Brev til Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite om arbeidet med eksportkontroll av strategiske varer

Jeg viser til komiteens brev av 9. mars vedrørende Dokument 3:4 (2020-2021) om Riksrevisjonens gjennomgang av myndighetenes arbeid med eksportkontroll av strategiske varer.

Kontroll-og konstitusjonskomiteen viser til mitt svar på spørsmål 2 i brev av 4. mars 2021 til komiteen, samt opplysninger fra Statistisk sentralbyrå om at det i 2020 ble eksportert strategiske varer for 8 millioner kroner til De forente arabiske emirater (FAE).

1. Kan utenriksministeren gjøre rede for hva denne eksporten dreier seg om, og hvordan den harmonerer med beslutningen om en ytterligere senket terskelfor å avslå eksportlisenser?

Tallene fra Statistisk sentralbyrå (SSB) bygger på tolltariffkoder, som er ulike de som følger av Utenriksdepartementets kontrollister. Kontrollistene for forsvarsmateriell og flerbruksvarer er internasjonalt fremforhandlet for eksportkontrollformål og er en del av det norske eksportkontrollregelverket. Tolltariffen er er basert på den internasjonale HS-nomenklaturen, som ikke er relatert til eksportkontroll. I tillegg baserer SSB-tallene seg utelukkende på eksportørers tolldeklarasjoner i Tolletatens system. Dette systemet er utviklet for toll- og avgiftsformål, ikke for å ivareta eksportkontroll og internasjonale ikke-spredningsforpliktelser. Det er derfor vanskelig for Utenriksdepartementet å kommentere SSBs tall konkret, gitt at de baserer seg på et annet grunnlag enn det som ligger til grunn for den strategiske eksportkontrollen.

I Utenriksdepartementets årlige stortingsmeldinger om eksporten av forsvarsmateriell, er tallmaterialet basert på eksportbedriftenes rapportering om faktisk eksport på grunnlag av innvilgede lisenser. Departementet arbeider nå med stortingsmeldingen om eksporten i 2020, som på vanlig måte planlegges fremlagt i løpet av annet kvartal 2021. Arbeidet med innhenting og kvalitetssikring av disse rapportene pågår nå, og de endelige oversiktene vil inngå i stortingsmeldingen.

På generelt grunnlag vil jeg samtidig understreke at alle lisenssøknader som gjelder forsvarsmateriell eller :flerbruksvarer til militær bruk, er gjenstand for grundig behandling innenfor rammen av retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell. Eksporten av A-materiell til FAE ble suspendert i 2017. Denne suspensjonen gjelder fortsatt, og det innvilges derfor ingen lisenser for eksport av A-materiell til FAE. Videre vurderes eksport av B-materiell eller flerbruksvarer til militær bruk i FAE meget strengt. Dersom det anses å foreligge en uakseptabel risiko for at varene som søkes utført, er ment for uønsket militær bruk - herunder i strid med humanitærretten eller til interne undertrykkingsformål -  vil søknad om lisens avslås. Det er en meget lav terskel for å avslå eksportlisenser. I den årlige stortingsmeldingen om eksport av forsvarsmateriell, omtales også avslagene. I Meld. St. 26 (2018-2019) og i Meld. St. 25 (2019-2020) fremgår det informasjon om avslag på eksport til blant annet FAE i både 2018 og 2019.

2. Kan departementet redegjøre for om det har foregått eller foregår noe salg av A­ materiell, B-materiell eller flerbruksvarer til noen av landene i den Saudi-ledede koalisjonen i 2020/2021?

Det vises til svar på spørsmål 1 om at informasjon om eksporten i 2020 vil forelegges Stortinget i meldingen som er planlagt fremlagt i annet kvartal 2021.

3. Komiteen ber om tabell over eksport de siste ti årene om eksport til land som har deltar eller har deltatt i Jemen-krigen?

Det foreligger ingen offisiell liste over hvilke land som deltar eller har deltatt militært i Jemen. Bortsett fra Saudi-Arabia og De forente Arabiske Emirater (FAE) er det lite offisiell informasjon om hvilke andre land som har gitt støtte, inkludert militær støtte, til Jemens regjering, og hvordan de har bidratt. Bidragene og deltagelsen har også variert gjennom årene. FAE kunngjorde sitt militære uttrekk i 2019.

