Vernede vassdrag

b. Miljøverndepartementets og Nærings- og energi-departementets underliggende etater vil:

• sørge for å øke kunnskapsnivået om verneverdiene tilknyttet de vernede vassdrag,
• utarbeide informasjon om effekter av inngrep i og ved vassdrag.

c. Fylkesmannen, fylkeskommunen, samisk kulturminnevern og statlige fagmyndigheter har ansvar for å gi opplysninger om verneverdier tilknyttet de vernede vassdragene og å se til at kommunene følger opp disse retningslinjene.

Statlige fagmyndigheter har ansvar for å tillempe retningslinjene i sin øvrige forvaltningsvirksomhet så langt mulig.

Utfyllende kommentarer til rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag

Bakgrunn

Vassdragene er viktige elementer i norsk natur. Ingen andre nasjoner i Europa kan vise til lignende variasjon i vassdragsnaturen. Samtidig har vann og vassdrag til alle tider vært viktig lokaliseringsfaktor for bosetting og ferdsel. Store deler av landets kulturminner og kulturmiljøer finnes derfor i vassdragsnære områder. Mange av disse har direkte tilknytning til vassdragene og viser at utnytting av vannkraft har lange tradisjoner.

Utover i vårt århundre, særlig i etterkrigstiden, har imidlertid kraftutbygging representert stadig større inn-grep i vassdragene. På grunn av de store konfliktene med verne- og friluftslivsinteressene, ble spørsmålet om en landsplan for utbygging og vern av vassdrag tatt opp av Stortinget allerede i 1960.

I dag er resultatet at fire verneplaner for vassdrag er vedtatt av Stortinget. I tillegg har vi Samlet plan for vass-drag, som angir prioritering av aktuelle utbyggingsprosj-ekter.

I de ulike etappene av verneplanarbeidet har kriteriene for fastsettelse av vassdragenes verneverdi vært noe for-skjellige. Det er gjort nærmere rede for dette i vedlegg 2.

Gjennom hele verneplanarbeidet har det blitt presisert at vassdrag som er vernet mot kraftutbygging også må behandles med varsomhet når det gjelder andre typer inngrep.

Eksempler på inngrep som kan skade verneverdier i vassdrag er vegbygging, masseuttak, vannuttak, forbygning/strandkledning, flomvern, kanalisering, bygg/anlegg og forurensning. Ei fyldigere liste over inngrep er gitt i vedlegg 3. Der antydes også hvilke formål inn-grepene er ment å tjene og enkelte skadeeffekter av slike inngrep.

Lista i vedlegg 3 er ment som en foreløpig informasjon og veiledning, og den er ikke fullstendig, verken når det gjelder inngrepstyper eller mulige skadevirkninger på verneverdier. Lista utgjør heller ikke noe fullstendig grunnlag for interesseavveining i konkrete saker. Det vil etter hvert bli utarbeidet nærmere informasjon om mulige virkninger på vassdrag ved ulike inngrep.

Til de enkelte punkter i retningslinjene

Til pkt 1, retningslinjenes virkeområde

De vernevedtak Stortinget har fattet gjelder som hoved-regel hele vassdraget innenfor grensene av nedbørfeltet. Videre er Stortingets verneplanvedtak som hovedregel begrenset til vern mot kraftutbygging. I forbindelse med vernevedtakene har Stortinget gitt en generell henstilling om at en søker å unngå tiltak i verneplanvassdragene som reduserer deres verneverdi. (Jf St. prp. nr 89 (1984-85) og Innst. S. nr 243 (1985-86)).

Selv om hele nedbørfeltet er vernet mot kraftutbygging, er RPR for vernede vassdrag bare forutsatt å ha inn-virkning på planlegging og virksomhet i områder som har betydning for vassdragets verneverdi, jf pkt 3. Dette vil i første rekke si det vassdragsbeltet som er definert i retningslinjene og som er særskilt behandlet i retnings-linjenes pkt 4. I tillegg omfatter retningslinjene andre deler av nedbørfeltet som det er faglig dokumentert at har betydning for vassdragets verneverdi. Dette dreier seg om arealer med betydelige verdier knyttet til zoologi, botanikk, geologi, kulturhistorie, landskapsbilde eller friluftsliv (jf ellers kommentarene til pkt 3 nedenfor).

Bare vassdragsbeltet omfattes av den klasseinndelingen som er omtalt i retningslinjenes pkt 4. Videre er det klart at adgangen etter PBL til å fastsette utfyllende bestemmelser i kommuneplanen er mer begrenset når avstanden fra vannstrengen blir mer enn 100 meter. Muligheten for å følge opp RPR vil derfor være forskjellig i de områder som retningslinjene omfatter.

