St.meld. nr. 41 (2008-2009)

Kvalitet i barnehagen

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap

11 Innledning

Figur 11.1 Illustrasjon: Haakon 5 år, Ullern barnehage

Figur 11.1 Illustrasjon: Haakon 5 år, Ullern barnehage

Regjeringen er opptatt av at barnehagetilbudet tilrettelegges slik at alle barn får et godt omsorgs- og læringsmiljø som fremmer barns trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd. Alle barn representerer, i likhet med samfunnet for øvrig, et stort mangfold av individer med ulik bakgrunn. Et slikt mangfold må ses på som en ressurs og en positiv utfordring for barnehagen. Nesten alle barn går i dag i barnehagen. Det betyr at barnehagen er en svært viktig del av oppvekstsektoren i kommunene, og en viktig arena for å arbeide med forebyggende tiltak for helse, sosial inkludering og livslang læring. Regjeringen vil legge vekt på tiltak som kan sikre bedre samhandling mellom barnehagene og de andre statlige og kommunale instanser som har ansvar for barn og oppvekst.

12 Barnehagen – et inkluderende fellesskap

Ett av denne meldingens hovedmål er at alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap. Barnehagen skal inkludere alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn og funksjonsnivå, og har et særlig ansvar for å sikre god og tidlig hjelp til barn som har behov for særskilt oppfølging. Barnehagen er en viktig arena og har en unik mulighet til både å forebygge, oppdage behov og iverksette tiltak for barn som trenger særskilt oppfølging.

Med barn som har særskilte behov menes barn som har behov for ekstra omsorg og hjelp til utvikling og læring av ferdigheter uavhengig av diagnose eller årsaken til dette behovet. Både barn med forsinket språkutvikling, minoritetsspråklige barn med behov for å lære norsk, barn med nedsatt funksjonsevne og barn som kommer fra en vanskelig familiesituasjon, vil kunne ha behov for særskilt oppfølging og tilrettelegging. Tilretteleggingen kan gjelde både sosiale, pedagogiske og/eller fysiske forhold i barnehagen.

12.1 Sosial utjevning

Alle barn skal ha like muligheter for å utvikle seg og sine evner. Forskning viser at barns utvikling kan ha sammenheng med foreldrenes levevilkår, utdanning og muligheter på arbeidsmarkedet. 1 Regjeringen fører en aktiv politikk for å redusere forskjellene i samfunnet og la i 2006 fram St.meld. nr. 16 (2006- 2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring . Hovedmålet med denne meldingen var at alle barn skal få et solid grunnlag for livslang læring. Alle har et potensial for læring, men i dag går mange ut av grunnskolen uten tilstrekkelige ferdigheter og kompetanse. Forskjellene i læring følger et tydelig sosialt mønster, og dette ønsket regjeringen å sette søkelyset på. Meldingen dokumenterte grundig betydningen av sosial bakgrunn for barns læringsutbytte og gjennomføring av opplæringen.

OECD 2 anbefaler i en rapport fra 2006 at den grunnleggende strukturen i det norske utdanningssystemet videreføres, og at systemet har en god utjevningsprofil i finansiering og deltakelse. De sosiale forskjellene er redusert, bl.a. gjennom utbygging av barnehager og innføring av maksimalpris, men det er fortsatt noen barn som ikke går i barnehage. I 2008 var det om lag 13 prosent av barn i alderen ett til fem år som ikke gikk i barnehage. Nyere undersøkelser viser at det er ulikheter i barnehagedeltakelse ut fra foreldrenes inntekt, utdanning og fødeland. 3 Særlig er det ulikheter når det gjelder foreldrenes inntekt, her er forskjellen på hele 15 prosentpoeng. Det betyr at barn som har foreldre med lav inntekt, deltar i mindre grad i barnehage enn barn som har foreldre med høy inntekt.

Som en oppfølging av OECDs undersøkelse fra 2006 har Eurydice gjennomført en undersøkelse som ser på hvordan sosiale og kulturelle ulikheter kan møtes gjennom førskole- og barnehagetiltak i Europa. 4 Undersøkelsen viser at pris og lav inntekt hos foreldrene er de vanligste grunnene til at barna ikke går i barnehage. Barn i risikogrupper (foreldre med lav inntekt, aleneforsørgere, innvandrere osv.) vil ha bedre muligheter for å lykkes videre i utdanningssystemet dersom de har gått i barnehage. Rapporten konkluderer bl.a. med at for å sikre alle barn like muligheter, må foreldrebetalingen være lav, det må være bedre tilgang på barnehager, lengre åpningstider og god kvalitet – særlig trekkes personalets kompetanse fram som en viktig forutsetning.

Kommunene er i dag pålagt å ha ordninger som kan tilby barnefamiliene med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling. Ordningene skal også omfatte de ikke-kommunale barnehagene i kommunen. Det er opp til den enkelte kommune å finne egnede løsninger. Departementet har i merknadene til forskrift om foreldrebetaling i barnehager vist til mulighetene for å tilby friplass med hjemmel i sosialtjenesteloven og barnevernloven. Det framgår videre av merknadene til forskriften at kommunen bør ha en viss form for inntektsgradert betaling, men at det ikke er en plikt for kommunen. Statistikk viser at barn av lavinntektsforeldre bruker to eller tre ganger mer av inntekten sin på barnehager enn familier med høy inntekt. 5

I en undersøkelse gjennomført av TNS Gallup i august 2006 på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet svarer 11 prosent av kommunene at de ikke har ordninger for barnefamiliene med lavest betalingsevne. 6 Økonomisk sosialhjelp og inntektsgradering er de ordningene som flest kommuner benytter. Om lag 30 prosent av kommunene har inntektsgradert foreldrebetaling, mens 38 prosent tilbyr økonomisk sosialhjelp til barnefamiliene med lavest betalingsevne. Selv om ordningene også skal gjelde de private barnehagene i kommunen, viser undersøkelsen at det ikke er tilfellet i 14 prosent av kommunene med private barnehager. En nyere undersøkelse viser at 8 prosent av kommunene ikke har rabattordninger for familier med lav betalingsevne. 7 I denne undersøkelsen oppgir 23 prosent av kommunene at de benytter et system for inntektsgraderte satser innenfor barnehagens ordinære betalingssystem. Det er imidlertid de mest folkerike kommunene som benytter inntektsgraderte betalingssatser. Nesten halvparten av alle barn i kommunale barnehager tilhører derfor en kommune med inntektsgraderte satser.

Fordelingsutvalget la fram sin utredning 6. mai 2009. 8 Utvalgets mandat har vært å gi grunnleggende kunnskap om utviklingen i økonomiske forskjeller over tid, om de prosessene som har påvirket den, og om hvilke tiltak som kan bidra til en jevnere fordeling. Utredningen viser at barnehage- og utdanningssystemet påvirker fordelingen og sosiale forskjeller. Utvalget understreker betydningen av tiltak rettet mot barn i førskolealder, fordi barnehagedeltagelse ser ut til å ha en sterk positiv påvirkning for barns senere utdanning og yrkesaktivitet. Utvalget mener at den formelle læringen i barnehagen bør styrkes. Utvalget foreslår gratis kjernetid i barnehagen for alle barn, i tråd med gratisprinsippet som gjelder ellers i utdanningssektoren. Videre foreslår utvalget av det vurderes å innføre obligatorisk kjernetid siste året før skolestart etter at man har fått utbygget et godt pedagogisk tilbud med kompetent personale i barnehagene. Utvalget foreslår videre at andelen førskolelærere i barnehagen bør økes for å opprettholde og videreutvikle den faglige kvaliteten i barnehagene. Utvalget mener også at kontantstøtten bør avvikles gradvis, da den bidrar til å redusere bruken av barnehage, og gjør det mer lønnsomt å benytte uformell barnepass i stedet for barnehager.

Som tidligere nevnt viser statistikk at det er foreldre med lav inntekt og utdanning som benytter barnehage minst. Fordelingsutvalget peker på at en ytterligere økning av barnehagedekningen nå i stor grad handler om å inkludere barn fra lavinntektshusholdninger i barnehagen. Dersom disse gruppene får økt barnehagedekning, mener utvalget at det vil bedre barnas læring i skolen, øke andelen som fullfører videregående skole, og øke andelen som tar høyere utdanning.

Forskning viser at potensialet for å redusere sosial ulikhet gjennom gode barnehagetilbud er stort, og den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å ha gode barnehager til barn som trenger ekstra støtte og stimulering, er høy. 9 Nyere forskning viser også at barnehage har en sterk positiv effekt på barns videre utdanning og deltakelse i arbeidslivet, og at barnehager også reduserer senere behov for sosiale tjenester. 10 Havnes og Mogstad studerer langtidseffekten på barna av en norsk barnehagereform som fra 1976 til 1979 økte dekningsgraden for 3-6 åringer fra om lag 10 til 28 prosent. Studien finner store positive langtidseffekter av tilgang på barnehage, både med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning. Utbygging av 17 500 nye barnehageplasser førte til om lag 6500 år med ekstra utdanning. Dessuten ble sannsynligheten for å ikke gjøre ferdig videregående skole redusert med 6 prosentpoeng per barnehageplass, mens sjansen for å ta universitetsutdannelse økte med over 7 prosentpoeng per barnehageplass. Effekten på utdanning var klar størst for barn av mødre med lav utdanning.

12.2 Barn med nedsatt funksjonsevne

Barn med nedsatt funksjonsevne har prioritet ved opptak i barnehage, jf. barnehageloven § 13. I 2008 hadde 14 400 barn med nedsatt funksjonsevne eller særlige behov plass i barnehage. Dette utgjør 5,5 prosent av alle barn i barnehage.

Opptak av barn med nedsatt funksjonsevne fører i mange tilfeller til behov for ekstra ressurser for barnehageeieren. Det kan være ressurser til utstyr, ombygging, personale osv. Staten gir derfor et ekstra tilskudd til kommunene til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen. Kommunene må i tillegg yte det som er nødvendig av egne midler, for å gi disse barna et godt tilbud i barnehagen. I 2008 ble det fordelt om lag 829 millioner kroner i tilskudd til kommunene. Kommunen tildeler tilskuddet til barnehager etter søknad, og midlene fordeles etter en konkret vurdering av behovet i den enkelte barnehage og hos det enkelte barnet. I 2008 fikk 3,3 prosent av alle barn i barnehagen ekstra ressurser i barnehagen.

