilkår som hindrer eller reduserer ulemper for samisk kulturutøvelse, eventuelt avslås.

5.4.3.4 Reindriftsnæringen

I nasjonal målestokk er reindriften en liten næring, men særlig i samisk sammenheng har den stor betydning for økonomi, sysselsetting og kultur. I Norge har reindriften sitt opphav hos den samiske befolkningen, og det utøves i dag samisk reindrift hovedsakelig i fjell- og utmarksområder i Finnmark, Troms, Nordland og Trøndelag, samt deler av Møre- og Romsdal og Innlandet.

Litt over 3000 mennesker er tilknyttet den samiske reindriften, hvorav 2200 i Finnmark. Antallet rein varierer fra år til år, men det finnes i dag ca. 250.000 tamrein i Norge, og mer enn 185.000 av dem i Finnmark.

Reindriften, i likhet med noen andre næringer, er arealkrevende og stiller krav til bruk av motorkjøretøy. Departementet mener i likhet med utvalget, at jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring ikke kan drives og videreutvikles i Norge uten adgang til motorferdsel i utmark. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at reindriften gis unntak fra lovens utgangspunkt om at motorferdsel i utmark og vassdrag er forbudt. Vilkåret er som i dag, at motorferdselen er nødvendig for utøvelse av næringen. En generell vurdering av nødvendighetsvilkåret fremgår av punkt 8.1, 8.9.4.1. og i punkt 8.9.4.4 som særlig gjelder for reindriften.

Utvalget la til grunn at med reindriftsnæring menes all reindrift som drives etter både reindriftsloven og lov om reindrift i kommunene Meldal, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal (Trollheimenloven). Unntaket gjelder således både samisk og ikke-samisk reindrift.

Reindriftsnæringen er under press fra mange hold. Vanskelige beiteforhold flere steder, grunnet klimaendringer og nedbygging av viktige beiteområder, gjør at departementet mener det er riktig å styrke reindriftens vern mot motorferdsel. Hensynet til å ivareta naturen som grunnlag for samisk kulturutøvelse begrunner flere av lovbestemmelsene som begrenser motorferdsel. Departementet legger stor vekt på å beskytte natur slik at reindriftsnæringen som samisk kulturutøvelse blir bedre ivaretatt.

Departementet viser til at lovforslaget inneholder flere bestemmelser som til sammen skal gi et godt vern for utøvelse av reindriften. Dette gjelder blant annet presiseringen i aktsomhetsbestemmelsen om at det skal tas særlig hensyn i kalvingstiden for rein, adgangen kommuner og departementet har til å begrense eller forby motorferdsel når det er nødvendig for reindriften eller samisk kulturutøvelse, og bestemmelsen om at det skal legges særlig vekt på å unngå skader av motorferdsel i kalvingstiden for rein ved vurderinger av om motorferdsel skal tillates. Hensynet til reindriften er også en del av begrunnelsen bak forslaget om et tidsavgrenset forbud mot motorferdsel i snøskuterløyper om våren i § 26 tredje ledd. I tillegg legger lovforslaget opp til mer gjennomgående bruk av nødvendighetskriteriet. Også reindriftsnæringen vil, som i dag, være forpliktet til å begrense sin motorferdsel i næringsutøvelse til det som er «nødvendig».

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger som for øvrig gjøres rundt reindriftens behov for motorisert ferdsel.