3 Rettslige rammer for reguleringen av motorferdsel i utmark, kobling til andre regelverk og annen nordisk rett

3.1 Innledning

Reguleringen av motorferdsel i utmark må skje innenfor rammene som følger av Grunnloven, folkerettslige forpliktelser og øvrig regelverk. Det finnes ingen internasjonal konvensjon som direkte adresserer motorferdsel i utmark i alminnelighet. Generelle internasjonale konvensjoner om ivaretakelse av natur og EØS-avtalen inneholder bestemmelser som kan ha betydning for utformingen av en ny motorferdsellov. I tillegg vil folkerettslige konvensjoner om minoritetsvern kunne ha betydning for hvordan loven skal utformes. Bestemmelser i Grunnloven og generelle prinsipper som kommer til uttrykk i annen lovgivning vil videre ha betydning.

I det følgende redegjøres det for de mest sentrale rettslige rammene knyttet til ivaretakelse av natur og friluftsliv i punkt 3.2. Punkt 3.3 redegjør for de overordnede rammene som skal ivareta hensynet til samisk kulturutøvelse. I punkt 3.4 omtales forholdet mellom kommunalt selvstyre og statlig styring. EØS-retten omtales i punkt 3.5, mens overordnede rettskilder knyttet til vernet for mennesker med nedsatt funksjonsevne behandles i punkt 3.6. I punkt 3.7 gis en kortfattet fremstilling av enkelte andre regelverk som har en tilknytning til motorferdsel i utmark, mens punkt 3.8 omtaler reguleringen av motorferdsel i utmark i svensk og finsk regelverk.

3.2 Natur og friluftsliv

3.2.1 Grunnloven § 112

Etter Grunnloven § 112 første ledd har enhver «rett til et miljø som sikrer helsen, og til et miljø der produksjonsevne og mangfold bevares». Bestemmelsen gir et langsiktig vern av miljøet på grunnlovsnivå, og vil derfor ha betydning for utformingen og tolkningen av motorferdselloven. Bestemmelsen innebærer at hensynet til at miljøet ivaretas på lang sikt og at det tas hensyn til den samlede belastningen på miljøet, må være viktige hensyn ved utformingen av motorferdselloven. Departementet viser for øvrig til utvalgets grundige gjennomgang av hva grunnlovsbestemmelsen har å si for utformingen av lovutkastet i NOU 2024: 10 kapittel 4.2.1.

3.2.2 Internasjonale forpliktelser

Innledning

Norge har påtatt seg en rekke internasjonale forpliktelser om vern av naturen. Det er viktig at motorferdselloven innrettes på en måte som gir mulighet til å ivareta disse forpliktelsene. Nedenfor følger en oversikt over de mest sentrale internasjonale forpliktelsene som har betydning for reguleringen av motorferdsel i utmark og vassdrag. Oversikten er ikke uttømmende. Departementet viser for øvrig til utvalgets gjennomgang av relevante folkerettslige forpliktelser i NOU 2024: 10 kapittel 4.2.2.

Konvensjonen vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen)

Konvensjonen vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres naturlige leveområder (Bernkonvensjonen) er en regional konvensjon under Europarådet. Konvensjonen har som formål å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder. Norge er forpliktet til å treffe nødvendige rettslige og administrative tiltak for å sikre bevaring av leveområder og beskyttelse av flora og fauna. Konvensjonen forplikter også Norge til å ta hensyn til naturlig flora og fauna blant annet i arealplanlegging og utbygging (artikkel 3 andre avsnitt). Konvensjonen inneholder strenge forpliktelser for ivaretakelse av arter som regnes som truede eller sårbare etter konvensjonens vedlegg. Flere av artene som skal ivaretas finnes i Norge.

Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen)

Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen) er en global FN-konvensjon som har som mål å beskytte trekkende arter av ville dyr og deres leveområder. Konvensjonen forplikter Norge til å beskytte arter som beveger seg på tvers av landegrenser, og til å samarbeide med andre land om dette. Vedleggene til konvensjonen lister opp henholdsvis trekkende arter som er truet (vedlegg I), og som ikke er truet, men som likevel behøver beskyttelse for ikke å bli det (vedlegg II). Klassifiseringen har betydning for hvor omfattende forpliktelsene etter konvensjonen er, og det må gjennomføres mer omfattende tiltak for å verne arter i vedlegg I. Flere av artene i vedlegg I finnes i Norge, blant annet dverggås. Dverggås har status som en kritisk truet art på den norske rødlista, og er gitt beskyttelse som prioritert art med egen forskrift med hjemmel i naturmangfoldloven § 23.

Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (våtmarkskonvensjonen/Ramsarkonvensjonen)

Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (våtmarkskonvensjonen/Ramsarkonvensjonen) er en global konvensjon som har som formål å sikre vern og bærekraftig bruk av våtmarksområder, særlig som tilholdssted for vannfugler. Medlemsstatene oppnevner våtmarksområder på en liste over internasjonalt viktige våtmarksområder, Ramsar-listen. Det finnes 63 Ramsar-områder i Norge, og alle disse er vernet som naturvernområder etter naturmangfoldloven. Norge må blant annet jobbe for bærekraftig bruk av Ramsar-områdene i forvaltning og arealplanlegging (artikkel 3). Konvensjonen forplikter Norge til å verne viktige våtmarksområder, også områder som ikke er på Ramsar-listen.

Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutnings-prosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århuskonvensjonen)

Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århuskonvensjonen) er en internasjonal konvensjon åpen for medlemmer av FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE). Konvensjonen har tre pilarer: miljøinformasjon, deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til rettsmidler.

Konvensjonen gir allmennheten rett til å få tilgang til miljøinformasjon som offentlige myndigheter besitter. Videre stiller konvensjonen krav om at offentlige myndigheter har oppdatert miljøinformasjon, og at slik informasjon gjøres lett tilgjengelig for allmennheten.

Konvensjonen stiller også krav til at allmennheten skal kunne delta i beslutningsprosesser som angår miljøet, særlig når det gjelder konkrete prosjekter, men også i mer strategiske avgjørelser som planer og utforming av lovgivning. Til slutt stiller konvensjonen krav til at allmennheten skal ha adgang til rettsmidler, særlig til å reise søksmål for domstolene, men også til å klage på forvaltningsvedtak.

3.2.3 Prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8 til 12

Innledning

Naturmangfoldloven regulerer forvaltningen av naturmangfoldet i Norge. I §§ 8 til 12 fastsetter loven noen sentrale miljørettslige prinsipper som etter lovens § 7 skal legges til grunn som retningslinjer ved lovtolkning og skjønnsutøvelse ved all offentlig myndighetsutøvelse. Det skal gå frem av begrunnelsen til den enkelte beslutningen hvordan prinsippene er vurdert. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer når kommunen vedtar enkelttillatelser, forskrifter og planer om motorferdsel.

Kunnskapsgrunnlaget – naturmangfoldloven § 8

Naturmangfoldloven § 8 stiller krav til kunnskapsgrunnlaget: Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet, må bygge på et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Bestemmelsen supplerer og forsterker forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven. Kunnskapsplikten innebærer at man må ha kunnskap både om tilstanden i naturen og hvilke virkninger en beslutning vil ha. Kravet til kunnskapsgrunnlag skal stå i forhold til sakens karakter og risikoen for skade på naturmangfoldet. I tillegg til at beslutningene må bygge på vitenskapelig kunnskap, skal myndighetene legge vekt på erfaringsbasert kunnskap, inkludert samisk tradisjonsbasert kunnskap, som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet. Erfaringsbasert kunnskap kan blant annet innhentes gjennom høringer.

Føre-var-prinsippet – naturmangfoldloven § 9

Føre-var-prinsippet handler om håndtering av usikkerhet og manglende kunnskapsgrunnlag. Det er derfor en nær sammenheng mellom kravet til kunnskapsgrunnlag i § 8 og føre-var-prinsippet i § 9. Føre-var-prinsippet innebærer for det første at man skal handle slik at man unngår vesentlig skade på naturmangfoldet når man ikke har tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger en beslutning vil ha for naturmangfoldet. Det innebærer for det andre at mangel på kunnskap ikke skal brukes som begrunnelse for å unnlate å handle når det foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet.