Midlene blir først og fremst brukt til personalressurser. Nesten alle kommunene tilbyr assistenthjelp (96 prosent), og de fleste kommunene tilbyr spesialpedagogisk hjelp (79 prosent). Mange tilbyr også hjelpemidler (71 prosent) og fysisk tilrettelegging i barnehager (51 prosent). 11 I NOVAs undersøkelse fra 2008 ble styrerne i barnehager som hadde barn med nedsatt funksjonsevne spurt om de fikk ekstra ressurser fra kommunen og i tilfelle hva de fikk ressurser til. 94 prosent av barnehagene fikk ekstra ressurser til bemanning, 29 prosent fikk ekstra ressurser til hjelpemidler og 14 prosent fikk ekstra ressurser til fysisk tilrettelegging. 12

Enkelte barn har større behov for hjelp og tilpasning enn det som er mulig innenfor barnehagens ordinære opplegg og ressurser. Deres rettigheter til spesialpedagogisk hjelp er hjemlet i opplæringsloven § 5-7. Det finnes ingen nedre aldersgrense for å motta spesialpedagogisk hjelp. Det er barnets behov som er avgjørende for om barnet har rett på spesialpedagogisk hjelp, ikke årsaken til dette behovet. Det betyr at det ikke er nødvendig at barnet har en diagnose for å motta hjelp. Hjelpen skal også omfatte tilbud om foreldrerådgivning. Spesialpedagogisk hjelp kan knyttes til barnehager, skoler, sosiale og medisinske institusjoner, eller den kan gis i barnets hjem. Hjelpen kan omfatte lekotekvirksomhet, trenings- og stimuleringstiltak og veiledning til personalet i barnehagen. I 2008 fikk 4338 barn under opplæringspliktig alder spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 i opplæringsloven. 13 Dette tilsvarer ca. 1,7 prosent av alle barn som går i barnehagen. Til sammenlikning mottar ca. 3,8 prosent av elevene på første trinn i grunnskolen spesialundervisning. Det er flere barn som mottar spesialpedagogisk hjelp i skolen enn i barnehagen. Mange barn i barnehagen mottar hjelp finansiert av det øremerkede tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen, og dette kan være en årsak til at det i mindre grad søkes om spesialpedagogisk hjelp for barn i barnehage enn i skolen. En undersøkelse gjennomført av ECON i 2008 viste at § 5-7 i opplæringsloven oftest nyttes til funksjonsnedsettelser, som psykisk utviklingshemming, kognitive problemer og språklige problemer blant norskspråklige barn, mens det øremerkede tilskuddet oftest nyttes til atferdsvansker, motoriske problemer, og språklige problemer blant minoritetsspråklige og samiske barn (se figur 12.1). 14

Figur 12.1 

Figur 12.1

Kilde: ECON 2008

I undersøkelsen ble kommunene spurt om de oppfattet det som entydig hvilke ekstra ressurser som skal finansieres av statstilskuddet, og hvilke som skal omfattes av § 5-7 i opplæringsloven. Halvparten sier de gjør det, 25 prosent svarer delvis, 19 prosent svarer nei, og en liten andel vet ikke. De som svarte nei/delvis, trakk bl.a. fram at vanskelighetene oppstår knyttet til konkrete funksjonsnedsettelser, grad av hjelpebehov og skille mellom hva som er spesialpedagogisk hjelp og vanlig pedagogisk hjelp. Etter planen vil barnehagetilskudd bli innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 2011. Dette inkluderer også det statlige tilskuddet til barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagen.

Mange av de tiltakene som støtteapparatet og habiliteringstjenesten foreslår, kan gjennomføres i de daglige situasjonene i barnehagen. Barnehagen gir muligheter for å integrere trening i spesifikke ferdigheter i et miljø og i situasjoner som er naturlige for barnet slik at segregering kan unngås. Det kan være nødvendig med tekniske tilpasninger for å møte funksjonshemmede barns behov. Etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. er det et krav at utforming og innredning av lokaler og uteområder foretas på en slik måte at barn med nedsatt funksjonsevne sine behov blir ivaretatt. Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne og plan og bygningsloven fastsetter også krav om universell utforming. Barnehagebarn med nedsatt funksjonsevne skal ha tilgang til alle deler av anlegget inne og ute på lik linje med andre brukergrupper. Dersom det er nødvendig med særskilt tilrettelegging, for eksempel på grunn av barnets funksjonshemning, må kommunen påse at barnets behov blir ivaretatt. Dette krever et godt samarbeid mellom barnehagen og foreldrene.

Utdanningsdirektoratet skal utarbeide en veileder om spesialundervisning i grunnopplæring og spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder som skal ferdigstilles i løpet av 2009. Det skal utarbeides en plan for å spre informasjon og gi opplæring om innholdet i veilederen til målgruppene i hele sektoren. Det skal også utarbeides en nasjonal veileder som skal bidra til at hørselshemmede barn og unge, herunder barn og unge med CI (Cochlea Implantat), får et likeverdig og helhetlig opplæringstilbud. Veilederen skal beskrive ansvars- og oppgavefordeling i hjelpeapparatet og viser hvordan de ulike statlige og kommunale tjenestene kan samarbeide for å sikre en god opplæringssituasjon for denne gruppen barn.

Departementet har fått utarbeidet et temahefte som skal gi inspirasjon i arbeidet med å legge til rette for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehagene. 15

Regjeringen nedsatte i 2007 et offentlig utvalg for bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov, Midtlyng-utvalget. Utvalget skal vurdere i hvilken grad vi har et system som sikrer tidlig innsats for barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov og skal legge fram konkrete forslag til bedre organisering og effektiv ressursbruk for en fremtidig helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for spesialpedagogisk hjelp. Utvalget er bedt om å gjøre en vurdering av spesialundervisningens plass i norsk skole. I den forbindelse vil utvalget også gjøre en vurdering av retten til spesialpedagogisk hjelp etter opplæringsloven § 5-7. Utvalget skal levere sin innstilling 1. juli 2009.

12.3 Barn med minoritetsbakgrunn

I Norge er det mange ulike minoriteter. I barnehagen blir dette synlig ved at barna som går der har ulik språklig og kulturell bakgrunn. Det er viktig at det kulturelle mangfoldet i barnehagen ivaretas på en måte som gir alle barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter, og at likeverd og inkludering i barnehagen og samfunnet for øvrig fremmes. Barnehagen er en viktig inkluderings- og språkopplæringsarena. Regjeringen har derfor som mål å øke deltakelsen av minoritetsspråklige barn i barnehage.

Det er positivt at det de senere årene har vært en sterk økning i antallet minoritetsspråklige barn i barnehage, fra ca. 9000 barn i 2000 til nærmere 22 200 barn i 2008. 8,5 prosent av alle barnehagebarn i 2008 er minoritetsspråklige.

Om lag 11 000 minoritetsspråklige barn i alderen ett til fem år går ikke i barnehage, og om lag 4000 av disse er mellom tre og fem år. Departementet har ikke oversikt over hvor mange av disse som deltar i andre typer tilbud, som åpen barnehage, språkgrupper eller liknende.

Fordelingsutvalget peker på at kontantstøtten er en av barrierene mot barnehagedeltagelse for barn under tre år med bakgrunn fra ikke-vestlige land. 16 Bruken av kontantstøtte i hele befolkningen har gått ned hvert år siden det ble innført, men har holdt seg stabil blant ikke-vestlige innvandrere. Kontantstøtten har i følge fordelingsutvalget større betydning for innvandrerfamiliers inntekt enn for familier i den samlede befolkningen fordi kontantstøtten i gjennomsnitt står for en høyere andel av innvandrerfamilienes samlede inntekt. Utvalget peker på at barnehagedeltagelse for innvandrere primært er motivert av foreldrenes ønske om at barnet skal lære norsk og omgås andre barn, og mindre knyttet til ønske om tilsyn på grunn av at begge foreldrene arbeider. Inntektstapet av kontantstøtte vil dermed ikke veies opp av økt arbeidsinntekt.

I 2007 gikk 63 prosent av alle minoritetsspråklige barn i barnehage. For femåringer var andelen minoritetsspråklige barn med plass i barnehage 90 prosent og for fireåringer 86 prosent. Tall for deltakelse i barnehage for alle barn i disse aldersgruppene er henholdsvis 96 og 95 prosent. Andelen minoritetsspråklige barn i alderen ett til to år i barnehage er fremdeles lav (25 og 43 prosent, mot henholdsvis 60 og 79 prosent av alle ett- og toåringene), men andelen er økende i forhold til 2006.

Det øremerkede statlige tilskuddet til tiltak for å bedre språkforståelse blant minoritetsspråklige barn i førskolealder skal bidra til at kommunene kan utforme tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Tilskuddet skal også bidra til at kommunene rekrutterer flere minoritetsspråklige barn til barnehagen og utformer helhetlige tiltak på tvers av de ulike tjenestetilbudene. I 2009 er det bevilget i overkant av 100 millioner kroner til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. I 2008 fikk om lag 9 000 minoritetsspråklige barn tilbud om særskilt språkstimulering i barnehagen.

Retten til spesialpedagogisk hjelp omfatter ett vidt spekter av hjelpetiltak, bl.a. språkstimulering. Ulike språkstimuleringstiltak for språkutviklingen generelt og for utvikling av norskferdigheter spesielt er omfattet av retten til spesialpedagogisk hjelp dersom barnet har «særlige behov» for slike tiltak. Førskolebarn vil følgelig ha rett til bl.a. særskilt norskopplæring etter bestemmelsen, dersom barnet etter en konkret vurdering har særlig behov for dette. 17

Et godt barnehagetilbud som anerkjenner barns ulike språk og som stimulerer disse på ulike måter, vil ha betydning i utvikling av barns flerspråklige kompetanse. Studier viser positive sammenhenger av barnehagedeltakelse og minoritetsspråklige barns faglige utvikling i skolen, både på barnetrinnet og i ungdomsalderen. 18 Forskning viser også at tospråklige barn som har fått morsmålsstøtte i barnehagen og skolen, klarer seg bedre skolefaglig enn barn som ikke har fått dette. 19

Kunnskapsdepartementet har satt i gang flere tiltak for å styrke språktilbudet til minoritetsspråklige barn i barnehagen. Departementet har tatt initiativ til Språkløftet, et prosjekt der et utvalg barn som peker seg ut for oppfølging etter språkkartlegging på helsestasjonene, følges opp to år i barnehagene og de to første årene i skolen. Prosjektet gjennomføres i ni kommuner i perioden 2007-2011. Evalueringens første delrapport viser at en rekke språkstimuleringstiltak er i gang, og at kommunene ser verdien av felles innsats for språkstimulerende tiltak. Det er behov for systematisk kompetanseheving for personalet i takt med utvikling av prosjektet og for reell medvirkning av foresatte i arbeid med språkstimulering av barna. Endelig rapport fra evalueringen vil foreligge i september 2009. 20

Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) har siden 2005 mottatt midler fra Kunnskapsdepartementet til kompetansetiltak i flerkulturell pedagogikk og språkstimulering for minoritetsspråklige førskolebarn. Deltakerne har fått kunnskap om hvordan de kan skape et språkstimulerende miljø for minoritetsspråklige barn i barnehagen, både når det gjelder utviklingen av norsk og barnas morsmål. I et nært samarbeid med fylkesmenn og universiteter og høgskoler i fylkene har NAFO bidratt til ulike kompetansetiltak i alle landets fylker. Per 2008 hadde vel 1000 barnehageansatte i 300 barnehager i om lag 80 kommuner deltatt i ulike tiltak. Det har vært et mål å involvere kommunene, for å kunne bidra til erfaringsspredning.

