Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Historisk arkiv

Perspektiver på velferdsstaten

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Finansdepartementet

Foredrag på Valutaseminaret 2009

Foredrag på siviløkonomenes Valutaseminar 2009. Regjeringen la fram Perspektivmeldingen 2009 den 9. januar i år. Bærekraften i offentlige velferdsordninger er et hovedtema i meldingen. Hvilke utfordringer og valgmuligheter har vi som følge av en aldrende befolkning og økende forventninger til velferdstjenestene? Det er disse spørsmålene jeg først og fremst vil drøfte i dette innlegget.

Med forbehold om endringer
 under fremføring

Se lysarkene fra foredraget

 

Perspektivmeldingen 2009
Jeg vil først få takke for invitasjonen til å komme hit og innlede om perspektiver på velferdsstaten på denne tradisjonsrike konferansen for norske samfunnsøkonomer. Regjeringen la fram Perspektivmeldingen 2009 den 9. januar i år. Som i Perspektivmeldingen 2004 fra Regjeringen Bondevik II, og i flere tidligere langtidsprogram, er bærekraften i offentlige velferdsordninger et hovedtema i meldingen. Hvilke utfordringer og valgmuligheter har vi som følge av en aldrende befolkning og økende forventninger til velferdstjenestene? Det er disse spørsmålene jeg først og fremst vil drøfte i dette innlegget. I tillegg tar Perspektivmeldingen denne gangen opp de viktige utfordringene vi står overfor knyttet til de globale miljø- og klimaproblemene, fattigdom og globalisering.

Analysene i meldingen understreker at vi som lever i Norge i dag er svært privilegerte. Det skyldes først og fremst at det tidligere er tatt mange framsynte beslutninger. De som kjempet fram folkeskolen, folketrygden og nasjonal kontroll over naturressursene gjorde valg som har kommet oss som lever i dag til nytte. I en tid preget av finanskrisen og dystre økonomiske utsikter ser vi verdien av disse valgene enda tydeligere enn ellers. Det minner oss om at også vi må gjøre våre valg slik at de står seg fram i tid. Perspektivmeldingen inneholder faglige analyser som skal bidra til at også vår generasjon kan gjøre kloke og langsiktige beslutninger.

Gode resultater med den norske samfunnsmodellen
Norge er i dag blant landene i verden med høyest levestandard. Dette skyldes først og fremst at vi har høy yrkesdeltaking og en omstillingsdyktig og produktiv økonomi. Vekt på høy ressursutnyttelse og et godt fungerende arbeidsmarked har bidratt til at arbeidsledigheten i Norge er lav. Det har ikke kommet av seg selv, men er et resultat av politiske valg.

I tiden etter andre verdenskrig har det vært en storstilt utbygging av de fellesfinansierte velferdsordningene. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har offentlige utgifter økt fra 25 prosent i 1960 til over 50 prosent i 2007. En liknende utvikling kan vi finne i andre vestlige land, men utbyggingen av offentlige velferdsordninger er ført lenger i Norge og de andre nordiske land enn hos de fleste andre. I dag er vi blant de landene i verden som benytter mest offentlige midler per innbygger på utdanning, og vi er nær ved å ha full barnehagedekning. De siste tiårene har vi dessuten gjennomført betydelig standardheving for omsorgstjenester, fått på plass bedre permisjonsordninger og bedret behandlingstilbudet i helsesektoren vesentlig.

Sammenliknet med andre land er inntektsforskjellene små i Norge. Lave lønnsforskjeller, høy yrkesdeltaking og gode stønadsordninger er viktige forklaringer på dette. Dessuten går inntektsforskjeller i mindre grad i arv her i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Vektleggingen av like muligheter for alle gjennom bla annet offentlig finansiert utdanning har vært en viktig forutsetning for dette.

Kombinasjonen av høy levestandard, lav arbeidsledighet, omfattende fellesskapsløsninger, et godt sosialt sikkerhetsnett og jevn inntektsfordeling er et kjennetegn ved den nordiske modellen.

Velferdsstaten har vært under press, og kravet om privatisering, konkurranse og kommersialisering har i perioder vært sterkt. Ifølge klassisk økonomisk teori skulle den nordiske modellen være til hinder for produktivitet og effektivitet. Det stemmer dårlig med erfaringene. En skattefinansiert velferdsstat og tett samarbeid med partene i arbeidslivet har tvert imot gitt oss både trygghet og fleksibilitet! Vi som ønsker å styrke vår samfunnsmodell må imidlertid også ta innover oss behovet for fornying og forbedring.

