6 Innsatsområder og tiltak

De ulike delene av utdanningssystemet og deres bidrag til sosial utjevning må ses i sammenheng. Det er helheten i tiltakene fra småbarnsalderen og gjennom hele utdanningssystemet som er avgjørende for hvorvidt man lykkes i å skape sosial utjevning i større grad enn i dag. De innsatsområdene og tiltakene som presenteres i dette kapitlet, har dette som utgangspunkt. Kapitlet omtaler departementets samlede innsats for sosial utjevning, både tiltak som er i gang, tiltak som skal videreutvikles, og nye tiltak.

Administrative og økonomiske konsekvenser av tiltakene omtales i kapittel 7.

6.1 En kunnskaps- og kompetansebasert utvikling for sosial utjevning

Styring, ledelse og pedagogisk praksis bør i størst mulig grad være basert på oppdatert kunnskap om forhold som har betydning for læring, utvikling og undervisning, inkludert kunnskap om hvilke tiltak som har effekt, og hvilke som ikke har det. Dette er spesielt viktig for å realisere målsettingen om sosial utjevning gjennom utdanningssystemet. Det er barn, unge og voksne med lite læringsstøttende omgivelser som taper mest dersom praksis og utdanningspolitikk ikke er tilstrekkelig kunnskapsbasert, fordi disse gruppene i større grad enn andre er avhengige av ressursene og kvaliteten i det offentlige utdanningssystemet.

6.1.1 God kompetanse i sektorene avgjørende

Den viktigste ressursen i barnehage, skole, SFO og fag- og yrkesopplæring og voksenopplæring er menneskene som arbeider der. Departementet vil fortsette arbeidet med å videreutvikle kompetansen i sektorene. Kompetente ansatte er den viktigste forutsetningen for god kvalitet og sosial utjevning i hele utdanningssystemet.

Regjeringen har mål om full barnehagedekning og høy kvalitet i barnehagene, en skole og opplæring av høy kvalitet, utvidet skoledag, økt lærertetthet, god kapasitet i høyere utdanning og en offensiv kompetansepolitikk. Regjeringens høye ambisjoner skaper økte kompetansebehov på flere områder. Derfor er det viktig med en kontinuerlig god rekruttering til sektorene, slik at målet om høy pedagogtetthet kan nås. For å lykkes i dette er det behov for pålitelig informasjon om tilgangen til og avgangen fra disse yrkene. Det er også avgjørende at de ansatte har den riktige kompetansen.

Kompetansebehovene i barnehage, skole, rådgivningstjeneste, fag- og yrkesopplæring, voksenopplæring og høyere utdanning vil utvikle seg over tid og er preget av endrede behov i samfunns- og arbeidsliv. Utviklingstrekk som økte krav til læring for alle, en høyere gjennomsnittsalder hos lærerne, et mer mangfoldig samfunn og en økende knapphet på arbeidskraft på de fleste arbeidslivsområder vil være premissgivende for nødvendig kompetanseutvikling i utdanningssystemet som helhet. Selv om det foreligger analyser på enkeltområder, har vi i dag ingen samlet analyse av konsekvensene av disse utviklingstrekkene.

Kunnskapsdepartementet arbeider kontinuerlig for å heve kompetansen til førskolelærere og lærere, blant annet gjennom utdanningene på høyskolene og universitetene, gjennom å bidra til etter- og videreutdanning, gjennom lov- og forskriftsverk og gjennom å finansiere utdanningsforskning. Dette arbeidet vil fortsette. I tillegg vil departementet sette i gang et systematisk arbeid for å vurdere de langsiktige kompetansebehovene i barnehage, skole og opplæring, rådgivning og voksenopplæring. I dette arbeidet må både behovet for kompetanse og effektive styringsvirkemidler, herunder lov- og forskriftsverk, vurderes. Arbeidet vil bygge på nasjonal og internasjonal kunnskap om kompetanse og kvalitet.

Allmennlærerutdanningen og kompetansekrav til lærere

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) 1 overleverte høsten 2006 en evaluering av allmennlærerutdanningen til Kunnskapsdepartementet. En del av de utfordringene for allmennlærerutdanningen som påpekes i evalueringen, må løses lokalt på den enkelte institusjon. Men departementet vil også arbeide med dette. I statsbudsjettet for 2007 er det derfor avsatt midler til nye prosjekter på området. Ett av prosjektene er en utprøving av regionale modeller for bedret samarbeid mellom lærerutdanning og skole- og barnehageeier. Et annet er utvikling av bedre praksismodeller. Tiltakene kommer i tillegg til andre satsinger som pågår.

NOKUTs evalueringsrapport viser at gjennomføringen av utdanningen på normert tid er lav. Det er viktig at den enkelte utdanningsinstitusjon vurderer årsakene til dette og på den måten får et grunnlag for å vurdere tiltak som kan redusere frafallet.

Departementet har innført opptakskrav til allmennlærerutdanningen for å sikre et visst karakternivå ved oppstart.

NOKUTs evalueringspanel stiller spørsmålstegn ved den brede kompetansen til allmennlærere for arbeid i hele grunnskolen. Departementet vil følge opp dette ved å vurdere en organisering av allmennlærerutdanningen som er mer rettet mot årstrinn og fag i grunnskolen. Det viser seg at elever som har faglig kompetente lærere, ofte får et bedre læringsutbytte enn andre elever. Det er viktig at tegn på manglende læringsutbytte blir avdekket og forsøkt avhjulpet så tidlig som mulig i skolegangen. Det er på dette grunnlaget nødvendig å se nærmere på om dagens kompetansebestemmelser i forskrift til opplæringsloven er tilpasset skolens behov.

Lærerutdanningene må bli et mer attraktivt studietilbud, men den viktigste utfordringen ligger likevel i å gjøre skolen til en mer attraktiv arbeidsplass. Som et ledd i dette må alle involverte aktører bidra til skolens utvikling som lærende organisasjon, der lærere har utviklingsmuligheter både individuelt og som del av et fellesskap. Det er et mål for departementet å rekruttere dyktige og motiverte studenter til å søke lærerutdanning og førskolelærerutdanning, og gi dem en god grunnutdanning som motiverer dem for utviklingsrettet arbeid og videre kompetanseutvikling i et livslangt læringsperspektiv i yrket.

Programmet «Veiledning av nyutdannede lærere» 2 har pågått i flere år og får i en evaluering gode tilbakemeldinger og positive vurderinger. 3 Departementet satser på en videreutvikling av dette programmet for at så mange nye lærere som mulig skal kunne delta.

Gjennomgangen av forskriftsbestemmelsene vil bli koblet nært opp til arbeidet med den videre utviklingen av allmennlærerutdanningene. Departementet vil i hele prosessen sørge for nær kontakt med KS, lærerorganisasjonene og andre berørte parter.

Departementet vil

• vurdere organiseringen av allmennlærerutdanningen

• vurdere å innføre krav til kompetanse for å undervise i sentrale fag på visse trinn

• styrke veiledningen for nyutdannede lærere

• styrke praksisopplæringen og prøve ut regionale samarbeidsmodeller mellom lærerutdanningen og grunnopplæringen.

Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen

Skoleeier har det formelle ansvaret for å etterspørre og utvikle lærernes kompetanse. I tilknytning til reformer i skolen vil det være naturlig for nasjonale myndigheter å bistå skoleeierne i en særskilt satsing på kompetanseutvikling, slik det gjøres gjennom «Kompetanse for utvikling – Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen 2005–2008». Strategien omfatter både lærere, instruktører, skoleledere og andre yrkesgrupper som er tilknyttet grunnopplæringen, og er utviklet og underskrevet av lærerorganisasjonene, KS og departementet. I 2005 ble skoleeier tildelt 300 millioner kroner til realisering av kompetanseutviklingsstrategien, i 2006 og 2007 er beløpet 375 millioner kroner årlig.

Samlet skal strategien gjøre skolene og lærebedriftene i stand til å realisere intensjonene i Kunnskapsløftet. De statlige tilskuddene skal forvaltes av den enkelte skoleeier for å dekke lokale kompetansebehov. Derfor er det av avgjørende betydning at skoleeier kartlegger skolenes og lærebedriftenes behov og setter i verk tiltak i tråd med disse behovene. I arbeidet med kartlegging og utvikling av lokale planer må de ansatte og deres organisasjoner involveres for å sikre at alle sider ved kompetansebehovene blir ivaretatt. Den fireårige satsingsperioden på kompetanseutvikling er snart halvveis, og rapporteringene så langt viser stor aktivitet og omfattende satsing, med store kommunale egenandeler.

Strategi for kompetanseutvikling uttrykker klare forventninger til universitets- og høyskolesektoren som tilbydere av kompetanseutvikling. Sektorens oppgave beskrives blant annet som å sørge for at dens eget fagpersonale har relevant kompetanse om reformen, å utvikle relevante og praksisnære tilbud i samarbeid med skoleeiere, og å utføre forskning og utviklingsarbeid i samarbeid med skoleeiere.

Lærerutdanningene og etter- og videreutdanningsenhetene ved høyskolene og universitetene har løst disse utfordringene forskjellig og har lyktes i oppgavene i varierende grad. Det optimale samarbeidet om kompetanseutvikling for Kunnskapsløftet skal tilføre alle aktørene kompetanse som kan utvikles videre på eget grunnlag. Læring og utvikling kan skje i form av kurs, hospitering, veiledning og på andre måter. Slik utvikles lærende organisasjoner både i grunnopplæringen og ved utdanningsinstitusjonene, noe som kommer både ansatte, elever og studenter til gode.

Departementet vil

• sikre at kompetanseutviklingsstrategien har forankring i lokale vurderinger av kompetansebehov

• styrke rapporteringen og informasjonen om bruk av midlene

• bidra til styrket samarbeid mellom universiteter, høyskoler og skoleeiere om utvikling av tilbud

Kompetanse i barnehagene

Gode barnehager med kvalifisert personale er en forutsetning for at barnehagen kan være en arena for sosial utjevning. Barnehageeier har ansvaret for å gi personalet i barnehagen nødvendige kompetanseutviklingstiltak slik at de kan drive virksomheten i tråd med gjeldende lover og forskrifter. Kommunene som barnehagemyndighet skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Høgskolen i Vestfold har på oppdrag fra departementet gjennomført en nasjonal kompetansekartlegging i barnehagesektoren. Kartleggingen avdekker et stort behov for en bevisst satsing på kompetanseutvikling i barnehagene. Det konkluderes videre med at det er en påfallende mangel på systematisk kunnskap om kompetansesituasjonen i barnehagesektoren. Kartleggingen viser at barnehagene i liten grad har mulighet til selv å finansiere egne kompetansetiltak, og at det er knappe økonomiske rammer som styrer den gjeldende kompetanseutviklingen.

I 2006 ble det satt av nærmere 60 millioner kroner til en kompetansesatsing i sektoren med vekt på utviklingsprosjekter i barnehager, kompetansetiltak for de ansatte, etter- og videreutdanning, og praksisrettet forsknings- og utviklingsarbeid. Barnehagenes implementering og bruk av den nye rammeplanen vil være sentral i satsingen. Herunder er det blant annet satt i gang tiltak for å bedre de ansattes kompetanse i flerkulturell pedagogikk og språkstimulering, og tiltak for å bedre tilbudet til barn med nedsatt funksjonsevne eller andre med særskilte behov. Dette er den største kvalitetssatsingen noensinne i barnehagesektoren i Norge. Satsingen er foreslått videreført på samme nivå i 2007.

Departementet arbeider for tiden med å utarbeide en strategi for kompetanseheving i barnehagesektoren jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007). Strategien vil ta utgangspunkt i behovet for kompetanseheving i alle ledd i sektoren, og vil bli utarbeidet i samarbeid med de sentrale organisasjonene på barnehageområdet. Tiltakene i strategiplanen vil bygge videre på kompetansesatsingen i 2006.

Departementet vil bedre kunnskapsgrunnlaget om rekruttering til og frafall fra førskolelæreryrket i barnehagene, og om behovet for førskolelærere i en fullt utbygd sektor. Med bakgrunn i denne kunnskapen vil det bli utarbeidet en todelt tiltaksplan for å øke antallet førskolelærere når målet om full behovsdekning er nådd, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2006–2007). Formålet er å sikre andelen pedagoger i barnehagene og at den er i tråd med dagens krav, og at andelen pedagoger deretter kan økes reelt.

Departementet vil

• videreføre satsingen på kompetanseutvikling og praksisrettet FoU-arbeid i barnehagesektoren

• utarbeide en strategi for kompetanseheving i barnehagesektoren

• utarbeide en plan for rekruttering av førskolelærere

• styrke veiledningen for nyutdannede førskolelærere

6.1.2 Forskning, utvikling og kunnskapsbasert praksis

Kunnskap om læring og undervisning vil være både erfaringsbasert og forskningsbasert. For å lykkes i å få alle barn, unge og voksne inn i gode utviklings- og læreprosesser må arbeidet i størst mulig grad være basert på kunnskap om hva som virker positivt inn på kognitiv og sosial utvikling, og hvilken praksis som fremmer læring og utvikling.

Omfanget av forskning om utdanning er lite. Dette gjelder globalt så vel som i Norge. Ifølge en OECD-undersøkelse bruker alle OECD-landene mindre enn 1 prosent av sitt totale utdanningsbudsjett på forskning om og for sektoren. Dette er lavt i forhold til andre kunnskapsintensive sektorer, spesielt helse. 4 Forskning om læring har lenge vært underfinansiert og står ikke i forhold til sektorens betydning, omfang og kunnskapskrav. Statistikk for universitets- og høyskolesektoren viser at utgiftene til forskning og utviklingsarbeid (FoU) i fagene pedagogikk/lærerutdanning er relativt små sett i sammenheng med andre viktige samfunnssektorer. Utdanningsforskningsprogrammene i Norges forskningsråd er små både sett i forhold til størrelsen på sektorene i utdanningssystemet og sammenliknet med andre sektorer. 5

Mange fagmiljøer som tilbyr profesjonsutdanninger kjennetegnes ved at de utvikler profesjonen gjennom å styrke den nasjonale og internasjonale kunnskapsbasen om yrkesutøvelsen. I lærerutdanningene er dette mindre framtredende. Det kan skyldes at forskning om læring ikke har vært tilstrekkelig nasjonalt prioritert sett i forhold til sektorens omfang og kunnskapskrav. Fagmiljøene som tilbyr allmennlærerutdanning og førskolelærerutdanning, har for lite målrettet FoU, kvaliteten er ujevn, og resultatene er i for liten grad relevante for praksis i skolen og barnehagen.

I dag er det mangelfull kunnskap om mange forhold i utdanningssystemet som har betydning for sosial utjevning. For å kunne arbeide offensivt videre med å styrke utdanningens rolle som verktøy for sosial utjevning, må kunnskapsgrunnlaget utvides. Departementet mener det er behov for et større forskningsprogram rettet mot læring og undervisning som dekker hele utdanningssystemet. Formålet vil være å øke forskningen om læring og undervisning slik at virksomhet og praksis på lengre sikt blir mer forskningsbasert. I tillegg vil det være behov for å utvide kunnskapsbasen ved bruk av oppdragsforskning.

For få utviklingsprosjekter, både i barnehage og i skole, tar utgangspunkt i forskning og kunnskap om hva som har effekt. 6 Forskning om gode skoler som lykkes i sosial utjevning, viser at et fellestrekk ved disse skolene er en betydelig handlekraft og et høyt ambisjonsnivå for hva man vil og kan få til ved skolen. Tiltak gjennomføres og følges systematisk opp i større grad enn ved de skolene som ikke oppnår like gode læringsresultater. 7

Forskningen viser også at systematisk arbeid der hele virksomheten er involvert, og som er basert på kunnskap om hva som virker, gir resultater. Den enkelte ansattes erfaring og den enkelte barnehages og skoles samlede kompetanse er avgjørende for om virksomheten lykkes i å møte utfordringene. Ledelsen har imidlertid en nøkkelrolle i å initiere og være ansvarlig for gjennomføring av større endringsarbeider. Departementet ønsker å bistå i dette arbeidet, blant annet ved å bidra til å utvikle verktøy som har dokumentert effekt, og ved å fremme et mer kunnskapsbasert utviklingsarbeid og derved bedre praksis i skole og barnehage.

Departementet vil i de kommende årene støtte opp om et målrettet skoleutviklingsarbeid som skal konsentreres om gjennomføring av Kunnskapsløftet, tidlig innsats i grunnskolen og overgangen fra barnehage til skole, samt bedre gjennomføring av videregående opplæring. Statens bidrag til skoleutviklingsprosjekter vil i hovedsak skje gjennom utviklingsprogrammet Kunnskapsløftet – fra ord til handling. Programmet bygger videre på de metodene som ble brukt i Program for skoleutvikling og den årlige budsjettrammen er utvidet fra 25 millioner kroner i 2006 til vel 60 millioner kroner i 2007. Programmet tar utgangspunkt i at kommuner og fylkeskommuner er ansvarlig for skolenes utviklingsarbeid. Det bygger derfor på prinsippet om at utviklingsarbeid må forankres hos skoleeier og drives på den enkelte skole, i samarbeid med aktører som for eksempel barnehager og lærebedrifter. Skoleeiere med skoler som trenger ekstra støtte, vil kunne søke om å delta i programmet gjennom en egen veiledet runde. En målsetting i programmet er å bidra til å framskaffe ny kunnskap og praktiske hjelpemidler som hele sektoren kan dra nytte av.

Universiteter og høyskoler som tilbyr lærerutdanning, har en spesielt viktig rolle. De utdanner framtidens lærere, gir etter- og videreutdanning til dagens lærere og har et ansvar for forskning om skolerelaterte problemstillinger. Forskningsprogrammet Praksisrettet forsknings- og utviklingsarbeid for barnehage, grunnopplæring og lærerutdanning (2005–2009). Programmet ble utvidet til barnehagesektoren fra 2006: Denne satsingen varer til og med 2009 og har som overordnet mål å bidra til kunnskapsutvikling som styrker barnehage, grunnopplæring og lærerutdanning. Programmet, i regi av Norges forskningsråd, skal fremme FoU-arbeidet i lærerutdanningene, bedre sammenhengen mellom yrkesutdanning og yrkesutøving og bidra til at forskningsbasert kunnskap tas i bruk. Målgruppene er lærer- og førskolelærerutdannere, lærer- og førskolelærerstudenter, (kommuner og fylkeskommuner), ledere, lærere og førskolelærere.