I løpet av 2009 vil NAFO sammen med deltakende barnehager utvikle en veileder i flerspråklig utvikling. Veilederen vil særlig omtale hvordan tospråklig ansattes kompetanse kan benyttes i språkstimulering, og hvordan barnehager som ikke har tospråklige ansatte, kan støtte flerspråklig utvikling i samarbeid med foreldrene.

Departementet vil ta initiativ til en ekstern evaluering av NAFOs kompetansetiltak i språkstimulering og flerkulturell pedagogikk i 2009.

Utdanningsdirektoratet og NAFO har utviklet og prøvd ut ulike tospråklige opplæringsmodeller i barnehage og skole og modeller for samarbeid på tvers av opplæringsnivåer. Det er utviklet modeller innenfor tre hovedområder: familielæring, språkopplæring i barnehagen og skolen og overganger mellom nivåer og samarbeid mellom forvaltningsnivåer.

Det er også etablert et samarbeid med Sverige om digitale læringsressurser i barnehage og skole på ulike morsmål. Departementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å samarbeide med Skolverket i Sverige om utvikling av digitale læremidler på flere språk. 21

Boks 12.1 Gratis kjernetid i barnehager

Regjeringen har innført ordningen med gratis kjernetid i barnehager i områder med høy andel innvandrere. Formålet med tiltaket som begynte i Stovner bydel i Oslo i 2006, er å forberede barna på skolestart, å bidra til sosialisering generelt og å bedre norskkunnskapene for minoritetsspråklige barn. Alle fire- og femåringer i fire bydeler i Groruddalen og i Søndre Nordstrand bydel i Oslo får gratis plass inntil 20 timer per uke i en barnehage.

En viktig målsetting med forsøket er også å sikre en målrettet oppfølging av de foresatte med minoritetsbakgrunn, slik at disse kan bidra til at barna kan følge ordinær undervisning på skolen. Mens barna er i barnehage, får mødrene tilbud om språk- og arbeidstrening gjennom egne motivasjons- og arbeidstiltak. En del mødre deltar også på tilbud om foreldreveiledning.

I 2009 vil resultatene av ordningen bli kartlagt, for å gi nærmere informasjon om rekruttering til og organisering av tilbudet.

Departementet har fått utarbeidet et temahefte om språklig og kulturelt mangfold. 22 Heftet omhandler barnehagens innhold, arbeidsmåter og oppgaver i et flerkulturelt perspektiv, og tar opp tema som personalets kompetanse om barn med ulik kulturell og språklig bakgrunn, utfordringer knyttet til flere språk i barnehagen, foreldresamarbeid og barns identitetsutvikling.

Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver påpeker at barnehagen skal være et miljø hvor ulike individer og ulike kulturelle ytringer møtes i respekt for det som er forskjellig. En flerkulturell barnehage kjennetegnes ved at personalet ser på det språklige og kulturelle mangfoldet som en ressurs. Ulikheter i kultur, språk og religiøs bakgrunn kan være en verdifull kilde til kunnskap og forståelse, og kan bidra til aksept for og anerkjennelse av ulikheter.

Mange kommuner, og særlig bydeler i Oslo kommune, har gode erfaringer med ulike typer korttidstilbud i barnehager. Åpen barnehage er et slikt tilbud. I 2008 gikk 7223 barn i åpen barnehage. Åpen barnehage benyttes ofte av familier med minoritetsbakgrunn. Dette tilbudet er som regel gratis, og fungerer som et møtested i nærmiljøet for barn og omsorgspersoner. Åpen barnehage kan være et nyttig redskap i arbeidet med integrering av minoritetsspråklige familier.

Regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som skal gjennomgå opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne, Østberg-utvalget. Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet for minoritetsspråklige i barnehage, skole og høyere utdanning bl.a for å legge forholdene bedre til rette for at minoritetsspråklige barn gjennom barnehagetilbudet skal få et best mulig grunnlag for utvikling og videre læring. Utvalget skal foreslå tiltak for å forbedre det tverrfaglige og tverretatlige samarbeidet på tvers av ulike forvaltnings- og opplæringsnivåer. Utvalget skal også se på behovet for etterutdanning av førskolelærere i barnehagen. Utvalget skal avgi en delinnstilling om barnehage og grunnskole mot slutten av 2009 og avgi sin endelige innstilling innen 1. juni 2010.

12.4 Vurdering og kartlegging av barns språk i barnehagen

Barnehagens personale skal vurdere barnas utvikling og trivsel fortløpende. De fleste barn lærer å snakke i løpet av sine første leveår, men utviklingen skjer i ulikt tempo. Barnehagen er i en unik situasjon til å oppdage om barn har forsinket eller mangelfull språkutvikling, og barnehagen kan, gjerne i samarbeid med andre, tilrettelegge for tidlig innsats og forebygging. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver påpeker at barn som har sen språkutvikling eller ulike språkproblemer må få hjelp og støtte tidligst mulig.

En nasjonal kartlegging viser at 92 prosent av kommunene har tiltak for å kartlegge barns språk i kommunale barnehager, og av disse har 63 prosent gitt føringer for kartleggingen. 75 prosent av kommunene som har private barnehager, har tilsvarende tiltak i de private barnehagene. 76 prosent av kommunene gjennomfører også språkkartlegginger på helsestasjonen. 23

I undersøkelsen utført blant styrere i 2008 svarer 60 prosent at de kartlegger språket til alle barn i barnehagen rutinemessig. 65 prosent kartlegger barna i barnehagen en gang i året eller oftere, mens 25 prosent kartlegger bare ved behov. Det er i all hovedsak de pedagogiske lederne som utfører kartleggingene (97 prosent), men halvparten svarer at også assistentene gjennomfører språkkartlegging. 41 prosent bruker personer med spesialkompetanse enten i eller utenfor barnehagene. I hele 97 prosent av barnehagene som gjennomfører språkkartlegging blir kartleggingen dokumentert skriftlig. 24

Å vurdere barns språk og språkutvikling i barnehagen kan gjøres på mange måter. Tidlig registrering av språk i dagliglivet (TRAS) er det mest utbredte kartleggingsverktøyet i både kommunale og private barnehager. I tillegg er systematisk observasjon og vurdering mye brukt. 25 Departementet har merket seg at det eksisterer faglig uenighet om kvaliteten på ulike kartleggingsverktøy. Departementet skal derfor sette ut et oppdrag for å foreta en faglig vurdering av de verktøy som brukes til språkkartlegging i barnehager, jf. St.meld. nr. 23 (2007-2008) Språk bygger broer . Se også kap 9.4.2 for nærmere omtale av språk­stimulering. Barn utvikler seg i ulik takt, og det er ulike grunner til behov for ekstra språkstimulering. Å oppdage at barn har språkvansker kan være en utfordring, men er ikke desto mindre viktig for å kunne legge til rette for riktig hjelp og støtte.

Mange barnehager har skriftlige rutiner for å informere andre personer/instanser dersom resultater av språkkartlegging viser grunn til bekymring. Det er særlig foreldre (82 prosent) og PPT (71 prosent) som får informasjon, i tillegg til skole og helsestasjon. 93 prosent av styrerne oppgir at de har rutiner for oppfølging av barn som trenger særskilt tilrettelagte tilbud. 26 Barnehagen skal ha kunnskap om språkutvikling, men det vil ofte være nødvendig å innhente spisskompetanse fra PPT og andre for å kunne gi barn med språkvansker god oppfølging.

I Danmark tilbys alle treåringer en vurdering av språkutviklingen. Språkvurderingen er frivillig, og foreldrene kan selv bestemme om de vil benytte seg av dette tilbudet. Hvis barnet går i barnehage, skal språkvurderingen gjennomføres der, slik at barnet opplever språkvurderingen som en del av de alminnelige aktivitetene i barnehagen. Hvis barnet ikke går i barnehage, skal kommunen orientere familien om mulighetene for barnehagetilbud og hvilke fordeler et barnehagetilbud innebærer med tanke på bl.a. språkstimulering. Foreldrene skal også veiledes i hvordan de selv kan bidra til og understøtte barnas språklige utvikling. Danmark har en egen bestemmelse som gjelder tospråklige barn. Alle tospråklige barn må gjennom en obligatorisk sakkyndig vurdering av språket med henblikk på deres danskspråklige utvikling ved treårsalderen, og foreldrene er forpliktet til å motta språkstimulering for barna sine hvis den sakkyndige vurderingen tilsier at det er nødvendig. Utdannelsesstyrelsen i Danmark har gitt ut en egen håndbok om «Vejledning om obligatorisk sprogstimulering af tosprogede småbørn». 27

12.5 Barn i barnehage som får hjelp av barnevernet

De aller fleste barn i Norge har en god omsorgsituasjon og gode oppvekstforhold og levekår, men det er også flere barn som lever i en utsatt familiesituasjon. Noen av de viktigste årsakene til dette kan være fattigdom, mobbing, vold, foreldre med psykisk sykdom eller rusproblemer. 28 Barns sårbarhet er ulik, og barn reagerer ulikt i slike livssituasjoner. Ansatte i barnehage og skole må være oppmerksomme på barns signaler og atferd, slik at det tidligst mulig kan bli oppdaget om barnet lever i en utsatt familiesituasjon. Barnehage og skole er viktige arenaer for å forebygge, hjelpe og skape en trygg og god oppvekst for disse barna,

Etter barnehageloven § 13 har barn det er fattet vedtak om etter barnevernloven §§ 4-12 og 4-4 annet ledd, rett til prioritert opptak. Ved utgangen av 2008 var 1925 barn tildelt plass i barnehage etter denne bestemmelsen.

