Innlegg på Tolldagen 2019

Jeg vil først takke for invitasjonen til å komme hit til dere i dag.

Mye kan sies under tittelen Brexit og handelskonflikt.
På et vis er de to sider av samme sak – nemlig en mer urolig og krevende verden for Norge som land og for dere som er aktivt handlende. Begge er bekymringsfulle, begge er utfordringer som krever årvåkenhet og begge har nok mye av den samme årsak: usikkerhet og uro, økende økonomiske ulikheter, bekymring for arbeidsplasser og inntekt.

Vi skal se litt nærmere på globale utviklingstrekk, og hvordan regjeringen arbeider for å sikre Norges interesser i denne situasjonen.

Norges avhengighet av internasjonal handel

• Det er noen viktige stolper i dette bildet.
• Norge har en åpen økonomi og vi lever av eksport.
• Handel bidrar til økonomisk vekst i Norge og i verden.
• Globaliseringen har gitt stor og langvarig vekst, og den har gjort det mulig for hundrevis av millioner mennesker å arbeide seg ut av fattigdom.
• Norge er en av globaliseringens store vinnere.
• Internasjonal handel er ikke et nullsumspill.

Et lite land som Norge er avhengig av stabile, forutsigbare rammevilkår. Slik kjenner vi verden gjennom regelbaserte forpliktende multilaterale avtaler. Disse globale rammebetingelsene danner grunnlaget for vilkårene norsk næringsliv opererer under. I dag er dette systemet under press. Og ustabilitet og uforutsigbarhet er bad for business – det fører til lavere investeringer, mindre vekst og færre arbeidsplasser.

Norge vil heller ikke lykkes like godt i forhandlinger der de økonomiske tyngdelovene gjelder. Bilateralisering og den økende nasjonalisering av handelspolitikken er derfor ikke positivt for Norge. Norges primære handelspolitiske målsetning er at verdens handelsorganisasjon – WTO – er og forblir sterk, operasjonell og stabil. Det er mitt utgangspunkt.

Jeg vil trekke frem tre viktige utviklingstrekk i dette innlegget:

• Økt bilateralisering og regionalisering, herunder brexit
• Handelskonflikten mellom Kina og USA
• Modernisering av internasjonal handelspolitikk og WTO spesielt

Økt bilateralisering og regionalisering

Vi ser en økende tendens til bilaterale og regionale avtaler i handelspolitikken. Så lenge avtalene respekterer WTOs regler er det ikke nødvendigvis negativt.

EØS-avtalen er Norges viktigste handelsavtale. Avtalen gir oss et hjemmemarked på 500 millioner mennesker. Enkelt sagt sørger EØS-avtalen for at vi kan ha levende bedrifter og lønnsomme arbeidsplasser i hele landet vårt. Den har også vært viktig for Norge i handelskonflikten mellom Kina og USA. Der vi kunne blitt rammet, viste avtalen sin styrke. Den er årsaken til at Norge fikk unntak for beskyttelsestiltakene EU innførte på stål. Sveits fikk ikke. Det viser viktigheten av EØS i en urolig tid.

Den afrikansk frihandelsavtalen (AfCFTA) er den største frihandelsavtalen siden etableringen av WTO. 44 av Afrikas 54 land har signert avtalen. Det representerer 1,2 milliarder mennesker på et kontinent med den raskeste befolkningsveksten.

I dag er det ofte høyere tollsatser mellom afrikanske land, enn om de eksporterer utenfor kontinentet. Det er viktig for afrikanske land å få økt handel seg imellom. Handel er viktig for utvikling og økonomisk vekst. Dette er positivt. Avtalen trådte i kraft 30. mars i år etter at 22 land har ratifisert.

CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) er den nye avtalen mellom 11 land i stillehavsområdet. Her skulle USA være med, men president Trump valgte å trekke seg ut. Den er et godt eksempel på en avtale hvor det er blitt utviklet nye regler. Det vil si at avtalen inneholder regler for områder som ikke omfattes i alle frihandelsavtaler som elektronisk handel, statseide selskaper, urfolk/minoriteter, bærekraft m.m, eller utvider/forsterker bestemmelsene på en rekke områder. Andre slike avtaler er den nye Nafta-avtalen (USMCA) og avtalen mellom Japan og EU.  

Det aller siste eksempel er The Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), som er en mer tradisjonell frihandelsavtale mellom de 10 ASEAN-landene og fem (Kina, Japan, Sør Korea, Australia og New Zealand) av deres frihandelspartnere. Det særlig interessante her er at Kina er med, mens India trakk seg i siste øyeblikk.

Den bilateraliseringen vi er aller mest berørt av for tiden er brexit, så la meg bruke litt ekstra tid på status.