Det er en utfordring å sikre at ny kunnskap faktisk tas i bruk i sektorene. Lærer- og førskolelærerutdanningen skal gjennom grunnutdanning og etter- og videreutdanning spre ny viten og legge til rette for at ikke bare allmennlærere og førskolelærere, men også myndigheter og barnehage- og skoleeiere blir aktive brukere av FoU. Kunnskapen må formidles på en relevant og praksisnær måte. Det er derfor også nødvendig med en intensivering av informasjonsspredningen i utdanningssystemet. Mange barnehager, skoler og kommuner har lykkes med ulike tiltak. Det er viktig at slike erfaringer gjøres tilgjengelig for hele sektoren, og at de blir etterspurt. Departementet har på sin side behov for kunnskap om forskning av relevans for politikkutformingen innenfor utdanning og for å innhente råd om forskningsbehov.

Departementet vil

• videreutvikle kunnskapsbasen for hele utdanningssektoren, blant annet ved å initiere et større forskningsprogram for læring og undervisning

• legge til rette for at både nasjonal og internasjonal kunnskap blir kjent og tas i bruk i pedagogiske utdanningsinstitusjoner, i barnehagen, grunnopplæringen, og voksenopplæringen

• vurdere hvordan arbeidet med innhenting av faglige råd om forskning kan styrkes

• erstatte nåværende Program for skoleutvikling med programmet «Kunnskapsløftet – fra ord til handling.» Rammen for programmet utvides, og prosjekter som stimulerer til tidlig innsats og økt gjennomføring i videregående opplæring prioriteres

• bidra til å utvikle forskningsbaserte kartleggingsverktøy for pedagogisk bruk

6.2 Småbarnsalderen

6.2.1 Tidlig språkstimulering for alle barn

God språkutvikling i tiden før skolestart er av stor betydning for senere læring. Det reduserer behovet for spesialundervisning i skolen og har betydning for utvikling av barnas sosiale kompetanse. Forskning 8 viser at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å investere i ferdighetsstimulerende tiltak før skolealder. For hver krone fellesskapet bruker på slike tiltak, får samfunnet mellom 1,4 og 4,5 kroner tilbake, noe som gir en avkastning på mellom 40 og 350 prosent. 9 Det laveste anslaget tar bare hensyn til positive inntektseffekter for individene som deltar i tiltakene, mens det høyeste anslaget også tar hensyn til positive effekter for samfunnet, som for eksempel mindre kriminalitet og lavere utgifter til spesialundervisning, sosialhjelp og helsetjenester. Effekten av tiltakene øker jo tidligere de blir satt inn, og jo mer omfattende de er. Effekten er størst for barn som i utgangspunktet har lav sannsynlighet for å lykkes i utdanningssystemet.

Språkkartlegging på helsestasjonene

Helsestasjonen gjør en vurdering av barns språkutvikling i forbindelse med toårs- og fireårskontrollene basert på nasjonale faglige retningslinjer for undersøkelse av syn, hørsel og språk. Denne vurderingen kan danne utgangspunkt for en mer systematisk kartlegging av språk. Det er utviklet verktøy for kartlegging av språkutvikling, men helsestasjonene er ikke pålagt å benytte disse ved kontrollene. I 2006 fikk de tolv kommunene med størst innvandrerbefolkning, i tillegg til Tromsø kommune, midler til implementering og bruk av språkkartleggingsverktøyet Språk 4. Regjeringen har foreslått å videreføre bevilgningen på 10 millioner kroner i 2007 til «Språkkartlegging av fireåringer» (Språk 4) over Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjett. Departementet mener det er viktig å støtte opp under nåværende utviklingsarbeid med kartleggingsverktøy som tar sikte på å gjøre språkkartleggingen på helsestasjonene mer systematisk.

Kontrollene på helsestasjonen omfatter alle barn. Nasjonale og lokale utdanningsmyndigheter har en viktig rolle i å følge opp de barna som får avdekket behov, blant annet for språkstimulering. Det er verken riktig eller nyttig med kartlegging dersom ikke en kartlegging følges opp med konkrete tilbud til barn som får avdekket behov for språkstimulering.

Tiltak for tidlig språkstimulering

Departementet mener det er viktig å sikre alle barn som trenger språkstimulering og tidlig hjelp. Dette er særlig viktig for barn i risikogrupper. Tidlig språkstimulering er viktig både for språkutviklingen generelt og for utvikling av gode norskferdigheter. Tiltak for tidlig språkstimulering bør derfor rettes mot alle barn med behov, både majoritetsspråklige og minoritetsspråklige.

Ikke alle barn går i barnehage. Departementet viser til undersøkelser som peker på at kontantstøtten medvirker til at barn som kan ha behov for et språkstimuleringstilbud, ikke deltar i barnehagen. Det er derfor behov for språkstimuleringstiltak som omfatter barn både i og utenfor barnehagen.

Høsten 2005 fikk Oslo kommune midler fra det daværende Barne- og familiedepartementet til å starte et utviklingsprosjekt for å gi ekstra språkstimulering til fire- og femåringer som ikke går i barnehage. I 2006 har Kunnskapsdepartementet finansiert to ambulerende pedagoger i prosjektet som skal gi grunnleggende språkopplæring til denne gruppen i fire bydeler i Oslo. Prosjektet skal etter planen vare ut barnehageåret 2006–2007. Departementet vil sette i gang en evaluering av prosjektet.

For å fremme god språkutvikling er det i statsbudsjettet for 2007 bevilget midler til å sette i gang et fireårig prosjekt for å følge opp barn med forsinket eller avvikende språkutvikling. Innsatsen vil rette seg mot kommuner som driver språkkartlegging på helsestasjonene og målgruppen for prosjektet er barn med behov for oppfølging på bakgrunn av helsestasjonens språkkartlegging. Tiltaket skal foregå i perioden 2007–2011 og følge et utvalg barn fra helsestasjonen via barnehage og de to første årene i skolen. Både barnehage, skole, pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) vil delta i arbeidet. Prosjektet vil bli evaluert.

«Åpne barnehager» kan være en arena for språkstimulering blant annet for minoritetsspråklige barn og foreldre. En evaluering av tilskuddsordningen for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder viser at i underkant av 10 prosent av kommunene har iverksatt tiltak i åpne barnehager 10. I åpne barnehager tildeles ikke barna fast plass, men kommer sammen med en av foreldrene eller en annen omsorgsperson til de tider og på dager de selv ønsker innenfor barnehagens åpningstid. Tilbudet er i all hovedsak gratis. Åpen barnehage er velegnet for å skape kontakt mellom småbarnsfamilier og for å etablere nettverk i nærmiljøet.

Opplæringsloven § 5-7 gir barn under opplæringspliktig alder som har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, rett til dette. Intensjonen er blant annet å bidra til at barn med særlige behov skal være bedre rustet til å starte grunnskoleopplæring. Hjelpen kan gis der det er mest formålstjenlig, og hvis barnet er i barnehage, blir den oftest gitt der. Spesialpedagogisk hjelp skal være gratis. Ansvarlig kommune skal fatte enkeltvedtak etter en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten.

Departementet mener at opplæringslovens § 5-7 bør gjennomgås i sin helhet. Den bør blant annet vurderes med tanke på å presisere betydningen av tidlige støttetiltak. Det bør også vurderes hvorvidt retten til spesialpedagogisk hjelp i førskolealder skal forankres i opplæringsloven eller barnehageloven.

I Danmark er det innført en kommunal plikt om språkstimulering for tospråklige barn med behov for slik språkstimulering fra tre års alder. Lovens formål er å fremme barnets språkutvikling, slik at tospråklige barn ved skolestart snakker og forstår det danske språket godt nok til å kunne delta i den ordinære undervisningen og skolens øvrige aktiviteter. Loven gjelder for alle tospråklige barn, både i og utenfor barnehage. Erfaringene fra Danmark er positive, og andelen tospråklige barn som begynner i skolen uten kjennskap til dansk, har sunket.

For å sikre at alle barn i førskolealder som har behov for det, får et språkstimuleringstilbud, vil departementet utrede en kommunal plikt om språkstimulering. Utredningen vil omfatte en vurdering av det nærmere innholdet i plikten, hvilke aldersgrupper bestemmelsen bør omfatte, hvilket lovverk denne bestemmelsen bør inngå i, og om plikten bør følges av en individuell rettighet for det enkelte barn. Utredningen av en kommunal plikt må ses i sammenheng med eksisterende lovverk, og omfatte en helhetlig gjennomgang av § 5-7 i opplæringsloven. Den bør også ses i sammenheng med eksisterende virkemidler for barn i førskolealder. Det må videre tas stilling til hvem som skal vurdere barnas behov for særskilt språkstimulering, for eksempel helsestasjonen og/eller PP-tjenesten. Utredningen må også omfatte en vurdering av når en slik plikt eventuelt kan innføres, og de økonomiske og administrative konsekvensene for kommunene.

Departementet vil

• sette i gang en utredning av kommunal plikt til å gi språkstimulering til alle barn i førskolealder som har behov for det, uavhengig av om de går i barnehage eller ikke

• foreta en helhetlig vurdering av § 5-7 i opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp før skolealder

• videreføre prosjektet med ambulerende pedagoger i fire bydeler i Oslo og sette i gang en evaluering av prosjektet

• iverksette et prosjekt for å følge opp barn med forsinket eller avvikende språkutvikling

6.2.2 Bedre tilgang til barnehage

Barnehagen er en frivillig start på utdanningsløpet. Regjeringen mener at barnehagen er den viktigste forebyggende arenaen utenfor hjemmet for barn i førskolealder. Tiltak for barn som har behov for særskilt oppfølging og tilrettelegging, bør derfor primært tilbys i barnehagen. Barnehagen er en pedagogisk virksomhet som vil bidra til å gi barnet gode utviklingsmuligheter i et trygt fellesskap sammen med andre barn og voksne. For å sikre alle lik tilgang har regjeringen lagt til rette for en kraftig utbygging og utvikling av barnehagesektoren. Gjennom Barnehageløftet vil regjeringen legge til rette for full barnehagedekning, høy kvalitet og lav pris.

Regjeringen har satt som mål at full barnehagedekning skal nås innen utgangen av 2007, og har lagt til rette for dette i budsjettet for 2007. Målet er at alle som søker plass innen fristen for hovedopptaket våren 2007, skal få tilbud om en plass innen utgangen av 2007.

Det er i dag lange ventelister og betydelig ventetid for å få barnehageplass i mange kommuner. Regjeringen vil samarbeide tett med kommunene for å sikre at alle som ønsker det, skal få plass til sitt barn i barnehage uten urimelig lang ventetid. Ventetiden vil bli nærmere utredet i forbindelse med lovarbeidet i tilknytning til rett til barnehageplass. Kommunene har allerede en plikt i barnehageloven til å bygge et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Barnehagetilbudet i kommunene skal utvikles i tråd med lokale forhold og prioriteringer, men samtidig ta hensyn til nasjonale føringer.

For å legge til rette for full barnehagedekning bevilges øremerkede midler til bygging og drift. Nye barnehager blir i hovedsak fullfinansiert av statlige midler. I 2007 gis også tilskudd til etablering av faste plasser i midlertidige lokaler. Gjennom å benytte midlertidige lokaler kan kommunene korte ned ventetiden for barnehageplass. Det er en forutsetning at midlertidige lokaler ikke skal innebære et kvalitetsmessig dårlig tilbud til barna. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom Kunnskapsdepartementet og KS om Barnehageløftet der blant annet utbygging av og kvalitet i barnehagene omtales. I avtalen forplikter begge parter seg blant annet til å «oppfordre kommunale og statlige instanser til praktisk tilrettelegging og godt og smidig samarbeid i saker knyttet til barnehageutbygging – for å sikre rask saksbehandling.»

Når målet om full barnehagedekning er nådd, og tidligst 1. januar 2009, tar regjeringen sikte på å innføre en lovfestet rett til barnehageplass. Retten til barnehageplass vil korrespondere med kommunenes plikt til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Parallelt tas det sikte på å innlemme de øremerkede tilskuddene i inntektssystemet til kommunene fra samme tidspunkt, forutsatt at målet om full barnehagedekning er nådd.

Som en oppfølging av Soria Moria-erklæringens mål om å etablere gratis kjernetid i barnehagene for alle fire- og femåringer i områder med en høy andel av minoritetsspråklige barn, ble det i 2006 satt i gang et nytt forsøk med tilbud om gratis kjernetid til alle fire- og femåringer i bydel Stovner i Oslo. Formålet er å bidra til inkludering, sosialisering og bedre norskferdigheter for minoritetsspråklige barn, slik at de er bedre forberedt når de begynner i skolen. Det legges vekt på å rekruttere barn som ikke har barnehageplass fra før. Det legges opp til et nært foreldresamarbeid. Tiltaket skal også bidra til å sikre at barnehagepersonalet har god kompetanse i flerkulturell pedagogikk og språkstimulering. Regjeringen har i budsjettet for 2007 foreslått at ordningen blir utvidet til én eller flere bydeler i Groruddalen og eventuelt til andre kommuner med en høy andel innvandrerbefolkning. Tiltaket finansieres over Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjett.

Departementet vil

• arbeide for at målet om full barnehagedekning kan nås innen utgangen av 2007

• legge til rette for etablering av faste plasser i midlertidige lokaler

• innføre lovfestet rett til barnehageplass

6.2.3 Barnehagens samfunnsmandat og innhold

Barnehageloven og rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver slår fast at barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Barnehagen skal være både en pedagogisk virksomhet og et velferdstilbud for småbarnsforeldre, og styrke barns muligheter for læring og aktiv deltakelse i et fellesskap med jevnaldrende. Barnehagen skal ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller. Barnehagen har en samfunnsoppgave i tidlig forebygging av diskriminering og mobbing.

Barnehagens innhold skal være allsidig og variert, og utformes slik at hvert enkelt barn får opplevelser og erfaringer som støtte for sin utvikling av kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Samtidig skal innholdet støtte språklig og sosial kompetanse gjennom felles opplevelser og samvær. Barnehagens pedagogiske virksomhet skal bygge på et helhetlig læringssyn, der omsorg og oppdragelse, lek, læring, sosial og språklig kompetanse ses i sammenheng. Hvert enkelt barn skal gis mulighet til å utvikle sin nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjærlighet og få opplevelser og utfordringer med utgangspunkt i sine egne interesser, kunnskaper og ferdigheter, jf. rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver 2006. For å støtte barnehagenes arbeid med innføring av den nye rammeplanen er det utarbeidet en serie hefter om ulike temaer herunder et temahefte om språklig og kulturelt mangfold.

Språkstimulering og utvikling av barns sosiale kompetanse inngår som en del av barnehagenes grunnleggende oppgaver. For å kunne avdekke språkvansker tidlig er det nødvendig at førskolelærere og annet personale i barnehagen har grunnleggende kunnskap om normalutvikling og språkstimulering. Det er utviklet verktøy som kan bidra til systematisk tilnærming med å avdekke språkvansker.

I 2004 innførte det daværende Barne- og familiedepartementet en ny tilskuddsordning for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealderen. Tilskuddet skal bidra til at kommunene kan gi minoritetsspråklige barn et godt språkstimuleringstilbud. KOSTRA-tall fra 2005 viser at over 6 000 minoritetsspråklige barn i barnehage fikk tilbud om særskilt språkstimulering, utover barnehagens ordinære arbeid med språkutvikling, jf. rammeplanen for barnehager. Tilskuddsordningen er evaluert. 11 Kommunene og barnehagene som har deltatt i undersøkelsen, mener overordnet sett at innsatsen for språkstimulering har hatt god effekt på barnas ferdigheter i norsk og språkforståelse generelt. Når det gjelder morsmålsferdighetene, ser disse ut til å bli mindre vektlagt. Nesten alle barnehager driver med ustrukturerte former for språkstimulering, uavhengig av om de mottar tilskudd eller ikke. Nesten 40 prosent av barnehagene har systematisk språkstimulering på norsk. Det er en klar positiv sammenheng mellom barnehager som mottar tilskudd, og barnehager som tilbyr systematisk språkopplæring. 12

Arbeidet med likestilling i barnehagene er intensivert. Rammeplanen for barnehagen stadfester at arbeidet for likestilling er en del av barnehagens samfunnsmandat og oppgaver. Kjønnsidentiteten og kjønnsrollemønsteret dannes i førskolealder. I 2005 var bare 9 prosent av barnehageansatte menn. En høyere andel menn i barnehagene vil kunne bidra til mer likestilling. Flere barnehager enn tidligere har et bevisst forhold til rekrutteringen av menn, men mye gjenstår i praksis.

Departementet vil

• videreføre satsingen på kompetanseutvikling og praksisrettet FoU-arbeid, jf. omtale under 6.1.1. Barnehagenes iverksetting og bruk av rammeplanen er sentrale temaer i denne satsingen

• sette i gang en evaluering av implementeringen av rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver

• videreføre arbeidet med likestilling i barnehagen i «Strategi for likestilling i utdanningen (2007–2011)»

6.3 Grunnopplæringen

6.3.1 Innledning

Den norske grunnopplæringen har mange sterke sider. Alle barn og unge har rett og plikt til en tiårig grunnskoleopplæring. Ungdom har rett til videregående opplæring. Et stort flertall av elevene trives godt og har et godt forhold til lærerne sine. Forskning viser at samhandlingen mellom ungdom og voksne i grunnopplæringen er positiv og inkluderende, og at det gis rom for elevenes initiativ og spørsmål. Norske klasserom preges av et høyt aktivitetsnivå og engasjerte elever. 13 Også lærerne er fornøyd. De trives best i selve undervisningssituasjonen, og i mindre grad med de faglige forberedelsene. 14 Forskning viser også at lærerne trives selv om elevenes arbeidsinnsats er lav. 15

Men også på grunnopplæringsområdet er det utfordringer, som vist i kapittel 3 og 4. Den nye reformen i grunnopplæringen, Kunnskapsløftet, inneholder tiltak som vil bidra til forbedringer på mange områder. I tillegg vil regjeringen gjennom denne stortingsmeldingen prioritere effektive tiltak rettet mot lærere, skoleledelse, skoleeier og nasjonale utdanningsmyndigheter. For å sikre at skoleeier har rammebetingelser til å iverksette forbedringstiltak, har regjeringen prioritert å styrke kommunesektorens økonomi i 2006 og i regjeringens forslag til budsjett for 2007. Dette gjør det mulig for skoleeier å videreføre eller øke bevilgningene til opplæring, slik at skolene kan gjennomføre Kunnskapsløftet, kompetanseutvikling for lærerne og det utviklingsarbeidet reformen krever.

6.3.2 Styringssystem, ledelse og ressurser

Ressurser

Norge har høy lærertetthet sammenliknet med andre land i Europa og bruker mye ressurser per elev i grunnopplæringen. Ressursnivået i grunnopplæringen har i de siste årene vært relativt stabilt, både når det gjelder ressursene samlet sett og ressursene per elev. Enkelte ressursindikatorer har imidlertid vist en svak nedgang fra 2004 til 2005. Det er også betydelige kommunale og fylkeskommunale variasjoner, noe som fører til at en vurdering av ressurssituasjonen lokalt avviker fra vurderingen av situasjonen nasjonalt. Dette er det gjort nærmere rede for i St.prp. nr. 1 (2006–2007). Regjeringen vil prioritere offentlige ressurser til den offentlige skolen. En forsvarlig ressurssituasjon er helt avgjørende for å kunne iverksette forbedringer. For å lykkes i å realisere intensjonene i Kunnskapsløftet og i denne stortingsmeldingen vil regjeringen legge til rette for at kommunene og fylkeskommunene kan følge opp med nødvendige midler til tiltakene.