Alle søknader om eksport til landene som har ulikt engasjement i Jemen, har vært vurdert grundig. Dersom det anses å foreligge uakseptabel risiko for at varene som søkes eksportert, er ment for uønsket militær bruk - herunder i strid med humanitærretten eller til interne undertrykkingsformål - vil lisens ikke  innvilges.  Når det gjelder eksport til disse landene, føres det i tillegg en ekstra streng «føre-var»-linje.

Norge har aldri åpnet for eksport av A-materiell til Saudi-Arabia, og fra 2017 har lisenser for A-materiell til FAE blitt suspendert. Praksisen for å innvilge lisenser for eksport av B-materiell og flerbruksvarer har blitt strammet ytterligere til, og det føres en meget streng «føre-var-praksis».

Det foreligger ikke informasjon om at forsvarsmateriell fra Norge er avledet til bruk i Jemen.

Det gis innsyn i all eksport av forsvarsmateriell fra Norge i de årlige meldingene til Stortinget. I vedlegg til dette brevet er informasjon om eksporten av A- og B-materiell til land som på ulike måter bidrar eller har bidratt militært i tilknytning til Jemen, satt sammen i en egen oversikt for hurtig referanse.

4. Komiteen viser videre til at Regjeringen gjennom flere år i sin kommunikasjon med Stortinget og offentligheten har vektlagt at den søker å føre den etablerte strenge "føre var"-linjen jf Stortingets 1959-vedtak. Kan departementet spesifikt redegjøre for hva som ligger i dette begrepet, og spesifikt hvorfor denne linjen ikke innebar å stanse eksporten av strategiske varer til deltakende land i Jemen-krigen ved dens begynnelse?

Utenriksdepartementets praksis når det gjelder vurderinger av lisenssøknader er omfattende og restriktiv. Når det gjelder eksport til land utenfor landgruppe 1, som er nordiske land, Natos medlemsland og noen særskilt nærstående land, legges det i behandlingen av konkrete søknader særlig vekt på langsiktighet og mest mulig forutsigbarhet. Selv om det ikke foreligger konkret informasjon om at varer fra Norge er avledet til uakseptabel militær bruk, vil situasjonen knyttet til et mottakerland være avgjørende for om eksport kan tillates eller ikke. Som et eksempel ble eksporten av A­ materiell til FAE suspendert selv om det ikke forelå informasjon om avledning, men fordi situasjonen ble vurdert å representere for stor usikkerhet med hensyn til sluttbruk.

I Meld. St. 36 (2015-2016) om eksporten av forsvarsmateriell i 2015, ble det redegjort grundig for bl.a. praksis overfor land i Midtøsten. Her omtales en rapport fremlagt i januar 2016 fra ekspertpanelet opprettet i henhold til FNs Sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014) om de militære operasjonene i Jemen. I rapporten fremkom stor bekymring for den humanitære situasjonen. Det fremgår i meldingen at et kjernespørsmål i denne forbindelse var i hvilken grad koalisjonens krigføring og brudd på den internasjonale humanitærretten var å anse som så systematisk at eksport ville være i strid med våre internasjonale forpliktelser, herunder FNs våpenhandelsavtale (ATT) og retningslinjenes kriterium 2 (om respekt for menneskerettighetene og internasjonal humanitærrett i den endelige bestemmelsesstaten), og at eksport derfor må opphøre. I den anledning fulgte departementet vurderinger fra autorativt hold (FN, Den internasjonale domstolen i Haag, Den internasjonale straffedomstolen o.l.) tett.