Dersom en kommune skal ta stilling til en søknad om motorferdsel i et nytt område og det ikke finnes kunnskap om hvilke virkninger ferdselen kan ha for naturmiljøet i dette området, gjelder § 9. Det følger av føre-var-prinsippet i § 9 at kommunen skal ta sikte på «å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet». Dette kan for eksempel bety at kommunen må gi avslag på søknaden om tillatelse eller gi tillatelse på strenge vilkår.

Økosystemtilnærming og samlet belastning – naturmangfoldloven § 10

Naturmangfoldloven § 10 slår fast følgende: «En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for.» Dette prinsippet innebærer at en påvirkning på økosystemet, for eksempel en tillatelse til motorferdsel i utmark, ikke kan vurderes isolert, men må ses i sammenheng med eksisterende og planlagte påvirkninger i området. Motorferdselen må ses i sammenheng både med annen motorferdsel i området og med annen påvirkning på økosystemet, for eksempel fra hyttebygging eller forurensning.

Prinsippet skal bidra til å forhindre bit-for-bit-ødeleggelse av miljøet ved at man må vurdere de samlede virkningene av påvirkningene. Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning har særlig betydning dersom miljøbelastningen er ved en kritisk grense der selv en liten økning i totalbelastningen, for eksempel motorferdsel, vil ha stor betydning for økosystemet.

Kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver – naturmangfoldloven § 11

Etter naturmangfoldloven § 11 plikter tiltakshaver å dekke kostnadene for å hindre eller begrense den skaden som et tiltak påfører naturmangfoldet, så lenge det ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter. Prinsippet er kjent som forurenser-betaler-prinsippet, men gjelder altså også for annen miljøskade enn forurensning.

I motorferdselsaker vil prinsippet for eksempel kunne begrunne at myndighetene i visse tilfeller gir tillatelse til ferdsel med helikopter istedenfor bakkegående kjøretøy dersom det gir mindre naturskade, selv om dette er dyrere for tiltakshaver. Bestemmelsen omfatter også utgifter til kunnskapsinnhenting. Ansvaret for slike kostnader følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler, men prinsippet i § 11 kan ha betydning for hvordan disse tolkes. Prinsippet kan dermed også være relevant ved spørsmål om å innføre saksbehandlingsgebyr i motorferdselsaker.

Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder – naturmangfoldloven § 12

Naturmangfoldloven § 12 inneholder to miljørettslige prinsipper: prinsippet om beste tilgjengelige teknikker og prinsippet om best lokalisering. Begge prinsippene skal redusere miljøbelastningen ved at virksomheten blir utformet på en mest mulig skånsom måte. Prinsippene kan få betydning i motorferdselsaker, for eksempel ved at det stilles vilkår om kjøretøytype, tidspunkt for gjennomføring og at kjøringen skjer i en gitt trasé, eller ved at kommunene på ulike måter kanaliserer motorferdselen i utmark for å redusere det totale området som blir belastet av motorferdsel.

3.3 Retten til samisk kulturutøvelse

3.3.1 Innledning

Samene er et urfolk og har dermed et konstitusjonelt og folkerettslig vern av sin kultur. Også andre lover i norsk rett har relevans for utøvelse og vern av samisk kulturutøvelse.

3.3.2 Grunnloven

Det står i Grunnloven § 92 at:

«Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.»

Offentlige myndigheter er altså forpliktet av menneskerettighetene. Dette gjelder offentlig myndighetsutøvelse på alle nivåer, og uten hensyn til internrettslig makt- og kompetansefordeling mellom ulike statsmakter og forvaltningsnivåer. I forvaltningspraksis har menneskerettighetene fått økt betydning etter at menneskerettsloven trådte i kraft i 1999, noe som også gjenspeiles i saker om samiske spørsmål.

Et ansvar for ivaretakelse av samisk kulturutøvelse følger også av Grunnloven § 108 som lyder:

«Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.»

Bestemmelsen skal sikre at den samlede politikken på tvers av alle sektorer ivaretar det samiske folket som urfolk sin rett til kulturutøvelse. I 2023 ble ordet urfolk tatt inn i bestemmelsen fordi man ønsket å synliggjøre samenes status som urfolk.

Bestemmelsen har betydning i flere sammenhenger der det samiske folket er berørt ved lovgivning eller myndighetsutøvelse. Den er både en retningslinje for Stortingets lovgivende myndighet og har betydning for tolkning av regler. Myndighetene har stor grad av skjønn i vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige for å oppfylle den positive forpliktelsen til å legge forholdene til rette for at det samiske folk kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Høyesterett har gjennom sin praksis lagt til grunn at vernet etter § 108 ikke går lenger enn vernet som ligger i SP artikkel 27. Høyesterett har i HR-2018-872-A (Femund sijte) avsnitt 39 og HR-2021-1975-S (Fosen) avsnitt 99 gitt uttrykk for at bestemmelsen kan være et selvstendig rettsgrunnlag der andre rettskilder ikke gir noe svar.

3.3.3 Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter

Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 gir forpliktelser om ivaretakelse av urfolks rettigheter. I norsk oversettelse lyder artikkel 27 slik:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

Etter menneskerettsloven § 2 nr. 3 gjelder konvensjonen som norsk lov, og er dermed en skranke for forvaltningsskjønnet. Etter § 3 skal bestemmelser i konvensjonen ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

Artikkel 27 forplikter blant annet staten til å sikre urfolks tradisjonelle næringsutøvelse og mulighet til å bruke de landområdene og naturressursene som har dannet grunnlaget for deres spesielle leveveier. Praksis fra FNs menneskerettighetskomité gjør det klart at samene er en minoritet etter bestemmelsen, og at reindrift er en vernet kulturutøvelse. FNs menneskerettskomité har flere ganger lagt til grunn at tradisjonelle aktiviteter som jakt og fiske kan være en vernet kulturutøvelse og spesifisert at dette særlig gjelder for urfolk. Komiteen har også lagt til grunn at artikkel 27, tolket i lys av FNs erklæring om urfolks rettigheter, stadfester urfolks umistelige rett til å nyte godt av territoriene og naturressursene som de tradisjonelt har brukt til sitt livsopphold og sin kulturelle identitet.

SP artikkel 27 innebærer at minoriteter ikke skal bli nektet å utøve sin kultur. Vurderingen av om artikkel 27 er krenket, beror på en helhetsvurdering hvor den samlede virkningen av tiltaket, minoritetens deltakelse i prosessen og avbøtende tiltak inngår.

Høyesterett har i Fosen-saken formulert at nektelse i bestemmelsens forstand ikke bare omfatter «totale nektelser», men også «krenkelser» av retten til kulturutøvelse. Praksis i saker om naturinngrep viser at det må foreligge «vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse» for at SP artikkel 27 skal være brutt, og at det er den samlede effekten av tiltakene som er avgjørende for om det foreligger krenkelse. Terskelen synes å være høy for å påvise krenkelse i saker som handler om urfolks rett til vern mot inngrep i naturgrunnlaget for sin kulturutøvelse.

Forpliktelsene etter bestemmelsen kan også medføre at staten må innføre positive beskyttelsestiltak for at minoriteter kan nyte og utvikle sin kultur.

Ordlyden i SP artikkel 27 omtaler ikke spørsmålet om bruk av moderne teknologi. I praksis fra FNs menneskerettighetskomité er det imidlertid lagt til grunn at samenes bruk av moderne arbeidsredskaper i reindriften ikke medfører noe svekket rettslig vern etter SP artikkel 27. Slike metoder omfattes dermed også av det materielle kulturbegrepet (jf. saken Länsman m.fl. mot Finland (Communication No. 511/1992)). I en annen sak fra menneskerettighetskomiteen, Apirana Mahuika et. al. v. New Zealand (Communication No. 547/1993), som omhandlet urfolks tradisjonelle fiske, presiserte komiteen at det ikke bare er tradisjonelle utnyttelsesformer som beskyttes, bestemmelsen tillater også tilpasning til moderne utnyttelsesmetoder. Komiteens praksis viser at SP artikkel 27 beskytter tilpasning til moderne teknologi.

