2 Trekk ved kriminalomsorgen

2.1 Innledning

Kapittelet omfatter et kort tilbakeblikk på kriminalomsorgens historie, gjengir dagens hovedoppgaver og redegjør for virksomhetens hjemmelsgrunnlag, om­fang, organisering og ressurser. Det er også inntatt endel data om de domfelte i fengsel og friomsorg.

2.2 Tilbakeblikk

2.2.1 Begrunnelse for straff

Begrunnelsen for straff har endret seg gjennom historien. I de eldste tider var den enkeltes hevnfølelse grunnlaget for straffen, og offeret eller hans pårørende sørget for fullbyrdelsen. Senere ble straffen et samfunnsanliggende hvor man bygget på et prinsipp om rettferdig gjengjeldelse. Forholdsmessighet mellom lovbrudd og straff ble derfor viktig. Neste utviklingstrinn var straff som sosialt forsvar. Straffen var ikke lenger et mål i seg selv, men et middel til å hindre samfunnsskadelige handlinger.

Det var særlig tanken om straffens preventive virkning, gjennom teoriene om allmenn- og individualprevensjon, som etter hvert kom i fokus. Allmennprevensjon rettet seg mot befolkningen generelt. Målet var å skape lovlydighet i allmennheten ved at trusselen om straff virket normdannende og avskrekkende, og ved at fullbyrding av straffen skulle avholde andre fra å begå lovbrudd. Tanken bak individualprevensjon var at den enkelte lovbryter som følge av straffullbyrdingen skulle avstå fra kriminelle handlinger, dels som følge av avskrekking og dels som følge av en forbedrende virkning. Under fullbyrdingen skulle den domfelte heller ikke kunne fortsette sin kriminalitet.

2.2.2 Fengselsvesenet

Frihetsstraffen spilte fram til 1700-tallet en beskjeden rolle innenfor straffesystemet. Forvisning, legemsstraff og dødsstraff var de vanligste reaksjonsformene. Datidens lover ga anvisning på arbeid i bergverkene eller i fiskeriene som en form for frihetsstraff, en mulighet som forholdsvis sjelden ble benyttet. Vanligere var arbeid på livstid i festningene for menn og i tukt- eller spinnehus for kvinnene.

Utviklingen på 1700-tallet og fram til 1814 bar preg av en gradvis overgang til frihetsstraff. I 1814 ble legemsstraffen helt avskaffet. Økt anvendelse av frihetsstraff førte til en økning i antall innsatte, samtidig som det skjedde en økning i den registrerte kriminaliteten. Fra 1814 til 1835 økte antall fanger fra over firehundre til over trettenhundre. Dette førte til press på festningene og tukthusene som var bygget for andre formål, og til krav om reformer. Straffeanstaltkommisjonen som la fram sin innstilling i 1841 var meget kritisk til forholdene. Det ble foreslått en fullstendig reform; festningene og slaveriene måtte nedlegges og i stedet burde det bygges sentralanstalter i form av cellefengsler. Det første fengselet, Botsfengslet i Oslo, sto ferdig i 1851. Fengselet ble bygget med tanke på forbedring gjennom celleisolasjon (Philadelphiamodellen). Isoleringen skulle hindre uheldig innflytelse fra de øvrige fangene og bidra til moralsk endring og forbedring. Kommisjonens forslag om flere sentrale botsfengsler ble ikke gjennomført. I stedet ble det fra 1860 i løpet av en ti-årsperiode bygget 56 lokale cellefengsler.

Gjennom bestemmelsene om påtaleunnlatelse og betinget dom som ble innført like før århundreskiftet, ble endel personer med relativt lite graverende lovbrudd bak seg holdt utenfor fengsel.

Den første samlede fengselslov kom i 1903, og i den første tiden var de sentrale virkemidler i fangebehandlingen eneromsbehandling og klassesystem, et system hvor de innsatte som følge av god oppførsel kunne flyttes oppover i systemet og få flere goder. På samme tid ble det innført adgang til å løslate innsatte på prøve.

Cellesystemet ble gradvis lempet på fordi det hindret arbeidsvirksomheten og på grunn av de virkninger isolasjonen hadde på de innsatte. Men helt fram til annen verdenskrig var en høy grad av isolasjon vanlig. Den gjeldende fengselslov av 1958 er preget av behandlingsoptimisme. I årene etter at loven ble vedtatt mistet behandlingstanken mye av sin kraft, og straffeutmålingen ble etter hvert preget av lovbruddets grovhet og gjerningsmannens subjektive skyld uten særlig tro på straffens forbedrende virkning.

Loven er også preget av antakelsen om isolasjonens negative virkninger. Det understrekes samtidig at de skadelige virkningene av fullbyrdelsen skal motvirkes. De innsatte skal omgås mest mulig i fellesskap på dagtid, men låses inn i egen celle om natten. Det er dessuten lagt vekt på at de innsatte skal gis meningsfull sysselsetting i form av arbeid eller skole og meningsfylte fritidsaktiviteter innenfor en forsvarlig sikkerhetsmessig ramme. Virksomheten skal tilpasses forholdene i samfunnet, noe som skal bidra til å trene den innsatte i et lovlydig liv. Figur 2.1 viser dagens organisering av kriminalomsorg i anstalt.