Den kommunale barnevernstjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge får trygge oppvekstvilkår, samt bidra til at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Barnevernstjenesten har et generelt ansvar for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer hos barn og unge, og et spesielt ansvar for å avdekke om barn lever i risikosituasjoner. Barnevernstjenesten skal søke å iverksette hjelpetiltak for barnet i samarbeid med foreldrene når barnet har behov for dette. Barnehageplass er et av hjelpetiltakene som barnevernstjenesten kan sette inn overfor små barn. I tillegg kan barnevernstjenesten sette i verk tiltak overfor barn som allerede går i barnehagen. For å sikre at barnets beste blir ivaretatt, er det viktig med et godt og nært samarbeid mellom barnehage og barnevern. Dette vil bli nærmere omtalt i kapittel 13.2.3.

12.6 Vurderinger og tiltak

Regjeringen har nedsatt flere utvalg som alle skal behandle problemstillinger og foreslå tiltak som berører barn med behov for særskilt oppfølging. Både Midtlyng-utvalget og Østberg-utvalget vil behandle spørsmål som angår disse gruppene av barn. Også flere veiledere og kompetansetiltak er under bearbeiding for å bidra til å gi barn med behov for særskilt oppfølging et godt tjenestetilbud. Det er satt i gang flere parallelle utredningsarbeider, og regjeringen vil avvente og vurdere utvalgenes innstilling. Regjeringen vil likevel i denne meldingen framheve betydningen av tidlig innsats, særlig når det gjelder språkutvikling. Regjeringen fremmer derfor forslag som skal bidra til at flere barn som har særlig behov for språkstimulering kan bli oppdaget tidlig, og at det kan settes i gang tiltak så tidlig som mulig. I tillegg ønsker regjeringen å styrke kunnskapen om de barna som ikke går i barnehage.

12.6.1 Sikre språkstimulering for barn med forsinket språkutvikling

God språklig og sosial kompetanse er grunnleggende for å kunne ta aktivt del i et demokratisk kunnskapssamfunn. Barnehagen har en unik mulighet til å oppdage barn som av ulike grunner har språkvansker eller forsinket språkutvikling. Barnehager med godt språkmiljø kan både forebygge språkvansker og gi god og tidlig hjelp til barn som trenger særlig stimulering for å utvikle språket. Forskning viser at forskjeller i språklig kompetanse ved skolestart fortsetter og til dels forsterkes i skolen. Språkstimulering før skolealder reduserer behovet for og kostnadene til spesialpedagogiske tiltak i skolen.

Departementet vil at det blir gitt tilbud om språkkartlegging til alle barn som går i barnehage. Kartleggingen bør skje når barnet er tre år. Dersom barnet begynner i barnehage etter fylte tre år, bør språkkartleggingen gjennomføres snarest mulig. Før treårsalderen har barn ofte svært ulik utvikling av språket, og det vil derfor være lite hensiktsmessig å kartlegge barnas språk på et tidligere tidspunkt. Erfaringer fra Danmark, hvor det ble innført et tilbud om språkvurdering av alle treåringer i 2007, har vist at språkstimuleringstiltak helst bør settes inn ved treårsalderen for at barna skal få utviklet språket godt nok før de begynner på skolen. Vel 94 prosent av alle treåringer går i barnehage. Videre går i overkant av 96 prosent av alle fireåringer og vel 97 prosent av alle femåringer i barnehage. Dette medfører at de fleste barn vil få tilbud om språkkartlegging og eventuell påfølgende språkstimuleringstiltak dersom det viser seg at barnet har forsinket språkutvikling.

Formålet med språkkartleggingen skal være å sikre at barnehagene oppdager alle barn som har behov for særskilt språkstimulering. Kartlegging er med andre ord ikke et mål i seg selv, men et utgangspunkt for å gi barn som trenger ekstra oppfølging god og tidlig hjelp. Språkkartlegging må gjennomføres av kvalifisert pedagogisk personale. Barnehager som ikke har tilgang på kvalifisert pedagogisk personale må få hjelp fra kommunen til å få gjennomført kartleggingen og støtte i videre oppfølging og språkstimulering. Gjennom dette tiltaket ønsker regjeringen også å sikre en forsvarlig praksis når det gjelder gjennomføringen av språkkartlegging i barnehagen.

Kartleggingen må gjennomføres ved bruk av kvalitetssikret kartleggingsverktøy. Tilbud om språkkartlegging av alle barn i barnehage vil ikke bli innført før en faglig vurdering av verktøyene er gjennomført og veiledningsmateriell er utarbeidet. Dette vil være gjennomført i løpet av 2010.

Språkkartlegging må gjennomføres av kvalifisert personale. Kartleggingen fra NOVA viser at det i all hovedsak er pedagogiske ledere eller andre personer med spesialkompetanse som utfører kartleggingen, men halvparten av styrerne svarer at også assistenter gjennomfører kartleggingen. Departementet vil vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for å sikre at kartleggingen blir gjennomført på en god måte, og at de som gjennomfører kartleggingen også har kompetanse til å vurdere hvilke språkstimuleringstiltak som bør iverksettes.

12.6.2 Styrke kunnskapen om barn som ikke går i barnehage

I dag går 87,2 prosent av alle barn i alderen ett til fem år i barnehage, og barnehagedekningen er på 95,5 prosent for barn i alderen tre til fem år. Det kan være ulike årsaker til at noen foreldre ikke velger å ha barna i barnehage. Regjeringens mål er å legge til rette for at alle som ønsker og som har behov for det, skal få barnehageplass.

Barnehagedeltakelse gir samfunnsøkonomiske gevinster ved at flere fullfører videregående skole og tar utdanning på høyere nivå, ved høyere yrkesdeltakelse og ved at færre mottar trygd fra det offentlige. Lav foreldrebetaling, høy utbygging av barnehageplasser, rett til plass i barnehage og den betydelige rollen barnehagen har i samfunnet, har bidratt til at de fleste barn får mulighet til å gå i barnehage. Det er imidlertid noen som ennå ikke går i barnehage, og dette kan skyldes at det fortsatt ikke er reelt like muligheter for alle til å gå i barnehage. Departementet ønsker derfor å øke kunnskapen om barn som ikke går i barnehage. Videre har departementet mangelfull kunnskap om moderasjonsordningene i foreldrebetalingen og kommunens bruk av friplasser.

12.6.3 Sikre at barn med særlige behov får den støtte og hjelp de trenger

Departementet er opptatt av at barn som har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp blir oppdaget tidlig, og får den hjelpen som er mest formålstjenelig for dem. Når tilskuddet til kommunene til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 2011, er det er viktig at kommunene er forberedt på dette. Kommunene må sikre at barnehagene har ressurser til å sikre at barn som har særskilte behov får et tilrettelagt tilbud. Departementet vil følge nøye med på utviklingen og eventuelt vurdere å sette inn tiltak hvis det blir nødvendig.

Departementet avventer Midlyng-utvalgets innstilling, og særlig vurderingen av § 5-7 i opplæringsloven, og vil i etterkant av dette se på hvilke tiltak som eventuelt bør iverksettes på dette området.

12.6.4 Utvalg om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn

Fordelingsutvalget har lagt fram grundig dokumentasjon på forskning som viser at førskoletiltak er viktige og kostnadseffektive. 29 Utvalget er særlig opptatt av å sikre at de mange barna fra lavinntektsfamilier som i dag ikke går i barnehage, får reell tilgang til et kvalitativt godt barnehagetilbud. Utvalget viser i denne sammenheng bl.a. til forslagene om gratis kjernetid og obligatorisk førskole. Utvalget peker også på at tiltak rettet mot barn i førskolealder er svært viktig fordi barnehagedeltagelse ser ut til å ha en sterk positiv påvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet.

Regjeringen vil oppnevne et offentlig utvalg om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Utvalget skal bl.a. gjøre rede for, vurdere og analysere hvordan det organiserte tilbudet før skolestart er i dag. Utvalget skal også vurdere ulike ordninger for et pedagogisk tilbud som omfatter barn i målgruppen og peke på fordeler og ulemper ved slike tilbud. Fordelingsutvalgets innstilling og kommende høringsuttalelser vil bli viktig i vurderingen av et pedagogisk tilbud til førskolebarn. I tillegg vil utvalget om pedagogisk tilbud til førskolebarn vurdere hvilke kvalifikasjoner personalet bør ha, og hvor stort behovet for pedagoger vil bli om et slikt tilbud blir gitt. Utvalget skal etter planen avgi sin innstilling innen 1. juni 2010. Departementet vil komme tilbake med nærmere mandat for utvalget og til oppfølgingen av utvalgets innstilling.

Departementet vil:

  • oppnevne et offentlig utvalg om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn

  • innføre krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging ved treårsalder

  • utarbeide veiledere til bruk og oppfølging av anbefalte språkkartleggingsverktøy når en faglig vurdering er gjennomført

  • vurdere om det skal fastsettes krav til pedagogisk kompetanse for å kunne foreta kartlegging av enkeltbarns språkutvikling

  • sette i gang en evaluering av NAFOs kompetansetiltak i språkstimulering og flerkulturell pedagogikk

  • innhente mer kunnskap om moderasjonsordningene i foreldrebetalingen og om kommunenes avbenyttelse av friplasser

  • vurdere tilrådningene i Midtlyng-utvalgets innstilling, særlig i henhold til deres vurderinger av § 5-7 i opplæringsloven

  • vurdere tilrådningene i Østberg-utvalgets vurderinger og innstilling.

13 Koordinert innsats for barn som har behov for særskilt oppfølging

Det må legges til rette for et godt samarbeid mellom foreldre, barnehage, skole, helsestasjon, pedagogisk-psykologisk tjeneste, barnevernstjeneste og det øvrige statlige og kommunale hjelpe- og støtteapparatet som skal støtte barnas utvikling, læring og habilitering. Flere tjenester og tiltak må koordineres, og ulike etater og forvaltningsnivåer må samarbeide for å gi barn med særskilte behov nødvendig hjelp. Styreren i barnehagen har et særlig ansvar for at barnehagen er organisert og forberedt til å samarbeide med det aktuelle hjelpeapparatet. Det er et mål at barnehagens mulighet til å sikre god, tverrfaglig og tidlig hjelp til barn som har behov for særskilt oppfølging, blir utnyttet fullt ut.