Kommuner og fylkeskommuner har ansvaret for at alle får oppfylt sin rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring og for å drive de offentlige skolene. Dette innebærer et ansvar for å sørge for at skolen har tilstrekkelig ressurser, både faglig, menneskelig og materielt, til å gjennomføre sine oppgaver, slik de er nedfelt i opplæringsloven med forskrifter. Kommuner og fylkeskommuner har et ansvar for at det finnes informasjon som dokumenterer at regelverkets bestemmelser blir fulgt. De har et ansvar for å etablere systemer for kvalitetsvurdering som gir informasjon om både skolenes ressurssituasjon, kvaliteten på opplæringen og elevenes utbytte av opplæringen. Skoleeier har ansvar for å gripe inn dersom det avdekkes regelbrudd, og sørge for eventuelle økonomiske, organisatoriske eller personell- eller kompetansemessige endringer.

Styring og skoleeiers ansvar

Den skolepolitiske debatten i kommuner og fylkeskommuner har tradisjonelt handlet om ressursfordeling og skolestruktur. I de siste årene er imidlertid kvaliteten på skoletilbudet og skolens resultater satt under debatt i mange kommuner og fylkeskommuner. Debatten er i økende grad basert på undersøkelser som bidrar til å belyse læringsmiljøets kvalitet, og på informasjon om elevenes resultater. Som følge av dette stilles det konkrete krav til skolene, både når det gjelder læringsmiljøet og elevenes resultater. Slike krav er grunnlaget for konkrete utviklingsprosesser på den enkelte skole. Departementet mener at denne utviklingen, der skoleeier i styringen av skolene baserer den lokale skolepolitikken og prioriteringer på informasjon om kvaliteten på læringsprosessene og elevenes resultater, er avgjørende for å videreutvikle kvaliteten i norsk skole og for å bedre skolens evne til å utjevne sosiale forskjeller.

Prinsipper for opplæringen i læreplanverket slår fast at «godt og systematisk arbeid mellom barnehage og barnetrinn, barnetrinn og ungdomstrinn, ungdomstrinn og videregående opplæring skal bidra til å lette overgangen mellom de ulike trinnene i opplæringsløpet». Dette er en ny og viktig bestemmelse som kommuner og fylkeskommuner må ta på alvor i det videre arbeidet.

Staten og den sentrale utdanningsforvaltningen har det overordnede ansvaret for grunnskolen og den videregående opplæringen og fastsetter rammebetingelsene for opplæringen. Det er staten som fastsetter den enkeltes rettigheter og kommunesektorens og skolens plikter i lov og forskrift. Staten fastsetter strukturen for grunnskolen og videregående opplæring, målene for opplæringen i læreplaner, herunder generell del av læreplanen, og den fastsetter prinsipper for opplæringen. Det er regjeringens ansvar at de overordnede rammebetingelsene legger til rette for at alle elever, lærlinger og lærekandidater får best mulige utviklingsmuligheter, og at de skal kunne nå lengst mulig i sitt utdanningsløp, uavhengig av familiebakgrunn.

Staten har også andre virkemidler for å heve kvaliteten på opplæringen. Dette omfatter blant annet midler til kompetanseutvikling og utviklingsarbeid på skoler i regi av skoleeier, utvikling av nasjonale prøver, kartleggingsprøver og veiledningsmateriell til prøvene. Staten utarbeider også strategier for sentrale utfordringer i skolen, som gir retning for skolenes arbeid og stiller ressurser til disposisjon.

Endringene i opplæringsloven i de siste årene og innføring av Kunnskapsløftet har ført til at kommunene og fylkeskommunene har fått et større handlingsrom til å organisere skolesektoren. Denne økte fleksibiliteten har også gitt større muligheter til å tilpasse opplæringen til den enkelte elev.

Skoleledelse

Det er skolen og den enkelte lærer som har mulighet til og ansvar for å gjennomføre opplæringen slik at læringsutbyttet blir best mulig for hver enkelt elev og for elevgruppen som helhet. Gjennom planlegging og organisering, valg av arbeidsformer og pedagogiske metoder, prioritering av fagområder og bruk av tid skaper skolen og læreren et læringsmiljø som er avgjørende for elevenes læring. Det store faglige handlingsrommet i skolen er basert på en grunnleggende tillit til lærerens og skolens faglighet, og legger et stort ansvar for elevenes læring på skolens pedagogiske personale og ledelse.

Rektor har det overordnede ansvaret for opplæringen ved sin egen skole og for arbeidet med å utvikle og forbedre skolens læringsmiljø og elevenes læringsutbytte. Det er skoleledelsens ansvar å organisere og tilrettelegge innhold og arbeidsmåter slik at den enkelte elevs behov for tilpasset opplæring blir ivaretatt. Å skape et godt og utviklende arbeidsmiljø, og å sette inn tiltak mot høyt sykefravær blant lærerne er en annen viktig lederutfordring ved skolene. Flere kommuner har redusert den sentrale skoleadministrasjonen og lagt flere oppgaver til ledelsen ved den enkelte skole. Dette innebærer større krav til lederkompetanse hos skoleledelsen og må følges opp gjennom et godt styringssystem mellom skoleeier og skoleledelse. Departementet vil kartlegge ulik ivaretakelse av ledelsesfunksjonen ved skolene og vurdere om kravet til skoleledelse er godt nok ivaretatt i dagens lovverk.

Riksrevisjonen har nylig gjennomført en undersøkelse av opplæringen i grunnskolen, Dokument nr. 3:10 (2005--2006). 16 Rapporten viser at det ofte er mangler ved oppfølgingen av opplæringsloven med tilhørende forskrifter i mange kommuner. Det er et problem at det i en rekke tilfeller ikke blir tatt stilling til om alle elever får tilfredsstillende utbytte av opplæringen ut fra sine evner og forutsetninger på en adekvat måte.

Departementet vil videreutvikle Skoleporten slik at den gir mer relevant og tilrettelagt styringsinformasjon til skoler og skoleeiere. Sentrale data fra ulike kilder, som for eksempel elevundersøkelsene og nasjonale prøver, skal presenteres på Skoleporten, og det skal utvikles nye indikatorer på de mest relevante områdene. Det vil bli lagt vekt på god kommunikasjon med skoleeierne ved utvikling av den nye skoleporten. Det vil ikke bli lagt til rette for sammenlikninger av enkeltskoler i publiseringen.

Departementet vil

• styrke Skoleporten som styringsverktøy for skoleeiere og skoleledelse

Private skoletilbud

Regjeringen mener at det er viktig for elevene å gå på en skole i sitt nærmiljø sammen med elever med ulik familiebakgrunn. Regjeringen vil derfor satse på kvalitet og mangfold i en offentlig skole som inkluderer alle. Det store flertallet av norske barn og ungdom skal få sin opplæring i offentlige skoler som avspeiler mangfoldet i det norske samfunnet. Regjeringen ønsker derfor å stoppe veksten i friskoler og prioritere ressurser til en sterk offentlig fellesskole.

For å lykkes med dette ser departementet det som nødvendig å stramme inn utbredelsen av private skoler med rett til statstilskudd og som ikke utgjør et religiøst eller pedagogisk alternativ til den offentlige skolen. På denne bakgrunnen ble friskoleloven endret med virkning fra 9. juni 2006 (trinn en). Godkjenningsordningen etter friskoleloven kunne ikke opprettholdes i påvente av de helhetlige endringene i loven. Departementet har høsten 2006 sendt forslag til mer helhetlige og permanente endringer i friskoleloven på alminnelig høring (trinn to). I høringsforslaget foreslår departementet at lovens tittel endres til privatskoleloven, og at begrepet «frittstående skoler» erstattes med «private skoler». Videre foreslås det blant annet at det ikke skal være en rett til godkjenning etter privatskoleloven, og at det innføres krav til grunnlag, som religiøs eller anerkjent pedagogisk retning.

Departementet vil

• legge fram en lovproposisjon med forslag til endringer i friskoleloven våren 2007

Tilsyn og veiledning

Statlig tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at opplæringslovens bestemmelser blir oppfylt, herunder at kvaliteten på opplæringen er tilfredsstillende. Tilsynet utføres av fylkesmennene under ledelse av Utdanningsdirektoratet. Det er satt i verk tiltak som kan bidra til å gjøre det statlige tilsynet mer målrettet og effektivt. Det er blant annet utviklet en bedre felles tilsynsmetodikk for gjennomføring av statlig tilsyn med grunnopplæringen og det er gjennomført kompetansehevende tiltak overfor fylkesmannsembetene. På utvalgte områder foretas det årlige felles nasjonale tilsyn. Den nye felles metodikken gir større mulighet for å avdekke sviktende oppfølging av regelverket enn det som har vært vanlig med tidligere tilsynsvirksomhet. Metodikken vektlegger blant annet at ansvarsforhold og rapporteringsplikt skal være klargjort, slik at kommunen/fylkeskommunen kan gripe inn dersom rettigheter eller bestemmelser som skal sikre kvaliteten, ikke blir oppfylt.

Det er også avgjørende med god sammenheng mellom tilsyn og veiledning om regelverket. God generell veiledning om regelverket som fører til at regelverket overholdes, vil redusere behovet for tilsyn. Fylkesmennene har i dag delegert myndighet for både å føre tilsyn og gi veiledning, noe som sikrer best mulig koordinert og samlet effekt av disse virkemidlene. Veiledningen skal gis på en slik måte at det ikke kan oppstå misforståelser om hva som er rettslig forpliktende, og hva som ikke er det.

Det nasjonale tilsynet som fylkesmennene har gjennomført i 2006, viser at mange kommuner ikke har et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt.

På denne bakgrunnen vil departementet fortsette arbeidet med å utvikle tilsynet med grunnopplæringen, særlig med vekt på kommunesektorens systemer for vurdering av egne skoler.

Departementet vil

• målrette og effektivisere det statlige tilsynet med opplæringsloven og friskoleloven

6.3.3 Høye ambisjoner for virksomheten i skole og opplæring

Kunnskapsløftet

Det er bred politisk enighet om hovedlinjene i Kunnskapsløftet. En av reformens viktigste målsettinger er å bidra til en praksis i opplæringen som styrker elevenes og lærlingenes læring, reduserer sosiale ulikheter og setter elever og lærlinger i stand til å foreta bevisste og riktige valg i utdannings- og yrkesliv.

Kunnskapsløftet er den første reformen med et gjennomgående læreplanverk for hele grunnopplæringen. Dette er en viktig forutsetning for faglig kontinuitet og progresjon i det 13-årige løpet, og legger til rette for et bedre samarbeid mellom grunnskolen og videregående opplæring. Fordi barnehagen for mange er en frivillig start på utdanningsløpet, er rammeplanen for barnehagene endret for å gjøre sammenhengen mellom barnehage og skole bedre.

Kunnskapsløftet bygger på et bredt kunnskaps- og læringssyn. Derfor fastsatte regjeringen «Prinsipper for opplæringen», der «Læringsplakaten» inngår. Prinsippene for opplæringen legger vekt på skolens og lærebedriftens ansvar for utvikling av elevenes og lærlingenes sosiale og kulturelle kompetanse, skolens og lærebedriftens bidrag til motivasjon for læring og bruk av gode læringsstrategier, elev- og lærlingmedvirkning og samarbeidet med foreldre og lokalsamfunn.

Læreplanene for fag i Kunnskapsløftet legger vekt på de grunnleggende ferdighetene -- å kunne uttrykke seg skriftlig og muntlig, å kunne lese, å kunne regne og å kunne bruke digitale verktøy - og ferdighetenes betydning som forutsetninger for videre utvikling og læring. Læreplanene for fag inneholder kompetansemål for hva elevene og lærlingene skal kunne mestre etter endt opplæring på bestemte trinn. Målene er uttrykk for systemets faglige ambisjoner for alle elever og lærlinger. Disse målene gjør det klarere for både lærere, instruktører, elever, lærlinger og foreldre hva som er forventet, og gir et klart og tydelig grunnlag for vurdering og tilbakemelding til eleven.

Kunnskapsløftet innebærer en innsats for å øke læringsutbyttet i alle fag og styrking av grunnleggende ferdigheter. Musikk, kunst og håndverk, kroppsøving og mat og helse er fag som er vektlagt i Kunnskapsløftet. Derfor er timetallet i disse fagene relativt høyt. I videregående opplæring er det en rekke valgmuligheter innenfor disse fagområdene.

Utviklingen av innholdet og tilretteleggingen i fagene vil tjene mye på samarbeid med andre aktører, som den kulturelle skolesekken, musikk- og kulturskoler og lokale idrettslag, jf. 6.3.7. Slikt samarbeid kan skje som tverrfaglige prosjekter eller innenfor rammen av en utvidet skoledag. Høyskolen i Bodø er utpekt som nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen. En nasjonal strategi for kunst og kultur i opplæringen skal ferdigstilles innen mars 2007.

Nasjonale utviklingsstrategier

Det er skoleeierne som er ansvarlige for oppfølging av skolenes resultater, og som prioriterer egne ressurser til utviklingstiltak. Statens ressurser skal støtte dette utviklingsarbeidet på områder der det er tydelige nasjonale utfordringer. Målsettingen om at statlig støttet utviklingsarbeid skal ha konsekvenser også utover prosjektperioden og for andre enn de som konkret deltar, krever at det er godt forankret i skoleeiernes utviklingsstrategier og prioriteringer. Departementet legger derfor vekt på god dialog med kommuner, fylkeskommuner og KS i dette arbeidet.

Departementet vil i de kommende årene legge til rette for et målrettet utviklingsarbeid som skal konsentreres om innføringen av Kunnskapsløftet, tidlig innsats i grunnskolen, og overgangen fra barnehage til skole, og bedre gjennomføring av videregående opplæring, jf. nærmere omtale under 6.1.2.

For å bidra til utvikling på områder der skolen har store utfordringer er det i de siste årene bevilget statlige ressurser til flere nasjonale strategier med årlige handlingsplaner. Strategiene har som mål å stimulere og støtte skolene og skoleeierne. De fleste nasjonale strategiene er tilknyttet et nasjonalt senter med spisskompetanse som bidrar til gjennomføring av ulike tiltak i skolenes og skoleeiernes regi. For en beskrivelse av alle strategiene vises det til omtale i St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Kunnskapsdepartementet.

«Gi rom for lesing – strategi for stimulering av leselyst og leseferdigheter», som avsluttes i 2007, er et eksempel på at nasjonale utviklingsstrategier bidrar til økt oppmerksomhet, engasjement, entusiasme og effektive målrettede tiltak lokalt. Strategien har bidratt til nye innfallsvinkler og tiltak for eksempel når det gjelder å stimulere gutters leselyst. De vurderingene som er gjort til nå, tyder på at denne strategien har satt leseferdigheter på dagsordenen i hele skolen, og at ambisjonene for elevenes leseferdigheter har økt. Kunnskapsløftets vekt på lesing som en grunnleggende ferdighet er på denne måten godt forberedt.

I prioriteringen av statlige utviklingsmidler vil departementet bygge videre på disse erfaringene. Departementet vil vurdere hvordan de nasjonale strategiene har støttet utviklingen i skolen. Med utgangspunkt i disse erfaringene vil departementet, i samarbeid med KS, kommuner og fylkeskommuner, vurdere hvilke typer tiltak som har størst betydning for skolenes og skoleeiers utviklingsarbeid, og hvilke områder som bør prioriteres. Departementet vil blant annet på dette grunnlaget utarbeide en helhetlig strategi for utvikling av kvaliteten i grunnskolen og videregående opplæring. Strategien vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2008.

Departementet vil om kort tid legge fram revidert «Strategi for likeverdig opplæring i praksis». Målgruppen for tiltakene i planen er minoritetsspråklige barn i førskolealder og minoritetsspråklige elever, lærlinger, studenter og voksne som i dag ikke har det læringsutbyttet og det sosiale utbyttet av opplæringen som de overordnede målsettingene for norsk utdanningspolitikk tilsier.

I begynnelsen av 2007 tar departementet sikte på å legge fram en strategi for likestilling som skal gjelde fra 2007 til 2011. Sentrale mål for strategien knytter seg til likestilling og sosial utjevning:

• å sikre likestilt opplæring og læringsmiljø slik at verken gutter eller jenter diskrimineres eller får dårlig tilpasset undervisning

• å fremme mindre tradisjonelle fag- og yrkesvalg blant jenter og gutter

• å sikre bedre kjønnsbalanse blant ansatte i barnehage og skole

Departementet vil

• utarbeide en helhetlig strategi for utvikling av kvaliteten i grunnskolen og videregående opplæring

Bruk av IKT i opplæringen

Å kunne bruke digitale verktøy er en av de fem grunnleggende ferdighetene i Kunnskapsløftet. På samme måte som skolen har ansvaret for å lære elevene å lese, har skolen ansvaret for at elevene har ferdigheter i bruk av digitale verktøy. Tilgang til IKT i hjemmet er fortsatt avhengig av utdanning og inntekt. Fordi kjennskap til IKT også har stor betydning for utbyttet av opplæringen, er det viktig at skolen evner å gi elever et likeverdig tilbud med hensyn til digitale ressurser og digital kompetanse. Skolene må derfor ha tilstrekkelig utbygget infrastruktur, og lærerne må ha god kompetanse i pedagogisk bruk av IKT.

«Program for digital kompetanse» skal avsluttes i 2008. Departementet vil evaluere måloppnåelsen og utrede en ny IKT-satsing fra 2008. Departementet vil fortsatt støtte prosjektet «Lærende nettverk», som har som formål å dele kompetanse og kunnskap om bruk av IKT i skolen. Det er til nå etablert over 30 slike nettverk. Det er en målsetting å øke antall skoler som deltar i nettverkene.

Digitale læremidler er en viktig forutsetning og drivkraft for en større integrering av IKT i undervisning og læring. De er ofte godt egnede som virkemidler i tilpasset opplæring. Disse læremidlene kan designes på en måte som gjør at oppgaver og framdrift tilpasses elevenes nivå bedre enn det trykte læremidler legger til rette for. Gjennom kompensasjonen til kommunene for nye læremidler i forbindelse med Kunnskapsløftet er det lagt til rette for at kommunene kan utvikle eller kjøpe digitale læremidler. Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2006 ble det bevilget 50 millioner kroner til utvikling, bearbeiding og kjøp av digitale læremidler i fylkeskommunal regi. Fra høsten 2007 får fylkene gradvis ansvar for anskaffelse av alle læremidler på videregående nivå. Fylkeskommunene har derfor gode forutsetninger for å tilby og bruke digitale læremidler som forutsatt i Kunnskapsløftet.