3.3.4 ILO-konvensjon nr. 169

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater (urfolkskonvensjonen) omhandler retten urfolk har til å bevare og videreutvikle sin egen kultur og om myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet. Konvensjonen gir kollektive rettigheter til urfolk, ikke bare individuelle rettigheter. Av konvensjonen artikkel 8 nr. 1 i norsk oversettelse, følger det at «ved anvendelse av nasjonale lover og forskrifter overfor de vedkommende folkene, skal det tas tilbørlig hensyn til deres sedvaner eller sedvanerett». Videre fastsetter artikkel 23 nr. 1 at folkets tradisjonelle aktiviteter som jakt, fiske, fangst og sanking «skal anerkjennes som viktige faktorer for å opprettholde deres kultur, økonomiske selvberging og utvikling», og at de skal styrkes og fremmes.

3.3.5 Andre lover

Naturmangfoldloven har flere bestemmelser med relevans for samisk kulturutøvelse. Blant annet fremheves det i § 8 andre ledd om kunnskapsgrunnlaget for offentlige beslutninger at myndighetene skal «legge vekt på kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder slik samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet». I naturmangfoldloven § 14 slås det fast at man ved vedtak etter naturmangfoldloven som berører samiske interesser direkte, skal legge vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur.

Finnmarksloven har som formål «å legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte til beste for innbyggerne i Finnmark og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv», jf. § 1. Lovens § 4 gir Sametinget myndighet til å gi retningslinjer for «hvordan virkningen for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv av endret bruk av utmark skal bedømmes». Retningslinjene skal godkjennes av departementet. Gjeldende retningslinjer ble vedtatt av Sametinget 8. juni 2023.

Sameloven har til formål «å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv», jf. § 1-1 første ledd. Sameloven § 4-1 gir offentlige myndigheter en plikt til å konsultere Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser om «lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte».

Reindriftsloven inneholder regler om organisering og forvaltning av reindriften og har som overordnet formål å bevare reindriften som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv. Etter reindriftsloven § 4 har den samiske befolkningen på grunnlag av alders tids bruk rett til å utøve reindrift innenfor de delene av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Trøndelag og Hedmark hvor reindriftssamer fra gammelt av har utøvd reindrift (det samiske reinbeiteområdet). Loven skal her legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig, jf. § 1 første ledd. Reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet krever tillatelse, jf. reindriftsloven § 8 første ledd. Både i og utenfor det samiske reinbeiteområdet skal loven bidra til å sikre forsvarlig dyrevelferd for tamrein.

Trollheimenloven har etter lovens § 1 som formål å sikre fortsatt samisk reindrift i kommunene Meldal (nå Orkland), Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal.

Plan- og bygningsloven § 3-1 bør også nevnes her, ettersom bestemmelsen angir at planer, innenfor rammen av formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 1-1, skal sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Sametinget er også gitt myndighet til å fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner i spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse, jf. plan- og bygningsloven § 5-4 tredje ledd.

3.4 Kommunalt selvstyre og statlig styring

Rammene for det kommunale selvstyret og den statlige styringen av kommunen fremkommer av flere rettsregler. Norge er etter Europarådets charter 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre dessuten forpliktet til å anerkjenne prinsippet i lokal lovgivning.

Grunnloven § 49 andre ledd slår fast prinsippet om lokalt selvstyre:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Grunnlovens utgangspunkt er operasjonalisert i kommuneloven, der det fremgår av § 2-1 at kommunen er et eget rettssubjekt, og at kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Det kan settes begrensninger for det kommunale selvstyret, men slike begrensninger må etter kommuneloven § 2-1 andre ledd ha hjemmel i lov, og etter § 2-2 bør ikke selvstyret begrenses mer enn «det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål». Etter kommuneloven § 2-2 andre ledd bør offentlige oppgaver «fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne».

I kravet om at begrensninger av selvstyret skal være nødvendige etter kommuneloven § 2-2 første ledd, ligger det at begrensninger bør forbeholdes de tilfeller hvor det er et «klart behov for nasjonale føringer». I retningslinjene for statlig styring med kommuner og fylkeskommuner, som er utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2020 (Veileder H-2477), går det frem at begrensninger i det lokale selvstyret «må begrunnes særskilt i et eller flere nasjonale mål, og [at] det må gjøres en avveining mellom hensyn som tilsier statlig styring og hensyn som tilsier lokal handlefrihet». Et av de nasjonale målene som er omtalt i retningslinjene, er hensynet til miljø og klima. I forarbeidene til kommuneloven anerkjennes behovet for statlig styring og kontroll, for eksempel gjennom klage, tilsyn og innsigelser, men bestemmelsen forplikter lovgiver til å vurdere innføringen og bruken av slike styringsmidler. Hvilke nasjonale mål som kan begrunne et inngrep, er ikke fastsatt, men kan for eksempel være hensynet til rettssikkerhet.

Kommunens selvstyre skal utøves innenfor rammene som er satt i lovgivningen. På denne måten setter staten juridiske rammer for kommunens selvstyre. Lovens rammer for det kommunale selvstyret bestemmes særlig av to forhold: hvor stor grad av vurderingsfrihet som regelverket overlater til kommunen, og hvor langt klage- og kontrollorganer kan gripe inn i denne friheten. Klagebehandling, omgjøring, lovlighetskontroll og statlig tilsyn er sentrale juridiske styringsvirkemidler for staten overfor kommunene. Også domstolene og Sivilombudet kontrollerer kommunal myndighetsutøvelse. Departementet viser til utvalgets gjennomgang av enkelte former for statlig styring og kontroll av kommunene i NOU 2024: 10 kapittel 4.3.3.

3.5 EØS-avtalen

3.5.1 Innledning

Norge er tett knyttet til Den europeiske union (EU) blant annet gjennom avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen). EØS-rettslige regler kan ha relevans for motorferdselregelverket på flere ulike måter.

3.5.2 De fire friheter

En viktig del av EØS-avtalen er å sikre fri flyt av varer, tjenester, kapital og personer i det indre marked. Dette blir ofte omtalt som de fire friheter. I dette ligger det blant annet at det i utgangspunktet ikke er tillatt å legge hindringer i veien for salg og markedsføring av varer på tvers av landegrensene i det indre markedet. Det er som utgangspunkt heller ikke tillatt å legge hindringer i veien for salg av tjenester, etablering av bedrifter, arbeidstakere som ønsker å ta arbeid i et annet land eller overføring av kapital over landegrensene. Alle slike hindringer blir kalt restriksjoner. Etter EØS-avtalen artikkel 11 og 12 er for eksempel kvantitative import- og eksportrestriksjoner eller «tiltak med tilsvarende virkning» forbudt mellom avtalepartene. Dette betyr at regelverk som for eksempel forbyr en vare, kan være i strid med EØS-avtalen.

Det kan stilles spørsmål ved om de generelle begrensningene på motorferdsel i utmark og vassdrag innebærer et tiltak med «tilsvarende virkning» som en kvalitativ importrestriksjon etter EØS-avtalen artikkel 11. Til tross for dagens regelverk, er det et stort marked for transport- og fremkomstmidler til bruk i utmark og vassdrag i Norge. Tall fra Opplysningsrådet for veitrafikken viser at det ved inngangen til 2024 var registrert 95 674 snøskutere og 96 615 ATV-er i Norge. Til sammenligning var det registrert 176 593 snøskutere i Finland og 210 784 i Sverige samme år. Departementet legger derfor til grunn at de generelle begrensningene på motorferdsel ikke utgjør en så stor begrensning for bruken av snøskutere og andre terrenggående kjøretøy at det i utgangspunktet er forbudt etter EØS-avtalen artikkel 11.

Departementet mener uansett at begrensningene er rettferdiggjort etter EØS-avtalen artikkel 13 og i henhold til tvingende allmenne hensyn. Motorferdselreguleringen skal ivareta hensynet til natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Hensynet til naturen er et legitimt traktatfestet hensyn, mens de andre utgjør tvingende allmenne hensyn. Departementet går inn for et høyt, men ikke absolutt, beskyttelsesnivå. Det innebærer at nytteverdien av motorferdselen er vurdert opp mot skadevirkningene for natur, friluftsliv og samisk kulturutøvelse. Reguleringen går ikke lenger enn nødvendig for å oppnå dette beskyttelsesnivået. Lovforslaget innebærer at reguleringen oppnår dette målet på en konsistent og systematisk måte, blant annet ved at regelverket er teknologinøytralt med mindre det er gode grunner til noe annet.