De deler av nedbørfeltet som det er faglig dokumentert at har betydning for vassdragets verneverdi, kan som nevnt være arealer med betydelige verdier knyttet til zoologi, botanikk, geologi, kulturhistorie, landskapsbilde eller friluftsliv. Kunnskapen om denne type verneverdier kan være forskjellig for de ulike verneobjekter. Det forutsettes at man som ellers i kommuneplanleggingen legger til grunn den kunnskap som til enhver tid er tilgjengelig.

Til pkt 2, saklig virkeområde

Utarbeiding av planer

Kommunene har som planmyndighet det primære ansvar for utvikling av arealbruk i og ved vernede vassdrag og skal legge retningslinjene til grunn for planlegging. Hvordan dette kan følges opp er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Fylkeskommunen skal legge retningslinjene til grunn i fylkesplanene.

Retningslinjene vil være bindende for den kommunale og fylkeskommunale planlegging innenfor virkeområdet, jf. § 17-1, som bestemmer at de retningslinjer som fastsettes etter første ledd skal legges til grunn for planleggingen etter loven. Det betyr en plikt for kommunene til å bruke retningslinjene i sin planlegging, men slik at det er rom for ulike plantilpasninger. Rikspolitiske retningslinjer inne-bærer likevel ikke i seg selv noen direkte binding overfor borgerne. Det vil si at det er planene som er rettslig bindende, og ikke retningslinjene i seg selv.

Siden RPR er én av kanalene for politikkformidling for den sektorovergripende planlegging, er retningslinjene ett av de nødvendige virkemidler for å gjøre kommuner og fylkeskommuner kjent med de hensyn de må ta i plan-leggingen. Statlige fagorganer som etter § 9-3 skal med-virke i planprosessene er forpliktet til å følge opp retnings-linjene, jf. §§ 20-5 og 27-2, om deres rolle som høringsorgan med innsigelsesmulighet.

Enkeltsaker i forhold til planer etter PBL

Ved dispensasjon etter PBL § 7 fra planer som bygger på RPR, vil rikspolitiske retningslinjer måtte inngå i vur-deringene av om særlige grunner foreligger. Dette fordi RPR er en del av de offentlige hensyn som ligger bak en plan. Dette er også nødvendig for å unngå at planer som er utarbeidet i tråd med retningslinjene, i ettertid kan uthules gjennom dispensasjoner eller avgjørelser i klagesaker hvor slike overordnede hensyn ikke tas. Det betyr ikke at riks-politiske retningslinjer i slike tilfeller nødvendigvis skal være avgjørende for sakens utfall, men at de må inngå i vurderingen og tillegges vekt.

Det som er sagt her om å legge vekt på retningslinjene, har først og fremst betydning i forhold til avgjørelser som gjelder områder hvor det foreligger planer som bygger på RPR. Retningslinjene kan imidlertid være relevante å ta i betraktning i skjønnsvurderingen i andre enkeltsaker i forhold til plan.

Enkeltsaker forøvrig

RPR retter seg primært mot planlegging og enkeltsaks-behandling i forhold til planer. Men retningslinjene kan også ha betydning for avgjørelser etter PBL forøvrig og annet lovverk.

Hvorvidt retningslinjene kan tillegges vekt under skjønnsutøvelsen ved avgjørelser som treffes etter PBL forøvrig og andre lover, vil i utgangspunktet bero på en tolkning av vedkommende lov. Ved denne tolkningen vil man måtte ta i betraktning at ett av formålene med PBL er å komme fram til samordnede vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging, se PBL § 2.

Miljøformål kan ivaretas ved hjelp av ulike virkemidler, og det forhold at visse hensyn må sies å være hovedhensyn ved praktiseringen av én lov, eller er spesielt utarbeidet med tanke på denne, utelukker ikke at de samme hensynene er relevante ved praktiseringen av andre lover.

Rikspolitiske retningslinjer, som uttrykk for overordnede miljøinteresser, vil i dette perspektivet ofte være relevante hensyn ved vedtak som berører natur- og ressursgrunnlaget. Eksempler på bestemmelser hvor dette kan være aktuelt finnes oppført i vedlegg 4.