Staten har et ansvar for å sikre tilgang på digitale kunnskapskilder i offentlig regi. Departementet bidro høsten 2006 til at det sikres tilgang til pedagogisk utnyttelse av NRKs klipparkiver og tilgang til Norge Digitalt. På bakgrunn av erfaringene vil departementet vurdere en opptrapping av disse tiltakene.

Prosjektet «IKT i flerkulturelle skoler», som var et samarbeid mellom departementet og Oslo kommune, viste interessante resultater med hensyn til hvordan IKT kan brukes for å styrke lese- og skriveopplæring for barn og unge med minoritetsspråklig bakgrunn.

Regjeringen legger høsten 2006 fram en stortingsmelding om IKT-politikk. I meldingen vil regjeringen fastlegge ambisjonsnivå og retning på viktige områder som åpne standarder og åpen kildekode. Åpne standarder er blant annet viktig for å sikre samspill mellom ulike dataløsninger, for å støtte sosial mobilitet og for å legge til rette for universell utforming. Offentlige nettsteder vil derfor bli oppfordret til å følge den såkalte WAI-standarden 17 som innebærer at nettstedet kan benyttes av personer med ulike funksjonsnedsettelser. I meldingen om IKT-politikk omtales det at regjeringen vil sikre de siste 4–5 prosentene av befolkningen som ikke allerede har det, et bredbåndstilbud. Midlene til bredbåndsdekning skal gå til økt utbygging i distriktene, og her er skolen en viktig målgruppe. Ved alle skoler i landet skal elever og lærere ha tilbud om tilknytning til bredbånd og Internett. Regjeringen er opptatt av sikkerheten til barn og unge på Internett. Dette gjelder blant annet i de tilfellene der barn og unge får liten oppfølging hjemmefra med hensyn til trygg bruk av Internett. Barn, unge og voksne trenger en åpen og tillitsfull dialog om etisk bruk av nettet. Disse tiltakene er nærmere omtalt i regjeringens IKT-melding.

Departementet vil

• arbeide for å øke antall skoler i «lærende nettverk»

• evaluere og følge opp resultatene fra «Program for digital kompetanse» som avsluttes i 2008

• støtte tilpasning av historisk arkivmateriale for digital bruk i skolen

• vurdere tiltak for styrking av digital kompetanse i lærerutdanning og for skoleledere

Utvidelse av skoledagen og forholdet til skolefritidsordningen

Skoledagen for elevene på barnetrinnet i Norge er kort sammenliknet med andre land. Regjeringen vil gjennomføre en gradvis utvidelse av skoledagen på de laveste trinnene fra 21 timer til 28 timer per uke. Utvidelsen skal brukes til utvidelse av undervisningstiden, til å gi større rom for elevens selvstendige læring og til varierte fysiske aktiviteter. Dette vil styrke kvaliteten på opplæringen for alle elever. Det vil særlig ha betydning for elever som får liten oppfølging utenom skoletiden. Departementet vil at alle elever skal få tilbud om leksehjelp. I gjennomføringen av en utvidet skoledag vil departementet blant annet bygge på kunnskap om hvilke typer ordninger som gir best læringsstøtte.

Regjeringen vil at det skal skapes gode rammer omkring måltider, og at det skal innføres ordninger for frukt og grønt for alle elever i grunnskolen. For å fremme god helse og motoriske ferdigheter skal skolen legge til rette for daglig fysisk aktivitet. Studier viser at fysisk aktivitet i skoletiden stimulerer til økt aktivitet på fritiden, og at det kan virke stimulerende på læring. Dermed kan tid til fysisk aktivitet på skolen i seg selv virke sosialt utjevnende.

Kostholdet varierer systematisk med familiebakgrunn, samtidig som forskningen har avdekket enkelte sammenhenger mellom kosthold og læring. Internasjonal forskning har blant annet kommet frem til lovende resultater når det gjelder effekt av fettsyrer på læring og atferd. Det er påvist positiv effekt på enkelte symptomer som er assosiert med AD/HD (lese- og skrivevansker, atferdsproblemer). Sosial- og helsedirektoratet skriver i «Veileder i diagnostikk og behandling av AD/HD» at det er behov for flere kontrollerte studier.

Kommunen skal ha et tilbud om skolefritidsordning (SFO) for elever fra 1. til 4. trinn i grunnskolen, og for elever med særskilte behov opp til 7. trinn, men elevene har ingen individuell rett til plass. Departementet mener at høy foreldrebetaling kan føre til at elever kan gå glipp av et tilbud som er av betydning for barnas språklige og sosiale utvikling. Gjennom utvidelse av skoledagen vil oppholdstiden i SFO bli redusert slik at det er en mulighet til å redusere foreldrebetalingen.

Departementet vil

• gjennomføre en gradvis utvidelse av skoledagen på barnetrinnet opp til 28 undervisningstimer per uke

• utvikle og iverksette leksehjelpsordninger

• innføre en ordning for frukt og grønt i skolen

• arbeide for at skolen legger til rette for fysisk aktivitet

• ta initiativ til forskning om betydning av ernæring for læring

6.3.4 Tilpasset opplæring

Utvikling og læring i skolen skjer i møtet mellom eleven, læreren og fagenes innhold. Læreren er ansvarlig for at elevens møte med skolen blir positivt, slik at det vekker faglig interesse, gir motivasjon og fører til læring. Lærerens kompetanse omfatter både fagkunnskap og evne til å formidle faget, valg av arbeidsformer og pedagogisk metode, tilpasset elevenes alder og forutsetninger.

En viktig egenskap i ledelse av barn og unges læring er å stille krav og uttrykke forventninger til deres innsats ut fra den enkeltes forutsetninger. Dette bidrar også positivt til elevenes motivasjon for å lære.

Tilpasset opplæring er et gjennomgående prinsipp i hele grunnopplæringen. Kravet om at opplæringen skal være tilpasset elevenes evner og forutsetninger, er nedfelt i opplæringsloven § 1-2, som også er lovens formålsbestemmelse. Tilpasset opplæring er ikke et mål, men et virkemiddel for læring. Alle elever skal i arbeidet med fagene møte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetansemålene.

Tilpasset opplæring kjennetegnes ved variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen. Tilpasset opplæring innebærer høy bevissthet i valg av virkemidler med sikte på å fremme den enkeltes og fellesskapets læring. Opplæringen må ikke bare tilpasses fag og lærestoff, men også elevenes alder og utviklingsnivå. Læreren må bruke elevenes ulike forutsetninger, sammensetning av elevgruppen og hele læringsmiljøet som ressurser i læringen.

Det finnes ingen enkle løsninger på hvordan man skal gi tilpasset opplæring. Departementet deler vurderingene til Bachmann og Haug, som i en rapport om tilpasset opplæring peker på at det ikke finnes noen fasit på hvordan en best kan fremme kvalitet i den enkelte opplæringssituasjonen. 18 Dette er situasjonsavhengig og må vurderes i lys av den konteksten læringen skal skje i. Tilpasset opplæring dreier seg om lokalt å legge til rette betingelser og gi støtte som bidrar til at alle elever får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og organiseringen av opplæringen vil derfor måtte variere i tråd med det læringssituasjonen krever.

I en opplæringssituasjon vil det ofte være en rekke handlingsalternativer, og det kan være vanskelig å vite om andre valg i en konkret sammenheng ville gitt bedre resultater. Men skolen og lærerne kan utvikle kompetanse i å utforme tilpassede læringsmål for opplæringen, for så å vurdere om undervisningen gir de ønskede resultatene. Valget av undervisningsmetode vil bygge på en avveining av sterke og svake sider i relasjon til elevene og målene de arbeider med. I den sammenheng er det viktig at skolen og lærerne har tilgang til en kunnskapsbase og har kompetanse til å utvikle og begrunne de valgene de står overfor i undervisningsprosessen.

Det er også viktig å vurdere behovet for spesialpedagogisk kompetanse. Spesialundervisning kan være nødvendig for å oppfylle plikten til å gi tilpasset opplæring. Gjeldende regler om spesialundervisning er gitt i opplæringsloven kapittel 5. De samme reglene gjelder både for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Retten til spesialundervisning framgår av § 5-1, der det fastsettes at elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av vanlig undervisning har rett til spesialundervisning. Denne retten gjelder også for voksne som får grunnskoleopplæring, jf. § 4A-2.

Elevenes aktivitet, motivasjon og utholdenhet er ikke bare avhengig av forventninger om mestring, men også av positiv samhandling med medelevene. Den generelle delen av læreplanen bygger nettopp på innsikten om at framgangen til den enkelte eleven ikke bare avhenger av hvordan lærerne fungerer i forhold til hver enkelt elev, men også av hvordan lærerne får elevene til å fungere i forhold til hverandre. Kompetanseutviklingen hos den enkelte skjer i et sosialt arbeidsfellesskap. Det er det sosiale fellesskapet som hever kvaliteten på den enkeltes læringsarbeid.

Skolens evne til å tilpasse opplæringen til elevenes ulike utgangspunkter og forutsetninger skal være en viktig del av skoleeiers vurdering av egen virksomhet. For å bidra til å tydeliggjøre prinsippet om tilpasset opplæring vil departementet i forbindelse med revisjonen av formålsparagrafen i opplæringsloven gjennomgå prinsippet om tilpasset opplæring og vurdere om det bør omtales særskilt og ikke som en del av lovens formålsparagraf. 19

Departementet vil

• vurdere dagens lovforankring av plikten til å gi tilpasset opplæring i forbindelse med en eventuell endring av formålsparagrafen i opplæringsloven

6.3.5 Tidlig innsats – vurdering og oppfølging

Dersom skolene skal lykkes med mer sosial utjevning, må den enkelte møtes med høye læringsforventninger. Elever som ikke har tilfredsstillende læringsutvikling, må fanges opp tidligst mulig. Tidlig innsats innebærer både vurdering av elevenes kompetanse og oppfølging av resultater. Dette krever at lærerne kan anvende et profesjonelt skjønn for å avgjøre hvilke oppfølgingstiltak som skal iverksettes. I norsk skole har manglende evalueringskultur ført til utilstrekkelig oppfølging av elevene og redusert deres faglige utviklingsmuligheter. OECD mener at en skolekultur basert på lave forventninger til elevenes faglige framgang er en viktig forklaring på det relativt lave ferdighetsnivået og den sosiale reproduksjonen i det norske systemet. 20

Systematisk vurdering, tilbakemelding og målrettet oppfølging av læringsutvikling

Vurdering, tilbakemelding og målrettet oppfølging av elevenes læringsutvikling og læringsutbytte må etter departementets oppfatning prioriteres høyere i hele grunnopplæringen. Alle elever, lærlinger og lærekandidater har behov for informasjon om og vurdering av sin læringsutvikling for å motiveres til innsats. De må gis en klar forståelse av de forventningene som stilles og gis muligheter til å bli bevisst og utvikle sine egne ambisjoner, uavhengig av familiebakgrunn. Kontinuerlig vurdering og tilbakemeldinger gir gode resultater i form av økt læringsutbytte, spesielt for elever med svake faglige ferdigheter. 21 Kunnskap om elevenes læringsutbytte, fra tidlig i opplæringsløpet, er avgjørende for at skolen skal kunne gi opplæring tilpasset den enkelte elev. Skoleledelsen har behov for informasjon om utviklingen i skolens resultater for å kunne målrette skolens utviklingsarbeid. Systematisk oppfølging av skolenes resultater bør være kjernen i kommunenes og fylkeskommunenes styring av skolene.

Det er viktig å avdekke elevenes særskilte utfordringer tidlig i læringsløpet. En større innsats tidlig vil ofte redusere behovene senere i opplæringsløpet. Når elever ikke har tilfredsstillende faglig utvikling, er det viktig å kartlegge hva problemene skyldes og sette inn tiltak tidlig. Forskning viser for eksempel at elever med disposisjon for lesevansker bør få adekvat hjelp så tidlig som mulig for å hindre en negativ utvikling. Erfaringer fra en rekke kommuner viser at forebyggende innsats og styrket opplæring for elever som henger etter, reduserer behovet for spesialundervisning senere. Generelt er det behov for en styrking av læringsstøttende tiltak tidlig i grunnskolen, men det er også viktig at slike tiltak blir satt i gang raskt uansett når i opplæringsløpet en elev får behov for det.

Mange skoler har en svak evalueringskultur og klarer ikke godt nok å vurdere i hvilken grad de når målene for skolens virksomhet. For få skoler baserer sitt utviklingsarbeid på systematiske vurderinger av elevenes læringsutbytte. Først i løpet av de siste årene er det utviklet verktøy på nasjonalt nivå (nasjonale prøver, kartleggingsprøver og diagnostiske prøver) som er godt egnet til dette. Regjeringen prioriterer høyt utviklingen av et sammenhengende prøve- og vurderingssystem som tar utgangspunkt i Kunnskapsløftets vektlegging av grunnleggende ferdigheter og kompetansemål i læreplanene for fag.

Formålet med nasjonale prøver er å kartlegge i hvilken grad elevenes ferdigheter er i samsvar med læreplanens mål for grunnleggende ferdigheter i regning og lesing på norsk og engelsk, slik ferdighetene er integrert i kompetansemålene for fag i læreplanverket etter 4. og 7. årstrinn. Prøvene skal gi informasjon til elever, lærere, skoleledere, foresatte, skoleeiere, de regionale utdanningsmyndighetene og det nasjonale nivået som grunnlag for målrettede utviklingstiltak. Prøvene vil bli avholdt tidlig på høsten i 5. og 8. årstrinn. I forbindelse med planlegging og gjennomføring av prøvene er det lagt vekt på god kontakt med berørte parter, og både elever og foresatte vil bli informert om formålet med og gjennomføringen av prøvene. Departementet forutsetter at skolene og skoleeierne bruker resultatet av prøvene i sitt oppfølgingsarbeid. På grunnlag av erfaringene med nasjonale prøver i grunnskolen vil departementet vurdere å innføre nasjonale prøver også i videregående opplæring.

Kartleggingsprøver retter seg mot særskilte faglige problemområder og brukes av den enkelte skole eller lærer etter behov, som hjelpemiddel for å tilpasse opplæringen bedre til den enkelte elev. Departementet vil innføre obligatoriske kartleggingsprøver i lesing på 2. trinn fra skoleåret 2006-2007 og det vil bli utviklet obligatoriske prøver i tallforståelse som skal prøves ut samme skoleår. Prøvene definerer en kritisk grense for elevenes leseferdigheter og tallforståelse. Elever som har resultater under kritisk grense har behov for særskilt oppfølging. For at elevene skal få denne oppfølingen så tidlig som mulig er det viktig med kartlegging tidlig i læringsløpet. I tillegg til de obligatoriske kartleggingsprøvene skal Utdanningsdirektoratet utarbeide kartleggingsprøver og andre læringsstøttende prøver for flere fag og trinn. De nåværende prøvene skal erstattes med nye prøver som er utarbeidet med basis i de nye læreplanene og skal gjøres gratis tilgjengelig.

I tilknytning til nasjonale prøver og kartleggingsprøver skal det utarbeides veiledningsmateriell som viser hvordan skoleeiere, skoleledere og lærere kan anvende prøvene som redskap for en bedre tilpasset opplæring for den enkelte elev.

Eksamen og fag- og svenneprøve er en sluttvurdering som først og fremst skal informere samfunnet, arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner om den kompetansen som eleven, lærlingen eller lærekandidaten har oppnådd. Norge vil fortsatt delta i internasjonale studier som et grunnlag for vurdering av norske elevers kompetanse sammenliknet med elever i andre land.

Fag- og timefordelingen i grunnskolen er fastsatt som klokketimer samlet for 1–7 trinn og for 8–10 trinn. Dette gir skoleeiere fleksibilitet til å planlegge fordeling av timene etter lokale vurderinger. I tillegg kan skoleeiere omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i hvert enkelt fag, når det er grunn til å anta at det kan føre til bedre måloppnåelse samlet sett for den enkelte elev, jf. Rundskriv F-12/2006. Denne muligheten for å omdisponere timer styrker skolens handlingsrom for å gi bedre tilpasset opplæring og tidlig innsats når det avdekkes behov for det. Evalueringen av Kunnskapsløftet vil belyse i hvilken grad dette handlingsrommet tas i bruk og om dette bidrar til bedre tilpasset opplæring.

For å få til best mulig tilpasset opplæring for alle elever mener departementet at det må legges til rette for at den samlede utredningskapasiteten i skolen og PP-tjenesten blir brukt mest mulig målrettet. Forskning viser at god kvalitet på den ordinære undervisningen reduserer behovet for spesialpedagogiske tiltak. PP-tjenesten bør derfor bidra til å heve kvaliteten på den ordinære opplæringen gjennom systemrettet arbeid mot skolene.

Dagens krav om sakkyndig vurdering i alle enkeltsaker om spesialundervisning kan binde opp ressurser som kunne vært brukt på en mer hensiktsmessig måte. Derfor vil en større fleksibilitet i saksbehandlingsreglene i opplæringsloven § 5-3 kunne sette PP-tjenesten i stand til å jobbe mer systemrettet og legge til rette for at skolen får økt sin kompetanse i å støtte elevene tidlig. Dette vil kunne være et godt bidrag til sosial utjevning.

Departementet vil derfor vurdere å forenkle regelverket slik at skolene selv skal kunne fatte vedtak om spesialundervisning uten at det blir innhentet sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten i tilfeller der skolene selv har kompetanse til å vurdere saken. Dette må knyttes til en individuell opplæringsplan (IOP), som skal evalueres hvert halvår. Skolen må få økt kompetanse i å identifisere problemer tidlig og i hvordan opplæringen på best mulig måte, kan tilrettelegges innenfor den ordinære opplæringssituasjonen. Departementet ønsker imidlertid å opprettholde elevenes og foreldrenes rett til å kreve sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten.

Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) gir veiledning og støtte til opplæringsansvarlige instanser lokalt. Målet er at barnehage- og skoleeiere, og de som arbeider i barnehage og skole, skal få bedre forutsetninger til selv å ta hånd om barn, unge og voksne som trenger spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet er ikke lovhjemlet, men resultat av flere omorganiseringsprosesser av tidligere statlige spesialskoler, basert på flere stortingsmeldinger og evalueringer, senest St.meld. nr. 23 (1997–98) 22. Dette medførte blant annet overføring av ressurser fra staten til kommunesektoren tilsvarende 300 årsverk til styrking av den lokale PP-tjenesten. Det har vært forutsatt at støttesystemet og PP-tjenesten skal evalueres som en del av evalueringen av Kunnskapsløftet, men flere forhold tilsier at det kan være behov for en egen evaluering og utredning. Departementet vil se nærmere på utviklingen av lokale og sentrale tiltak de siste årene, og belyse problemområder knyttet til støttesystemets rolle, funksjon og organisering i et eget prosjekt. Hensikten er å få en samlet vurdering av et framtidig støttesystem, og en klargjøring av hvilken rolle staten skal ha. Statlige tjenester må være en integrert del av et helhetlig tjenestetilbud i skolen. Regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget om dette saksområdet.