2.2.3 Friomsorgen

Etter hvert som frihetsstraff ble tatt i bruk, og kriminelle ble plassert i egne anstalter, kom løslatelsessituasjonen i fokus. Straffeanstaltkommisjonen tok til orde for en egen omsorg for løslatte fanger. Dette ble overlatt til private selskaper. I 1849 ble den første forsorgsforening stiftet for å ta seg av løslatte fra Kristiania. Det ble opprettet flere foreninger, men foreningenes arbeid var lite omfattende. Etter initiativ fra Justisdepartementet ble såkalte fengselsselskaper dannet rundt midten av 1870-tallet. Selskapenes virksomhet besto i hovedtrekk av å yte økonomisk bistand og hjelp til å skaffe arbeid til løslatte fanger. I 1917 skiftet foreningene navn til forsorgsforeninger og gikk sammen i De norske forsorgsforeningers landsforbund. Det ble vedtatt å utvide oppgavene til også å omfatte andre grupper lovovertredere som unge lovbrytere med påtaleunnlatelse eller betinget dom. Samtidig med forsorgsforeningene ble det dannet en annen gruppe foreninger, de såkalte lærehjems- og verneforeningene.

Det oppsto etter hvert et behov for å forankre tilsynsordningen i lovgivningen. Gjennom en lovendring i 1919 ble det åpnet adgang til å stille betinget dømte og påtalefritatte under tilsyn.

Forsorgsforeningene og lærehjems- og verneforeningene gikk i 1923 sammen i en felles organisasjon Norges Forsorgs- og Verneforbund. Fra 1939 het organisasjonen Norges Vernesamband.

I 1950-årene ekspanderte vernelagenes virksomhet. Årsaken var blant annet lovendringer i første halvdel av 50-årene der betydningen av tilsyn og personundersøkelser ble understreket.

Parallelt med økningen i de lovhjemlede oppgavene skjedde det i etterkrigstiden en reduksjon i vernelagenes understøttelsesarbeid. Denne utviklingen skyldtes alminnelig velferdsøkning, utbygging av sosialomsorgen, arbeidsformidling ble en offentlig oppgave, etablering av en rekke trygdeordninger og opprettelsen av særskilt sosialtjeneste ved noen anstalter. Lov om sosial omsorg fra 1964 gjorde det klart at hjelp skal ytes til alle borgere som trenger det, uavhengig av hva som har brakt dem i en hjelpetrengende situasjon. Grunnlaget for en egen sosialomsorg for lovbrytere var dermed borte.

1. januar 1980 overtok staten virksomheten som var drevet av vernelagene lokalt og Norges Vernesamband sentralt. Vernelagene ble til kriminalomsorg i frihet som førte videre vernelagenes oppgaver. Norges Vernesambands oppgaver ble overført til Justisdepartementet.

De lovhjemlede oppgavene har økt etter statsovertakelsen. Ved lov av 22. juni 1990 ble det foretatt endringer i fengselsloven § 12 slik at innsatte kan overføres til fullbyrding av fengselsstraffen i friomsorgens hybelhus. Et prøveprosjekt med samfunnstjeneste som alternativ til fengselsstraff ble satt i verk i 1984. Ved lov av 15. mars 1991 ble samfunnstjeneste lovfestet som egen hovedstraff på lik linje med fengselsstraff og bot. Gjennomføringen av samfunnstjenestedommer administreres av friomsorgen. I 1995 ble det vedtatt en lovendring med promilleprogram som en del av betinget dom for de promillekjørerne som ellers ville ha fått ubetinget fengsel. Prøveordningen trådte i kraft sommeren 1996. Figur 2.2 viser dagens organisering av kriminalomsorg i frihet.

2.2.4 Kriminalomsorgens sentrale ledelse

Opprinnelig var fengselsdriften ledet av ulike myndigheter, blant annet festningskommandanter og embetsmenn i amtene.

I 1875 ble det opprettet en egen avdeling i Justisdepartementet for «Straffanstalt og Fengselsvæsenet». I dagligtale ble den nye avdelingen kalt «Fængselsstyrelsen». Avdelingen fikk etter hvert selvstendig myndighet til å avgjøre en rekke saker, og den skulle ha det overordnede tilsynet med anstaltene for å forsterke kontrollen og sikre lik praksis ved fengslene. Det ble også ansett nødvendig å styrke den sentrale ledelsen for å gjennomføre påkrevde reformer.

Bakgrunnen for å gi avdelingen selvstendig myndighet hang sammen med oppfatningen av fengselsadministrasjon og fangebehandling som rent faglige spørsmål.

I 1980 ble friomsorgens sentrale oppgaver overtatt av Justisdepartementet/Fengselsstyret som ble omorganisert og fikk navnet Kriminalomsorgsavdelingen. Avdelingens oppgaver hva gjelder friomsorgen er regulert i Kongelig resolusjon av 14. desember 1979.