Den sterke veksten i fellesskapsordningene i de nordiske landene har sammenheng med økt kvinnelig deltakelse i arbeidsmarkedet. Omsorgsoppgaver som tidligere lå i familien, tilbys nå i stedet av det offentlige. Kvinners økte yrkesaktivitet – og ikke bare i omsorgsyrkene – har vært en sentral faktor bak den gode utviklingen i velstand og vekst i Norge de siste femti år. Barnehageutbyggingen er et viktig virkemiddel for å øke arbeidstilbudet. Det gjør at begge foreldre kan være i jobb vel vitende om at ungene er i trygge hender og har det bra.

Det er betydelig internasjonal interesse rundt den nordiske modellen, nettopp fordi vi klarer å forene mange hensyn: produktivitet, fleksibilitet, trygghet og fordeling. Mange er overrasket over at de nordiske landene kan være fremgangsrike og vokse til tross for tilsynelatende svake økonomiske insentiver på grunn av relativt høye skattesatser, sjenerøse velferdsordninger og små lønnsforskjeller. Andre ser til Norden når de skal forme sine økonomier. Kina og Brasil, store land på hvert sitt kontinent, har studert våre modeller. De ser at det virker!

Høy økonomisk vekst i Norge
Den høye levestandarden i Norge skyldes først og fremst en effektiv og moderne økonomi som over tid har lagt grunnlaget for høy verdiskaping. Søylene i denne figuren viser den gjennomsnittlige årlige realveksten i utvalgte land. For Norge er det tegnet inn to søyler – en for hele økonomien og en for Norge utenom petroleumsvirksomheten og sjøfart (Fastlands-Norge). Siden begynnelsen av 1990-tallet har Norge hatt høyere økonomisk vekst enn de fleste andre OECD-land, også utenom oljevirksomheten. Dette skyldes først og fremst at produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien har vært høy i denne perioden.
Vi har også lykkes i å forvalte ekstrainntektene fra petroleums-virksomheten på en god måte. Det finnes mange eksempler fra land der høye inntekter fra naturressurser ikke har bidratt positivt til velstandsutviklingen for landets innbyggere.

Langsiktige utfordringer for velferdsstaten
I Perspektivmeldingen analyseres tre viktige utfordringer, nemlig global oppvarming, globalisering og aldring av befolkningen.

Bærekraft er et grunnleggende prinsipp for vår atferd som betyr at vi som lever i dag må dekke våre behov uten å ødelegge kommende generasjoners mulighet til å tilfredsstille sine. Dessverre er ikke den utviklingen vi ser nå bærekraftig. Sammen med internasjonal fattigdom og en urettferdig internasjonal fordeling er klimaendringene, utryddelse av stadig flere arter og spredning av miljøgifter de største truslene mot en global bærekraftig utvikling.

Med dagens produksjons- og forbruksmønstre vil fortsatt økonomisk vekst føre med seg store miljøproblemer. Kostnadene ved klimaendringer kan virke ubetydelige for Norge, blant annet ser det ut til at vi i relativt liten grad vil rammes direkte økonomisk av temperaturøkningen som vil komme. De indirekte konsekvensene via virkninger i andre land og verdensdeler kan imidlertid bli betydelige. Temperaturøkningene kan blant annet medføre et betydelig omfang av klimaflyktninger. Viktigere er det likevel at vi og andre industriland har et stort moralsk ansvar. Det er vi som har stått for det aller meste av utslippene så langt, mens fattige land rammes hardest av klimaendringene.

Det vil koste å løse klimaproblemene, men det vil koste mer å la det være. Stern-rapporten konkluderer med at kostnadene knyttet til effektive og tidlige tiltak vil være langt lavere enn den økonomiske kostnaden ved ikke å handle. Som finansminister vil jeg framheve at økonomiske virkemidler, som avgifter og kvoter, er effektive måter å få redusert utslippene. Hvis vi skal klare å begrense konsentrasjonen av klimagasser så mye at vi unngår en global temperaturøkning på mer enn 2 grader, slik EU og Norge har som mål, betyr det at vi må gjennomføre meget store utslippsreduksjoner utover i dette århundret. Veksten i globale utslipp bør helst snus til nedgang innen 2015, og totale utslipp må være minst 50 prosent lavere i 2050 sammenliknet med dagens nivå.