La meg først si at det at Storbritannia har besluttet å trekke seg ut av EU ikke endrer Norges forhold til EU eller EØS, men det endrer forholdet mellom Norge og Storbritannia. Uansett om de går ut med eller uten en avtale.

Det er mange grunner til at vi er så opptatt av brexit:

• For det første er Storbritannia Norges viktigste handelspartner og vi kommer ikke utenom at handelsforbindelsene vil bli mer krevende enn nå hvor vi er partnere i EØS.
• For det andre står det å bevare EØS som vår viktigste handelsavtale høyt på regjeringens agenda.

Når man skal si hvor lenge det er til Storbritannia forlater EU, er det fare for å måtte spise sine ord senere. Så jeg skal ikke si at det i dag er 79 dager til Storbritannia forlater EU. Det jeg kan si er at det i dag er 79 dager til den nåværende utsettelsen av brexit utløper den 31. januar neste år. Men denne datoen kan både fremskyndes og forskyves, avhengig av om utmeldingsavtalen blir godkjent eller om britene ber om en ny utsettelse. Situasjonen er med andre ord fortsatt uavklart.

Det spekuleres i en rekke mulige utfall av prosessen i Storbritannia, men vi i Norge må forholde oss til hva den britiske regjeringen sier. Og det er at det ligger en avtale på bordet, og at Storbritannia skal forlate EU basert på denne avtalen. Den justerte avtalen er imidlertid fortsatt ikke endelig godkjent av det britiske parlamentet.

Det kritiske punktet mellom EU og Storbritannia er fortsatt hvordan man skal forholde seg til at øya Irland etter brexit vil bestå av republikken Irland, som forblir i EU, og Nord-Irland som del av Storbritannia, som vil være utenfor.

Det skal holdes nyvalg i Storbritannia om en måned, 12. desember. Utmeldingsavtalens videre skjebne avhenger i stor grad av sammensetningen av parlamentet etter valget. Så det blir et spennende valg som vil få store konsekvenser for hvordan brexit-prosessen ender.

I denne usikre situasjonen må vi fra norsk side forberede oss best mulig. Det har det vært behov for en rekke tiltak fra norsk side for å ivareta det tette forholdet mellom Norge og Storbritannia, også etter brexit. Vi håper selvsagt at Storbritannia forlater EU med en avtale, heller enn uten en avtale. Men samtidig ville det vært uansvarlig å ikke forberede seg på begge utfall. Det har vi også gjort.  Vi har fått på plass en rekke ordninger, både i tilfelle «deal» og i tilfelle «no deal».

I tilfelle «deal» er saken på kort sikt grei. Norge har, sammen med Island og Lichtenstein, fremforhandlet en egen avtale som i mest mulig grad speiler relevante deler av utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia. Den ivaretar borgernes rettigheter, og har en overgangsperiode som speiler overgangsperioden i EU, hvor Storbritannia fortsatt vil behandles som et EU-medlem. Alt blir altså som før under overgangsperioden. Loven om overgangsperioden varer i utgangspunktet til 31.12.2020, og kan forlenges inntil to år. Går Storbritannia ut uten en avtale, trer loven ikke i kraft.

I tilfelle «no deal» har vi på plass flere avtaler. Det er nødvendig fordi mye  - om ikke det meste – av forholdet mellom Storbritannia og Norge i dag er regulert gjennom EØS og andre avtaler med EU.

La meg nevne noen:

• Avtale som ivaretar borgernes rettigheter.
• Avtaler som viderefører varehandel, veitransport og lufttransportt
• Vi er enige om fiskeriforvaltning med Storbritannia ut 2019, og er i gang med samtalene om 2020.

I tillegg har vi på plass en rekke forskriftsordninger som skal sørge for minst mulig turbulens i forholdet mellom oss og Storbritannia, på så forskjellige områder som trygdekoordinering, verdipapirhandel og godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

Når det gjelder tjenester, har vi ikke inngått avtale om dette. Det har ikke stått på oss, men på kapasiteten på britisk side. Dermed er det WTOs regelverk som gjelder.

Vi har også tatt høyde for at det kan oppstå situasjoner som må løses raskt. Vi har derfor fått en egen lov som lar oss raskt gjøre nødvendige forskriftsendringer ved behov.

Men, det er ikke til å komme utenom at hver enkelt bedrift i Norge også må se på hvilke konsekvenser brexit kan få, og gjøre de nødvendige forberedelser for sin egen virksomhet.

Vi har i hele brexitprosessen vært opptatt av åpenhet. Vi har publisert våre forberedelser på regjeringens nettsider. Der har vi i tillegg informasjon fra alle departementer om mulige konsekvenser av «no deal». Hvis dere ikke har besøkt regjeringens nettsider om brexit, vil jeg anbefale dere å gjør det. Hvis man gjør et nettsøk på «Norge og brexit» er det som regel første treff.