Til pkt 3, nasjonale mål for forvaltning av vernede vassdrag

Stortingets vedtak om Verneplan I hvilte på fire hoved-forutsetninger, der den fjerde lyder: "Andre inngrep i de sikrede områder som kan redusere deres verdi for natur-vern- og friluftsformål og vitenskap må søkes unngått". Dette er videreført i seinere verneplaner, jf bl a Innst S.
nr. 10 (1980-81) der det heter:

"Komiteen vil understreke at skal verneplanens intensjoner oppnås, er det imidlertid viktig at det ikke foretas andre tiltak som kan gripe inn i de vernede vassdrag og som reduserer områdenes verneverdi."

Stortingets vedtak gir ikke videre retningslinjer for sikringen av de vernede vassdrag mot andre inngrep enn kraftutbygging, men i vedtakene ligger en intensjon om å sørge for at verneverdiene som er knyttet til vassdraget ikke blir ødelagt.

Vedtakene om vern av vassdrag har til hensikt å bevare et representativt utvalg av norsk vassdragsnatur for ettertiden. De faglige begrunnelsene for vern varierer fra vassdrag til vassdrag. Det er derfor nødvendig med en differensiert forvaltning etter beliggenhet og miljøtilstand. I Mellquistutvalgets forslag til Verneplan IV (NOU 1991:12A) ble det lagt betydelig vekt på dette.

Punktene 3a-e gir et grunnlag for å forvalte de ulike vassdrag og deler av vassdrag forskjellig etter beliggenhet og miljøtilstand. De utgjør en totaloversikt over hva som ligger til grunn for at vassdrag er vernet, og alle punktene vil ikke være like aktuelle for alle verneobjekter.

I retningslinjene omfatter begrepet landskapsbilde (jf pkt 3a) både naturlandskap og kulturlandskap.

Med begrepet vassdragets referanseverdi (jf pkt 3b) menes vassdragets verdi som målestokk for endringer forårsaket av naturinngrep og påvirkninger av ulike slag i andre sammenlignbare vassdrag.

Vassdrag som betyr mye for mange mennesker, fordi de er lokalisert i eller nær byer og tettsteder, er blitt prioritert i verneplanarbeidet. Den primære målsetting for disse områdene er bevaring av grunnlaget for et aktivt friluftsliv og tilrettelegging uten større skade på natur- og kulturminneverdier (jf pkt 3c).

En begrunnelse for vern av vassdrag har vært spesielle botaniske, zoologiske, geologiske eller kulturhistoriske forekomster i eller ved vannstrengen eller andre steder i nedbørfeltet. Også forekomster/områder av særlig betydning for landskapsbilde eller for friluftsliv vil utgjøre deler av vassdragets verneverdi. Det er et mål å gi disse om-rådene spesielt god beskyttelse (jf pkt 3d). For de ulike verneobjektene kan kunnskapen om denne type verneverdier være svært forskjellig. Ved praktiseringen av retningslinjene må man forholde seg til den kunnskap som til enhver tid foreligger.

Eventuelle skader på verdifulle eller potensielt verdifulle områder for landbruk eller reindrift er blitt tillagt vekt ved fastsettelsen av enkelte vassdrags verneverdi (jf pkt 3e).

De rikspolitiske retningslinjene for vernede vassdrag må ikke oppfattes som noe hinder for at de kommuner som ønsker det kan gjøre mer for å sikre verneverdiene enn det retningslinjene legger opp til.

Til pkt 4, retningslinjer for vassdragsbeltet

I retningslinjenes pkt 1 blir det definert et vassdragsbelte som omfatter verneobjektets hovedelver, sideelver, større bekker, sjøer og tjern (også kalt vannstrengen) og et område på inntil 100 meters bredde langs sidene av disse (målt i horisontalplanet fra gjennomsnittlig flomvannstand). Retningslinjene angir at vassdragsbeltet bør avgrenses og deles inn i klasser ut fra registrerte verneverdier og arealtilstand i forbindelse med arbeidet med kommuneplanens arealdel. Det er bare vassdragsbeltet som omfattes av klasseinndelingen. Men naturligvis kan det være forhold også utenfor det definerte vassdragsbeltet som har betydning for vassdragets verneverdi. Kommunen bør derfor i kommuneplanleggingen ta hensyn til arealer i vassdragets nedbørfelt med betydelige verdier knyttet til zoologi, botanikk, geologi, kulturhistorie, landskapsbilde eller friluftsliv som har betydning for vassdragets verneverdi.

Et sentralt virkemiddel for å beskytte nærområdene til vassdrag er PBL § 20-4, andre ledd bokstav a) og f). Bestemmelsene gir adgang til å etablere et inntil 100 meter bredt område langs vassdrag med enten forbud eller krav om reguleringsplan før det iverksettes nærmere angitte tiltak.