2.3 Dagens situasjon

2.3.1 Straffesakskjeden

Kriminalomsorgen er en del av straffesakskjeden, som for øvrig består av politi, påtalemyndighet og domstol. Kjeden sikrer at kriminalitet etterforskes, påtales og pådømmes og at dommen gjennomføres slik retten har bestemt. Kriminalomsorgens oppgave er å stå for fullbyrdingen av reaksjonen slik lov, instrukser og reglement fastsetter. Friomsorgen utfører personundersøkelser som retten bruker i forbindelse med valg av straff og straffeutmåling.

Samfunnet skal markere sin holdning til kriminalitet på en rask og synlig måte. Både hensynet til den alminnelige lovlydighet og til den enkelte lovbryter taler for større hurtighet og effektivitet ved avviklingen av straffesaker. Et nært samarbeid mellom alle instansene i straffesakskjeden er derfor nødvendig.

Det er satt i gang prosjekter for å få raskere og kvalitativt god straffesaksbehandling. Dette skal oppnås gjennom samarbeidsrutiner, prioritering av sakene og utveksling av informasjon mellom de ulike leddene i straffesakskjeden. Strafferettskonferanser arrangert av kriminalomsorg i frihet er viktige fora for å øke kunnskapen om de ulike ledds arbeid og for å utveksle erfaringer. Det er konferanser hvor politi, påtalemyndighet, domstoler, fengselsvesen og friomsorg møtes over temaer av felles interesse.

2.3.2 Kriminalomsorgens sentrale ledelse

Den sentrale ledelsen opptrer både som departementsavdeling (Kriminalomsorgsavdelingen) og som selvstendig myndighet med betegnelsen Fengselsstyret. Dette innebærer at avgjørelser dels fattes på statsrådens vegne etter fullmakt og dels selvstendig på eget ansvar. Fengselsstyrets selvstendige avgjørelsesmyndighet er gitt med hjemmel i fengselsloven § 1 og gjelder både i enkeltsaker og i generelle saker vedrørende anstaltene, tjenesten og behandlingen av innsatte.

2.3.3 Kriminalomsorgens hovedoppgaver

Fullbyrding av straff skal skje straks dommen er rettskraftig når ikke annet er særskilt bestemt. Dette framgår av straffeprosessloven §  452 første ledd. Det er et av kriminalomsorgens resultatmål at gjennomføringen skal være påbegynt innen tre måneder. Fengselsvesenet har derfor økt antallet soningsplasser, samtidig som kapasitetsutnyttelsen er forbedret. Rundt 85 % av alle fengselsdommer blir påbegynt avsonet innen tre måneder etter rettskraftig dom.

Kriminalomsorgsavdelingen/Fengselsstyrets oppgaver framgår av figur 2.4.

Samfunnstjenestedommer mottatt til fullbyrdelse har økt fra 120 i 1988 til 822 i 1997. Friomsorgen har vært i stand til å iverksette dommene innen rimelig tid. I 1997 ble 68 % av alle tilsynsoppdrag og samfunnstjenestedommer iverksatt innen en måned og 94 % innen tre måneder etter at oppdraget var mottat.

Innenfor kriminalomsorgens resultatmål ligger også at reaksjonene skal gjennomføres uten at det begås ny kriminalitet eller at det skjer annen svikt under fullbyrdelsen. Det innebærer bl.a. at fengslene må ha et sikkerhetsnivå som hindrer rømming. Det er nødvendig å ha anstalter med høy sikkerhet for å gjennomføre fullbyrding for rømningsfarlige domfelte, og for fanger som ellers kan begå ny alvorlig kriminalitet under fullbyrdingen. På den annen side vil mange domfelte sone straffen uten å bryte reglene. Både av økonomiske og praktiske grunner – og fordi straffen ikke skal være strengere enn nødvendig, bør disse sone straffen i anstalter med lavere sikkerhetsnivå. For friomsorgen får dette resultatmålet konsekvenser for innholdet og intensiteten av tilsynet.

For fengselsvesenet er det et mål at innsatte skal sone med utgangspunkt i en framtidsplan fastlagt ved soningens begynnelse. Planen skal ta utgangspunkt i den enkelte domfeltes behov for å endre sitt forhold til kriminalitet og skal bare omfatte innsatte som kan motiveres for slik endring. Ved svikt fra domfeltes side skal opplegget revurderes. Gjennomføringen av en slik plan forutsetter en vesentlig og forpliktende innsats fra domfeltes side. Tilsvarende gjelder for tilsynsklienter som gjennomgår ulike programmer i løpet av tilsynstiden. Et målrettet og systematisk gjennomført program krever betydelig disiplin og egeninnsats av den domfelte og tett oppfølging av friomsorgen.

Det er en stor utfordring for kriminalomsorgen å bidra til å redusere tilbakefallet til kriminalitet etter endt fullbyrdelse. Det er viktig å understreke at kriminalomsorgens påvirkningsmuligheter stanser når fullbyrdelsen er slutt. Å hindre tilbakefall er derfor en oppgave for hele samfunnet, og ikke minst for de samfunnsinstitusjoner som har ansvar for hjelp og bistand til de øvrige borgerne som helsevesenet, skoleverket, sosialomsorgen og arbeidskraftsmyndighetene.