Departementet vil

• gjennom avtalen med KS om kvalitetsutvikling og grunnopplæringen ta initiativ til å drøfte hvordan skoleeiere kan sette inn en større andel ressurser så tidlig i opplæringsløpet som mulig og før problemer har fått utvikle seg

• ta initiativ til at det blir utarbeidet en veileder med konkrete eksempler på hvordan kommunene kan jobbe med tidlig innsats i barnehagen og skolen

• videreutvikle nasjonale prøver og kartleggingsprøver tilpasset Kunnskapsløftet

• vurdere å endre opplæringsloven § 5-3 slik at en skole i visse tilfeller kan tilby spesialundervisning etter enkeltvedtak uten at det foreligger sakkyndig vurdering

• revidere veiledningen for spesialundervisning i grunnopplæringen og innarbeide omtale av spesialpedagogiske hjelp i barnehagen.

• foreta en gjennomgang av erfaringene med det statlige spesialpedagogiske støttesystemet og foreslå eventuelle endringer

• evaluere i hvilken grad adgangen til å omdisponere inntil 25 prosent i hvert enkelt fag tas i bruk og hvilken betydning det har for elevenes læring

Individvurdering

Et godt utviklet prøvesystem er på ingen måte tilstrekkelig for å sikre en god individvurdering. Etter departementets oppfatning er det fire hovedutfordringer knyttet til individvurdering. Disse er:

• regelverket for individvurdering oppfattes ikke som klart nok

• både lærerutdanningen og skolen mangler tilstrekkelig kompetanse

• det er svak vurderingskultur og vurderingspraksis i skolen

• det er forsket lite på individvurdering i Norge

Bestemmelsene om individvurdering er fastsatt i forskrift til opplæringsloven. Det gjenstår å beslutte om, og eventuelt hvordan, individvurdering skal omtales i læreplanverket. Departementet vil arbeide med å forbedre bestemmelsene i regelverket om vurdering, slik at nye bestemmelser kan tas i bruk fra skoleåret 2007–2008. Bestemmelsene skal legge til rette for mer likeverdig og rettferdig vurdering. Det vil bli lagt vekt på at individvurderingen skal bidra til motivasjon og læring, og fra høsten 2007 vil det bli iverksatt en bredt anlagt utprøving av ulike virkemidler for en mer faglig relevant, likeverdig og rettferdig vurdering. Modellene vil blant annet omfatte kjennetegn på måloppnåelse i fag. Ved utvikling av modellene skal en ta hensyn til det arbeidet som allerede er gjort på dette feltet i mange kommuner og fylkeskommuner. Departementet vil også stimulere til at skoleeiere og skoler utvikler egne verktøy og metoder for bedre individvurdering.

I evalueringen av de skolene som startet tidlig med gjennomføring av læreplanene for Kunnskapsløftet, etterlyser lærerne tiltak som kan styrke lærerens og skolens vurderingskompetanse og evne til å vurdere elevenes måloppnåelse. I rammeplanen for lærerutdanningen er det lite omtale av vurdering av elevenes kompetanse i fag. Departementet vil derfor i samarbeid med partene i kompetansestrategien prioritere midler for å bedre lærernes kompetanse til å vurdere elevenes faglige måloppnåelse. Lærerutdanningsinstitusjonene må i sine lokale fagplaner formulere krav for å sikre at lærerstudentene oppnår god kompetanse i elevvurdering. Departementet vil også vurdere dette området i forbindelse med det videre arbeidet for å styrke lærerutdanningen.

Departementet vil

• gjennomgå regelverket om individvurdering

• prøve ut ulike virkemidler for vurdering, blant annet felles kjennetegn for å vurdere elevenes faglige utbytte

• styrke lærernes kompetanse i vurdering

• prioritere forskning om vurdering i norsk skole

Skoleeiers styringsinformasjon og oppfølgingsansvar

Riksrevisjonen peker i Dokument nr. 3:10 (2005-2006) på at mange kommuner har for dårlig system for resultatoppfølging. 23 I Riksrevisjonens uttalelse heter det: «Riksrevisjonens undersøkelse viser at mange skoler ikke gjør vurderinger av om undervisningen er godt nok tilrettelagt for å nå målene for opplæringen slik de er pålagt. Samtidig er det mangler ved kommunenes systemer for vurderinger og oppfølging av skolene .»

Utvikling av nasjonale prøver og kartleggingsprøver, vil i tillegg til eksisterende informasjon om læringsmiljø og ressurser i skolen styrke skoleeiernes grunnlag for å ivareta det ansvar de har som skoleeier. Departementet vil vurdere om det bør være en tettere kobling i regelverket mellom enkeltelevers resultater på kartleggingsprøver og skoleeiers ansvar for oppfølging. Departementet vil styrke skoleporten som styringsverktøy for skoleeiere og skoleledelse, jf. omtale under 6.3.2.

Departementet vil

• vurdere en tettere kobling mellom enkeltelevenes resultater på kartleggingsprøver og skoleeiers ansvar for oppfølging

Elever med sammensatte problemer

Mange elever har problemer av ulik art som både innvirker på deres evne til å delta aktivt i opplæringen og til å dra tilstrekkelig nytte av undervisningen. Dette begrenser elevenes mulighet til å tilegne seg grunnleggende ferdigheter. Elevene kan for eksempel ha problemer i forhold til rus, spiseforstyrrelser, mobbing, seksuelle spørsmål og mer sammensatte psykologiske og sosiale problemer. For å kunne skape et godt læringsmiljø for alle, er det derfor viktig at elevene sikres en god skolehelsetjeneste. En god skolehelsetjeneste krever at tjenesten må være der når elevene, lærerne og skoleledelsen ser at behovet melder seg. Kapasiteten innenfor skolehelsetjenesten er i dag svært lav og varierer betydelig mellom kommuner og skoler. 24

Manglende kapasitet innenfor skolehelsetjenesten bidrar til at lærerne i en del tilfeller må fungere som «ukvalifiserte helse- og sosialarbeidere». Dette tar tid og konsentrasjon fra deres pedagogiske virksomhet og kan slå negativt ut for elevene.

I henhold til forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal tjenesten bistå i undervisning i gruppe/foreldremøter i den utstrekning skolen ønsker det. Dette innebærer at det i stor grad er opp til den enkelte skole å bestemme i hvor stor grad de ønsker å trekke skolehelsetjenesten inn i det forebyggende arbeidet i skolen. En kan derfor forvente at det er store variasjoner fra skole til skole, noe som utgjør en særlig utfordring når målet er sosial utjevning i læring og helse. Departementet vil derfor vurdere endringer i opplæringsloven med forskrifter for å sikre at samarbeidet mellom helsestasjons- og skolehelsetjenesten får en sterkere forankring også fra skolens side.

I samarbeid med skole, elever og foreldre skal skolehelsetjenesten arbeide for å fremme godt læringsmiljø. Fordi skolehelsetjenesten har en kontaktflate mot alle barna i skolen, har tjenesten en mulighet til å fange opp barn og unge med problemer på et tidlig stadium. I tillegg til å gi elevene et tilbud i skolehelsetjenesten, kan tjenesten henvise til spesialisthelsetjeneste eller ta kontakt for forsterket støtte av andre tjenester i kommunen.

Dette betyr at en velfungerende skolehelsetjeneste er viktig både for at læreren skal få virke i sin rolle som fagperson og for at det øvrige kommunale hjelpeapparatet skal kunne fungere tilfredsstillende. Økt kapasitet innenfor skolehelsetjenesten vil slik kunne medvirke til redusert fravær og frafall fra yrket blant lærerne. Regjeringens kommende stortingsmelding om sosiale ulikheter i helse vil varsle en styrking av skolehelsetjenesten.

Barn og unge med sammensatte problemer vil ofte ha behov for en bredere oppfølging enn det skolen og skolehelsetjenesten kan tilby. Bedre samhandling mellom tjenestene er en forutsetning for å unngå fragmentering av hjelpetilbudet og oppnå bedre ressursutnyttelse. Flerfaglige team bestående av barnehage/skole, PPT, barnevern, helsestasjons- og skolehelsetjeneste og psykisk helsevern for barn og unge er eksempel på formalisering av opplegg for flerfaglig samarbeid. I tilegg vil det ofte være behov for prosesser som bidrar til å forankre målrettet flerfaglig og flersektorielt samarbeid i de forskjellige tjenestene, både hos ledere og øvrige ansatte.

Departementet vil

• i samarbeid med andre departementer utarbeide en veileder for flerfaglig og flersektorielt samarbeid om tilbud til barn og unge

• vurdere om gjeldende regelverk er tilpasset et utvidet og forpliktende samarbeid mellom instanser som har ansvar i forhold til barn og unge

6.3.6 Læringsmiljøet

Skolen skal være et sted der alle trives, føler tilhørighet, og der alle opplever at de blir verdsatt som enkeltindivider, uavhengig av familiebakgrunn, tro, etnisitet eller kulturell bakgrunn. Alle elever i grunnskolen og videregående opplæring har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Det er skoleeier og den enkelte skole som har ansvaret for å sikre et godt læringsmiljø. Rektor har en nøkkelrolle i utviklingen av læringsmiljøet. Den kompetente lærer ser hver enkelt elev og finner den riktige kombinasjonen av krav og forventninger, hjelp og støtte. Dette vil også bidra til et godt læringsmiljø og forebygge uro og problematferd.

Systematisk arbeid, med utgangspunkt i en dokumentasjon av situasjonen på skolen, er nødvendig for å skape et skolemiljø uten problematferd og der vilkårene for læring er gode. Atferdsvansker er spesielt utbredt blant gutter. Generelle tiltak for å bedre læringsmiljøet vil være viktig for å bedre gutters muligheter i og utbytte av skolen.

Mange skoler har i de senere årene arbeidet systematisk og langsiktig for å utvikle et godt læringsmiljø, for eksempel gjennom arbeidet mot mobbing. Det er utarbeidet en strategi for bedre læringsmiljø i grunnopplæringen, «Læringsmiljø i skole og lærebedrift (2005–2008)», som er med på å legge et grunnlag for arbeidet. I strategien er det lagt vekt på at tiltakene skal være kunnskapsbaserte. Rapporten «Forebyggende innsatser i skolen 25» gir god hjelp til å vurdere programmer og tiltak som har positiv effekt på læringsmiljøet. Rapporten peker på betydningen av god skoleledelse og at et bredt og langsiktig perspektiv er nødvendig i arbeidet for å skape et godt læringsmiljø. Utdanningsdirektoratet skal innlemme spørsmål som omhandler fordommer, diskriminering og rasisme i Elevundersøkelsen.

Gjennom «Manifest mot mobbing» blir arbeidet mot mobbing videreført og styrket i samarbeid med alle berørte parter, også barnehagen. Departementet vil utvide perspektivet ved å rette oppmerksomheten mot seksuell trakassering. Erfaringer fra Sverige gir grunn til å tro at dette er utbredt også i norske skoler. På bakgrunn av forskning om kjønnsrelatert mobbing vil departementet vurdere nye målrettede tiltak og inkludere temaet seksuell trakassering i spørreundersøkelser som gjennomføres i antimobbeprogrammer.

Departementet vil

• utarbeide kunnskapsstatus om kjønnsrelatert mobbing og på grunnlag av den vurdere å utvikle nye tiltak mot kjønnsrelatert mobbing og annen seksuell trakassering

• videreføre og målrette innsatsen mot mobbing gjennom kunnskapsbaserte tiltak og programmer

6.3.7 Mangfoldige læringsarenaer

Den kulturelle skolesekken

Den kulturelle skolesekken er en viktig kulturpolitisk satsing, som har som mål å gi alle barn i grunnskolen kulturell kompetanse som vil gjøre dem bedre i stand til å møte utfordringene i samfunnet. Kunnskap om og forståelse for kunst og kultur er viktig og grunnleggende viten som det er viktig at barn og unge får tilgang til.

De overordnede målsettingene med den kulturelle skolesekken er:

• å medvirke til at elever i grunnskolen får et profesjonelt kulturtilbud

• å legge til rette for at elever i grunnskolen lettere skal få tilgang til, gjøre seg kjent med og få et positivt forhold til kunst- og kulturuttrykk av alle slag

• å medvirke til å utvikle en helhetlig inkludering av kunstneriske og kulturelle uttrykk i realiseringen av skolens læringsmål

NIFU STEP har evaluert den kulturelle skolesekken 26. Kultur- og kirkedepartementet sendte rapporten på høring, som grunnlag for videre vurderinger. Kultur- og kirkedepartementet og Kunnskapsdepartementet vil i fellesskap følge opp evalueringen.

Kulturskolene

I skoleåret 2005–2006 hadde om lag 110 000 elever plass i kulturskolen. 90 000 av disse var i grunnskolealder 27, siste skoleår økte antall plasser med 1,3 prosent, og det har vært en jevn økning i de siste årene. Samlet sett er det stor variasjon fylkene imellom når det gjelder endring i elevtallet. Oslo kommune har en økning på 19 prosent siste år, noe som er langt over gjennomsnittet, men i Oslo er elevtallet i kulturskolen svært lavt i forhold til potensialet. Av fylkene for øvrig er det Hordaland og Akershus som har hatt den største økningen. Til tross for kapasitetsveksten står det fortsatt barn på venteliste. En økning i kommunenes frie inntekter vil kunne bidra til at flere barn får tilbud om plass i kulturskolen.

Skolebibliotekene

Skolebibliotekene skal gi tilgang til litteratur, dataverktøy og til hjemlån for alle elever. Skolebibliotekene er for mange en sosial møteplass på tvers av årstrinn. I videregående opplæring er skolebibliotekene godt utbygget og bemannet, mens situasjonen i grunnskolen er varierende. En omfattende undersøkelse om bruk av skolebibliotek er under gjennomføring. Utdanningsmyndighetene vil følge opp undersøkelsen.

Skolebibliotek er et område i strategiplanen «Gi rom for lesing! Strategi for stimulering av leselyst og leseferdighet 2003–2007». 28 Utvikling av skolebibliotek og utstrakt samarbeid mellom skole- og folkebibliotek er i gang i mange kommuner som følge av tiltak i strategiplanen. «Gi rom for lesing!» vil bli videreført i form av publikasjonen «Gi rom for lesing! – Veien videre», som lanseres våren 2007. Publikasjonen vil sette søkelyset på forutsetninger for at gode tiltak kan spres og føres videre. Bruk av skolebibliotek er en av de sentrale utfordringene som vil bli drøftet.

Bibliotekreform 2014, en utredning av ABM-utvikling på oppdrag fra Kultur- og kirkedepartementet, inneholder flere tiltak for skolebibliotek og for samarbeid mellom skole- og folkebibliotek. 29

Departementet vil

• videreutvikle den kulturelle skolesekken, blant annet for å sikre et kulturtilbud også til elever med funksjonsnedsettelser

• utarbeide en nasjonal strategi for kunst og kultur i opplæringen

• følge opp evalueringen av den kulturelle skolesekken og resultatene av den pågående høringen

6.3.8 Bedre gjennomføring i videregående opplæring

Det store frafallet i videregående opplæring har sammenheng med forhold tidligere i utdanningsløpet. Forskning viser at majoriteten av dem som ikke gjennomfører videregående opplæring, går ut av grunnskolen uten å ha tilegnet seg tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter. Tiltak for å øke gjennomføringen i videregående opplæring må derfor også rettes mot grunnskolen.

Innstilling fra arbeidsgruppe

Departementet nedsatte i januar 2006 en arbeidsgruppe til å vurdere konkrete tiltak for å øke gjennomføringen i videregående opplæring. Arbeidsgruppen var bredt sammensatt med representanter fra partene i arbeidslivet, lærer- og elevorganisasjonene, Sametinget, forskningssektoren og berørte statlige faginstanser, og leverte en rapport med en rekke forslag i august 2006. Forslagene ble i rapporten (GIVO-rapporten) oppsummert rundt seks hovedområder.

• videreutvikling og formalisering av lærekandidatordningen

• flere og mer varierte opplæringsplasser i skole og bedrift

• satsing på karriereveiledning

• styrking av kompetansen rundt eleven

• innsats for flerkulturell opplæring

• tiltak rettet mot voksne

Flere av forslagene er omtalt nedenfor eller i andre kapitler i stortingsmeldingen.

Delt rådgivning

Gode utdanningsvalg er avhengig av kvalifisert rådgiving. En god rådgivingstjeneste vil redusere sannsynligheten for både omvalg og frafall. Utdannings- og yrkesrådgivning er spesielt viktig for elever med foreldre som av ulike grunner har lite kjennskap til utdanningssystemet og de mulighetene ulike utdanninger gir senere. Sosialpedagogisk rådgivning er spesielt viktig for de elevene som på grunn av problemer hjemme eller i nærmiljøet har vansker med å få fullt utbytte av undervisningen.

I dag har elevene en lovfestet rett til «nødvendig rådgivning om utdanning, yrkestilbod og yrkesval og om sosiale spørsmål». De fleste steder organiseres utdannings- og yrkesveiledningen som en felles tjeneste sammen med den sosialpedagogiske rådgivningen, gjerne med en eller to rådgivere. Undersøkelser viser at mange opplever at de ikke får tilstrekkelig rådgivning, og at dagens system ved en del skoler er basert på at den enkelte selv søker råd. Dette betyr at tilbudet ikke nødvendigvis fanger opp alle.

Regjeringen mener at rådgivningen må styrkes gjennom at det beskrives nærmere i forskrift til opplæringsloven hva som er formålet med henholdsvis sosialpedagogisk rådgivning og utdannings- og yrkesrådgiving, og hvilke oppgaver som er knyttet til de to formene for rådgivning. Det er viktig at det sosialpedagogiske rådgivningsarbeidet ses i en helhet slik at det er sammenheng i tiltakene rundt eleven. For å sikre dette vil departementet blant annet presisere i regelverket at rådgivning ofte må skje i samarbeid med andre instanser, for eksempel PPT, skolehelsetjenesten eller oppfølgingstjenesten. Når det gjelder utdannings- og yrkesrådgivning/karriereveiledning er det viktig å forankre i regelverket at elevene fra og med ungdomstrinnet skal få systematisk rådgivning og veiledning knyttet til valg av utdanning og yrke. Slik rådgivning og veiledning må blant annet skje i samarbeid med andre utdanningsnivåer og lokalt næringsliv. Det skal vurderes om en individuell utviklingsplan skal benyttes som virkemiddel for å gi yrkes- og utdanningsrådgivning. En individuell utviklingsplan bør inneholde en begrunnelse for valg av videreutdannings- og yrkesløp, og kan bidra til å målrette rådgivningen mot dette formålet.