13.1 Barnet og familien

Det er helt avgjørende at familiens behov blir ivaretatt i møte med et omfattende tjenesteapparat. Tjenestene er preget av arbeidsdeling og spesialisering som kan føre til at ulike sektorer, forvaltningsnivåer og profesjoner ofte bare får ansvaret for å avhjelpe deler av barnets og familiens behov. Dette kan resultere i uklare ansvarsforhold og at familien ofte må oppsøke mange institusjoner og aktører for å få nødvendig hjelp.

Boks 13.1 Familiens hus

Flere kommuner har lyktes med samlokalisering og samordning av tjenester i Familiens hus, tidligere omtalt som familiesentermodellen. Familiens hus er en lokalt forankret og samordnet virksomhet rettet mot barn, unge og deres familier. Målet er å tilby brukerne god og tverrfaglig hjelp så tidlig som mulig, og at de på ett og samme sted skal få et helhetlig tjenestetilbud. Virksomheten omfatter den lokale helsestasjonstjenesten inklusiv svangerskapsomsorgen, åpen barnehage og pedagogisk- psykologisk tjeneste. Mange steder er også familieveileder og forebyggende barnevern tilknyttet Familiens hus.

Et nasjonalt forsøksprosjekt ble gjennomført og evaluert i seks kommuner i 2005.1 Konklusjonen fra evalueringen og tilbakemeldinger fra brukere viste at i tillegg til raskere hjelp ble det gitt et mer helhetlig og tilgjengelig tilbud til barn og familier i risiko. En rapport fra SINTEF Helse påpekte at samlokalisering etter mønster av familiesentermodellen har bidratt til bedre forankring av samarbeidsrutiner og skapt en større fleksibilitet i tjeneste­apparatet.2

1 Haugland m.fl. 2006

2 Andersson 2005

Foreldrene er de viktigste omsorgspersonene i barnets liv. Å komme inn så tidlig som mulig for å støtte foreldrene i omsorgsrollen, er derfor en viktig oppgave. Ved å styrke et godt samspill mellom foreldre og barn kan en forebygge utvikling av vansker på et senere tidspunkt.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR) har overordnet ansvar for gjennomføring og utvikling av et foreldreveiledningsprogram, i samarbeid med Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Programmet skal være et tilbud til alle foreldre med barn i alderen null til atten år. Målsettingen med programmet er å forebygge psykososiale problemer blant barn og unge gjennom å styrke foreldrenes omsorgsrolle, og hjelpe de foreldrene som har større utfordringer enn andre. Program for foreldreveiledning fremmer den grunnleggende relasjonskompetansen hos foreldre og andre omsorgsgivere. Programmet fokuserer på hvordan en kan løfte fram omsorgsgiverens intuitivt gode omsorg gjennom bevisstgjøring og sensitivisering, det vil si hente fram omsorgsgiverens «tause kunnskap». Programmet kan benyttes også av andre enn foreldre, for eksempel av barnehage og skole. Programmet benyttes i barnehager som veiledning i kollegagruppen for å bedre og kvalitetssikre samspillet mellom barn og voksne i barnehagen. Det benyttes også i noen kommuner som tilbud om veiledning til foreldre i barnehagen, der de ansatte driver foreldregrupper på ettermiddags- og kveldstid.

13.2 Mange aktører og tjenester

Barn med nedsatt funksjonsevne og familiene deres kan ha behov for en rekke tjenester som ofte tilbys av mange forskjellige instanser og etater. Rettigheter er hjemlet i flere lover og forskrifter, og informasjonen er i liten grad samlet. Det kan være en utfordring å orientere seg i de ulike lovverkene og tjenestetilbudene. Helsedirektoratet har utarbeidet et veiledningshefte som skal gjøre det enklere for foreldre å få oversikt over rettigheter og tjenestetilbud. 30

13.2.1 Pedagogisk–psykologisk tjeneste

Den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT) er en av instansene som foreldre og barnehager kan henvende seg til når de oppdager at barn har behov for særskilt oppfølging. Samtidig er det forventet at PPT skal ha tilknytning og samarbeid med andre hjelpeinstanser på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå. I denne rollen skal de både være nettverksbyggere og formidlere. PPT skal bl.a. sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger som må utarbeides før kommunen kan fatte enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. PPT er etter opplæringsloven kommunens sentrale sakkyndige organ. Opplæringsloven (§ 5-3) stiller krav om hva den sakkyndige vurderingen skal utrede og ta standpunkt til.

Det er en forutsetning at PPT er organisert slik at den er tilgjengelig for de gruppene den særlig skal stå til tjeneste for, det vil si barn, unge og voksne som har rettigheter etter opplæringsloven. PPT kan ikke avvise noen som har krav på tilbud fra tjenesten, med den begrunnelsen at det er for liten kapasitet.

13.2.2 Statlig spesialpedagogisk støttesystem

Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) er et nasjonalt tjenesteytende system som skal bistå kommuner med å legge til rette for god opplæring for barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Statped består av 13 statlige spesialpedagogiske kompetansesentre og tre private institusjoner som det kjøpes tjenester av.

Statped har som overordnet oppgave å gi veiledning og støtte til de opplæringsansvarlige instansene lokalt. Statped skal tilby spesialpedagogiske tjenester som det ikke er rimelig å forvente at det kommunale nivået kan yte på egen hånd. Statped skal gi faglig spesialpedagogisk støtte på individ- og systemnivå. Dette skjer gjennom et avtalefestet samarbeid med oppdragsgivere i kommunene. Samisk spesialpedagogisk støttesystem (SEAD) er en del av Statped Nord. Samiske barnehagebarn og elever som har behov for særskilt tilrettelagt opplæring, skal få en oppfølging som bygger på et samisk kulturgrunnlag.

De spesialpedagogiske kompetansesentrene gir tjenester til kommunene i deres arbeid med å realisere opplæringslovens mål om likeverdig, tilpasset og inkluderende opplæring i forhold til barn, unge og voksne med særskilte opplæringsbehov. Sentrene arbeider innenfor områdene syn, hørsel, språk/tale, atferd, sammensatte lærevansker og ervervet hjerneskade. Arbeidsoppgavene kan variere, men sentrene bistår ofte foreldre og personalet i barnehager og skole med kartlegging, rådgivning og veiledning i forhold til de aktuelle vanskeområdene. Sentrene er også aktører i feltet mellom praksis og forskning, og samarbeider med nasjonale og internasjonale fagmiljø. Sentrene utvikler kompetanse og dokumenterer, formidler og implementerer praksis- og forskningsbasert kunnskap.

Statistikk viser at om lag 1100 barn i førskolealder ble utredet ved de statlige spesialpedagogiske sentrene i 2008. Til nå har det vært vanskelig å få en samlet nasjonal oversikt og statistikk over om hvorvidt brukerne opplever at de får hjelp tilpasset deres behov. Kunnskapsdepartementet har derfor i sitt tildelingsbrev til Utdanningsdirektoratet for 2009 gitt i oppgave å rapportere om kvaliteten på tjenestene Statpedsentrene yter på individ- og systemnivå, og i hvilken grad tjenestene blir levert til rett tid og tilpasset brukernes behov. Rapporteringen skal basere seg på bl.a. brukernes og barnehageeiernes grad av tilfredshet med tjenesteytingen. Det skal også rapporteres om hvorvidt tilgangen til tjenestene er like god i alle landsdelene. Denne rapporteringen skal bistå nasjonalt nivå med å prioritere innsatsen ut fra brukernes behov.

13.2.3 Barnevernstjenesten

Både barnehageloven og Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver omtaler forholdet mellom barnehage og barnevernstjenesten. Barnehageloven § 22 sier at barnehagepersonalet skal være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernets side. Uten hinder av taushetsplikten skal personalet gi opplysninger til barnevernstjenesten når det er grunn til å tro at det foreligger alvorlig omsorgssvikt, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Personalet har også plikt til å gi opplysninger til barnevernet dersom det gis pålegg om dette. Rammeplanen understreker videre at det bør etableres et generelt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnevernstjenesten. Hver enkelt kommune må finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og barnevernstjenesten skal samarbeide.

I dag vet vi at barnehagene i liten grad benytter seg av muligheten til å melde bekymring til barnevernet. Tall fra SSB i 2007 viser at barnehagen er meldeinstans i tre prosent av påbegynte undersøkelsessaker. Dette gjelder for aldersgruppen 0-18 år, og denne andelen øker til om lag 15 prosent når man bare tar med barn i barnehagealder. Når det gjelder bekymringsmeldinger som blir gjenstand for undersøkelse i barnevernet, er det gruppen «foreldre eller barnet/ungdommen selv» som er den største i kategorien «meldeinstans». I en del tilfeller tar barnehagen opp med foreldrene sin konkrete bekymring for et barn og oppfordrer foreldrene til selv å ta kontakt med barnevernet. I en antatt underrapportering kan det finnes en del slike saker. Det finns lite kunnskap om den antatte underrapporteringen av bekymringsmeldinger fra barnehagene til barnevernet. Barne- og likestillingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har på bakgrunn av dette bedt NOVA om å gjennomføre en kartlegging av hva barnehagene gjør når de er bekymret for barn. 31 Kartleggingen søker bl.a. svar på hvorfor barnehagen sender få bekymringsmeldinger til barnevernet og om det forholder seg slik at det er mange barn barnehagene bekymrer seg for, uten at de melder fra til barnevernet. Rapporten til NOVA viser at det er grunn til å tro at barnehagene sender bekymringsmelding om flere saker enn det som framgår av den offisielle barnevernsstatistikken, men uten at det er mulig å fastslå akkurat hvor mange saker det er snakk om. Årsaken er at i en del tilfeller hvor barnehagen sender en bekymringsmelding til barnevernet, så er saken allerede meldt inn av andre instanser og dermed kjent i barnevernet. Meldingen fra barnehagen blir derfor ikke registrert i den offisielle statistikken. I tillegg blir ikke anonyme drøftinger (barn ikke navngitt) mellom barnehage og barnvern rapportert som en melding, men er ofte avklarende om man skal gå videre i saken eller ikke. Om lag 94 prosent av barnehagene har rutiner for personalet i saker hvor det kan være mistanke om omsorgsvikt. På spørsmål om hva som gjør det vanskelig å melde saker til barnevernet, viser tabell 13.1 svarfordelingen.