3.5.3 Andre EØS-regler

En annen viktig side av EØS-avtalen er at EU er en sentral utvikler av miljøregler som har betydning for Norge. EUs grønne giv (European Green Deal), med mål om klimanøytralitet i 2050, er styrende for EUs politikkutvikling på mange samfunnsområder.

Samarbeid om miljø er listet opp som ett av formålene i EØS-avtalen artikkel 1. EØS-avtalen artikkel 73 slår fast at avtalepartenes virksomhet på miljøområdet har til formål a) å bevare, verne og forbedre miljøets kvalitet, b) å bidra til vern av menneskets helse og c) å sikre en forsiktig og fornuftig utnyttelse av naturressursene. Artikkelen slår videre fast følgende:

«Avtalepartenes virksomhet på miljøområdet skal bygge på prinsippene om at forebyggende tiltak bør iverksettes, om at skade på miljøet fortrinnsvis rettes opp ved kilden, og om at forurenseren betaler. Krav til vern av miljøet skal være en del av avtalepartenes politikk på andre områder. Dette betyr at vern av miljøet er et gjennomgripende hensyn av relevans ved tolkningen av EU/EØS-retten.»

EU har også fastsatt direktiver om miljøutredninger. De sentrale direktivene er tiltaksdirektivet, også omtalt som prosjektdirektivet eller EIA-direktivet, og plandirektivet, også omtalt som SEA-direktivet. Direktivene krever at det foretas miljøkonsekvensvurderinger av planer og tiltak som vil kunne påvirke miljøet vesentlig. Direktivene oppstiller krav både om hvilke tiltak og planer som skal utredes, og om hvordan utredningen skal gjennomføres. Direktivene er gjennomført gjennom konsekvensutredningsforskriften, som har hjemmel i plan- og bygningsloven.

3.6 Vern mot diskriminering for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Mennesker med nedsatt funksjonsevne har vern mot diskriminering både etter Grunnloven og etter Norges internasjonale forpliktelser.

Grunnloven § 98 gir fysiske personer et vern mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Norge ratifiserte i 2013 FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Konvensjonen er fra 1. januar 2026 inkorporert i menneskerettsloven. Konvensjonen gjelder dermed som norsk lov og går foran annen lovgivning ved eventuell motstrid, se menneskerettsloven § 3.

Det følger av CRPD artikkel 30 nr. 5 bokstav c at staten skal treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til arenaer for idrettsaktiviteter, fritidsaktiviteter og reiseliv. Bestemmelsen har en side til personer med funksjonsnedsettelsers rett til motorferdsel i utmark. Etter sin ordlyd mangler imidlertid CRPD artikkel 30 de nødvendige forutsetningene for umiddelbart og direkte å kunne danne grunnlag for individuelle krav mot offentlige myndigheter som kan håndheves ved søksmål for domstolene, se Prop. 162 L (2024–2025) punkt 6.3.4.2.

Staten skal etter CRPD artikkel 9 treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne, på lik linje med andre, får tilgang blant annet til det fysiske miljøet som er åpent for eller tilbys allmennheten. Tiltakene inkluderer å identifisere og fjerne det som hindrer og vanskeliggjør tilgjengeligheten. Heller ikke denne bestemmelsen kan umiddelbart og direkte danne grunnlag for individuelle krav mot offentlige myndigheter, se Prop. 162 L (2024–2025) punkt 6.3.4.3. Etter CRPD artikkel 4 nr. 2 skal staten treffe tiltak så langt det er mulig, slik at økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gradvis blir gjennomført fullt ut.

Likestillings- og diskrimineringsloven forbyr diskriminering på grunnlag av blant annet funksjonsnedsettelse, se likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i § 6 dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende ovenfor den eller de som forskjellsbehandles, se likestillings- og diskrimineringsloven § 9.

3.7 Koblinger til andre regelverk

3.7.1 Innledning

Motorferdsel i utmark reguleres på ulike måter av andre regelverk enn motorferdselloven. Dette punktet inneholder en kort gjennomgang av regelverk som kan være relevant for motorferdsel i utmark og vassdrag. Formålet med gjennomgangen er å gi et mer helhetlig bilde av hvordan motorferdsel i utmark er regulert i norsk rett. Oversikten er ikke uttømmende.

Regulering av motorferdsel i andre regelverk, eller kobling til andre regelverk, er også omtalt i enkelte andre punkter, der det er særlig relevant for det aktuelle temaet.

3.7.2 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldlovens formål er at naturen tas vare på ved bærekraftig bruk og vern. Loven inneholder prinsipper for offentlig beslutningstaking, som det er redegjort for i punkt 3.2.3. I dette punktet omtales først og fremst de øvrige reglene i loven som kan ha betydning for motorferdsel i utmark.

Naturmangfoldloven § 6 stiller opp en generell aktsomhetsplikt: «Enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene for naturtyper og arter i §§ 4 og 5». Denne bestemmelsen supplerer aktsomhetsplikten i motorferdselloven. Dersom forutsetningene for og innholdet i en tillatelse er fulgt, kan man som utgangspunkt legge til grunn at aktsomhetsplikten etter naturmangfoldloven er oppfylt. Situasjonen kan derimot være en annen dersom forutsetningene for tillatelsen endrer seg, for eksempel ved at det viser seg at motorferdselen får større skadevirkninger enn først antatt, og innehaver av tillatelsen kjenner til dette. Dersom tillatelsen ikke uttrykkelig regulerer et forhold, innebærer aktsomhetsplikten at man for eksempel må tilpasse kjøringen for å unngå skade på naturmangfoldet.

Naturmangfoldloven § 15 inneholder en særskilt aktsomhetsplikt overfor «viltlevende dyr». Ved «enhver aktivitet» skal unødig skade på viltlevende dyr, og deres reir, bo eller hi unngås. Unødig jaging er også forbudt. I en dom fra Trøndelag tingrett 30. november 2023 (TTRO-2023-98078) ble et skogentreprenørselskap ilagt straff for overtredelse av naturmangfoldloven § 15 for skader som var forårsaket av motorferdsel i utmark. Motorferdselen hadde medført at slam ble vasket ut i en bekk, noe som førte til skade på den truede arten elvemusling.

Naturmangfoldloven kapittel V inneholder regler om områdevern. For hvert enkelt verneområde skal det etter § 34 fastsettes en verneforskrift med regler om bruk av området. De fleste verneforskriftene inneholder regler om motorferdsel, typisk i form av et generelt forbud mot motorferdsel med generelle unntak og dispensasjonshjemler. Hvis man skal drive med motorferdsel i verneområder, må man altså både forholde seg til motorferdselregelverket og til eventuelle regler i verneforskriften. Dette kan innebære at man må innhente flere tillatelser. Tillatelse etter verneforskriften blir gitt av forvaltningsmyndigheten for det enkelte verneområdet. Hvem som er forvaltningsmyndighet bestemmes individuelt for hvert enkelt verneområde og kan være kommuner, statsforvaltere eller særskilt oppnevnte nasjonalpark- og verneområdestyrer. Se nærmere omtale av forholdet til regulering av motorferdsel i verneområder etter naturmangfoldloven i punkt 6.5.

3.7.3 Kulturminneloven

Kulturminneloven er den sentrale loven for vern av kulturminner og kulturmiljø i Norge. Etter lovens formålsbestemmelse skal kulturminner og kulturmiljøer vernes både som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning, jf. § 1 første ledd.

Det er et nasjonalt ansvar å verne kulturminner og kulturmiljøer, og loven legger et sektorovergripende ansvar på alle offentlige myndigheter, som i sin virksomhet skal ta hensyn til kulturmiljøverdiene, jf. § 1 første og tredje ledd.

Med kulturminner menes alle spor etter menneskelig virksomhet i det fysiske miljøet, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til, mens kulturmiljøer er områder hvor kulturminner inngår som del av en større helhet eller sammenheng, jf. § 2 første og andre ledd. Et betydelig antall kulturminner befinner seg i utmark. Mange av disse er automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. Dette gjelder alle kulturminner fra før 1537, og samiske kulturminner som er fra 1917 eller eldre. Eksempler på slike kulturminner kan være rester av hus og byggverk, helleristninger, fangstanlegg og gravrøyser. Automatisk fredning innebærer et forbud mot å sette i gang tiltak som er egnet til å skade eller skjemme kulturminnet, og omfatter som hovedregel en sikringssone på seks meter rundt kulturminnet, jf. §§ 3 og 6. Motorferdsel vil kunne være et tiltak som rammes av forbudet. Vernet etter §§ 3 og 6 gjelder uavhengig av om kulturminnet er kjent eller registrert.