Ressursbestemmelsen om tid til rådgivning finnes i særavtalene om leseplikten og tidsressurs i henholdsvis grunnskolen og videregående skole. Avtalene fastsetter tid til rådgiverfunksjonen ved at rådgiverne har færre undervisningstimer. I det gjeldende avtaleverket for grunnskolen heter det: «på den enkelte skole avsettes det minimum 38 årsrammetimer per påbegynt 25 elever, pluss 5 prosent av et årsverk til lærere som utfører sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning på ungdomstrinnet». Det kan være lite hensiktsmessig med en slik felles ressursbestemmelse for sosialpedagogisk rådgivning og utdannings- og yrkesrådgivning, og departementet vil derfor vurdere om det skal tas initiativ overfor partene for å endre eller fjerne denne.

Det stilles i dag ingen kompetansekrav til rådgivere. Manglende krav til kompetanse kan bidra til at rådgiverne og skoleeierne ikke motiveres til å benytte seg av de etter- og videreutdanningstilbudene som finnes, og at rådgiverfunksjonene ikke har den status de fortjener. Som et første ledd i en strategi for å heve kompetansen, vil derfor departementet utarbeide veiledende kriterier for kompetanse knyttet til de to rådgiverfunksjonene. Dette vil gi et tydelig signal til skolene og rådgiverne om hva det forventes at en rådgiver skal beherske, og kan øke motivasjonen for å ta utdanning på dette feltet. Kriteriene skal utarbeides slik at også andre utdanninger enn lærerutdanning kan kvalifisere for stilling som rådgiver.

Gjennom å gjøre forskjellene i oppgaver mellom de to rådgiverfunksjonene tydeligere, ved å bidra til at det ikke er fastsatt en felles ressursnorm for de to funksjonene, og gjennom å fastsette forskjellige kriterier for kompetanse vil departementet bidra til at flere skoler vil velge å organisere de to funksjonene som atskilte oppgaver.

Departementet vil

• at rådgivningen som hovedregel skal deles mellom sosialpedagogiske formål og yrkes- og utdanningsveiledning

• utvide omtalen av rådgivningens formål og innhold i forskriften

• utarbeide veiledende kriterier for kompetanse

Bruk av fleksibiliteten i strukturen

Som i grunnskolen kan skoleeiere omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i hvert enkelt fag, når det er grunn til å anta at det kan føre til bedre måloppnåelse samlet sett for den enkelte elev, jf Rundskriv F-12/2006, jf. kap. 3.6.5.

I forbindelse med innføring av Kunnskapsløftet er programfag til valg innført for elever på ungdomstrinnet og prosjekt til fordypning innført for elever på yrkesforberedende utdanningsprogrammer i videregående opplæring. Fagene skal gi elevene mulighet til å få en forsmak på framtidige yrker eller fordype seg i spesielle fagfelter. Fagene har blant annet til hensikt å gi elevene bedre forutsetninger for valg. I perioden fram til 2009, når programfag til valg blir obligatorisk, vil skolene prøve ut ulike varianter av samarbeidsformer med næringsliv og videregående skoler og hvordan karriereveiledning kan knyttes til faget. Det skal høstes erfaringer fra denne prøveperioden med formål om blant annet å komme fram til gode metoder for å inkludere rådgivning i faget. Basert på erfaringer med programfag til valg og prosjekt til fordypning vil departementet tydeliggjøre overfor skoleeiere hvordan fagene kan brukes som redskaper i skolenes arbeid med utdannings- og yrkesveiledning.

Programfag til valg og prosjekt til fordypning skal brukes til tilpasset opplæring i forhold til den enkeltes behov og ønsker. Fagene gir skolen en bedre mulighet til å tilby opplæring i praktiske kunnskaper og ferdigheter innenfor rammen av sentralt fastsatte læreplaner enn tidligere.

Strukturen i videregående opplæring er vesentlig forenklet i Kunnskapsløftet. Antallet videregående kurs I er redusert fra 15 til tolv, og antallet videregående kurs 2 er redusert fra om lag 110 til om lag 60. Særlig vil reduksjonene i antallet videregående kurs 2 kunne medføre at flere elever kan få oppfylt sitt utdanningsønske på dette nivået uten å flytte hjemmefra. Fordi andelen som avbryter videregående opplæring er spesielt høy blant borteboere, kan dette føre til økt gjennomføring.

Departementet vil

• høste erfaringer fra programfag til valg og prosjekt til fordypning for å styrke yrkes- og utdanningsveiledningen

Å videreutvikle og formalisere lærekandidatordningen

I GIVO-rapporten er det forslag om at det utvikles et organisert, praksisbasert toårig løp, som etter fullført opplæring vil gi en sluttvurdering i form av et såkalt praksisbrev. Denne ordningen skal være en videreutvikling og formalisering av lærekandidatordningen. Forslaget innebærer at elever som har svake forutsetninger for å gjennomføre videregående opplæring med dagens krav, får mulighet til å skaffe seg formalisert kompetanse på et lavere nivå.

Departementet er opptatt av at muligheten for å få opplæring som gir kompetanse på lavere nivå, skal kunne benyttes av flere enn det som er tilfellet i dag, uten at dette medfører reduserte læringsforventninger til grupper av elever. En slik ordning bør eventuelt gjennomføres slik at det vil være lett å bygge videre på den oppnådde kompetansen til fullt fagbrev, enten med en gang eller etter at eleven har prøvd den oppnådde kompetansen i arbeidslivet.

Departementet har derfor invitert de faglige rådene til et samarbeid om en ytterligere konkretisering av forslaget i GIVO-rapporten. Samarbeidet vil gå ut på å konkretisere noen eksempler på kompetanse på lavere nivå som kan bli tilbudt i lærebedrifter, og som vil bli etterspurt i arbeidslivet. Departementet satser på å prøve ut slike eksempler i noen fylkeskommuner i samarbeid med arbeidslivets parter. Deretter vil det bli tatt stilling til om slike ordninger skal bli innført mer permanent og i en bredere skala. På grunnlag av utprøvingen vil det bli vurdert om tiltaket kan gjennomføres innenfor rammen av dagens regelverk. I tråd med GIVO-rapportens forslag vil departementet foreslå å endre betegnelsen kompetanse på lavere nivå til grunnkompetanse for å gjøre slik kompetanse mer attraktivt som mål for opplæringen.

Departementet vil

• i samarbeid med arbeidslivets parter konkretisere noen eksempler på grunnkompetanse som kan bli tilbudt i lærebedrifter, og som vil bli etterspurt i arbeidslivet

• prøve ut eksempler i noen fylkeskommuner i samarbeid med arbeidslivets parter

• på grunnlag av utprøvingen ta stilling til om slike ordninger skal bli innført mer permanent og i en bredere skala

Norskopplæring for minoritetsspråklige

Forskjellen mellom majoritetselever og minoritetsspråklige elever i gjennomføring har sammenheng med at minoritetsspråklige elever gjennomsnittlig har foreldre med lavere utdanning enn majoritetselevene, 30 og at minoritetsspråklige elever gjennomsnittlig har lavere karakterer fra grunnskolen. 31 Både etterkommere og de som har innvandret, har lavere frafallstilbøyelighet enn majoritetselevene dersom man sammenlikner minoritetsspråklige elever og majoritetselever med like karakterer fra ungdomsskolen og med like høyt utdannede foreldre.

Det er imidlertid et problem for en del elever å følge undervisningen på grunn av manglende norskkunnskaper. Elever med svake norskkunnskaper oppnår langt dårligere resultater enn andre elever. 32 Dette gjelder særlig elever med minoritetsbakgrunn som har kommet til Norge i skolealder, eller som av andre grunner ikke mestrer det norske språket godt. 33

Opplæringsloven gir elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt opplæring i norsk til de har ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen. Særskilt norskopplæring skal være det fremste virkemidlet for elever som ikke kan følge undervisning gitt på norsk. Morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring skal være sekundære hjelpemidler i norskopplæringen. 34 Dette vil først og fremst gjelde nyankomne og andre minoritetselever som har så dårlige norskferdigheter at de ikke kan følge undervisningen gitt på norsk i en overgangsperiode. Elever i videregående skole med behov for særskilt norskopplæring har rett til slik opplæring med hjemmel i paragrafen om spesialundervisning, som gjelder både for grunnskolen og for videregående opplæring.

For å synliggjøre retten til særskilt språkopplæring i videregående opplæring, og dermed bidra til bedre oppfyllelse av eksisterende rettigheter, vil departementet foreslå en egen bestemmelse i opplæringsloven som regulerer dette.

For å ivareta elevenes rett til særskilt norskopplæring ble det utviklet egne læreplaner i norsk som andrespråk. Undersøkelser viser at denne ordningen ofte praktiseres annerledes enn lovens intensjon. En del minoritetselever får opplæring i norsk som andrespråk gjennom hele skoleløpet, selv om de etter hvert kunne mestret opplæringen i den ordinære læreplanen i norsk. Dette gjelder både de som kommer til Norge i løpet av skolegangen og de som er født og oppvokst her, men som har to utenlandskfødte foreldre. Noen ganger får ikke foreldrene informasjon om hvilken læreplan barna deres følger. Det er store forskjeller mellom kommuner og mellom skoler. Enkelte kommuner bruker overhodet ikke læreplanene i norsk som andre språk. For at elevene skal kunne ha fullt utbytte av opplæringen i videregående skole, er det viktig at de behersker norsk godt. Det å ha fått opplæring i norsk som andrespråk gjennom hele grunnskolen kan dermed bli en ulempe snarere enn en fordel for dem det gjelder.

Departementet har derfor besluttet at det skal utarbeides nivåbaserte læreplaner som skal erstatte de aldersbaserte. Det blir også utviklet nytt kartleggingsverktøy som vil gjøre det enklere å avgjøre når elevene har tilstrekkelige ferdigheter til å følge ordinær læreplan. Det vil fortsatt være mulighet for at kommuner kan velge at alle elever skal benytte den ordinære læreplanen i norsk.

God språkopplæring er en nøkkel for minoritetsspråklige barn og elever til å lykkes i utdanning og arbeidsliv. Forskning viser at kunnskaper om og på morsmål er viktig for å kunne lære seg andre språk. Samtidig er det behov for større kunnskap om innholdet i, kvaliteten på og omfanget av morsmålsopplæringen. Departementet har tatt initiativ til å få sammenfattet allerede eksisterende forskning på morsmålsopplæringen inkludert tospråklig fagopplæring og norsk som andrespråk, slik at en kan få større innsikt om effekter og betydning.

Departementet vil

• foreslå å endre opplæringsloven slik at minoritetsspråklige elevers rett til særskilt norskopplæring i videregående skole blir regulert i en egen lovbestemmelse

• innføre nivåbaserte læreplaner i grunnleggende norsk, kombinert med kartleggingsmateriell

Oppfølgingstjenesten

Oppfølgingstjenesten gjør en stor innsats for å skaffe alternative opplæringstilbud eller arbeid til dem som avbryter videregående opplæring. Gjeldende forskrift definerer de som ikke søker videregående opplæring eller avbryter opplæringen, som tjenestens målgruppe. Etter departementets oppfatning vil det trolig være enklere å finne gode alternative løsninger hvis oppfølgingstjenesten kom i dialog med den enkelte før opplæringen avbrytes. Mange av dem som står i fare for å avbryte opplæringen, kjennetegnes ved stort fravær og negativ karakterutvikling eller manglende karakterer. Gjennom et nærmere samarbeid mellom skolen og oppfølgingstjenesten vil det være mulig å forebygge avbruddene i opplæring i større grad enn i dag, og bringe flere av dem som slutter i et opplæringstilbud direkte over i noe nytt uten avbrudd.

Departementet vil

• vurdere om forskriften bør endres slik at oppfølgingstjenestens innsats blir mer forebyggende

Læreplasser

Departementet er ikke tilfreds med at mange søkere ikke får tilbud om læreplass. Dette medfører at mange enten velger å avbryte den videregående opplæringen, får opplæring i skole framfor lærebedrift eller gjør omvalg. Mangelen på læreplasser er en viktig årsak til at ungdom ikke gjennomfører videregående opplæring. Derfor har departementet startet en prosess med sikte på å øke den andelen som får lærekontrakt. Departementet har bedt Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen (SRY) foreslå tiltak som kan bidra til dette.

Departementet er opptatt av at kommunene skal følge opp sitt ansvar for å skaffe læreplasser, og vil fortsette sin dialog med kommunene om dette. Spesielt er det viktig at helse- og omsorgssektoren oppretter tilstrekkelig antall læreplasser, slik at det framtidige behovet i denne sektoren kan møtes.

For å øke antallet lærlinger i staten har regjeringen besluttet at alle departementer skal bidra til at flere lærlinger kan få sin opplæring i statlige virksomheter. Departementene skal i den årlige styringsdialogen med sine underliggende organer, virksomheter og selskaper følge opp arbeidet med å etablere læreplasser. Kunnskapsdepartementet vil utarbeide veiledninger for hvordan arbeidet med å skaffe læreplasser i statlig virksomhet kan ivaretas og følges opp på en systematisk og hensiktsmessig måte, og i samarbeid med Fornyings- og administrasjonsdepartementet følge utviklingen i antallet læreplasser i statlig sektor.

Partene i «Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen for perioden 2005–2008» er enige om at det er behov for å prioritere kompetanseutvikling for instruktører og faglige ledere i lærebedrifter i den kommende delen av perioden. Dette skjer gjennom endring i fordelingen av statlige midler mellom kommuner og fylkeskommuner.

Departementet vil

• samarbeide med Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen om tiltak som kan øke antallet unge som får lærekontrakt

• følge opp arbeidet med å øke antallet læreplasser i statlig sektor

• styrke kompetanseutviklingen for instruktører og faglige ledere i bedrift

Erfaringsutveksling og samarbeid

Det er viktig at skoleeiere har et forum for utveksling av erfaringer og informasjon og drøfting av felles problemstillinger for sektoren. Kunnskapsdepartementet støttet derfor i 2006 etableringen av et utviklings- og effektiviseringsnettverk for videregående opplæring i regi av KS. Støtten vil bli økt i 2007 forutsatt at nettverket omfatter alle fylkeskommuner, og at nettverket kan vise til synergieffekter. Det legges til grunn at nettverket spiller en sentral rolle i utviklingen av tiltak for å bedre gjennomføringen i videregående opplæring.

Departementet vil

• øke støtten til et utviklings- og effektiviseringsnettverk for videregående opplæring i 2007

6.3.9 Et godt hjem–skole-samarbeid

En for stor del av ansvaret for at elevene lærer ligger i dag hos foreldrene. Samtidig har ikke alle foreldre mulighet til å kunne påta seg dette ansvaret. Samarbeidet mellom hjem og skole ser ut til å fungere best for de høyt utdannede foreldrene. Dette kan i mange tilfeller bidra til å reprodusere sosiale ulikheter mellom elevene. Det er derfor viktig at skolen legger vekt på samarbeid med alle foreldre.

I overgangen mellom barnehage og skole, mellom barnetrinn og ungdomstrinn og i overgangen til videregående opplæring er det særlig viktig med et godt samarbeid med hjemmene.

Foreldrenes rolle i overgangen til videregående opplæring er i hovedsak av støttende karakter, der de, i samarbeid med skolens rådgivere, bistår ungdommen i deres arbeid med eget valg av framtidig utdanningsprogram. Ved tidligere overganger er et velfungerende hjem–skole-samarbeid av stor betydning både for å kunne avdekke behov for felles innsats på enkeltområder og for å synliggjøre og etablere viktige samarbeidsarenaer på det neste trinnet.

Mandatet for foreldreutvalget for grunnskolen

Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)er hjemlet i opplæringsloven § 11-9 og i § 20-1 i forskriftene. FUG har ni medlemmer som oppnevnes for fire år. FUG er primært et rådgivende organ for Kunnskapsdepartementet i saker om samarbeid mellom hjem og skole, og skal ivareta foreldrenes interesser i skolesammenheng.

Myndighetsalderen setter begrensninger for samarbeidet mellom hjem og skole i videregående opplæring, men det første året vil de aller fleste elevene være i alderen 15-17 år, og det vil derfor være mulig å utvide samarbeidet med hjemmene. Elevene er da fortsatt i en alder da hjemmene spiller en viktig rolle for elevenes valg, gjennomføring og resultater. Regjeringen vil foreslå endringer i opplæringsloven slik at mandatet for FUG vil gjelde det første året i videregående opplæring. Dette vil gi et bedre grunnlag for hjem–skole-samarbeidet på videregående nivå.

Skolens ansvar

«Læringsplakaten» sier at skolen og lærebedriften skal legge til rette for samarbeid mellom hjemmet og sikre foreldres/foresattes medansvar i skolen (oppl.l. § 1-2 og forskrift § 3-2). Det er likevel skolen som til enhver tid har hovedansvaret for elevenes læring. I samarbeidet med foreldrene er skolen den profesjonelle parten, og skolen må derfor ta ansvar for å få positive resultater. Det overordnede målet er å fremme en god utvikling hos den enkelte elev. Det er viktig at hjem–skole-samarbeidet ikke forsterker ulikheter mellom elever med ulik familiebakgrunn.

For å muliggjøre et godt samspill med alle foreldrene er det en forutsetning at skolen klarer å kommunisere tydelig. Skolen må ikke ha uavklarte forventninger som foreldregruppen ikke er i stand til å fange opp. Foreldrene må få entydig og forpliktende informasjon som avklarer ansvarsforholdene i hjem–skole-samarbeidet. I denne informasjonen skal det komme tydelig fram hvilket ansvar skolen har for elevenes opplæring, og hva hjemmene på sin side forventes å bidra med. I forhold til de minoritetsspråklige elevenes foreldre er det svært viktig at skolen i større grad avklarer hvilke kunnskaper foreldrene har om innholdet i og utformingen av det norske skolesystemet. Departementet vil avklare ansvarsforholdene og tydeliggjøre skolens ansvar for samarbeid også innenfor videregående opplæring.

Foreldrekontrakter

En del skoler har laget foreldrekontrakter for å tydeliggjøre ansvarsdelingen mellom skole og hjem knyttet til elevenes opplæring og læringsmiljø. Kontrakten gir en mulighet til å avklare gjensidige forventninger og bli enige om tiltak og aktiviteter omkring den enkelte elev for det gjeldende skoleåret. Gjennom en kontraktsinngåelse mellom hjem og skole vil man kunne fjerne noe usikkerhet om foreldrenes rolle. En avtale av denne typen vil også kunne stimulere til et økt engasjement rundt foreldremøter og konferansetimer i tillegg til å medvirke til at potensielle konflikter og misforståelser mellom partene tas hånd om på et tidlig tidspunkt. Departementet vil ta initiativ til at det utarbeides veiledende maler for foreldrekontrakter.