Kriminalomsorgens ambisjon er å starte en prosess under fullbyrdingen som kan mobilisere eget ansvar og kan tilrettelegge for et mer velordnet liv for den domfelte.

Kriminalomsorgens oppgaver er skissert i figur 2.5.

2.3.4 Fengselsvesenet

Fengselsvesenet gjennomfører ubetinget fengselsstraff og sikring i anstalt samt stiller plasser til rådighet for varetekt. Ubetinget fengselsstraff er den mest inngripende straffereaksjon i Norge. Det framgår av fengselsloven § 8 at fengselsstraffen fullbyrdes i forskjellige typer anstalter med ulikt innhold og sikkerhetsnivå. Ved plassering av domfelte vektlegges dommens lengde, krav til sikkerhet, domfeltes alder og andre individuelle forhold. Under gjennomføringen av straffen – og i henhold til fengselsloven § 14 – er det en viktig oppgave for fengselsvesenet å forebygge og begrense skadelige eller uheldige virkninger som måtte forårsakes eller forsterkes av anstaltoppholdet. Dette søkes gjort ved at de innsatte så langt det er mulig beskjeftiges med skolegang, arbeid og fritidssysler. Permisjoner, besøk, adgang til å telefonere, sosiale fremstillinger og fellesskap fangene imellom bidrar likeledes til å redusere utilsiktede virkninger av frihetsbegrensningen.

For kriminalomsorgen er det viktig å ta hensyn til samfunnets sikkerhet og samtidig begrense mulige skadevirkninger for den innsatte. Innenfor en forsvarlig sikkerhetsmessig ramme tar kriminalomsorgen gjennom undervisning, arbeid, fritidsbeskjeftigelse og programmer sikte på å øke domfeltes sosiale kompetanse og å støtte og motivere til et lovlydig liv. Planer for en mer strukturert soning for domfelte som er i en strafferettslig prøvesituasjon, er viktige virkemidler i dette arbeidet. I fengselsloven § 17 er det slått fast at de innsatte som hovedregel skal gis passende arbeid, og at de plikter å utføre det arbeidet de blir pålagt. Når det gjelder skoletilbud sier fengselsloven § 19 at de innsatte skal få opplæring og undervisning når dette finnes formålstjenlig. De innsatte skal som utgangspunkt kunne motta besøk av og brevveksle med sine nærmeste. Dette er hjemlet i fengselsloven §§ 23 og 24. Korrespondanse og besøk kan kontrolleres for å ivareta hensynet til samfunnets og anstaltens sikkerhet. Innsatte kan gis adgang til permisjoner og framstillinger etter bestemte regler i den grad det er sikkerhetsmessig forsvarlig.

I henhold til fengselsloven § 14 skal innsatte behandles med fasthet og alvor og slik at deres muligheter for tilpasning til samfunnet fremmes. Kontakt med det ordinære samfunn under soningsforløpet bidrar til at domfelte kan leve en kriminalitetsfri tilværelse, samtidig som den enkelte må ta ansvar for innholdet og utviklingen i soningsforløpet.

Innsatte kan skaffe seg mer meningsfull og målrettet fullbyrding ved å inngå en avtale med fengselet om å sone i en avdeling eller et fengsel hvor rusmiddelmisbruk ikke forekommer, såkalt kontraktsoning. Domfelte forplikter seg på den annen side til hyppige kontroller for å motvirke eller avsløre eventuelt misbruk.

Domfelte kan etter søknad i spesielle tilfeller sone ubetinget fengselsstraff i ulike offentlige eller private behandlingsinstitusjoner eller hybelhus. Hjemmelen er fengselsloven § 12. Hovedtyngden av de domfelte som overføres til slike institusjoner er rusmiddelmisbrukere. Behov for øvelse i å mestre dagligdagse oppgaver, deltakelse i undervisning eller arbeidstrening kan også begrunne overføring til egnede institusjoner. Hele eller deler av dommen kan utholdes i behandlingsinstitusjon. I 1997 ble 273 innsatte overført, de fleste for deler av dommen. Det er fengselsmyndighetene som bestemmer om overføring skal finne sted. Overføring skjer bare hvis fengselsmyndighetene finner det sikkerhetsmessig forsvarlig. Tilbakeføring til fengsel skal foretas ved brudd på forutsetningene. Den kommunale delen av utgiftene til opphold i medhold av fengselsloven § 12 dekkes av fengselsvesenet.

Pågrepne plasseres av politiet i lokal politiarrest. Hvis vedkommende er siktet for en straffbar handling og politiet vil framstille vedkommende med begjæring om varetektsfengsling, skal vedkommende overføres fra politiarrest til fengsel etter at kjennelse er avsagt og innen 24 timer. Varetekt gjennomføres i de fleste av fengselsvesenets lukkede anstalter.

2.3.5 Friomsorgen

Friomsorgen utfører personundersøkelser, administrerer samfunnstjeneste og tilsyn, driver hybelhus og yter bistand til innsatte i fengsler uten egen sosialtjeneste. Etaten fører kontroll med at særvilkår pålagt av domstol, påtalemyndighet eller fengselsmyndighet blir overholdt.