I utmark kan det også være kulturminner og kulturmiljø fra nyere tid som er fredet ved vedtak. Det kan gjelde enkeltbygninger og anlegg fredet etter § 15, og områder rundt fredete kulturminner som fredes som såkalte områdefredninger etter § 19. Det kan også være utmarksområder fredet som kulturmiljø etter § 20. Slike kulturmiljøfredninger kan for eksempel omfatte systemer av fangstgraver, spor etter boplasser, steingjerder o.l. Fredningsvedtakene angir i disse tilfellene hva som er fredet, og kan regulere tiltak på det fredete kulturminnet eller i det fredete området. Regulering av eller forbud mot motorferdsel i utmark vil først og fremst være aktuelt ved områdefredninger og kulturmiljøfredninger, jf. §§ 19 og 20.

Forvaltningsmyndigheten for fredete kulturminner ligger i hovedsak hos fylkeskommunen, og hos Sametinget for samiske kulturminner.

Riksantikvaren har påpekt at kulturminner i utmark generelt er klart dårligere kartlagt enn på andre arealer. Dette innebærer usikkerhet knyttet til både omfang og lokalisering av kulturminner i slike områder. Riksantikvarens miljøovervåkningsprogram viser at kulturminner i utmark er sårbare for og skades av motorferdsel.

3.7.4 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven regulerer arealbruken i Norge. Motorferdselloven gjelder i områder definert som utmark, uavhengig av hvilket arealformål området er avsatt til etter plan- og bygningsloven. Selv om gjeldende motorferdsellov ikke har en generell kobling til plan- og bygningsloven, inneholder loven enkelte henvisninger til denne. Forholdet til plan- og bygningsloven i ny motorferdsellov er omtalt i punkt 9.

3.7.5 Allemannsretten i friluftsloven

Friluftsloven kapittel I inneholder regler om allmennhetens rett til ferdsel og opphold på annen manns grunn, såkalte «allemannsretter». Reglene er i stor grad en lovfesting og presisering av gammel sedvanerett om allmennhetens adgang til bruk av naturen. Loven gir imidlertid også regler om enkelte forholdsvis nye ferdselsformer, der det ikke fantes noe sedvanegrunnlag å bygge på. Dette gjelder blant annet bestemmelsene om motorferdsel.

Reglene i friluftsloven kapittel I er stort sett regler av privatrettslig art, ved at de begrenser grunneieres rett til å nekte andre å råde over eiendommen. Allemannsrettene regulerer derimot i liten grad grunneieres egen bruk av eiendommen, eller bruk som skjer med samtykke fra grunneieren.

Etter friluftsloven § 2 er ferdsel «til fots» en allemannsrett. Motorferdsel i utmark regnes generelt sett ikke som en allemannsrett.

Friluftsloven § 4 har enkelte regler om adgangen til å bruke «motorvogn». Etter første ledd kan eieren av en privat vei forby ferdsel med motorvogn på veien og parkering langs veien. Bestemmelsen er tolket slik at utgangspunktet er at motorferdsel på, og parkering langs, privat vei i utmark er tillatt uten eiers samtykke. I andre ledd fremgår det uttrykkelig at det er tillatt å parkere i utmark ved offentlig vei. I rundskriv til friluftsloven, har departementet (daværende Miljøverndepartementet) lagt til grunn at bestemmelsen innebærer at «hensynsfull parkering i utmark ved offentlig veg er […] tillatt, og kan også skje på utmarksareal rett utenfor vegens eiendomsgrense». Hvordan denne tolkningen lar seg forene med det alminnelige forbudet mot motorferdsel i utmark, er ikke drøftet nærmere i rundskrivet. Bestemmelsen innebærer uansett at parkering betraktes som en del av nødvendig infrastruktur for friluftslivet, så lenge det skjer skånsomt og uten ulempe. Denne retten er imidlertid ikke absolutt, ettersom friluftsloven § 19 sier at loven gjelder med de begrensninger som følger av annen lovgivning eller forskrifter gitt i medhold av lov. Dette innebærer blant annet at dersom kommunen har vedtatt parkeringsvedtekter for området, går disse foran. Plan- og bygningsloven eller veitrafikkloven kan altså ha bestemmelser som går foran retten som følger av friluftsloven § 4.

3.7.6 Markaloven

Markaloven § 10 regulerer motorferdsel i Oslomarka. Reglene er i stor grad utformet etter modell av motorferdsellovens regler. Utgangspunktet er at motorferdsel i utmark og vassdrag i Oslomarka er forbudt med mindre annet følger av loven eller forskrift i medhold av loven. Paragrafen åpner for motorferdsel knyttet til en rekke nærmere angitte formål, som til en viss grad tilsvarer de generelle unntakene i motorferdselloven § 4 og motorferdselforskriften §§ 2 og 3. Enkelte av unntakene i markaloven går imidlertid lenger enn de tilsvarende unntakene etter det alminnelige motorferdselregelverket, blant annet ved å åpne for kjøring på sommerføre til enkelte formål der motorferdselregelverket bare åpner for kjøring på vinterføre. Markaloven ble revidert med virkning fra 1. juli 2025. Da ble det uttrykkelig slått fast at motorferdselloven ikke gjelder i Marka, jf. markaloven § 10.

Markaloven § 15 gir kommunene adgang til å gi dispensasjon fra motorferdselforbudet dersom hensynene i lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt og fordelene ved å gi dispensasjon etter en samlet vurdering anses for å være klart større enn ulempene for friluftslivet, naturmiljøet eller allmenne interesser.

Se nærmere omtale av forholdet mellom markaloven og ny motorferdsellov i punkt 6.5.

3.7.7 Svalbardloven, svalbardmiljøloven og Jan Mayen-loven

Motorferdselloven gjelder ikke på Svalbard og Jan Mayen. Etter motorferdselloven § 11 kan Kongen gi loven anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, men adgangen er ikke benyttet. At motorferdselloven ikke gjelder med mindre annet er bestemt, følger også av Svalbardloven § 2 og Jan Mayen-loven § 2. Både Svalbard og Jan Mayen har egen regulering av motorferdsel hjemlet i henholdsvis svalbardmiljøloven og lov om Jan Mayen.

Motorferdsel på Svalbard er regulert i svalbardmiljøloven §§ 79 til 84 med tilhørende forskrift om motorferdsel på Svalbard. Utgangspunktet etter loven § 79 andre ledd er at motorferdsel er forbudt «utenom opparbeidet vei eller plass».

I terrenget på bar eller tint mark er motorferdsel etter lovens § 80 bare tillatt i særskilte traseer eller til bestemte formål som er angitt i forskrift, eller dersom Sysselmesteren har gitt tillatelse. I henhold til forskriften § 6 er det tillatt med nødvendig motorferdsel i terrenget i tilknytning til formålene listet opp i paragrafen.

Motorferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark er regulert i svalbardmiljøloven § 81. Bestemmelsen inneholder både hjemmel for å åpne for motorferdsel i forskrift og ved enkeltvedtak. Forskrift om motorferdsel på Svalbard §§ 8 til 8c regulerer hvor motorferdsel er tillatt i terrenget, på snødekt og frossen mark og på sjøis. Fastboende har adgang til å kjøre i større områder enn tilreisende.

I forskriftens § 9 åpnes det for kjøring for nærmere angitte nytteformål i visse områder. Sysselmesteren kan etter forskriftens § 10 gjøre midlertidige endringer i §§ 8 og 9 av hensyn til dyreliv og naturmiljøet eller dersom «andre særlige grunner» tilsier det. Det er også hjemmel for Sysselmesteren til å gi tillatelse til motorferdsel i medhold av forskriftens § 13.

I forskriften § 12a er det forbud mot å bryte fastis med noen unntak for å holde farleden til Longyearbyen og Barentsburg havn åpen, for å sikre forsyninger til Ny-Ålesund og for å sikre Kystvaktens utførelse av nødvendige oppgaver.