Klimautfordringen er global og kan derfor bare løses gjennom internasjonalt samarbeid og omfattende tiltak i alle land. Det blir en svært vanskelig oppgave å komme fram til en tilstrekkelig ambisiøs og forpliktende klimaavtale. I internasjonale fora presser de nordiske og andre europeiske land på for å vedta ambisiøse klimamål og innføre ordninger som gjør at målene kan nås. De nordiske land har på ulike måter vist at de er villig til å gjøre mer for å møte klimautfordringen enn det de er forpliktet til ifølge internasjonale avtaler. Utvikling av ny teknologi er avgjørende i denne sammenheng.

Norge og de andre nordiske landene har et godt utgangspunkt for å møte bærekraftsutfordringene. Vi har gode tradisjoner for å utrede og gjennomføre felles løsninger på sentrale utfordringer for samfunnet. Videre er de nordiske landene små, ganske homogene, og har relativt små inntektsforskjeller og gode sosiale sikkerhetsnett. Dette bidrar til at man i Norden lettere får oppslutning om fellesskapsløsninger på store samfunnsutfordringer.

En stadig tettere økonomisk sammenknytning av verdens land og regioner stiller norsk økonomi overfor utfordringer. Samtidig åpner globaliseringen for nye muligheter og økt velstand. De siste 10-20 årene har flere store utviklingsland, med Kina og India i spissen, fått økt betydning i verdensøkonomien. Målt ved folketallet i de landene som bringes inn i verdenshandelen er den globaliseringsfasen vi nå er inne i den største siden industrialiseringen startet. I tillegg er inntektsforskjellen mellom de som kommer inn og de landene som allerede deltar større enn ved innlemmelsen av Nord-Amerika i siste halvdel av 1800-tallet eller Japan på midten av forrige århundre.  

Globaliseringen påvirker oss på flere måter. Nye næringer blir utsatt for konkurranse, kravene til omstilling og omstillingsevne øker, og det kan bli press i retning av økte lønnsforskjeller. Globaliseringen bidrar til at arbeidsintensiv industriproduksjon og mobil tjenesteproduksjon flyttes til land med lave lønnskostnader.
Så langt har vi klart oss godt. Vi har høstet betydelige gevinster av å delta i det internasjonale økonomiske samkvemmet. Som følge av vår næringssammensetning og tidligere omstillinger har vi de siste årene i mindre grad enn mange andre industriland vært utsatt for direkte konkurranse fra framvoksende økonomier. Samtidig har våre eksport-bedrifter nytt godt av etterspørsel fra Kina og andre land i rask vekst.

Det omfattende sikkerhetsnettet i Norge og i andre nordiske land blir ofte trukket fram som en viktig årsak til vi har vært mer åpne for å gjennomføre nødvendige omstillinger i møte med blant annet globali-sering. Slik sett er det ikke en motsetning mellom å ha en konkurranse-dyktig økonomi og en godt utbygd velferdsstat, slik enkelte later til å tro. Tvert i mot kan inntektssikring og universelle velferdsordninger som utdanning og helse legge til rette for et omstillingsdyktig samfunn.
Utviklingen i internasjonale finansmarkeder de siste årene viser hvor tett landene er blitt knyttet sammen og illustrerer samtidig at også negative hendelser forplanter seg over landegrensene. Den internasjonale finanskrisen stiller oss overfor store utfordringer, og Regjeringen har lansert en rekke tiltak for å bedre vår evne til å takle krisen. 26. januar la vi fra en omfattende finanspolitisk tiltakspakke, og vi har varslet nye tiltak den 9. februar med formål om midlertidig å styrke bankenes kapitaldekning og sette bankene i bedre stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet. Jeg har imidlertid ikke tenkt å komme nærmere innpå disse problemstillingene i dag. I stedet vil jeg rette oppmerksomheten mot de utfordringene finansieringen av velferdsstaten stilles overfor, som følge av en aldrende befolkning og økte forventninger.

Demografisk utvikling – aldrende befolkning
Langsiktige framskrivinger av offentlige finanser er nødvendigvis svært usikre. Det er mye vi ikke vet om utviklingen framover. Men det er også viktige utviklingstrekk som det er mulig å si noe fornuftig om, herunder aldringen av befolkningen.