På oppdrag fra påtalemyndigheten eller domstolen utarbeider friomsorgen personundersøkelser. I medhold av straffeprosessloven § 161 innhentes personundersøkelser når det antas å ha betydning for valget av straffereaksjon eller for straffeutmålingen. Undersøkelsen gir retten opplysninger om siktedes personlige forhold som helse, utdanning og sysselsetting og en vurdering av vedkommendes egnethet til å gjennomføre samfunnstjeneste eller tilsynsprogram. Opplysningene innhentes først og fremst fra siktede selv, men også fra andre instanser som har kjennskap til vedkommende, og som har adgang til å uttale seg. Se figur 2.6 om antall personundersøkelser.

Tilsyn er et individrettet tiltak som har som formål å motvirke kriminalitet og lette tilpasningen til samfunnet. Tilsynsførerne, det vil si friomsorgens fast tilsatte personell og over 450 frivillige medarbeidere, har som oppgave å bistå, støtte og motivere domfelte, og å koordinere de tiltak som anses nødvendige for at en tilpasning skal være mulig. Tilsynsførerne skal også kontrollere at fastsatte vilkår overholdes. Se figur 2.7 om utviklingen i bruk av frivillige medarbeidere.

Tilsyn kan settes som vilkår av påtalemyndigheten ved betinget påtaleunnlatelse, av domstolen ved betinget dom og av fengselsmyndigheten ved prøveløslatelse. Dette er hjemlet i henholdsvis straffeloven § 69 tredje ledd, straffeloven § 53 andre ledd og fengselsloven § 38. Innholdet av tilsynet varierer etter hvilke tiltak som antas nødvendige for å få domfelte på rett kjøl og på grunnlag av den enkeltes behov og forutsetninger. Tilsynsføreren gir domfelte råd og veiledning og prøver å hjelpe lovbryteren til en ordnet livsførsel. Dersom lovbryteren alvorlig eller gjentatt bryter vilkåret om tilsyn, skal friomsorgen sende melding om brudd til påtalemyndigheten. For sikringsdømte på frisikring kan brudd på særvilkårene føre til gjeninnsettelse i fengsel eller sikringsanstalt. For betinget dømte og prøveløslatte kan melding om brudd på vilkårene føre til at domstolen beslutter at straffen helt eller delvis gjøres ubetinget.

Med hjemmel i straffeloven § 28 a kan domstolen idømme samfunnstjeneste i saker hvor det ellers ville blitt idømt opptil ett års ubetinget fengsel. Samfunnstjenestens formål er at domfelte skal gjennomføre straffen uten ny kriminalitet eller større uregelmessigheter. Hovedinnholdet i fullbyrdingen er arbeid. De domfelte utfører gratis arbeid på fritiden for en offentlig etat eller ideell organisasjon.

I henhold til straffeloven § 28 a andre ledd innebærer dom på samfunnstjeneste at den domfelte skal stå under tilsyn av friomsorgen. Når det er aktuelt å idømme denne reaksjonsformen blir det som hovedregel innhentet en personundersøkelse hvor vedkommendes egnethet blir vurdert. Tilsynet avpasses etter den domfeltes behov for oppfølging slik at tjenesten kan bli gjennomført i samsvar med forutsetningene. Ved alvorlig eller gjentatt brudd på forutsetningene, suspenderer friomsorgen domfelte fra fullbyrdingen. Forholdet innrapporteres til påtalemyndigheten som treffer beslutning om saken skal reises for domstol med påstand om omgjøring til ubetinget fengselsstraff. De aller fleste brudd på samfunnstjenestedommer fører i medhold av straffeloven § 28 c til omgjøring til soning i fengsel.

2.3.6 Sikring

Sikring er en strafferettslig særreaksjon som retten idømmer på grunn av fare for gjentagelse av alvorlige straffbare handlinger. Sikring er formelt sett ikke straff og kan idømmes i tillegg til en annen straffereaksjon, for eksempel fengselsstraff. Utilregnelige lovbrytere kan bli idømt sikring alene. Hjemmelen for sikring er straffeloven § 39 nr. 1. Reaksjonen kan utholdes i sikringsanstalt (Ila eller Bredtveit), i fengsel, i psykiatrisk sykehus eller i frihet. Sikringsdømte som utholder lukket sikring i sikringsanstalt og fengsel undergis i hovedsak de samme reglene som innsatte som utholder fengselsstraff. Ved sikring i frihet bor den sikringsdømte som regel i egen bolig og er stilt under tilsyn av friomsorgen. Retten fastsetter i dommen hvilke sikringsmidler som kan anvendes. Den sikringsdømte kan underlegges strenge kontrolltiltak for å sikre at vilkårene i frisikringsopplegget ikke brytes. Vilkårene omfatter ofte bo- og arbeidsforhold og forbud mot bruk av rusmidler. Kontrolltiltakene kan innebære uanmeldte hjemmebesøk, hyppig kontakt, avlegging av urinprøve, rapportering fra arbeidsgiver eller skole og engasjering av en eller flere tilsynsførere. Påtalemyndigheten fatter den første beslutningen om valg av sikringsmiddel innenfor den rammen retten har trukket opp. Justisdepartementet foretar deretter en årlig gjennomgang av sikringssakene og tar beslutning om framtidige sikringstiltak, herunder endring av sikringsform, gjenopptaking eller opphør av sikringen.