Det er også verdt å minne om at den brexit-diskusjonen som nå foregår mellom Storbritannia og EU handler om Storbritannias utmelding.
Først når utmeldingen er et faktum vil partene kunne begynne å snakke om det fremtidige forholdet dem imellom. Det vil kunne ta en del tid å få på plass rammene for fremtiden, både mellom Storbritannia og EU, og mellom Norge og Storbritannia. Og hvilke løsninger vi kommer frem til mellom Norge og Storbritannia vil på en del områder kunne avhenge av hvilke tilknytninger Storbritannia avtaler med EU.

Det er fortsatt mye som er usikkert når det gjelder brexit. Fra regjeringens side har vi sagt til britene at vi er klare så snart som mulig til å diskutere vårt fremtidige forhold. Britiske myndigheter forteller oss at de deler den ambisjonen. Vi deler også ambisjonen om at en omfattende frihandelsavtale er blant de viktigste avtaler vi må ha på plass som erstatning for vår felles deltakelse i det indre europeiske marked.

USA og Kina - hvor går veien?

La meg gå tilbake til det globale bildet. Den multilaterale regelutviklingen har tapt terreng. Lite har skjedd etter at WTO ble opprettet i 1995. Kun et fåtall nye avtaler er fremforhandlet. Eksempler at regelutvikling har skjedd multilateralt er avtalen om handelsfasilitering og forbudet mot toll på elektroniske overføringer. De pågående forhandlingene om fiskerisubsidier er også multilaterale.

Men det meste av regelutviklingen har foregått bilateralt eller plurilateralt. Eksempler på dette er forhandlingene om e-handel og investeringsfasilitering. En årsak til liten dynamikk i regelutviklingen i WTO er problemstillingen om rettigheter og plikter i WTO-avtaler mellom fremvoksende økonomier og industriland spesielt. Dette er også kjernen i konflikten mellom USA og Kina.

I WTO kan land selv bestemme om de er et utviklingsland eller et utviklet land. Status som utviklingsland medfører rett til ulike særbestemmelser og tilpasninger i avtaleverket. Samtidig har utviklingsland og fremvoksende økonomier fått en større rolle i verdensøkonomien generelt og i verdenshandelen spesielt siden WTO ble opprettet. Mange utviklingsland er nå like store handelsnasjoner som industriland, for eksempel Singapore og Sør-Korea. Det gjør at utviklingslands sin stilling i WTO-avtaler blir sett på med nye briller. Dette gjelder spesielt Kina som har hatt en eventyrlig eksportdrevet vekst som WTO-medlem. Samtidig mener flere at Kina ikke har utviklet seg slik som man håpet på og forventet da Kina ble medlem i WTO i 2001.

Å redusere USAs handelsunderskuddet med Kina er et hovedmål for Trump. For å oppnå dette har han innført høyere tollsatser i USA. Disse tollsatsene rammer i tillegg til Kina, både allierte og ikke-allierte. Europa og Kina har svart ved å legge toll på amerikanske varer. At USA og Kina nå synes å være klare til å inngå en avtale – en fase 1 avtale – er godt nytt. Vi kan bare håpe at det er begynnelsen på en videre avtrapping av konflikten. Uansett vil USA ha slutt på at medlemmer selv kan erklære seg som utviklingsland og mener at prinsippet om «selverklært utviklingsstatus» truer med å gjøre WTO irrelevant.

Den største bekymringen er imidlertid amerikanernes tilbaketrekning fra det multilaterale samarbeidet. USAs innføring av tollsatser med begrunnelse i nasjonal sikkerhet er bekymringsfull sett med norske øyne. Det er en unilateral handling hvor USA bryter sine WTO-forpliktelser. De bidrar ved sine handlinger til å svekke det multilaterale systemet de selv gått i bresjen for og bygget opp over lang tid.

Samtidig er de i ferd med å lamme en sentral del av WTO, nemlig ankeorganet. USA mener at tvisteløsningssystemet har utviklet seg i feil retning. Den mest alvorlige anklagen fra USA er at ankeorganet har gått ut over rammene bl.a. ved at ankeorganet har snevret inn det nasjonale handlingsrommet for handelsbegrensende tiltak. I tillegg peker USA på flere prosessuelle mangler ved ankeorganets virke. For å tvinge frem endringer har USA i lengre tid blokkert utnevnelsen av medlemmer til ankeorganet. Resultatet er at det nå kun er tre gjenværende medlemmene av ankeorganet. Fortsetter blokkeringen vil ankeorganet om en måned  - 11. desember - ikke lengre være funksjonelt. Det er svært alvorlig sett med norske øyne.