Motorferdsel i vassdrag og sjø som ikke er isdekket reguleres av svalbardmiljøloven § 82. Etter paragrafens første ledd er motorferdsel i vassdrag bare lovlig med tillatelse fra Sysselmesteren. Motorferdsel i åpen sjø er derimot i utgangspunktet tillatt, men kan reguleres nærmere i forskrift. I forskrift om motorferdsel på Svalbard er det i §§ 12 b-d fartsbegrensning og avstandskrav i sjø til liggeplass for hvalross, fartsbegrensning i sjø ved fuglefjell og forbud mot undervannsfartøy i næringsvirksomhet.

Det følger også av lovens § 82 at bruk av vannskuter ikke er tillatt i verken vassdrag eller sjø. Loven inneholder en hjemmel til å forby bruk av andre farkoster. Hjemmelen er benyttet til å forby bruk av luftputebåt og hydrokopter i åpen sjø.

Motorferdsel i luften er i utgangspunktet tillatt etter svalbardmiljøloven § 83. Landing er likevel bare tillatt på steder som har konsesjon eller er godkjent etter luftfartsloven. Videre er det forbudt å bruke ubemannede luftfartøy (droner) nærmere et fuglefjell enn 500 meter fra 1. april til 31. august, jf. svalbardmiljøloven § 30 tredje ledd.

Når Sysselmesteren gir enkelttillatelser til motorferdsel, skal det ifølge svalbardmiljøloven § 84 blant annet legges vekt på «formålet med søknaden, hvilken risiko for miljøulemper som den omsøkte motorferdselen kan ha, og målet om en begrenset motorferdsel på Svalbard».

Med unntak av noen små arealer rundt bebyggelsen er hele Jan Mayen naturreservat. Motorferdsel i reservatet er regulert av forskrift om fredning av Jan Mayen naturreservat, som i utgangspunktet bare åpner for kjøring med stasjonens transportmidler på veier og kjørespor.

3.7.8 Vegtrafikkloven

Vegtrafikkloven gjelder etter § 1 første ledd første punktum «all trafikk med motorvogn», både på og utenfor vei. Motorvogn er i § 2 definert som «innretning som er bestemt til å kjøre på bakken uten skinner» («kjøretøy») som «blir drevet frem med motor». Biler, traktorer, motorsykler, ATV-er og snøskutere er dermed eksempler på motorvogner. Ved motorferdsel med slike innretninger i utmark vil aktiviteten dermed i stor grad være regulert også av regler etter vegtrafikkloven. Vegtrafikklovens regler har et noe annet formål enn reglene i motorferdselloven, ettersom hovedformålet i vegtrafikkloven er å ivareta sikkerheten både til den som kjører, og til andre trafikanter.

En del bestemmelser i vegtrafikkregelverket har til dels direkte overlapp med bestemmelser i motorferdselregelverket:

• Vegtrafikkloven § 3 inneholder en alminnelig aktsomhetsregel som pålegger «enhver [å] ferdes hensynsfullt og være aktpågivende og varsom så det ikke kan oppstå fare eller voldes skader, og slik at annen trafikk ikke blir unødig hindret eller forstyrret». Ved kjøring i utmark vil denne bestemmelsen til en viss grad overlappe aktsomhetsbestemmelsen i motorferdselloven § 8.

• Forskrift om kjøring med motorvogn i terrenget og på veg ikke åpen for alminnelig ferdsel gjelder etter § 1 «kjøring med motorvogn utenfor veg og på veg som ikke er åpen for alminnelig ferdsel». Virkeområdet overlapper dermed i stor grad virkeområdet til motorferdselloven. Forskriften har regler om kjøreatferd. Blant reglene er en bestemmelse om vikeplikt for all ikke-motorisert ferdsel og regler om høyeste tillatte kjørefart. Det fremgår av motorferdselforskriften § 4a andre ledd andre punktum at kommunale forskrifter om snøskuterløyper «skal ha bestemmelser om bruken av løypene, herunder om kjørefart […]».

• Forskrift om bruk av personlig verneutstyr under kjøring med motorvogn § 2 har krav om bruk av styrthjelm under kjøring med beltemotorsykkel (snøskuter), kjøring i slede til beltemotorsykkel og kjøring med to- og trehjuls motorvogn (inkludert firehjuls motorsykkel). Mange kommunale snøskuterforskrifter setter tilsvarende krav ved kjøring i løypene.

En forskrift som også har en viss sammenheng med regelverket om motorferdsel i utmark og vassdrag, er forskrift om forbud mot bruk av beltemotorsykkel (snøscooter) på offentlig vei. I tillegg til at denne forskriften innfører et generelt forbud mot kjøring langs offentlig vei, har den regler om kryssing av offentlig vei og regler om kjørefart der Statens vegvesen har tillatt kjøring med snøskuter på offentlig vei.

I tillegg vil mange av vegtrafikkregelverkets generelle regler ha stor betydning for hva som er lovlig også ved kjøring i utmark og på islagte vassdrag. Dette gjelder for eksempel krav til hvilke kjøretøy som lovlig kan brukes i Norge med hjemmel i §§ 13 og 14, forbud mot bruk av uregistrerte kjøretøy etter §§ 15 til 17, krav til at fører skal være skikket og ikke ruspåvirket etter §§ 21 og 22, og regler om krav til førerkort og trafikkopplæring etter §§ 24 til 28.

Vegtrafikkloven kapittel V har regler om reaksjoner ved overtredelse. To av bestemmelsene, § 33 om tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn, og § 35 om forbud mot å kjøre førerkortfri motorvogn, kan også brukes som reaksjon når noen blir ilagt straff etter andre regelverk enn vegtrafikkloven og «hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers» krever det. Tap av retten til å føre førerkortpliktig motorvogn kan dermed i prinsippet også ilegges ved overtredelse av motorferdselloven.

3.7.9 Luftfartsloven

Luftfartsloven, som blant annet gjennomfører en rekke EØS-rettslige forpliktelser, regulerer all luftfart i Norge. Myndighetene etter loven er Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet. Loven med tilhørende forskrifter har regler både for bemannet og ubemannet luftfart, inkludert bruk av droner. I luftfartsloven finner man blant annet regler om tekniske krav til luftfartøy, inkludert miljøkrav, krav til bemanning av luftfartøy, bestemmelser om lufttrafikk og regler om objektivt ansvar for skade og forsikringsplikt. Loven inneholder i tillegg krav til landingsplasser, inkludert krav om konsesjon for å anlegge, drive eller inneha landingsplass. Motorferdselloven gjelder ikke ved bruk av landingsplasser som har konsesjon etter luftfartsloven.

3.7.10 Havne- og farvannsloven og andre regelverk som regulerer motorferdsel i vassdrag

Det er flere regelverk som på ulike måter regulerer motorferdsel til vanns. Havne- og farvannsloven, vannressursloven og verneforskrifter setter rammer for hvilken ferdsel som er tillatt. I tillegg inneholder skipssikkerhetsloven og småbåtloven regler rettet mot fremkomstmiddelet. På mange områder supplerer disse regelverkene motorferdselloven, mens det på andre områder er overlapp mellom regelverkene. Utvalgets ga en oversikt i NOU 2014: 10 kapittel 25.2.2, og departementet slutter seg til denne fremstillingen. For oversiktens skyld gjentas enkelte sammenhenger her.

Havne- og farvannsloven, som skal legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig bruk av farvann, inneholder blant annet regler om ferdsel i farvannene og gir kommunen adgang til å regulere slik ferdsel. Virkeområdet til havne- og farvannsloven overlapper delvis med motorferdselloven. Loven gjelder i sjø, samt i elver og innsjøer dersom de er farbare med fartøy fra sjøen, eller dersom det er særskilt fastsatt i forskrift. Det er fastsatt flere regler om ferdsel på innlandsvassdrag i medhold av havne- og farvannsloven. Samferdselsdepartementet, Kystverket og kommunene er myndighet etter loven.

Departementet har etter havne- og farvannsloven § 7 adgang til å fatte enkeltvedtak eller gi forskrifter om ferdsel i farvannene, for eksempel om fartsbegrensninger og hva slags fartøy som kan benyttes. Etter havne- og farvannsloven § 8 kan videre kommunen regulere ferdsel med fritidsfartøy, og etter § 9 kan kommunen regulere enkelte forhold av sikkerhetshensyn, som dykking og hvor sjøfly kan lande. Motorferdselloven går til sammenligning lenger i å gi kommunene myndighet, siden den gir adgang til å regulere all motorferdsel.