Stortinget har vedtatt at sikring skal erstattes med nye strafferettslige særreaksjoner. Lovbrytere som er utilregnelige skal etter dette i utgangspunktet ikke kunne idømmes reaksjon som innebærer plassering i fengsel. Straffedømte som er tilregnelige, men i fare for å begå nye alvorlige straffbare handlinger, kan på visse vilkår idømmes en ny straffart, nemlig forvaring, som skal utholdes i fengsel. Tidspunktet for iverksettelse av de nye særreaksjonene er ikke bestemt.

De praktiske endringene for fengselsvesenet som følge av lovforslaget er ennå ikke ferdig utredet. Denne meldingen har ikke til siktemål å drøfte forvaring nærmere.

2.3.7 Noen hovedtall fra kriminalomsorgen

Etter avviklingen av soningskøen har antallet nyinnsettelser gått ned fra 12 208 i 1994 til 11 170 i 1997. Av et daglig middeltall på 2 650 i 1997 utgjorde domssonere 1 914 hvorav 88 sonet i behandlingsinstitusjon eller hybelhus i medhold av fengselsloven § 12. Omtrent 30 % sonet i åpen anstalt. Kvinner har de senere år utgjort 6 % av det samlede belegget.

2.3.8 Ressursrammer 1998

2.3.9 Utgifter pr. soningsplass

Utgiftene pr. soningsdøgn i fengslene varierer bl.a. avhengig av anstaltens type, størrelse og tilbud.

Utgiftene ved de åpne anstaltene varierer mellom kr 420,– og kr 1 278,– pr. døgn. For de lukkede anstaltene ligger tallene mellom kr 698,– og 1 530,– pr. døgn. En innsatt koster følgelig omlag kr 540 000,– pr. år i den dyreste anstalten.

2.3.10 De siste års utviklingstrekk

Gjennom flere år var arbeidet i kriminalomsorgen knyttet til nedarbeiding av soningskøen. Det var en faglig og politisk uholdbar situasjon at det fantes et stort antall rettskraftige straffedommer hvor iverksettelse ikke hadde skjedd og hvor de straffedømte måtte vente i lang tid på å få innkalling til fengsel.

På denne måten fikk noen stadig nye straffedommer uten soning. Andre som endret sitt kriminelle handlingsmønster fikk sin samfunnstilpasning ødelagt ved at de senere ble innkalt til soning av «gamle synder». Situasjonen rokket ved troverdigheten for hele strafferettspleien.

Gjennom flere års sterk fokus på høy kapasitetsutnyttelse, rasjonelt samarbeid mellom politi og fengselsvesen og økning av fengselskapasiteten, ble soningskøen nedarbeidet og aksjonen ble avsluttet i 1995.

Gjennom restansenedarbeidingen var fengselsvesenet blitt en mer mål- og resultatorientert organisasjon med felles fokus på hva som var høyest prioritert. Denne organisasjonsmessige gevinsten var det viktig å beholde og bruke i forhold til nye utfordringer og utviklingsbehov. Etatsutviklingsarbeidet ble derfor kanalisert mot mer målrettet straffegjennomføring. Innsatsområdene ble tilbakefall, faglig innhold i straffegjennomføringen, metodeutvikling og dessuten endring av organisasjonens systemer og administrative ordninger for å tilrettelegge for mer aktivt påvirkningsarbeid. Denne etatsutviklingsprosessen har det blitt gjort rede for i de årlige budsjettproposisjoner, og arbeidet er forankret i de uttalelsene Justiskomiteen har kommet med i sine budsjettinnstillinger. Departementets årlige tildelingsbrev til kriminalomsorgens ytre etat styrer prosessen.

Etaten fremtrer idag klart mer fokusert på adferdspåvirkning. Det er arbeidet systematisk med å utvikle etatens totale kompetanse på området og med å endre hverdagslivet i anstaltene. De endringer og utviklingsretninger som det redegjøres for i denne meldingen vil være en naturlig fortsettelse av de siste års etatsutviklingsarbeid i kriminalomsorgen.

2.4 Statistikk om tilbakefall

2.4.1 Innledning

I kriminalomsorgen snakker man om tilbakefall når personer begår kriminalitet etter gjennomføringen av en tidligere straffereaksjon. Den ideelle tilstand vil være at straffedømte personer «lærte av» dommen og straffegjennomføringen og ikke senere begikk ny kriminalitet. Realiteten er ikke slik. Både statistikk og erfaring forteller at mesteparten av kriminaliteten begås av tidligere straffedømte personer. I det følgende vil det bli gitt statistisk informasjon om hvor stort tilbakefallet antas å være. I kapittel 5 vil det bli drøftet hvilke tiltak under straffegjennomføringen som eventuelt påvirker tilbakefallet.