Departementet vil

• foreslå å utvide mandatet til Foreldreutvalget for grunnskolen til å gjelde det første året i videregående opplæring

• ta initiativ til å utarbeide veiledende maler for foreldrekontrakter

6.4 Høyere utdanning

Høyere utdanning har stor kapasitet, god regional fordeling, og det er lave kostnader forbundet med å ta slik utdanning. Det er flere veier inn i høyere utdanning, og voksnes muligheter til å delta er god.

Sannsynligheten for å begynne på et høyskole- eller universitetsstudium øker likevel med nivået på foreldrenes utdanning. Mye tyder på at hovedårsaken til den sosiale reproduksjonen er ulikheter som har oppstått tidligere i opplæringsløpet. Det er imidlertid behov for mer kunnskap om hvorfor enkelte grupper ikke søker seg til høyere utdanning i like stor grad som andre, selv om de har et tilsvarende utgangspunkt fra videregående opplæring.

6.4.1 Adgang til høyere utdanning

Det er flere veier inn i høyere utdanning, men det er også noen formelle begrensninger. Det generelle grunnlaget for opptak til høyere utdanning er fastsatt i lov 1. april 2005 nr. 15 Om universiteter og høyskoler, jf. § 3-6, første ledd. Departementet kan fastsette at også annen høvelig utdanning skal være generelt opptaksgrunnlag. 35

Ved flere høyskoler har det i de seneste årene vært tilbudt avgrensede forsøksordninger med opptak til ingeniørutdanning på grunnlag av relevant fagbrev. Forsøkene innebærer en faglig tilrettelegging og har vært hjemlet i universitets- og høyskoleloven § 1-2, 4. ledd. Høyskolene har lagt utdanningen spesielt til rette slik at studentene har fått godskrevet en del av de yrkesfaglige fagene fra videregående opplæring, og derigjennom fått fritak for enkelte fag i høyskoleutdanningen. Høgskolene har samtidig lagt til rette for at mangler i enkelte allmenne fag/fellesfag kan tas i løpet studietiden.

Erfaringene fra forsøkene er positive. Departementet har derfor foreslått en endring i gjeldende forskrift om opptak til universiteter og høyskoler som innebærer innføring av alternativt opptaksgrunnlag til ingeniørutdanning. Dette innebærer at læresteder som ønsker det, kan ta opp søkere som ikke oppfyller de formelle kravene til ingeniørutdanning til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning. Det er en forutsetning at søkerne har relevant fagbrev. Det er et mål at alle kandidater som tas opp til ingeniørutdanning, kommer ut med samme kompetanse og kunnskaper, uavhengig av opptaksgrunnlag. Slike forsøk vil eventuelt hjemles i forsøksparagrafen i universitets- og høyskoleloven.

Departementet har i høringsbrev bedt universiteter og høyskoler vurdere om forsøk med spesielt tilrettelagt utdanning også kan etableres for andre studier.

Departementet vil

• gi institusjoner som ønsker det, en mulighet til å ta opp søkere til relevante studier med grunnlag i fagutdanningen

6.4.2 Gratisprinsippet

OECD har tatt til orde for en prinsipiell gjennomgang av gratisprinsippet i høyere utdanning i Norge. 36 OECD stiller spørsmål ved hvorvidt gratisprinsippet i høyere utdanning bør være absolutt når det kun er om lag en tredjedel av befolkningen som tar høyere utdanning, og når rekrutteringen til høyere utdanning er sosialt skjev. OECD ser dette i sammenheng med at barnehager, til tross for reduserte priser, ikke er gratis i Norge, samtidig som det samfunnsøkonomisk er mer lønnsomt å investere i tiden før skolealder. I tillegg til de samfunnsmessige avkastningene har høyere utdanning også en privat avkastning. Ut fra dette argumenterer OECD med at man kan rettferdiggjøre innføring av studieavgifter dersom man samtidig innfører inntektsavhengige tilbakebetalingsordninger. Dette vil også bidra til å gi institusjonene økte inntekter. Også EU-kommisjonen argumenterer i denne retningen i sin meddelelse om effektivitet og likhet i europeiske utdannings- og opplæringssystemer. 37

Innføring av studieavgifter vil sannsynligvis medføre krav om økt inntekt hos dem med høyere utdanning. Den private avkastningen av høyere utdanning er lavere i Norge enn i mange andre OECD-land. Departementet mener det er viktig og verdifullt at inntektsforskjellene i det norske samfunnet komparativt sett er små. Kunnskapsdepartementet mener at studieavgifter også vil kunne bidra til å skape enda større barrierer mot å ta høyere utdanning i sosiale grupper som har lavere deltakelse i høyere utdanning.

Departementet vil

• videreføre gratisprinsippet i høyere utdanning

6.4.3 Støtte fra Statens lånekasse for utdanning

Regjeringens mål er at alle skal ha lik rett til utdanning uavhengig av familiebakgrunn. Hver enkelt student må gis mulighet til å studere på heltid.

Tidligere undersøkelser viser at personer med foreldre med lav utdanning og inntekt, har en høyere terskel for å ta opp studielån for å ta høyere utdanning. 38 Dette er en utfordring i studiefinansieringen med hensyn til å få nye grupper til å velge utdanning utover videregående opplæring. I tillegg er det nødvendig å sørge for at personer som ikke kan belage seg på økonomisk bistand fra foreldrene under utdanningen, opplever at studiestøtten er tilstrekkelig for dekning av livsopphold.

Tilbakebetalingsvilkårene i Lånekassen legger godt til rette for like muligheter til høyere utdanning. Utdanningslån er rentefritt så lenge man er i utdanning og har rett til støtte. Dette innebærer en vesentlig subsidiering av utdanningslånet. Det norske studielånet står i en særstilling ved at det gis rentefritak under støtteberettiget utdanning. Renten er markedsstyrt og blir fastsatt for ett kvartal om gangen. Det er åpnet for muligheter for lettelser i betalingsvilkårene når sosiale og økonomiske årsaker gjør det vanskelig å betale renter og avdrag. Arbeidsledighet, fødsel, sykdom, medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring kombinert med lave inntekter er eksempler på forhold som åpner for å gi rentefritak. Ved varig uførhet kan gjelden ettergis helt eller delvis dersom inntekten er lav. Utdanningslånet er personlig og blir derfor ettergitt om låntakeren dør.

Låntakerne kan velge mellom flytende og fast rente. For personer som ønsker forutsigbarhet kan det være en løsning å binde renten. Renten kan nå bindes i tre eller fem år. Departementet vil utvide bindingstiden med et alternativ på ti år. Et slikt tilbud vil gi mulighet for langsiktig forutsigbarhet i tilbakebetalingen av utdanningslån. Alle de sosiale ordningene og muligheten for å få rentefritak gjelder også i perioder da man har bundet renten.

I budsjettet for 2007 er det foreslått å prisjustere alle satser i utdanningsstøtteordningene med 1,75 prosent.

Departementet vil

• innføre mulighet for å binde renten på utdanningslån i ti år

6.4.4 Fleksible studietilbud

Departementets vurdering er at økt tilgang til utdanningsmuligheter for voksne gjennom fjernundervisning, bruk av IKT og desentralisert utdanning kan bidra til å styrke sosial utjevning i rekrutteringen til høyere utdanning. For å øke tilgjengeligheten av utdanningstilbud og dermed rekrutteringen av ulike grupper til høyere utdanning, ser departementet det som viktig at institusjonene fortsetter arbeidet med utvikling av fleksible studietilbud. På den måten kan man nå målgrupper som av ulike årsaker ikke kan eller vil delta i regulær campusutdanning. Norgesuniversitetet vil også fremover ha en sentral rolle for å stimulere lærestedene til økt satsing og styrket kvalitet på fleksible studietilbud.

Departementet vil

• følge opp institusjonenes arbeid med å tilby fleksible studietilbud

6.5 Kunnskapsløft for voksne

6.5.1 Behov for grunnskoleopplæring og grunnleggende ferdigheter

Departementet er opptatt av at flere voksne som trenger det, skal få opplæring på grunnskolens nivå. Voksne fikk rett til grunnskoleopplæring fra 2002. Retten er knyttet til den voksnes eget behov. Deltakelsen i opplæring på grunnskolens nivå har i liten grad økt siden retten ble innført. 70 prosent av kommunene har i løpet av et år ikke hatt majoritetsspråklige deltakere i grunnskoleopplæringen for voksne. Sett i forhold til det store antallet som mangler grunnleggende ferdigheter på dette nivået, synes deltakelsen for lav. Departementet mener derfor det er behov for å bedre informasjonen om voksnes rettigheter til opplæring. Det er også stort behov for å utvikle nye typer opplæringstilbud som dekker voksnes behov for opplæring på grunnskolens nivå, og som kan gjøre det mer attraktivt for voksne å delta.

Mange voksne har behov for å styrke sine grunnleggende ferdigheter, uten at de nødvendigvis tar full opplæring i de enkelte grunnskolefagene. Grunnleggende ferdigheter slik disse er definert i Kunnskapsløftet, gir den enkelte grunnlag for videre opplæring og for å fungere bedre i jobb og hverdag. Departementet ser det som viktig at det utvikles målrettede opplæringstilbud i grunnleggende ferdigheter, og at opplæringen tilbys der målgruppen nås.

Ut fra dette vil det bli utarbeidet informasjon til kommuner, fylkeskommuner og skoleeiere som klargjør voksnes rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter. Det utarbeides også en veiledning for slik opplæring. Veiledningen vil kunne gi grunnlag for utvikling av læremidler og utvikling av kompetanse hos lærerne.

Voksne som har behov for opplæring i grunnleggende ferdigheter på grunnskolens nivå, har rett til slik opplæring med hjemmel i opplæringsloven §§ 4A-1 og 4A-2. Retten gjelder imidlertid i dag ikke dersom den voksne har rett til videregående opplæring etter § 3-1, dvs. ungdomsretten. Departementet mener at det bør vurderes å oppheve den begrensningen som ligger i at unge voksne med ungdomsrett til videregående opplæring på grunnskolens nivå ikke skal ha rett til grunnleggende opplæring selv om de har behov for det.

Det bør vurderes å gi den voksne selv rett til å velge om den grunnleggende opplæringen skal gis på grunnskolens nivå med kommunen som ansvarlig eller i videregående opplæring med fylkeskommunen som ansvarlig.

Departementet vil

• utarbeide en veileder for opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne på grunnskolens nivå

• invitere KS og andre relevante aktører til et samarbeid for å styrke det offentlige tilbudet om grunnskoleopplæring herunder opplæring i grunnleggende ferdigheter for voksne

• vurdere oppheving av dagens begrensning for unge voksne i retten til grunnskoleopplæring slik at man ved behov kan få velge om man vil ha denne opplæringen tilrettelagt i grunnskolen eller innen videregående opplæring.

• iverksette et motivasjons- og informasjonsarbeid om voksnes rettigheter til opplæring og verdien av å delta i opplæring

6.5.2 Tilrettelagt opplæring i grunnleggende ferdigheter

Mange voksne med manglende grunnleggende ferdigheter foretrekker å heve sin egen kompetanse i forbindelse med jobb heller enn gjennom skolebasert opplæring. Departementet ser det derfor som viktig at det utvikles målrettede opplæringstilbud som tilbys på arbeidsplassen. «Program for basiskompetanse i arbeidslivet», som regjeringen iverksatte i 2006, er en statlig finansieringsordning som gjør det enklere og mer økonomisk attraktivt for arbeidsgivere å tilrettelegge for opplæring i grunnleggende ferdigheter på arbeidsplassen. Departementet har i statsbudsjettet for 2007 foreslått å styrke programmet med 10 millioner kroner. Styrkingen er en del av regjeringens handlingsplan mot fattigdom.

Ikke alle bedrifter og offentlige virksomheter har mulighet til å tilrettelegge for opplæring på arbeidsplassen. Alle voksne med behov for tilpasset og målrettet opplæring i grunnleggende ferdigheter kan heller ikke nås gjennom tiltak rettet mot arbeidsplassene. Departementet mener derfor at det er behov for å prøve ut liknende tiltak som er rettet mot målgrupper som ikke kan nås på arbeidsplassen. Et slikt tiltak kan for eksempel være opplæring i lesing, skriving, regning eller IKT for foreldre som har barn i skolen. Undersøkelser viser at det å kunne følge opp barnas skolegang motiverer foreldre til å delta i opplæring.

Svært få kommunale tilbydere deltar i de prosjektene som er igangsatt i «Program for basiskompetanse i arbeidslivet». Det er derfor behov for et utviklingsprogram rettet spesielt mot offentlige tilbydere av slik opplæring, der utvikling av voksenpedagogisk kompetanse må utgjøre en sentral del. Dette rokker ikke ved de forpliktelser og det finansielle ansvaret kommuner og fylkeskommuner har for voksenopplæringen etter opplæringsloven.

Departementet vil

• vurdere å gjøre «Program for basiskompetanse i arbeidslivet» permanent

• iverksette forsøk med utvikling av tilpassede opplæringstilbud for voksne som ikke kan nås gjennom tiltak rettet mot arbeidsplassene

• utarbeide et utviklingsprogram for offentlige opplæringstilbydere som skal bidra til å utvikle opplæringstilbudet i grunnleggende ferdigheter for voksne, og styrke kvaliteten på dette tilbudet

6.5.3 Rett til videregående opplæring

Selv om både ungdom og mange voksne nå har rett til videregående opplæring, står likevel et økende antall personer uten slik rett. Dette gjelder dem som er født etter 1978, og som ikke har tatt videregående opplæring, eller som har falt fra underveis. Det gjelder også et økende antall innvandrere som har kommet til Norge for sent til å kunne benytte seg av ungdomsretten og som er for unge til å benytte seg av voksenretten. Gruppen av personer uten rett til videregående opplæring øker for hvert år.

På bakgrunn av dette mener departementet det er behov for å endre opplæringsloven for å gi flere voksne rett til videregående opplæring. Departementet vil foreslå at opplæringslovens bestemmelse om at bare voksne født før 1. januar 1978 har rett til videregående opplæring, oppheves, og erstattes med en aldersgrense på 25 år. På denne måten vil voksne som har fylt 25 år, og som har fullført grunnskole eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, få rett til slik opplæring etter søknad.

Departementet vil

• foreslå å oppheve opplæringslovens bestemmelse om at bare voksne født før 1978 har rett til videregående opplæring, og innføre en aldersgrense på 25 år. Lovendringsforslaget fremmes våren 2008

6.5.4 Ansvaret for voksenopplæring

Noen kommuner er så små at antallet deltakere i voksenopplæring hvert år vil være lavt, i noen tilfeller null. Deltakerne har også ulike behov. For enkelte kommuner kan det dermed være vanskelig og lite kostnadseffektivt å drive informasjonsarbeid og bygge opp kompetanse og kontinuitet i tilbudet. En del kommuner løser dette gjennom interkommunalt samarbeid, men det er likevel bare 10 prosent av deltakerne som tar grunnskoleopplæring i en annen kommune enn hjemkommunen. Både i det såkalte Grunnskoleprosjektet, som prøvde ut ulike modeller for voksenopplæring på grunnskolens område, og i nyere kartlegginger foretatt av Vox, rapporteres det om positive resultater fra interkommunalt samarbeid og fra samarbeid mellom kommune og fylkeskommune.

For mange voksne er det ønskelig med et sammenhengende opplæringsløp som omfatter både grunnskole og videregående opplæring, blant annet for å unngå unødig tap av tid. Det er derfor ønskelig å se nivåene i sammenheng. På videregående nivå er kontakten med arbeidslivet og Arbeids- og velferdsetaten om opplæring i en del tilfeller bedre utviklet enn i kommunene. Ansvaret for realkompetansevurdering gjør dessuten at fylkeskommunene har en naturlig veiledningsoppgave overfor voksne. Undersøkelser av voksenopplæringstilbudet på videregående nivå viser videre at et klart mindretall av de som har lese- og skrivevansker, og dermed behov for tilleggsopplæring på grunnskolens nivå, får dette. Samarbeidet mellom kommunene og fylkeskommunene ser ut til å være for svakt utviklet på dette området. Styrket samarbeid vil kunne bidra til et bedre samordnet tilbud på tvers av kommuner, og bedre tilpasset opplæring på videregående nivå for de som har svake grunnleggende ferdigheter.

Departementet mener svakhetene ved voksenopplæringstilbudet på grunnskolens nivå, både når det gjelder informasjon, tilpasning av tilbudene og samarbeid med andre aktører, indikerer at det er behov for videre utredning av hvordan det kan skapes gode tilbud i hele landet. Det er naturlig å se dette arbeidet i sammenheng med regjeringens arbeid med forvaltningsreformen, der ansvaret for ulike former for voksenopplæring på Kunnskapsdepartementets område vil bli vurdert. Det er videre naturlig at ansvaret for kommunenes voksenopplæringstilbud, og ulike måter å se opplæringsløpet i sammenheng, vurderes i lys av den ansvarsdeling en kommer fram til på disse områdene. Målet er å få en mest mulig hensiktsmessig samordning av informasjon, veiledning og tilbud om voksenopplæring.

Departementet vil

• utrede nærmere hvordan det kan skapes gode voksenopplæringstilbud på grunnskolens nivå i hele landet

6.5.5 Samarbeid om opplæring for arbeidssøkere

Kompetansereformen har i for liten grad nådd fram til arbeidssøkere. Departementet ser det som viktig at Arbeids- og velferdsetaten og kommunesektoren samarbeider godt om kompetanseheving for arbeidssøkere som trenger dette for å komme i arbeid, slik det også er signalisert i St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inkludering.

Videre er det behov for at arbeidsmarkedsopplæringen (AMO) kan gi et mer praksisnært tilbud. I St.meld. nr. 9 (2006-2007) foreslås det å tilpasse regelverket for AMO slik at Arbeids- og velferdsetaten i større grad enn i dag kan tilby praksisnær opplæring. Det åpnes også for forlenget varighet for arbeidssøkere med store arbeidshindre som kan trenge en lengre opplæringsperiode enn dagens regelverk for AMO gir anledning til. Dette kan styrke muligheten for å gjennomføre opplæring på grunnskolens og videregående opplærings nivå for denne gruppen.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har høsten 2006 tatt initiativ overfor KS for å få i stand en avtale om samarbeid med kommuner/fylkeskommuner om arbeidssøkere som trenger opplæring på grunnskolens eller videregående opplærings nivå for å komme i arbeid, og om andre områder der arbeids- og velferdsetaten og kommunene/fylkeskommunene har grenseflater, delt ansvar eller andre samarbeidsbehov.