Tabell 13.1 «Hva kan gjøre det vanskeligere å melde fra» (mulig å sette flere kryss)

  Ja Nei N
Svaralternativer % %  
Barnehagen er bekymret for barnets omsorgssituasjon, men saken er ikke ­alvorlig nok 78,0 % 22,0 % 482
Mangel på informasjon om hvordan det går med saken videre 75,9 % 24,1 % 477
En melding til barnevernet kan gjøre fortsatt samarbeid med foreldrene ­vanskelig 72,0 % 28,0 % 485
Det er enklere å samarbeide med andre instanser (for eksempel PPT, ­helsesøster og psykisk helsevern for barn og unge) 69,3 % 30,7 % 479
Det er vanskelig å snakke med foreldrene om bekymring for barnets ­omsorgssituasjon 65,3 % 34,7 % 496
Barnehagen får for lite veiledning om hvordan gå fram i konkrete saker 62,5 % 37,5 % 491
Det kan tenkes at foreldrene tar barnet ut av barnehagen hvis barnevernet ­kobles inn 59,1 % 40,9 % 452
Barnehagen har for lite kompetanse om tegn på at barn er utsatt for vold, ­overgrep eller omsorgssvikt 57,8 % 42,2 % 505
Det er vanskelig å vurdere om barnevernet er rette instans å trekke inn 56,6 % 43,4 % 484
Som oftest trenger barn hjelp fra andre enn barnevernet 48,5 % 51,5 % 410
Det er vanskelig å snakke med barnet hvis ikke barnet sier noe på eget initiativ 48,1 % 51,9 % 451
Det er vanskeligere å melde fra når barnet er yngre enn tre år gammelt 40,5 % 59,5 % 479
Tidligere, negative erfaringer med samarbeidet med barneverntjenesten 37,5 % 62,5 % 456
Barnehagen kjenner ikke til hvordan barneverntjenesten arbeider 37,4 % 62,6 % 457
Det er vanskelig å koble inn barnevernet hvis barnet har minoritetsbakgrunn 22,4 % 77,6 % 442
Tror ikke barneverntjenesten kan gi god nok hjelp til barnet og familien 17,7 % 82,3 % 429

Kilde: Backe-Hansen 2009

De fleste styrerne sier at barnehagen kan være bekymret for barnets omsorgsituasjon, men vurderer at saken ikke er alvorlig nok. Mange viser også til mangel på informasjon fra barnevernet om hvordan det går med saken videre og at en melding til barnevernet kan gjøre fortsatt samarbeid med foreldrene vanskelig. Over halvparten av styrerne mener at en grunn til at det er vanskelig å melde fra, er at barnehagen har mangel på kompetanse om tegn på at barn er utsatt for vold, overgrep eller omsorgssvikt. Styrerne fikk også spørsmål om hva som skulle til for å gjøre terskelen lavere for å melde fra, og her kom det særlig frem et behov for kompetanseutvikling og veiledning. Like tydelig var også behovet for et bedre samarbeid mellom barnehage og barnevern. Ni av ti styrere tror terskelen for å melde fra vil bli lavere hvis man har gode erfaringer med samarbeid fra tidligere. Dette viser at etablering og vedlikehold av gode samarbeidsrelasjoner mellom barnehage og barnevern har stor betydning for å sikre koordinert og tidlig innsats.

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) har lagt frem en ot.prp. om endringer i barnevernsloven. 32 BLD har lagt frem flere forslag til endringer, blant annet et forslag om plikt for barnevernstjenesten til å gi tilbakemelding til melder. Gjeldende rett på dette området er at barnvernstjenesten bare kan gi andre offentlige tjenester og instanser opplysninger når dette er nødvendig for å fremme barnevernets oppgaver, og taushetsplikten etter barnevernsloven er noe strenger enn det som følger av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Barnevernstjenesten kan gi en generell tilbakemelding til melder om at meldingen er mottatt og at den vil bli fulgt opp i overensstemmelse med bestemmelsene i barnevernsloven. Barnvernstjenesten har i dag verken rett eller plikt til å gi melderen tilbakemelding om hvorvidt barnvernstjenesten finner grunn til å gå videre med saken, eventuelt på hvilken måte saken følges opp videre. Barnevernet er avhengig av at andre melder fra om bekymring for et bestemt barns omsorgs- eller atferdssituasjon og at melder har tillit til at barnvernet løser sine oppgaver etter barnevernsloven. Dersom den som har meldt bekymring ikke mottar noen form for tilbakemelding eller informasjon, vil dette kunne bidra til at tilliten til barnevernstjenesten svekkes.

Det nye lovforslaget innebærer at barnevernet skal gi tilbakemelding til andre offentlige organ og til private yrkesutøvere med opplysningsplikt til barnevernet om det er åpnet undersøkelsessak, og en ny tilbakemelding når undersøkelsen er gjennomført som omfatter opplysninger om saken er henlagt eller om barnevernstjenesten følger opp saken videre. Når barnvernstjenesten skal iverksette eller har iverksatt tiltak som det er nødvendig at melder får kjennskap til med hensyn til videre oppfølging av barnet, kan barnvernstjenesten gi melderen tilbakemelding om tiltakene. Hvilke opplysninger barnevernstjenesten skal gi, vil avhenge av hvem som har gitt melding og hvilke undersøkelser og tiltak som er iverksatt. Hvis denne bestemmelsen blir vedtatt, innebærer det et potensial for et bedre samarbeid mellom barnehage og barnevern, som igjen kan bidra til at det enkelte barn får en god og trygg oppvekst.

Barne- og likestillingsdepartementet er i gang med å utvikle en veileder og en DVD om samtaler med barn i kontakt med barnevernet. Hensikten er å stimulere til og dyktiggjøre barnevernets ansatte i å snakke med barna underveis i en barnevernssak, og å sikre barnas lovbestemte rett til å bli hørt i saker som angår dem. Innholdet i DVD- en og veilederen bygger på ny kunnskap om barn og utviklingspsykologi. Det er lagt vekt på hvordan en kan gjennomføre gode samtaler med barn. Hovedintensjonen er å bidra med kunnskap om samtaleteknikk og det å få fram barnets perspektiv. Alle som arbeider med barn, vil kunne ha nytte av dette materialet.

13.2.4 Helsestasjonstjenesten

Sentrale temaer i helsestasjonsarbeidet er bl.a. barns fysiske og psykiske utvikling, kosthold, tannhelse, språkutvikling, fysisk aktivitet, skade- og ulykkesforebygging og smittevern. Tjenesten har en viktig rolle i å forebygge psykiske plager og lidelser, spiseforstyrrelser, utvikling av overvekt og å fange opp tidlige signaler på omsorgssvikt, mistrivsel og utviklingsavvik. Tjenesten har et helhetlig perspektiv på forebygging og skal derfor drive et utstrakt tverrfaglig arbeid. Ved behov skal tjenesten henvise til utredning og behandling, og samarbeide med andre instanser om tilrettelegging av tilbud. I henhold til forskrift om kommunens helsefremmede og forebyggende arbeid i helsestasjon- og skolehelsetjenesten skal helsestasjonstjenesten ha rutiner for samarbeid med andre kommunale tjenester. Barnehage, skole, pedagogisk-psykologisk tjeneste og barnevernet er viktige samarbeidspartnere. Helsestasjonene skal kunne bidra med råd og veiledning om legemiddelhåndtering og om smittevern i barnehager.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Kunnskapsdepartementet (KD) har utgitt et rundskriv (1-5/2008) som går gjennom dagens regelverk og klargjør rammene rundt håndtering av legemidler i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Ansvaret for å sørge for hjelp til legemiddelhåndtering i barnehager er i dag ikke uttrykkelig regulert verken i helselovgivningen eller barnehagelovgivningen. HOD og KD ser behovet for en tydelig forankring i regelverket av ansvarsforholdene når det gjelder håndtering av legemidler i barnehage, skole og skolefritidsordningen. Departementene vil derfor sette i gang et arbeid med tanke på å lovregulere dette ansvaret.

Helsestasjonene foretar også en vurdering av barns språkutvikling i sammenheng med toårs og fireårskontrollene basert på nasjonale faglige retningslinjer for undersøkelse av syn, hørsel og språk. Det er gjennomført en forsøksordning med SPRÅK 4 i tolv kommuner med stor innvandrerbefolkning for å få til en systematisk språkkartlegging på helsestasjonen av alle fireåringer i forbindelse med fireårskontrollen. Ordningen har vært evaluert, og evalueringen anbefaler at SPRÅK 4 tas i bruk ved alle landes helsestasjoner. For flerspråklige barn som ikke snakker godt norsk, bør det settes i verk tiltak uavhengig av hva språkkartleggingen avdekker. 33

I en evalueringsrapport fra 2008 kartlegges helsestasjonenes samarbeid med ulike instanser når det er grunn til bekymring for språkutviklingen hos det enkelte barn. Evalueringen viser at helsestasjonene rapporterer mest til PPT og barnehagene med tanke på tiltak. 34

13.2.5 Kommune- og spesialisthelsetjenesten

Kommunen skal ha generell oversikt over habiliteringsbehovet i kommunen, og det skal finnes en koordinerende enhet for habiliteringsvirksomheten i kommunen. Kommunen skal sørge for nødvendig undersøkelse og utredning, og ved behov henvise til spesialisthelsetjenesten, før habilitering settes i gang. Kommunen skal også sørge for formidling av nødvendige hjelpemidler og for å tilrettelegge miljøet rundt den enkelte. Det er opprettet barnehabiliteringstjeneste i alle fylker. Tjenesten skal bl.a. sørge for tverrfaglige diagnostiske vurderinger og utredninger, og helsefaglig oppfølging og behandling av problemer knyttet til nedsatt funksjonsevne. Tjenesten skal også bidra med utvikling av fagkompetanse lokalt og i arbeidet med individuelle planer (IP). Pedagoger og spesialpedagoger er sentrale profesjoner i tjenestene. Barnehabiliteringstjenesten arbeider vesentlig individrettet, men også systemrettet og samarbeider mye med primærhelsetjenesten, PPT, barnehager og skoler.

En handlingsplan for habilitering av barn og unge skal ferdigstilles i 2009. Den fokuserer på faglig kvalitet, kompetanse, likeverdige tjenestetilbud og samhandling. Handlingsplanen vil primært omfatte spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, og samhandlingen mellom disse. Målgruppene for handlingsplanen har ofte sammensatte behov. De vil derfor være avhengig av tjenester fra andre sektorer og tjenesteområder enn helsetjenesten for å oppleve at habiliteringstilbudet er helhetlig og samordnet. Handlingsplanen omtaler derfor andre tjenesteområder, deriblant barnehage og skole. Hvordan sikre tidlig innsats for målgruppen vil være et hovedområde i planen.

Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) er et poliklinisk spesialisthelsetilbud innenfor psykisk helsevern for barn og ungdom. De gir tilbud til barn og ungdom under 18 år og familiene deres. Ved BUP arbeider psykologer, barnepsykiatere, familieterapeuter, pedagoger, sosionomer og andre yrkesgrupper. Opptrappingsplanen for psykisk helse angir et mål om at fem prosent av barne- og ungdomsbefolkningen i alderen 0-17 år skal motta behandling i BUP i løpet av ett år i 2008. I følge en rapport synes det å være en betydelig underdekning av behandling i den yngste aldersgruppen. Rapporten peker også på at det skjer en markant økning i behandlingsraten når barna begynner på skolen. Det kan derfor se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barna, og at barnas problemer i større grad oppdages når barna ikke klarer å tilpasse seg skolesituasjonen. 35

13.3 Samarbeid mellom tjenestene

For at barn som har særlig behov for støtte og hjelp skal få et så godt tilbud som mulig, er det en fordel om flere instanser kan samarbeide for å legge forholdene mest mulig til rette og gi et helhetlig tilbud til barnet og dets familie. Da kan det være en stor fordel om det er etablert rutiner for kontakt mellom barnehagen og andre hjelpeinstanser i kommunen. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver fremhever betydningen av tverrfaglighet og helhetlig tenkning når det gjelder barn med særlige behov. I en undersøkelse gjennomført av NOVA svarer 87 prosent av styrerne at de har etablert rutiner for kontakt med andre hjelpeinstanser i kommunen. 36 Nesten alle svarte at de hadde etablert samarbeid med PP-tjenesten, 67 prosent hadde rutiner for kontakt med helsestasjonen og 61 prosent hadde rutiner for samarbeid med barneverntjenesten. Bare 17 ­prosent hadde etablert rutiner for samarbeid med spesialisthelsetjenesten. Undersøkelsen viser også at det er forskjeller mellom kommunale og private barnehager når det gjelder rutiner for tverrfaglig samarbeid. Med unntak av de minste barnehagene, har de kommunale barnehagene klart oftere enn private barnehager etablert rutinemessig kontakt med helsestasjonen og barnevernstjenesten.

Det følger av barnehageloven at alle som arbeider i en barnehage, har taushetsplikt etter forvaltningslovens regler. Formålet med taushetsplikten er barnets personvern, samt å sikre de foresattes tillit til barnehagen. Taushetsplikten innebærer at personalet plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det vedkommende i arbeidet sitt får vite om personlige forhold. Hovedprinsippet er at dersom foreldrene har gitt sitt samtykke, kan informasjon utveksles mellom ulike tjenester og institusjoner på kommunalt og statlig nivå. Dette betyr at det skal være mulig å få til gode tverrfaglige og tverretatlige samarbeidsfora for å sikre barn et helhetlig tjenestetilbud.

Det kommer ofte fram i rapporter og evalueringer at det er samarbeidsproblemer mellom ulike etater, fagmiljøer og forvaltningsnivåer. En SINTEF-rapport fra 2005 viser at problemer og utfordringer relatert til det å etablere tverrfaglig samarbeid, er et tema som ofte nevnes både i faglitteraturen og i offentlige dokumenter. 37

Faglitteraturen viser til at det er viktig at samarbeidssystemet er forankret hos ledelsen og i kommunale planer. De som skal samarbeide må oppleve at de har en felles målsetting, og samarbeidet må oppleves som nyttig og nødvendig. 38 Det finnes noen potensielle hindringer for samarbeid. Domenekonflikter, opplevelse av at samarbeidet er unyttig, profesjonsinteresser, motstridende mål og oppgaver i ulike etater og manglende tid og ressurser blir ofte trukket fram som årsaker til vegring og motstand mot tverrfaglig- og etatlig samarbeid. 39 En rapport fra 2003 peker på at tverretatlig samarbeid ofte er personavhengig og knyttet til enkeltpersoners vurderinger. 40 Ulike kulturer og oppfatninger om hva som er rette tiltak for brukeren, lederens syn og fordommer om andre etater og profesjoner kan hemme utviklingen av tverretatlig samarbeid. Rapporten viser også til at små kommuner ikke er bedre til å utnytte de ulike etaters kompetanse ved å ha et formalisert samarbeid, tverretatlig organisering eller bedre kvalitet på samarbeidet enn de mellomstore og store kommunene.

KS har utgitt en veileder som omhandler samarbeidet mellom ulike kommunale enheter (tjenesteytere) som yter tjenester til barn og ungdom. 41 Formålet er å bidra til at tjenesteyterne har oversikt over andre tjenesteyteres oppgaver og i hvilke sammenhenger spørsmålene om taushetsplikt oppstår. Veilederen bygger på lovgivningen om samarbeid og taushetsplikt, og til en viss grad på uttalelser fra tilsynsmyndigheten i tilknytning til revisjoner som den har foretatt av kommunal virksomhet.

KS har i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet startet et treårig prosjekt for å gi støtte til kommunene i arbeidet med å utvikle gode tverrfaglige samarbeidsmodeller for å ivareta utsatte barn og unge. Det skal utvikles og utprøves samarbeidsmodeller i 15 kommuneorganisasjoner som kan vise til koordinerte, fleksible og tilgjengelige tjenester. Samarbeidsmodellene skal gjøres kjent og foreligge som eksempler for landets øvrige kommuner. Prosjektet varer ut 2010.

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) har satt i gang en egen satsing rettet mot barn med foreldre som har psykiske problemer, og/eller barn med foreldre som misbruker rusmidler. Bakgrunnen for satsingen er regjeringens målsetting om å oppdage disse barna tidligst mulig og gi barn og foreldre oppfølging og hjelp tidligst mulig, tilpasset barnets alder og foreldrenes livssituasjon. Som et ledd i satsingen har Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) fått ansvaret for å bistå kommunene med tiltak som kan styrke tverrfaglig samarbeid og samordning innad i kommunene og mellom kommuner og spesialisthelsetjenestene. Bufetat skal også stimulere til kompetanseheving og utvikling av gode modeller i kommunene. I 2007 inkluderte BLD 26 kommuner i modellkommuneforsøket for å utvikle arbeidet videre.

Barn som vokser opp i familier med mye alkoholbruk og annen rusmiddelbruk, har en betydelig forhøyet risiko for selv å utvikle rusmiddelrelaterte problemer. Å gjøre barnehageansatte i stand til å oppdage barn som lever i slike familier for å kunne intervenere, er viktig forebyggende arbeid for å forhindre senere problemutvikling. Helsedirektoratet skal utarbeide en veileder for tidlig intervensjon på rusområdet som er rettet mot ansatte i tjenesteapparatet. Formålet er på et tidlig tidspunkt å avdekke og hjelpe personer med problematisk rusmiddelbruk og barn og unge som har en forhøyet risiko for å utvikle rusmiddelrelaterte problemer. Barnehageansatte er en viktig målgruppe for veilederen. Veilederen gir råd om hva ansatte kan gjøre og hvem de kan samarbeide med dersom de ser tegn på et mulig rusrelatert problem. Veilederen blir gitt ut i løpet av 2009.

Regjeringen har satt ned et utvalg som skal utrede hvordan en bedre kan samordne kommunale og statlige tjenester for utsatte barn og unge, Flatø-utvalget. Utvalget skal foreta en grundig vurdering av mulighetene for et systematisk og forpliktende samarbeid mellom kommunale og statlige tjenester som gir hjelp til utsatte barn og foreldrene deres. Utredningen skal ta for seg alle sentrale områder innenfor samordning og samarbeid, og vurdere hvordan tjenestene kan organiseres på en måte som gjør at barn og foreldre opplever at det er «en dør inn» når de trenger hjelp fra flere tjenester. Utvalget skal vurdere strukturer ut over dagens organisering. Utvalget leverer sin rapport innen utgangen av 2009.

Boks 13.2 Tverrfaglig forebyggende satsning

Verdal kommune har utarbeidet en plan: Tverrfaglig forebyggende satsning på barn- fra før fødsel til skolealder 2007-2011. Bakgrunnen for planarbeidet var at barnehagene hadde en del barn med behov for spesiell oppfølging som man ikke hadde ressurser til å gi, verken når det gjaldt ekstra oppfølging fra barnehagens side eller tiltak fra hjelpeapparatene i barnehagen. Dette gjaldt særlig barn som ikke hadde en diagnose, og som falt utenfor ulike former for tilbud og tiltak. Det ble satt tre hovedmål for det tverrfaglige arbeidet:

  • God koordinering av og økte ressurser til tverrfaglig forebyggende stasning på barn fra før fødsel til fram til skolealder

  • Gjennom tidlig satsning sikre at så mange barn som mulig har et godt utgangspunkt for optimal utvikling, læring og livskvalitet

  • Gi barna et best mulig utgangspunkt når de starter i 1. trinn på skolen

Dette skal skje ved:

  • Tverrfaglig og kontinuerlig forebyggende satsning på små barn fra før fødsel og til skolealder

  • Tidlig satsning ved hjelp av jordmødre og helsestasjon

  • Å sikre at barnehagene, som er viktig arenaer med en stor kontaktflate mot foreldre og lav terskel for kontakt, nyttes best mulig til forebyggende arbeid

  • Langsiktig satsning på forebygging

  • Å fjerne den «vonde sirkelen» der vi reproduserer problemer

  • Kompetansebygging over tid

  • Å sikre at taushetsplikten ikke blir en hindring for helhetlige løsninger.

Aktørene som deltar i satsningen er barnehagene, barnvernstjenesten, helsestasjonen, PPT, ressurssenter og flyktningtjenesten.

13.4 Vurderinger og tiltak – Styrke samarbeidet mellom tjenestene

Tidlig og sammenhengende innsats er viktig for å ivareta barnas behov for omsorg og lek, og for å fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehageansatte må ha kompetanse til å oppdage barn som har behov for særskilt støtte og hjelp, herunder barn med forsinket språkutvikling, minoritetsspråklige barn med behov for å lære norsk, barn med nedsatt funksjonsevne og barn som kommer fra en vanskelig familiesituasjon. De ansatte, og særlig styreren, må ha god oversikt og innsikt i hvordan kommunalt og statlig hjelpe- og støtteapparat kan bistå barn, foreldre og barnehagen, slik at hvert enkelt barn får en trygg og utviklende oppvekst. Barnehager kan også vurdere å ansette personer med kompetanse innenfor barnevern, spesialpedagogikk o.l. Personalets kompetanse er nærmere omtalt i kapittel 4.