Vannressursloven § 16 regulerer allmennhetens ferdsel på vassdrag. Retten til ikke-motorisert ferdsel regnes som en allemannsrett. Paragrafen angir også at allmenheten i utgangspunktet har adgang til motorisert ferdsel i vassdrag når det skjer i samsvar med motorferdselregelverket. Retten gjelder også start og landing med luftfartøy på vassdrag. Grunneiere kan forby motorferdsel i vassdrag, men etter vannressursloven § 16 andre ledd tredje punktum kan kommunen sette grunneierens forbud til side dersom forbudet er urimelig. Vassdragsmyndighetene kan tillate at grunneieren tar rimelig avgift for ferdsel i kanaler og vassdrag som er tilrettelagt for dette.

Verneforskrifter som regulerer bruken av verneområder opprettet i medhold av naturmangfoldloven kapittel V eller etter tidligere vernelovgivning, vil ofte ha regler om motorferdsel i vassdrag og sjø. I utgangspunktet er motorferdsel i vassdrag forbudt i nasjonalparker som ikke omfatter sjøarealer og i naturreservater. Det kan imidlertid være unntak fra forbudet for spesielle situasjoner. I landskapsvernområder i vassdrag er motorferdsel normalt ikke forbudt, og i marine verneområder og sjøarealer i andre vernekategorier er motorferdsel som oftest heller ikke regulert.

Tidligere inneholdt småbåtloven § 40 et forbud mot bruk av vannskuter. På grunn av tvil om bestemmelsen var i overensstemmelse med EØS-avtalen, ble forbudet opphevet i 2013. På nåværende tidspunkt er det ikke sentrale regler som begrenser adgangen til bruk av vannskuter, slik at kommuner som ønsker å fastsette restriksjoner må vedta lokale forskrifter med hjemmel i annet regelverk. Flere kommuner har brukt motorferdsellovens forskriftshjemler til å regulere bruk av vannskutere.

Gjennom Stortingets vedtak om verneplaner for vassdrag er om lag 400 vassdragsobjekter vernet mot vannkraftutbygging. Verneverdiene ivaretas gjennom praktiseringen av eksisterende lover, med plan- og bygningsloven og vannressursloven som de viktigste. Motorferdselloven gjelder også her.

3.7.11 Sameloven

Som urfolk har samer rett til å bli konsultert i saker som angår dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater artikkel 6. Bestemmelser om konsultasjoner er lovfestet i Norge i lov 6. desember 1987 nr. 5 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) kapittel 4. Statlige organer, kommuner og fylkeskommuner har plikt til å konsultere. Rammene for hvilke saker som er gjenstand for konsultasjoner fremgår av sameloven § 4-1. Saker om motorferdsel som faller innunder sameloven § 4-1, er konsultasjonspliktige. Eksempler på beslutninger etter motorferdselloven som kan være konsultasjonspliktige, er blant annet vedtakelse av kommunale planer om arealer for motorferdsel eller vedtak om tillatelse til motorferdsel for undersøkelser av mineraler. Departementet viser for øvrig til Kommunal- og distriktsdepartementets veileder for kommuner og fylkeskommuner om konsultasjoner med samiske interesser.

3.7.12 Andre relevante lover

Det er flere andre lover som har eller kan ha betydning for motorisert ferdsel i utmark og vassdrag. Denne gjennomgangen tar ikke sikte på å være fullstendig.

Reindriftsnæringens adgang til bruk av motoriserte transport- og fremkomstmidler på andres grunn er regulert i reindriftsloven § 23. Motorferdsel i reindriftsnæring i forbindelse med samisk kulturutøvelse er nærmere beskrevet i punkt 5.

Skogbrukslova regulerer bruken av skog og skogsmark til skogbruksvirksomhet. Enkelte bestemmelser i loven har betydning for hvordan motorferdsel i utmark kan gjennomføres. Etter skogbruksloven § 4 skal skogeieren ha oversikt over miljøverdiene i egen skog og ta hensyn til dem ved gjennomføring av tiltak i skogen. Plikten er nærmere beskrevet i forskrift om bærekraftig skogbruk kapittel 2, som blant annet har regler om at skogeieren skal sørge for at det blir tatt nødvendig hensyn til biologisk mangfold, friluftsliv, landskap og kulturverdier, og at kjøreskader etter skogbrukstiltak må utbedres så snart som mulig. Etter skogbrukslova § 13 kan departementet i forskrift videre legge strengere restriksjoner på skogbehandlingen i et skogområde, dersom området er av særlig miljøverdi knyttet til biologisk mangfold, landskap, friluftsliv eller kulturminne og skogbehandlingen kan føre til vesentlig skade eller ulempe for disse verdiene.

Motorferdsel i utmark kan føre til både støy og utslipp til luft, noe som i utgangspunktet er å regne som forurensning etter forurensningsloven. Forurensning fra «det enkelte transportmiddel» er derimot regulert i spesiallovgivningen som gjelder det enkelte transportmiddelet, og ikke i forurensningsloven, se forurensningsloven § 5 andre ledd. I kjøretøyforskriften kapittel 24 er det gitt støygrenser for kjøretøy som kan brukes til motorferdsel i utmark. Departementet antar at støy fra snøskuterløyper i enkelte tilfeller likevel kan være omfattet av forurensningsloven, i og med at denne forurensningen vil være mer stedbundet. Dersom støyen eller luftforurensningen «ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper», kan virksomheten være tillatt etter forurensningsloven § 8 fjerde ledd.

Motorferdsel kan påvirke dyrelivet negativt. Viltloven § 21 gir regler om bruk av motordrevet fremkomstmiddel under jakt og fastslår blant annet at det er forbudt å bruke luftfartøy eller motorkjøretøy til forfølgning av vilt. Fra 1. juli 2026 vil tilsvarende bestemmelse følge av viltressursloven § 29. Dyrevelferdsloven fastslår i § 3 blant annet at dyr «skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger». Av spesialmerknadene til bestemmelsen følger det at plikten til å opptre forsvarlig slik at dyr ikke utsettes for unødige påkjenninger og belastninger, gjelder «enhver». Begrepet «fare for» innebærer «at man på områder med manglende kunnskap bør legge et forsiktighetsprinsipp til grunn».

3.8 Regulering av motorferdsel i andre lands rett

3.8.1 Sverige

Innledning

I Sverige reguleres motorferdsel i utmark av terrängkörningslagen (1975:1313), som trådte i kraft i 1976. Loven suppleres av en nasjonal forskrift, terrängkörningsförordningen (1978:594). Loven og forskriften inneholder de grunnleggende reglene om når motorisert ferdsel i utmark er tillatt. Loven har ingen virkeområdebestemmelse, men det går frem av 1 § at loven gjelder «körning i terräng med motordrivet fordon» i hele landet. På samme måte som i Norge finnes det også relevante regler om naturvern i andre lover og forskrifter, som miljöbalken (1998:808) kapittel 7, nationalparksförordningen (1987:938) og förordning (1998:1252) om områdesskydd. Trafikförordningen (1998:1276) har dessuten regler om farleder i terreng.

Det er betydelige forskjeller mellom den norske og den svenske reguleringen. For det første regulerer ikke terrängkörningslagen motorferdsel til vanns eller landing med luftfartøy. Dette håndteres i separat lovgivning, slik som sjölagen (1994:1009), sjötrafikförordningen (1986:300), luftfartslagen (2010:500), luftfartsförordningen (2010:770) og vattenskoterförordningen (1993:1053). For det andre gjelder reguleringene til dels også på landbruksarealer som etter norsk rett anses som innmark, og dermed ikke omfattes av motorferdselloven. For det tredje er det i den svenske reguleringen et systematisk skille mellom motorferdsel på snødekt mark og på barmark. På snødekt mark er det generelle utgangspunktet at motorferdsel er tillatt, mens utgangspunktet er motsatt på barmark. I det følgende vil det redegjøres nærmere for hovedpunktene i det svenske regelverket.

Forbud mot motorferdsel på barmark og aktuelle unntak

På barmark er kjøring i terreng med motordrevet kjøretøy for andre formål enn jordbruk og skogbruk forbudt, jf. terrängkörningslagen 1 §.