I diskusjonen om tilbakefall opereres det med ulike måter å måle omfanget på. Noen statistikker måler om tidligere straffedømte blir siktet for nye straffbare forhold, andre registrerer bare nye rettskraftige dommer som tilbakefall. Noen registrerer dessuten all ny kriminalitet, mens andre vil begrense tilbakefallsbetegnelsen til samme type kriminalitet som den opprinnelige dommen. En tidligere drapsdømt som senere dømmes for skattesvik vil på denne måten ikke registreres med tilbakefall.

Tilbakefallet vil øke jo lenger tidsperiode man måler over. De fleste tallene relaterer seg til en tidsperiode på fem år. På bakgrunn av disse forholdene gir tallmaterialet bare en antydning av det faktiske tilbakefallet og må derfor anvendes med forsiktighet. Når man leser statistikken må man i tillegg ta hensyn til at enkelte tall gjelder siktelser og andre tall reaksjoner. Disse tallene kan følgelig ikke sammenlignes.

Tallene er hentet fra en undersøkelse om tilbakefall blant lovbrytere som fikk en reaksjon i 1987. Undersøkelsen ble offentliggjort i Samfunnsspeilet 3/96 (forsker Idar Møglestue). I denne undersøkelsen ble tilbakefallet målt over en femårsperiode. I tillegg er det hentet opplysninger fra kriminalstatistikken om tilbakefall blant siktede i 1991 og 1992.

Enkelte begrep trenger en nærmere definisjon:

• Reaksjon er lik en dom, forelegg, påtaleunnlatelse eller overføring til barnevern.

• Utgangsreaksjon er den reaksjonen som man måler tilbakefallet ut fra.

• Tilbakefallsreaksjon viser til den etterfølgende reaksjonen, selve tilbakefallet. Det er det første tilbakefallet som måles.

Når ikke annet er sagt, gjelder tallmaterialet utelukkende lovbrytere der utgangsreaksjonen baserer seg på en forbrytelse.

2.4.2 Tilbakefall avhengig av ulike variabler

2.4.2.1 Antall tidligere reaksjoner

Et dominerende trekk er at tilbakefallet øker med hvor mange straffereaksjoner lovbryteren har pådratt seg tidligere. Dette framgår av figur 2.11. I undersøkelsen av tilbakefallet blant lovbrytere som fikk en reaksjon i 1987 varierte antallet tidligere reaksjoner fra ingen til 32 reaksjoner.

En tredel av de som ikke tidligere hadde fått noen strafferettslig reaksjon ble registrert for nye lovbrud. Det betyr at en tredjedel av de førstegangsdømte fortsatte en kriminell aktivitet, mens to tredejedeler av dem holdt opp med kriminaliteten. Av de som tidligere hadde fått én reaksjon ble halvparten registrert med ny kriminalitet og av de som tidligere hadde fått mer enn to reaksjoner ble to tredeler senere registrert for ny kriminalitet.

2.4.2.2 Kjønn

Figur 2.12 viser at menn oftere begår ny kriminalitet enn kvinner. Blant de som begår ny kriminalitet har imidlertid andelen kvinner økt mer enn andelen menn de siste årene. Forskjellen mellom kjønnene er størst for den gruppen lovbrytere som fikk sin første reaksjon. 35 % av mennene mens bare 26 % av kvinnene ble senere registrert for ny kriminalitet. Blant tidligere straffede var det nesten ingen forskjell mellom kjønnene, 64 % av kvinnene og 67 % av mennene i denne gruppen ble registrert med ny kriminalitet.

2.4.2.3 Alder

Figur 2.13 viser at generelt sett begår unge lovbrytere oftere ny kriminalitet enn eldre. Over halvparten av lovbryterne under 40 år begikk ny kriminalitet, mens tilbakefallsandelen sank til under en fjerdedel blant de over 40 år. Tilbakefall påvirkes imidlertid som vist sterkt av antall tidligere reaksjoner. Dess flere reaksjoner lovbryterne har bak seg, jo mindre markant blir de aldersmessige forskjellene i tilbakefallet.

2.4.2.4 Type utgangsreaksjon

I sin presentasjon uttaler Idar Møglestue at disse tallene ikke kan si noe om hvor velegnet de ulike straffereaksjoner er når det gjelder å forebygge kriminelle handlinger. Til det er reaksjonenes innhold for lite spesifisert. Dessuten hadde lovbryterne høyst ulik bakgrunn på en rekke områder. De som hadde fått en ubetinget utgangsreaksjon hadde tidligere pådratt seg langt flere straffereaksjoner og var langt eldre enn gjennomsnittet. Det var dessuten få kvinner som ble dømt til ubetinget fengsel. En kan anta at de som fikk en ubetinget reaksjon jevnt over var en mer belastet gruppe enn de som fikk en annen reaksjon. Forskjellen i tilbakefallet er følgelig ikke større enn man kunne forvente.

Beregninger fra Statistisk sentralbyrå viser at forskjellene i tilbakefallsprosenten mer skyldtes de straffedes bakgrunn enn den type reaksjon de ble møtt med.

2.4.2.5 Type kriminalitet

Tilbakefallet avhenger også av det opprinnelige lovbruddets art.