Departementet vil

• Følge opp initiativet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om samarbeid med kommunesektoren om arbeidssøkere som trenger opplæring

6.5.6 Ventetid

Når voksne søkere med rett til opplæring henvender seg til kommunen eller fylkeskommunen, er det viktig at opplæringen tilbys i samsvar med den enkeltes ønsker både med hensyn til innhold, organisering og tidspunkt. Det framgår av opplæringsloven at opplæringen skal tilpasses behovene til den enkelte. Utfordringen her ligger først og fremst hos skoleeierne.

Voksne med rett til opplæring skal få sine opplæringsønsker ivaretatt snarest mulig etter at søknad om dette er sendt til kommune eller fylkeskommune. I tråd med forvaltningsloven skal slike søknader behandles uten ugrunnet opphold. Dersom en kommune eller en fylkeskommune forsøker å innføre ventetid for behandling, eller før et opplæringsønske fra en voksen med rett blir oppfylt, er det i strid med intensjonene i opplæringsloven. Loven har på dette området samme formuleringer både for ungdom og voksne, dvs. at begge grupper «har etter søknad rett til» opplæring. Undersøkelser viser likevel at det i en del kommuner og fylkeskommuner tar for lang tid før søkere får tilbud. Det er derfor behov for å presisere opplæringslovens bestemmelser på dette feltet overfor kommunesektoren.

Departementet vil

• presisere overfor kommunesektoren at det ikke er anledning til å sette voksne søkere med rett, på ventelister

6.5.7 Kompetanseutvikling i arbeidslivet

Læringsforventninger og læringsmiljø på arbeidsplassen har stor betydning for voksnes læring. Departementet mener det er begrenset hva staten kan og bør gjøre når det gjelder å regulere arbeidet med kompetanseutvikling på den enkelte arbeidsplass. Departementet fastholder at læring som er begrunnet i virksomhetens kompetansebehov, er virksomhetens eget ansvar. Gjennom ulike virkemidler, som for eksempel «Program for basiskompetanse i arbeidslivet», kan staten stimulere og legge til rette for at virksomhetene satser på kompetanseheving også for ansatte med lav utdanning. Andre land har gode erfaringer med andre tiltak. Et eksempel er egne tillitsvalgte, forankret i lov eller avtale, som jobber spesielt med motivering for og tilrettelegging av opplæring for de ansatte. Det er ønskelig å vurdere ulike tiltak for å stimulere til deltakelse i læring blant de med lav kompetanse, men slike vurderinger må gjøres i samarbeid med arbeidslivets parter.

Departementet vil

• utrede insentivordninger for læringsaktiviteter i virksomhetene som kan bidra til at lavt utdannede i større grad deltar i læring og kompetanseutvikling. Aktuelle departementer og partene i arbeidslivet inviteres til å delta i utredningsarbeidet

6.5.8 Opplæring i fengsler

Departementet mener det er viktig å gi innsatte i norske fengsler en reell mulighet til opplæring i tråd med de rettighetene som er nedfelt i opplæringsloven. En svært høy andel av innsatte mangler grunnleggende ferdigheter. Dette bidrar til å gjøre det vanskelig å skaffe seg en jobb etter endt soningstid. Bevilgninger til opplæring innenfor kriminalomsorgen har økt med omlag 24,5 millioner kroner siden den nåværende regjeringen tiltrådte.

Departementet vil

• gi flere innsatte tilbud om opplæring og har i statsbudsjettet for 2007 foreslått å bevilge ytterligere ti millioner kroner til dette formålet

6.5.9 Opplæring for voksne med minoritetsbakgrunn

Introduksjonsloven, som gir rett og plikt til norskopplæring, har ført til at opplæring er blitt obligatorisk for mange nyankomne innvandrere. Målgruppen for loven er nyankomne innvandrere mellom 18 og 55 år med behov for grunnleggende kvalifisering. Det gjelder i hovedsak nyankomne flyktninger, overføringsflyktninger, personer med kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon og personer som er innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag på grunnlag av søknad om asyl. I tillegg inngår familiemedlemmene til disse gruppene. 39

Hovedregelen i loven er at de som har fått opphold med mulighet for permanent bosettingstillatelse, både har rett og plikt til å delta i 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Fra og med høsten 2007 vil voksne asylsøkere over 16 år få inntil 250 timers norskundervisning mens de er i asylmottak. Vertskommunen for mottaket får statlig tilskudd til gjennomføring av opplæringen. Asylsøkere som får oppholdstillatelse, vil fortsette opplæringen i kraft av sin rett og plikt til å følge introduksjonsprogrammet.

Det gjelder en egen ordning i studiefinansieringen (flyktningstipend) for personer som har fått asyl i Norge, og som deltar i vanlig videregående opplæring eller grunnskoleopplæring med rett etter opplæringsloven. Flyktningstipend kan gis i inntil tre år og innebærer at hele utdanningsstøtten gis i form av stipend, med unntak av lån til dekning av skolepenger for personer som tar utdanning hos private utdanningstilbydere. Formålet med ordningen er at denne gruppen skal slippe å ta opp studielån til gjennomføring av grunnleggende utdanning gjennom fullstipendiering i Lånekassen. I 2006–2007 vil en voksen flyktning kunne få 8140 kroner per måned i stipend. Beløpet øker dersom vedkommende har barn å forsørge.

6.6 Informerte valg om utdanning og arbeid

Utdannings- og yrkesveiledning er en tjeneste som søker å bidra til informasjon om, refleksjon rundt og motivasjon for de valg den enkelte stilles overfor når det gjelder utdanning og yrke.

God utdannings- og yrkesveiledning kan motvirke sosiale forskjeller i valg av utdanning og yrke, og forhindre frafall i utdanningsløpet og i arbeidslivet. Dette er det bred enighet om internasjonalt og i norske fagmiljøer. EU og OECD har gjort utdannings- og yrkesveiledning til satsingsområde, og anbefaler sine medlemsland å gjøre det samme. 40 Flere norske utredninger, senest rapporten «Tiltak for bedre gjennomføring i videregående opplæring» 41, slutter seg til dette.

I dag er det ulike instanser som har ansvar for de ulike målgruppene for veiledning. Elever i grunnopplæringen har lovfestet rett til rådgivning om utdanning og yrker. Skoleeier har ansvar for å ivareta denne retten, jf. omtale i kapittel 6.3.7. De fleste arbeidssøkere, samt studenter og søkere til høyere utdanning, har ikke lovfestede rettigheter til veiledning. Arbeids og velferdsetaten er imidlertid ansvarlig for veiledning til arbeidssøkere med sikte på at de skal komme i arbeid, mens mange universiteter og høgskoler tilbyr sine studenter ulike typer studie- og karriereveiledning. I tillegg finnes det flere nettbaserte løsninger som gir informasjon om utdannings- og yrkesveier, blant annet Utdanning.no, Vilbli.no og NAVs Veivalg, Academia og Ploteus. 42

OECD og flere norske utredninger har pekt på alvorlige svakheter ved det norske systemet for utdannings- og yrkesveiledning:

• Veilederne mangler ofte kompetanse.

• Tjenestene er for dårlig kvalitetssikret.

• Tjenestene i de ulike sektorene er dårlig koordinert.

• Det mangler et tilbud til voksne.

Utdannings- og yrkesveiledning skal både se på tvers av utdanningsnivåene og på sammenhengen mellom utdanning og yrkesmuligheter/yrkesdeltakelse. Rådgivningstjenesten i skolen veileder elever fra ungdomstrinnet over i videregående opplæring, og fra videregående opplæring over i arbeidsliv, fagskoleutdanning og høyere utdanning. Universitetenes og høyskolenes studieveiledningstjenester veileder studenter inn i og gjennom studieprogrammene, og mange steder finnes det også karriereveiledningstjenester som veileder kandidatene over i arbeidslivet. I tillegg vil veiledning bli en viktig oppgave for arbeids- og velferdsetaten, som det fremgår av Arbeids- og inkluderingsdepartementets St.meld nr. 9 (2006–2007), Arbeid, velferd og inkludering 43. Siden så mye av veiledningen foregår i forhold til brukernes overganger mellom sektorer, mener Kunnskapsdepartementet at en tverrsektoriell tilnærming er nødvendig, og at et livslangt læringsperspektiv må legges til grunn. Yrkes- og utdanningsrådgivning i grunnopplæringen er nærmere omtalt under 6.3.7.

I høyere utdanning er det et mål at utdanningssøkere og studenter skal få god og nøytral veiledning om studietilbud og deres yrkesrelevans. Her har universitetene og høgskolene et ansvar. Ved å satse på veiledning kan de bidra til å redusere frafall og omvalg i høyere utdanning, og dessuten motvirke arbeidsledighet blant nyutdannede kandidater. Karriereveiledning i overgangen fra studium til arbeidsliv er spesielt viktig for kandidater med lavt utdannede foreldre og kandidater med minoritetsbakgrunn, som ikke har nettverk i like stor grad som andre kandidater. Forskning viser også at foreldrenes utdanningsbakgrunn har sammenheng med fullføring, og at frafallet er størst for studenter med lavt utdannede foreldre. God veiledning i høyere utdanning er dermed også viktig i arbeidet for sosial utjevning.

Universitetenes og høgskolenes studieveiledning er knyttet til institusjonens egne studietilbud, og ikke alle tilbyr karriereveiledningstjenester. Det er også en utfordring at disse tjenestene ikke alltid er godt nok kvalitetssikret, og at veilederne ikke alltid har den nødvendige kompetansen. I tillegg mangler det en nøytral veiledningsinstans som kan veilede utdanningssøkerne i et utdanningsmarked som blir stadig mer preget av markedsføring. Dette gjelder især den store gruppen av søkere til høyere utdanning (nesten halvparten) som tar et opphold mellom videregående opplæring og fagskoleutdanning og høyere utdanning og derfor ikke kan benytte rådgivningstjenesten i grunnopplæringen. Det er høyt frafall i de første årene av høyere utdanning, og noe av det skyldes feilvalg. Departementet mener disse utfordringene delvis bør løses gjennom tiltak ved den enkelte institusjon, og delvis ved at sektorens veiledningstjenester samarbeider med veiledningstjenester i andre sektorer. For dette formålet kan den partnerskapsmodellen som beskrives i det følgende, være et godt virkemiddel.

Regionale «partnerskap for karriereveiledning» er under utprøving i Nordland, Akershus og Telemark, jf. innst. S. nr. 268 (2003–2004) og St.meld. nr. 30, Kultur for læring (2003–2004). Tiltaket innebærer samarbeid om utdannings- og yrkesveiledning mellom kommune, fylkeskommune, NAV, universiteter/høyskoler og partene i arbeidslivet lokalt. Departementet mener en slik partnerskapsmodell har mange fordeler. Den er fleksibel overfor lokale behov, samtidig som den innebærer koordinering av tjenestene i ulike sektorer. Gjennom en tverrsektoriell tilnærming vil modellen kunne profesjonalisere og integrere nåværende tjenester i grunnopplæringen, høyere utdanning og arbeids- og velferdsetaten, samtidig som man kan gi tilbud til målgrupper som i dag ikke får et godt nok tilbud: arbeidstakere, arbeidssøkere og utdanningssøkere som ikke kommer rett fra videregående opplæring. I arbeidet med å nå fram med veiledning til lavt utdannede og personer i risikosonen for arbeidsledighet er det viktig at både Arbeids- og velferdsetaten og arbeidslivets parter er involvert. Partnerskapsmodellen vil også, med sin tverrsektorielle og veiledningsfaglige tilnærming, kunne bidra til den nødvendige nøytraliteten i veiledningen, særlig overfor videregående opplæring og høyere utdanning.

Departementet ser imidlertid at det er noen utfordringer ved en slik modell. Den lokale handlefriheten kan medføre svært ulike løsninger, og det kan bli vanskelig å sikre likeverdig kvalitet. Departementet mener derfor det er behov for nasjonal koordinering av partnerskapene, og vil for dette formålet utrede opprettelsen av et nasjonalt koordinerende organ for utdannings- og yrkesveiledning. Et slikt organ vil være et ledende kompetansemiljø på feltet og bistå de ulike sektorene i veiledningsarbeidet. I tillegg vil organet utarbeide nasjonale kompetanse- og kvalitetsstandarder for veiledningen, initiere kompetansehevningstiltak, og være faglig inspirator og pådriver for hele praksisfeltet. På grunn av sitt tverrsektorielle virkefelt bør et slikt organ være tverrdepartementalt forankret.

Departementet vil

• evaluere de tre forsøkene med regionale partnerskap for karriereveiledning med henblikk på landsdekkende implementering.

• sette ned en tverrdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere opprettelse av et nasjonalt koordinerende organ for utdannings- og yrkesveiledning.

• videreutvikle de etablerte nettstedene for utdannings- og yrkesveiledning

• systematisk følge opp de høyere utdanningsinstitusjonenes arbeid med studie- og karriereveiledning

6.7 Bedre datagrunnlag for statistikk og forskning om sosial utjevning

I dag er det mangelfull kunnskap om forhold i utdanningssystemet som har betydning for sosial utjevning. For at myndighetene skal kunne arbeide offensivt videre med å styrke utdanningens rolle som verktøy for sosial utjevning, må kunnskapsgrunnlaget utvides.

Det er særlig behov for å gjennomføre kartlegginger og avgrensede forskningsprosjekter innenfor følgende områder: spesialpedagogisk kompetanse i skoler, barnehager og på helsestasjoner, kvaliteten i barnehagene, tverretatlig samarbeid om barn og elever med sammensatte problemer, SFO, kvaliteten på fagopplæringen, frafall i yrkesopplæringen i Nord-Norge, utviklingen i førskole- og lærerkompetanse; ansvarsdelingen mellom skole og hjem og betydningen av ernæring for læring.

Det er et stort, udekket behov for statistikk, forskning og analyse av utviklingstrender og langsiktige effekter av tiltak, særlig knyttet til utsatte grupper og tidlige tiltak. Slik kunnskap forutsetter data på individnivå. I de siste årene har tilfanget av individdata økt, både fra innsamling av administrative registre, nasjonale prøver, brukerundersøkelser og internasjonale undersøkelser. Kunnskapsdepartementet har støttet utviklingen av Nasjonal utdanningsbase i regi av SSB, som gir unike muligheter for statistikk og forskning på utdanningsområdet.

Mens tilfanget av individdata er relativt bra når det gjelder deltakelse i videregående opplæring og høyere utdanning, er det mangelfullt for barnehage og grunnskole. Mange barnehager, skoler og kommuner gjør en betydelig innsats med å dokumentere og rapportere lokalt, men lite av denne verdifulle kunnskapen blir systematisert og benyttet på nasjonalt nivå. For at myndighetene skal være i stand til å følge med på om man lykkes med tidlige tiltak, er det nødvendig at individdata blir samlet inn, systematisert og analysert, også på nivåene under videregående opplæring. Slike analyser vil også være til nytte for kommuner og skoler.

Det er behov for individdata knyttet til deltakelse i barnehage, for å følge med på utviklingen i barnehagedekningen for grupper som har størst behov for å delta i barnehage. I grunnskolen er det blant annet behov for bedre oversikt over deltakelse og fravær, hvilke tiltak som settes inn på ulike tidspunkter i løpet, og hvilke læringsresultater som oppnås.

Innsamling av individdata og bruk av denne typen opplysninger krever at det til enhver tid tas grunnleggende personvernhensyn. Kunnskapsdepartementet vil sørge for at all behandling av personopplysninger ivaretar hensynet til personvernet, herunder de kravene som følger av lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). Det er allerede igangsatt et utredningsarbeid som vurderer behovet for individdata på nasjonalt nivå mot hensynet til den enkeltes personvern.

Innsamling av individdata behøver ikke å medføre merarbeid for ansatte i skoler og barnehager. Mye individdata kan hentes fra eksisterende administrative systemer, og det vil være mulig å samordne ulike rapporteringer bedre enn det som er tilfellet i dag, slik at rapporteringsbyrden ikke nødvendigvis økes. All slik rapportering er som nevnt underlagt personopplysningsloven, som sikrer personvernet.

Økte krav om dokumentasjon fra elever, foresatte og myndigheter oppfattes ulikt av lærere. Mens noen tolker dette som byråkratisering og en byrde, tolker andre det som en profesjonalisering av læreryrket. Det lærere reagerer mest på, er påtvunget samarbeid om oppgaver som ikke oppfattes som meningsfulle. Det er skoleledelsens ansvar at arbeidet organiseres på en måte som kommer elevene til gode. 44

Når det gjelder voksne, er det stor usikkerhet knyttet til data om deltakelse i realkompetansevurdering og deltakelse og frafall fra videregående opplæring. Hovedtyngden av voksne tas inn i videregående opplæring via den såkalte voksenopplæringsveien, og blir ikke registrert i den generelle søkerstatistikken i VIGO. Søkertallene sier derfor lite om den reelle deltakelsen i opplæringen. Det er trolig forskjeller i hva fylkene rapporterer, og usikkerhet rundt selve systemet for innrapportering .Kunnskap om hvem som deltar, hva slags type opplæring de deltar i, hvor mye som avkortes ut fra realkompetansevurdering, og hvorfor noen faller fra, er nødvendig for å kunne iverksette tiltak for å få flere til å benytte seg av retten til videregående opplæring.

Departementets vil

• foreta en utredning av et eksplisitt hjemmelsgrunnlag for innhenting av nødvendige data i barnehageloven.

• gjennomføre et helhetlig utredningsarbeid for å forberede nødvendige lovendringsforslag i opplæringsloven og friskoleloven.

• iverksette tiltak for å forbedre datagrunnlaget om voksnes deltakelse i realkompetansevurdering, avkorting av opplæring, og deltakelse og frafall blant voksne.

6.8 Formidling og dialog

Å formidle hovedbudskapet, innsatsområdene og tiltakene i denne stortingsmeldingen krever god og omfattende dialog med berørte grupper i sektorene. Dette vil være barnehage- og skoleeiere, aktører i arbeids- og samfunnsliv, førskolelærere, allmennlærere og andre ansatte i barnehage og skole, styrere og rektorer, foreldre, barn, elever og lærerutdanningsinstitusjoner. Formålet med en slik dialog vil være todelt: for det første å informere om grunnlaget for og innholdet i meldingen, for det andre å bidra til at de ulike aktørene i sektoren faktisk gjennomfører de mange tiltakene som fremmes.

Departementet vil derfor legge betydelig vekt på kommunikasjon med sektorene i arbeidet med oppfølgingen av stortingsmeldingen. En viktig målsetting for kommunikasjonsarbeidet vil være å skape dialog og involvere målgruppene direkte i oppfølgingsarbeidet. Det er et mål å bidra til å skape lokale arenaer for utveksling av informasjon og drøfting av erfaringer, herunder spredning av gode eksempler, viktige rapporter og analyser. Større konferanser rundt i landet kan også være et aktuelt virkemiddel for å fremme denne prosessen.