Etter terrängkörningslagen 2 § kan regjeringen eller den myndigheten regjeringen bestemmer gjøre unntak fra forbudet for kjøring i forbindelse med redningstjeneste, næringsutøvelse eller når det finnes særlige grunner («särskilda skäl»).

I terrängkörningsförordningen er det fastsatt unntak fra det generelle forbudet mot barmarkskjøring for tre grupper:

• statlige eller kommunale tjenestepersoner i tjeneste

• leger, distriktssykepleiere, jordmødre eller veterinærer under yrkesutøvelse

• redningstjenester

For alle tre gruppene er det et vilkår at kjøringen ikke kan gjøres på annen hensiktsmessig måte.

I tillegg inneholder terrängkörningsförordningen unntak for sju typer nytteformål:

• prosjektering, bygging og vedlikehold av infrastruktur (kraft, gass, vann og avløp, radio og teletjenester)

• prosjektering, bygging og vedlikehold av vei

• syketransport

• reindrift (under nærmere betingelser)

• uthenting av felt bjørn, elg, hjort og villsvin frem til nærmeste bilvei

• vedlikehold og anleggsarbeid av park, idrett- og friluftsområde

• undersøkelser innenfor rammen av en undersøkelsestillatelse etter minerallagen

Regulering av kjøring på snødekt mark

På snødekt mark er det generelle utgangspunktet at motorferdsel er tillatt, men loven inneholder noen unntak.

Det følger for det første direkte av terrängkörningslagen 1 § at bruk av motorkjøretøy i områder med plante- eller ungskog og jordbruksmark hvor det ikke er åpenbart at kjøringen kan skje uten risiko for skade på marken eller skogen er forbudt. Også her er det gjort unntak for statlige eller kommunale tjenestepersoner i tjeneste, leger, distriktssykepleiere, jordmødre eller veterinærer under yrkesutøvelse og redningstjenester.

For det andre har loven en forskriftshjemmel hvor regjeringen kan innskrenke adgangen til kjøring i fjellområder. Denne adgangen er benyttet ved at terrängkörningsförordningen 6 § angir at enkelte fjellområder i Sverige er såkalte reguleringsområder som klassifiseres i tre grupper: A, B og C. Område A er strengest regulert. Her er det ikke tillatt med skuterløyper, og det er svært strenge restriksjoner på bruk av lette terrengkjøretøy («terrängskoter»). I område B er det få allmenne skuterleder og strenge restriksjoner på bruk av terrängskoter. I område C er det tillatt med flere løyper og noen restriksjoner på bruk av terrängskoter. Nærmere regler for reguleringsområdene finnes i lokale forskrifter. Det er gjort unntak fra forbudene i reguleringsområdene for kjøring i jordbruk og skogbruk, samt for fastboende for kjøring mellom nærmeste vei og bosted, jf. 7 §.

Kommunalt selvstyre i form av lokale forbud

I terrängkörningslagen 3 § finnes det forskriftshjemmel for ytterligere forbud begrunnet i naturvern eller allmenn interesse. Denne myndigheten kan delegeres til kommunene. Etter terrängkörningsförordningen 15 § og 16 § har både kommunen og länsstyrelsen adgang til å vedta forbud for å verne natur eller allmenne interesser. Eventuelle forbud skal ikke legge unødig hinder for kjøring som er til nytte for lokalbefolkningen, eller som er nødvendig for yrkesutøvelse eller annet nyttig formål. Det kommunale selvstyret i det svenske systemet består altså i all hovedsak av denne muligheten til å nedlegge lokale forbud.

3.8.2 Finland

Generelle regler om motorferdsel

De finske reglene om terrengkjøring finnes i terrängtrafiklagen og terrängtrafikförordningen. Reglene gjelder bruk av motorkjøretøy både på barmark og på snødekt mark. I likhet med i Sverige omfattes ikke bruk av luftfartøy eller motorfartøy til vanns av dette regelverket. Etter terrängtrafiklagen kan imidlertid de regionale miljømyndighetene (såkalte «regionala miljöcentraler») begrense eller forby ferdsel på islagte vann. Vattenlagen (587/2011) inneholder regler om ferdsel på åpne vann.

Utgangspunktet etter terrängtrafiklagen er at det er grunneieren som tillater eller forbyr terrengkjøring. Dette gjelder både offentlige og private grunneiere. Staten benytter seg i stor utstrekning av grunneierretten til å regulere bruk av motorferdsel på offentlig grunn. På denne måten har det finske regelverket et langt sterkere innslag av privatrettslig regulering enn det som er tilfellet i Sverige og Norge. Kravet om grunneiersamtykke gjelder bare i «terräng». Ferdsel er dermed tillatt uten grunneiersamtykke på anlagte veier, offisielle snøskuterløyper og islagte vann.

I stedet for å inneholde unntak fra et forbud mot motorferdsel inneholder loven unntak fra kravet om grunneiertillatelse for en rekke nytteformål. Unntaket omfatter blant annet politi, syketransport, redningstjeneste, reindrift og andre primærnæringer, transport av alvorlig bevegelseshemmede og undersøkelse av mineralforekomster. Loven inneholder også hjemler for å fastsette ferdselsforbud av hensyn til naturen. Ferdselen i terrenget reguleres dermed delvis gjennom utøvelse av eiendomsrett og delvis gjennom lovbestemmelser.

På statens grunn er det Forststyrelsen som gir grunneiertillatelser. Forststyrelsen er en statlig etat som forvalter den finske statens utmarksområder, som utgjør nesten en tredjedel av Finlands areal. De bruker sin eierrådighet til å regulere motorferdselen.

Forststyrelsen opparbeider og vedlikeholder en rekke såkalte uoffisielle snøskuterløyper. Dette er statlige løyper som man må kjøpe tillatelse for å kunne bruke. Forststyrelsen har også opprettet områder for frikjøring («djupsnökörning») som man må ha tillatelse for å bruke. Det knyttes en rekke vilkår til tillatelsene. Ferdselen er kostnadsfri for fastboende i kommunen. Dette systemet med løyper og tillatelser gir en sterk kanalisering av motorferdselen på statlig grunn.

Forststyrelsen beslutter flerårige kvoter for hvor mange tillatelser som gis. Dette publiseres i en offisiell kvotebeslutning. I gjeldende kvotebeslutning er det ingen begrensning i antallet tillatelser til kjøring i de uoffisielle løypene og frikjøringsområdene, og heller ingen absolutt begrensning på antallet tillatelser ellers på vinterføre utenfor de tre nordligste kommunene i Finland (Enare, Utsjoki og Enontekis). Derimot er det satt kvoter for tillatelser for kjøring på barmark («den snöfria tiden») fordelt på tre regioner.

Terrängtrafiklagen 8 § og 9 § åpner for regionale og kommunale forbud og begrensninger i bruken av motordrevne transportmidler innenfor et bestemt markområde eller islagt vann. Begrunnelsen må være å forebygge skader og ulemper på natur eller miljø, naturnæringer, allmenn rekreasjonsbruk, trafikksikkerhet eller «något annat allmänt eller enskilt intresse», jf. 1 §.

Snøskuterløyper

De offisielle snøskuterløypene («officiell snöskoterled») er definert som en vei etter den finske vägtrafiklagen (267/1981) og faller utenfor definisjonen av «terräng». I offisielle skuterløyper er det dermed tillatt å kjøre kostnadsfritt og uten grunneiersamtykke.

Snøskuterløyper fastsettes i henhold til terrängtrafiklagen etter en plan som skal godkjennes av kommunens miljømyndighet. Det forutsettes også avtaler med berørte grunneiere og en såkalt lädförrättning. Denne prosedyren skal bestemme hvor løypa skal gå, og den skal fastsette erstatningsplikt overfor grunneiere. En permanent led som bygger på avtale, skal registreres i grunnboken («fastighetsregistret») dersom den som anlegger leden, ber om det. På denne måten hefter avtalen ved eiendommen, og det sikres at man ikke må inngå ny avtale ved salg av en av de berørte eiendommene.

Etter 16 § kan snøskuterløyper ikke anlegges på en måte som gjør at de kan føre til betydelige ulemper for natur eller miljø, naturnæringer, jord- og skogsbruket, allmenn rekreasjonsbruk eller «något annat allmänt eller enskilt intresse».