Regjeringen vil understreke betydningen av et godt samarbeid mellom tjenestene, og både Midtlyng-utvalget, Flatø-utvalget og Østberg-utvalget vil behandle spørsmål om samarbeidsrelasjoner i kommunene og mellom kommunenivået og staten. Departementet vil avvente og vurdere tilrådningene fra disse utvalgene. I tillegg arbeides det med en handlingsplan for habilitering av barn og unge som skal ferdigstilles i 2009. Departementet har også igangsatt utarbeiding av veiledninger og kompetansetiltak som alle vil kunne bidra til å gi barn med behov for særskilt oppfølging et godt tjenestetilbud.

13.4.1 Styrke samarbeidet mellom barnehage og barnevern

Gjennom sin daglige, nære kontakt med barn og foreldre er de ansatte i barnehagene i en unik posisjon når det gjelder å kunne observere og motta informasjon om barns omsorgs- og livssituasjon. Det er likevel slik at mange ansatte synes det er vanskelig å definere når det er behov for å kontakte barnevernet. Undersøkelsen fra NOVA viser at det er flere grunner til at barnhagene opplever det som vanskelig å være sikker på at det er riktig å gi en bekymringsmelding. De bekymrer seg for samarbeidet med foreldrene, de får ikke informasjon om hva som skjer med saken videre og de har lite kompetanse om tegn på at barn er utsatt for vold, overgrep eller omsorgssvikt.

Forslaget til endring i barnevernsloven om at barnevernet skal få en plikt til å gi tilbakemelding til melder, som nå ligger til behandling i Stortinget, vil kunne bidra til å styrke samarbeidet mellom barnehage og barnevern.

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD)og Kunnskapsdepartementet vil få utviklet en veileder om samarbeid mellom barnehage og barnvernstjenesten, og BLD vil utvikle et opplæringsprogram for ansatte i barnehagene og i den kommunale barnevernstjenesten med utgangspunkt i denne veilederen. De to tjenestenes samarbeid for å oppdage og å gi hjelp til utsatte barn og familiene deres er hovedtemaet for veilederen og opplæringsprogrammet. Veilederen kommer i løpet av 2009, og det tas sikte på å igangsette opplæringsprogrammet i 2010.

Bekymring for barnets situasjon vil medføre et behov for å ta dette opp med foreldrene. Førskolelærere trenger både kunnskap og kompetanse for å kunne konkretisere begrunnelser for en melding, samt systemer og rutiner som kan hjelpe til i skjønnsutøvelsen. Dette kan være mulighet for rådgivning og veiledning gjennom systematiske samtaler med kollegaer, kommunale veiledere eller tverrfaglige grupper.

Regjeringen ønsker en helhetlig oppvekstpolitikk, og vil legge til rette for godt tverrsektorielt samarbeid omkring oppvekst og ivaretakelse av utsatte grupper av barn. Dette forutsetter at alle yrkesgrupper som arbeider med barn, har kjennskap til hverandres oppgaver og roller. Førskolelærere trenger kompetanse som kan bidra til å avdekke forhold som er knyttet til vold eller omsorgssvikt. Mange universiteter og høgskoler tilbyr i dag en videreutdanning innenfor barnevern for førskolelærere. Det er viktig at særlig styrere, men også pedagogiske ledere har kunnskap om bl.a. seksuelle, fysiske og psykiske overgrep. Det er flere barnevernspedagoger som er ansatt i barnehager. Noen av disse er styrere, og med videreutdanning i barnehagepedagogikk kan barnvernspedagoger også ansettes som pedagogiske ledere. Barnvernspedagoger har særlig kompetanse om omsorgssvikt og kan være viktige bidragsytere i dette arbeidet.

Som nevnt i kapittel 4 er NOKUT i gang med en evaluering av førskolelærerutdanningen som vil bli avsluttet høsten 2010. Etter at denne evalueringen er gjennomført, vil Kunnskapsdepartementet vurdere om Rammeplan for førskolelærerutdanning skal revideres. Departementet ønsker ved en eventuell revidering å styrke utdanningen innenfor tema om vold og omsorgssvikt.

Departementet vil:

  • i samarbeid med BLD utarbeide en veileder om samarbeid mellom barnehage og barnevernstjenesten

  • styrke førskolelærerutdanningen innenfor tema om vold og omsorgssvikt

  • vurdere tilrådningene i Flatø-utvalgets innstilling.

14 Økonomiske og administrative konsekvenser

I denne stortingsmeldingen presenteres flere tiltak for å styrke kvaliteten og innholdet i barnehagene. Tiltak og tiltak knyttet til mål og ambisjoner som varsles i meldingen, dekkes innenfor vedtatt budsjett for 2009.

På lang sikt vil tiltak som bidrar til en god barnehage gi gevinster ved at flere fullfører videregående skole, tar høyere utdanning og kommer i arbeid og at færre mottar trygd fra det offentlige.

Det er satt av om lag 86 mill. kroner til rekruttering- og kompetansetiltak i 2009, jf. Budsjett-innst. nr. 2 (2008-2009). Dette gir rom for bl.a. om lag 440 studieplasser til førskolelærerutdanningen og studieplasser til videreutdanningstilbud til ansatte i barnehagene. Tiltak knyttet til kompetansetrategien inngår også i denne økonomiske rammen.

Departementet har i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2009 foreslått en bevilgning til opprettelse av nye studieplasser til lærerutdanningene, herunder 145 plasser til ordinære studieplasser til førskolelærerutdanningen og til videreutdanning i barnehagepedagogikk. Videre foreslår departementet en økt bevilgning på 10 mill. kroner over kap. 281 til flere studieplasser innen desentralisert førskolelærerutdanning og etter- og videreutdanning av førskolelærere, styrere og assistenter i barnehagene, jf. St.pr. nr 67 (2008-2009). Dette vil gi rom for om lag 365 studieplasser til de ulike studietilbudene til ansatte i barnehagene. Dette gir samlet om lag 940 nye studieplasser til førskolelærerutdanningen og etter- og videreutdanningstilbud til ansatte i barnehager i 2009.

Departementet vil tilby veiledning til alle førskolelærere gjennom ordningen Veiledning av nyutdannede lærere fra 2011-2012. Kostnaden for veiledningsordningen i skoleåret 2011-2012 er foreløpig anslått til om lag 30 mill. kroner til både lærere og førskolelærere.

Departementet vil etablere et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager i løpet av 2010. Kostnader til etablering og drift av utvalget vil bli dekket innenfor departementets eget budsjett på kap. 231, og er beregnet til å koste om lag 5 mill. kroner i helårsvirkning. Det skal sendes på høring et forslag om innføring av to foreldresamtaler i året. Eventuell innføring av tiltaket vil ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet vil utrede hvilke virkemidler som skal tas i bruk for å sikre god styring av fremtidens barnehagesektor, utrede hvem som skal ha ansvar for tilsyn av barnehagene og samtidig videreutvikle og styrke det statlige tilsynssystemet. I tillegg vil departementet vurdere forskriftsendring for å sikre god kvalitet i familiebarnehagene. Oppfølging av disse vurderingene kan ha administrative konsekvenser som departementet eventuelt vil komme tilbake til. Eventuelle kostnader til disse tiltakene vil dekkes innenfor vedtatt budsjett for kap. 231.

Departementet vil iverksette tiltak for å styrke kunnskapsgrunnlaget i og om barnehager. Dette innebærer å utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren, initiere eller støtte longitudinelle studier om kvalitet og langsiktige effekter av barnehagetilbudet, utvikle en årlig nasjonal rapport om tilstanden i barnehagesektoren og etablere en nasjonal forskerskole for stipendiater i lærerutdanningene. Departementet vil benytte midler bevilget under kap. 231 til forskning og utredningsarbeid, jf. Budsjett-innst. nr. 2 (2008-2009) og over kap. 281, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (2008-2009) strategi for utdanningsforskning.

Eventuelle kostnader knyttet til administrative oppgaver som revidering av rammeplanen og utarbeidelse av veiledere vil dekkes innenfor kap. 231.

Kostnaden ved et offentlig utvalg som skal se på et pedagogisk tilbud til førskolebarn er anslått til om lag 4 mill. kroner i 2009, og dekkes innenfor departementets eget budsjett. Departementet skal sende på høring et forslag om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole. Eventuell innføring av tiltaket vil ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet vil utarbeide en veileder om anbefalte språkkartleggingsverktøy til bruk i barnehagene. Deretter vil departementet innføre et krav om at barnehagene skal gi tilbud om språk­kartlegging av alle barn i barnehage. Departementet legger til grunn at tiltaket ikke vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Regjeringen tar sikte på å oppnå likeverdig behandling gjennom en opptrappingsplan på inntil fem år.

Fotnoter

1.

Schjølberg m.fl. 2008, Hægeland m.fl. 2006, Bratberg m.fl. 2008, Lorentzen og Nilsen 2009

2.

OECD 2006

3.

Lappegård og Løwe 2009, Statistisk sentralbyrå 2009

4.

Eurydice network 2009

5.

Statistisk sentralbyrå 2009 (LOGG)

6.

TNS Gallup 2006

7.

Rognerud 2008

8.

NOU 2009:10 Fordelingsutvalget

9.

Knudsen m.fl. 2006

10.

Havnes og Mogstad 2009

11.

ECON 2008

12.

Winsvold og Gulbrandsen 2009

13.

GSI

14.

ECON 2008

15.

Mørland 2008

16.

NOU 2009:10 Fordelingsutvalget

17.

Jf. Ot.prp. nr. 46 (1997-1998)

18.

Bakken 2007

19.

Bakken 2003

20.

http://www.utdanningsdirektoratet.no/upload/Rapporter/2008/sprakloftet_utvikling.pdf

21.

http://modersmal.skolutveckling.se/

22.

Gjervan 2006

23.

Rambøll 2008 a

24.

Winsvold og Gulbrandsen 2009

25.

Rambøll 2008 a, Winsvold og Gulbrandsen 2009

26.

Winsvold og Gulbrandsen 2009

27.

http://pub.uvm.dk/2005/sprogstimulering

28.

Kvaran 2009

29.

NOU 2009:10 Fordelingsutvalget

30.

Helsedirektoratet 2008

31.

Backe-Hansen 2009

32.

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) Om lov om endringer i barnevernsloven

33.

Oxford Research 2008

34.

Rambøll Management 2008 b

35.

Kristofersen 2007

36.

Winsvold og Gulbrandsen 2009

37.

Andersson 2005

38.

Glavin og Erdal 2007

39.

Glavin og Erdal 2007

40.

Kvello og Wendelborg 2003

41.

KS 2008

Til dokumentets forside