På mange steder vil det være naturlig å gi området en smalere utstrekning enn 100 meter, fordi arealene allerede er benyttet til veg, jernbane eller tettbebyggelse. Området bør altså ikke omfatte mer enn det som naturlig hører sammen med vassdraget, inkludert kulturminner og verdifulle kulturlandskap. Innenfor vassdragsbeltet er det ønskelig at vassdraget får utvikle seg på mest mulig naturlig vis.

Lenger ut fra vannstrengen enn 100 meter, er adgangen til å fastsette utfyllende kommuneplanbestemmelser mer begrenset. Her vil således muligheten til å gi utfyllende bestemmelser til LNF-områdene etter PBL § 20-4, andre ledd bokstav a) og f) ikke være til stede.

De vernede vassdragsobjektene er svært ulike når det gjelder størrelse, utforming, beliggenhet og innhold av faglige kvaliteter. Slike forskjeller kan også finnes på ulike strekninger innenfor ett og samme vassdrag. For å oppnå målsettingen med verneplanen om å sikre variasjonsbredden i norsk vassdragsnatur, er det nødvendig å forvalte de ulike vassdrag eller deler av vassdrag forskjellig, men på en slik måte at de kvalitetene som er verdifulle i det aktuelle området blir tatt vare på. Ideen om en slik differensiert forvaltning, som er omtalt i NOU 1991:12A og St. prp. nr 118 (1991-92) Verneplan IV for vassdrag, danner grunnlaget for den klasseinndeling som inngår i RPR.

Grunnlaget for en differensiert forvaltning av de vernede vassdragene legges ved utarbeidelse og revisjon av kommuneplanens arealdel. Det vil synliggjøre og lette den differensierte forvaltningen dersom kommuneplankartet viser hvilken forvaltningsklasse det enkelte vassdragsavsnitt tilhører. Dette vil være et hjelpemiddel for å komme fram til hvilke av PBL's arealbestemmelser som skal brukes. Inndelingen i forvaltningsklasser gjøres for å få fram ulike kriterier for avveining i ulike typer vassdragsavsnitt. Klasseinndelingen vil følge kravene til planprosess i PBL, der det bl.a. legges stor vekt på samråd, medvirkning og informasjon. Inndeling i forvaltningsklasser vil avgjøres av kommunen i nært samarbeid med fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter.

Inndeling i forvaltningsklasser med anbefalt forvaltning må ikke forveksles med inndeling i arealbrukskategorier med tilhørende bestemmelser etter PBLs regelverk.

I vedlegg 1 gis nærmere veiledning i hvordan retningslinjene kan fremmes i den kommunale planleggingen.

De bestemmelsene som knyttes til PBL's arealbrukskategorier gjennom kommuneplanen, skal også være retningsgivende for den statlige virksomheten i området.

Til pkt 5, ansvar for oppfølging

Det overordnede ansvaret for forvaltningen av de vernede vassdragene er i henhold til gjeldende lovgivning delt mellom Miljøverndepartementet og Nærings- og energidepartementet.

Kunnskapen om verneverdiene i de vernede vassdragene er svært forskjellig, og det er nødvendig for enkelte vassdrags vedkommende å utføre undersøkelser på ulike fagfelt. Ansvaret for å øke kunnskapsnivået og for framdriften i dette arbeidet tillegges Direktoratet for naturforvaltning, Norges vassdrags- og energiverk og Riksantikvaren.

De samme etatene har også ansvar for å utarbeide informasjonsmateriell som beskriver hvilke skader som kan påføres vassdrag og deres nærområder ved ulike former for inngrep. Dette vil bidra til at disposisjoner blir foretatt på et reelt og mer helhetlig grunnlag.

Etter PBL § 9-3, første og andre ledd, har statlige fagorganer plikt til å hjelpe kommunene i planleggingsarbeidet. Innholdet i retningslinjene innebærer at fylkesmannen får en særskilt plikt til å gi opplysninger om verneverdier innen feltene vilt, fisk, naturvern, friluftsliv, forurensning og landbruk. Tilsvarende har reindriftskontoret ansvaret for å gi opplysninger om verneverdier tilknyttet reindrift. På samme måte får fylkeskommunen og Samisk kulturminnevern en særlig plikt til å gi opplysninger om kulturminner og kulturmiljøer som har betydning for de vernede vassdragene (PBL § 12-3, siste ledd).

Fylkesmannen og fylkeskommunen skal også se til at kommunene følger opp retningslinjene. I praksis vil dette skje gjennom uttalelser til kommunale planer og dispensasjonssaker og gjennom innsigelser til planer som strider mot nasjonale målsettinger.

Vedlegg 1