Et annet sentralt anliggende for USA i den pågående konflikten er å «tette hullene i regelboka» for å kunne håndtere praksis som kjennetegner «non-market-economies» –da mener de Kina – som subsidier, ikke-transparente statseide selskaper og tvungen teknologioverføring. Dette kan klart sees i sammenheng med Kinas politikk uttrykt i «Made in China 2025». Kina vokser sterkt innen teknologi og utfordrer slik sett USAs ledende posisjon.

Fra norsk og mange andre lands side er vi enige i mye av substansen av den amerikanske kritikken mot kinesisk politikk på området, men vi er ikke enige i metoden som USA bruker for å få til endringer. Vi mener at denne diskusjon og eventuelle regelendringer må tas i WTO, ikke som et bilateral anliggende. Norske interesser ivaretas best når mer av regelutviklingen skjer multilateralt.

Modernisering av WTO

Mye har skjedd i verden siden WTO så dagens lys i 1995. Fra norsk side er vi enige i at man trenger en bedre balanse mellom rettigheter og plikter for industriland og fremvoksende økonomier enn tilfellet er i WTO i dag. Mange andre land deler også USAs synspunktet på dette området, men det er et spørsmål med stor symbolkraft som det er vanskelig å få hull på.
 
Mange utviklingsmedlemmer i WTO er også skuffet over at man aldri kom i mål med Doharunden - hvor utvikling var hovedfokus. Mange, heriblant India og Sør-Afrika, er og har vært lite interessert i nye forhandlingstemaer før de gamle forhandlingstemaene er adressert. Utviklingsspørsmålet har derfor også bidratt til manglende fremdrift i WTO. Etter hvert som konsensus blir stadig vanskeligere å oppnå, ser vi at oppmerksomheten dreier seg mot alternative avtaleformater av typen plurilaterale avtaler, eller «fleksibel multilateralisme».

Mens det igangsettes en omfattende prosess for «reform» i kjølvannet av at USA innfører unilaterale tiltak og kritiserer det multilaterale handelssystemet, skjer det tilsynelatende ingenting med de spørsmålene som mange utviklingsmedlemmer er opptatt av. Dette bidrar til at det ikke finnes en felles forståelse av hvor stor krisen i WTO er.

Det er flere grupperinger som promoterer og systematisk diskuterer reform og modernisering av WTO. Det er «Ottawa-gruppen» og et trilateralt samarbeid mellom USA, EU og Japan. Mange andre WTO-medlemmer diskuterer også reform, men fra et helt annet utgangspunkt enn det norske.

Ottawa-gruppen består av 13 WTO medlemmer inklusiv EU og Japan. Norge er en aktiv deltager i dette initiativet. Gruppen har til felles at vi både støtter det multilaterale systemet og erkjenner at det må moderniseres. Norge har i gruppen fått et spesielt ansvar for utviklingsspørsmål i reformprosessen. Vår rolle er å være en brobygger mellom industriland og utviklingsland. Det blir en spennende, men krevende oppgave for oss. Vi gjør det fordi det er i vår interesse å sikre at WTO og det internasjonale handelssystemet forblir relevant også i det 21ste århundre.
 
Det trilaterale samarbeidet mellom USA, EU og Japan har primært fokus på utfordringene fra Kina og særlig de tidligere nevnte temaer som subsidier, ikke-transparente statseide selskaper og tvungen teknologioverføring. Forhåpentlig vil muligheten for en bredere og mer inkluderende dialog etter hvert materialisere seg.

Til slutt kort om Ankeorganet. For å løse opp i krisen i ankeorganet har EU – sammen med en rekke andre land, deriblant Norge - lagt frem et forslag som søker å komme USA i møte på prosessuelle spørsmål. Men avstanden mellom USA og den øvrige medlemsmassen, inklusiv Norge, er fremdeles stor.  Norge har også med EU avtalt med en midlertidig voldgiftsordning for eventuelle tvister oss imellom så lenge Ankeorganet er ute av funksjon.

Jeg vil avslutte med å si at frykten for at handelskonflikten(e) - inklusive brexit - skal eskalere ytterligere bekymrer. Vi har det siste året sett hvordan den økende usikkerheten og de sterkere geopolitiske spenningene har redusert investeringer og global handel. IMF forventer nå en global vekst på samme nivå som etter finanskrisa. OECD har nettopp redusert sine vekstprognoser. Usikkerhet og den negative effekten det har på økonomiske vekst, er dårlig nytt for Norge.

Norge holder fast på at internasjonal handel er ikke et nullsumspill. Handel bidrar til økonomisk vekst både i Norge og i verden. Alt i alt er det er utfordrende tider for handelspolitikken og for WTO. Jeg gjentar at Norges primære handelspolitiske interesse er å bevare og – om mulig – styrke dette systemet.