Utenriksdepartementet videreførte dermed en streng praktisering av eksportkontrollen, med særlig årvåkenhet for risiko for bruk i Jemen og brudd på humanitærretten. Videre heter det i meldingen at selv om materiell levert fra Norge ikke var omfattet av FN­ rapporten, så departementet alvorlig på situasjonen som ble beskrevet i rapporten. Alle lisenssøknader var underlagt individuell og grundig vurdering. Det ble gjort særlig omhyggelige vurderinger av kriteriene i den konsoliderte listen, herunder når det gjaldt risiko for bruk til interne undertrykkingsformål i mottakerstaten. De grundige vurderingene og årvåkenheten ga seg primo 2016 utslag i at Regjeringen inntil videre besluttet å holde tilbake videre utførsler av ammunisjon til FAE. Dette var uttrykk for en streng «føre-var»-linje.

I 2015 ble det altså ført en meget streng «føre-var»-linje, hvor departementet fulgte situasjonen  tett. Det ble imidlertid  på dette tidspunktet  ikke ansett at  situasjonen innebar stans i all eksport til Saudi-Arabia og De forente arabiske emirater. Det fremgår av Meld. St. 36 (2015-2016) også at det ble gitt avslag på eksport til Saudi-Arabia i 2015. Som nevnt over har Norge aldri åpnet for eksport av A-materiell til Saudi-Arabia.

I 2017 innebar den uoversiktlige situasjonen at eksport av A-materiell til De forente arabiske emirater ble suspendert og at terskelen for å avslå eksport av B-materiell og flerbruksvarer til militær bruk i land som deltok i militære aktiviteter i Jemen, ble ytterligere senket.

5. Hvordan operasjonaliserer departementet konseptet «overriding risk» ATT­-avtalen? 

Departementets behandling av lisenssøknader innebærer en grundig vurdering av søknaden  innenfor rammen  av Utenriksdepartementets retningslinjer og den konsoliderte kriterielisten. Lisenssøknader vurderes blant annet med hensyn til FNs våpenhandelsavtale (ATT artikkel 7 nr. 3. Denne bestemmelsen sier at hvis det er overveiende sannsynlig («overriding risk») at en eksport kan medføre negative konsekvenser kan inntreffe, skal eksporttillatelse ikke gis. Med negative konsekvenser menes blant annet konsekvenser  for fred  og sikkerhet,  risiko og  brudd  på internasjonale menneskerettigheter, internasjonal humanitærrett, internasjonale regler om terrorisme og regler om transnasjonal kriminalitet. Det skal også tas hensyn til risikoen for at våpeneksporten kan bli brukt til å gjennomføre alvorlig kjønnsbasert vold eller vold mot kvinner og barn.

Jeg vil presisere at når et land er blitt godkjent eller klarert for mottak av forsvarsmateriell i kategori A eller kategori B, utgjør dette kun en åpning for at de enkelte lisenssøknadene kan behandles. Det er først når en konkret lisenssøknad foreligger, at det er mulig å vurdere risiko i henhold til retningslinjene, inkludert ATT artikkel 7.

I departementets saksbehandling gjøres det grundige vurderinger av søknadens opplysninger, inkludert varens bruksområde og kapasitet, situasjonen i mottagerlandet, samt tilhørende dokumentasjon. Dersom departementet finner at det er overveiende sannsynlig at en eksport kan medføre  negative konsekvenser som nevnt ovenfor, herunder at det konkrete  materiellet  kan  brukes til for eksempel  brudd  på internasjonale menneskerettigheter eller internasjonal  humanitæ rr ett , vil lisensen avslås. Jeg vil understr eke at «føre-var»-linjen står sterkt i departementets vurderinger, og at terskelen for å avslå en lisenssøknad er lav. Jeg mener at denne praksisen sikrer en ansvarlig gjennomføring av kontrollen med eksport av forsvarsmateriell, herunder når det gjelder forståelsen av «overriding risk». 

Statspartene i ATT  implementerer  artikkel  7 på ulike  måter. Innen ATTs arbeidsgrupper diskuteres det hvordan artikkel 7 skal implementeres, og det utveksles informasjon og synspunkter knyttet til gjennomføringen av grundige risikovurderinger, blant annet om hvordan konseptet overriding risk skal forstås. Norge deltar aktivt i dette arbeidet, for å bidra til best mulig implementering av avtalen internasjonalt.

Med vennlig hilsen

Ine Eriksen Søreide