Blant de med en ny siktelse innen treårsperioden fikk 14 % den nye saken henlagt. Det generelle tilbakefallet når man regner etter siktelser var 44 %. Tallet holdt seg stabilt i overkant av 40 % de siste årene. Sannsynligheten for å pådra seg en ny siktelse var høyest for personer som er siktet for vinnings- og narkotikalovbrudd og lavest for siktede for sedelighets- og økonomiske lovbrudd. Tilsvarende var sannsynligheten for å bli siktet på nytt for samme type lovbrudd størst for de som var siktet for vinnings- og narkotikalovbrudd og lavest for siktede for sedelighetslovbrudd. Siktede for ulike typer lovbrudd skiller seg imidlertid fra hverandre når det gjelder antall tidligere reaksjoner, kjønn og alder. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå over straffede for ulike forbrytelser viser at selv om man tar hensyn til alder, kjønn og tidligere straffeforhold er det klare forskjeller i tilbakefallshyppigheten avhengig av type forbrytelse.

Tabell 2.5 viser fordelingen etter kriminalitetstype ved utgangs- og tilbakefallsreaksjonen for lovbrytere med en ubetinget utgangsreaksjon. Det framgår av tabellen at tilbakefallet til samme type kriminalitet varierer fra 20 % når det gjelder sedelighetsdømte og opp til 69 % for domfelte for vinningskriminalitet. Tilbakefall til vinningskriminalitet dominerer uansett hva den forutgående kriminaliteten har bestått i. Blant både volds- og sedelighetsdømte var det faktisk flere som pådro seg en ny reaksjon for vinningskriminalitet enn for tilsvarende type kriminalitet som ved forrige dom. Resultatene peker på at soningsprogrammene ikke må legge for stor vekt på domsgrunnlaget, men ha en helhetlig tilnærming til lovbryteren.

De fleste domfelte med en ubetinget utgangsreaksjon pådro seg en ny reaksjon innen de hadde vært to år i frihet. Gjennomsnittstiden fra utgangsreaksjonen til neste reaksjon var to år. I løpet av tre år hadde 45 % av alle med en ubetinget utgangsreaksjon fått en ny ubetinget reaksjon, enten ved første eller ved et senere tilbakefall. Da det var gått fem år hadde 53 % av de med en ubetinget utgangsreaksjon fått en ny ubetinget reaksjon, enten ved første eller ved et senere tilbakefall. Gjennomsnittstiden fra en ubetinget utgangsreaksjon til en ny ubetinget reaksjon var kortest blant domfelte for vinningslovbrudd og lengst blant sedelighetsdømte. Bortsett fra disse gruppene er det små forskjeller i gjennomsnittstiden for tilbakefallet.

Av den gruppen som fikk en ubetinget reaksjon i 1987 fikk 37 % en ny ubetinget reaksjon innen tre år og 44 % innen fem år, mens 13 % hadde pådratt seg en annen type straff innen tre år og 19 % innen fem år. De forseelsesdømte utgjør den største gruppen av de som er dømt til ubetinget fengsel. Av de som ble dømt til ubetinget fengsel for en forseelse i 1992 ble 35 % siktet for en ny forseelse eller en forbrytelse i løpet av de påfølgende tre årene.

2.4.3 Sammenfatning

Undersøkelsen fra Statistisk sentralbyrå av de som ble kjent skyldig i en forbrytelse i 1987 viser at over halvparten pådro seg en reaksjon for nye forbrytelser i løpet av fem år i frihet. Risikoen for tilbakefall varierer med den straffedes kjønn, alder og type kriminalitet. Tendensen til å begå ny kriminalitet er større blant lovbrytere under 40 år enn blant de som er eldre. Videre øker andelen som begår ny kriminalitet med antallet tidligere strafferettslige reaksjoner. Tilbakefallshyppigheten varierer også med lovbruddets art. Størst andel tilbakefall finner man blant lovbrytere som tidligere har fått en strafferettslig reaksjon for narkotika- og vinningsforbrytelser. Uavhengig av hva det tidligere lovbruddet besto i dominerer tilbakefallet til vinningskriminalitet.

Man kan også se en forskjell i andelen tilbakefall avhengig av type utgangsreaksjon. Dersom utgangsreaksjonen var ubetinget fengselsstraff viser statistikken at 63 % ble registrert for nye straffbare handlinger. Ved andre typer utgangsreaksjoner enn ubetinget fengselsstraff var tilbakefallet 44 %. Disse tallene sier imidlertid lite om reaksjonens innvirkning på senere tilbakefall fordi forskjellene i tilbakefall sannsynligvis i større grad kan tilskrives lovbryternes bakgrunn enn hvilken type reaksjon de ble møtt med.

For kriminalomsorgen blir det viktig å ha et kontinuerlig fokus på det registrerte tilbakefallsomfanget. Spesielt blir det viktig å registrere om løslatte senere begår samme type kriminalitet som det de tidligere har blitt dømt for. Slik informasjon vil være et element i arbeidet med å sikre best mulig kvalitet i kriminalomsorgens kriminalitetsrelaterte programopplegg, jfr kap. 5 om fullbyrdingens innhold .