Figuren til venstre viser at befolkningen vil bli gradvis eldre de neste tiårene. I perioden 2010-2060 vil antall eldre øke mye raskere enn den yrkesaktive befolkningen. I middelvekstalternativet i Statistisk sentral-byrås befolkningsframskrivinger øker antall personer som er 67 år eller eldre fra 21 pst. av antallet personer i tradisjonell yrkesaktiv alder til hele 40 pst. i 2060. Dette er en markert endring i forhold til utviklingen de siste tiårene. Andelen eldre i befolkningen er nå om lag som i 1970. Fra rundt 1990 og fram til nå har andelen eldre i befolkningen falt som følge av en kombinasjon av lave fødselstall i perioden 1927-1941 og høye fødselstall de to første tiårene etter 2. verdenskrig.

Figuren til høyre viser netto overføringer etter alder, det vil si hvor mye en gjennomsnittsperson i hver alderklasse mottar i offentlige ytelser fratrukket det en betaler i skatter og avgifter. De offentlige ytelsene består av overføringer og individrettede offentlige tjenester. Figuren illustrerer hvordan nettobidraget til offentlig forvaltning varierer over livsløpet. 

Barn og ungdom er netto mottakere fra det offentlige på grunn av barnehager, utdanning mv. I yrkesaktiv alder vil en vanligvis betale mer i skatt enn det en mottar i ytelser fra det offentlige, mens eldre gjennomgående vil motta mer i overføringer samt helse-, pleie- og omsorgstjenester fra det offentlige enn det de betaler i skatt. En økt andel eldre i befolkningen vil dermed bidra til at de samlede nettooverføringene fra det offentlige øker.


Langsiktige framskrivinger av norsk økonomi

Langsiktige framskrivinger av offentlige finanser er et nyttig verktøy for å kaste lys over de utfordringene og valgmulighetene vi vil kunne stå overfor i årene framover. Det er flere spørsmål en ønsker å belyse:

  • For det første er vi interessert i om dagens velferdsordninger er bærekraftige gitt skattenivå og arbeidsinnsats. Dagens politikere og befolkning må ta et særlig ansvar for at de ordningene vi i dag har er bærekraftige.
  • For det andre er vi interessert i hvordan en videre utbygging av velferdsordningene, eller økt fritid, vil påvirke offentlige finanser. Med økende inntekt vil etterspørselen øke etter flere av de tjenestene som i dag finansieres i fellesskap via offentlige budsjetter. Det gjelder bl.a. undervisning og helse- og omsorgstjenester. Dersom vi skal videreføre vår samfunnsmodell, med gode, universelle fellesskapsløsninger, må også de ressursene som vi legger inn i disse velferdsordningene øke. Hvilke utfordringer og valgmuligheter dette vil stille oss overfor i årene framover er derfor et viktig spørsmål.
  • For det tredje er vi interessert i hvordan framskrivingene påvirkes av alternative forutsetninger om bl.a. produktivitet, oljepris, avkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond og av de valgene vi gjør i den økonomiske politikken de nærmeste årene.

Referanseforløpet i Perspektivmeldingen 2009 bygger på følgende forutsetninger:
i. Det er lagt til grunn at handlingsregelen for finanspolitikken (4-prosentbanen) blir fulgt.
ii. Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger er lagt til grunn. Dette alternativet bygger på forutsetninger om et samlet fruktbarhetstall på 1,85 barn per kvinne (omtrent som i dag), en økning i forventet levealder for nyfødte på omtrent 8 år fra i dag fram mot 2060 (til 90 år for kvinner og 86 år for menn) og en årlig nettoinnvandring på 20000 personer på lengre sikt (gradvis nedgang fra rundt 40 000 i 2007). I middelalternativet øker befolkningen fra 4,7 mill. i 2008 til 6,9 mill. i 2060.
iii. I Perspektivmeldingen er det lagt til grunn en realpris på råolje på lang sikt på 400 kroner per fat, målt i 2009-priser. Dette er noe høyere enn i dag (vel 300 kroner per fat), men ikke langt fra den prisen som IEA har lagt til grunn i sin World Energy Outlook. Det er imidlertid svært stor usikkerhet om utviklingen i oljeprisen framover – noe jeg snart vil komme tilbake til.
iv. Veksten i arbeidsproduktiviteten i Fastlands-Norge er anslått til i overkant av 2 pst. per år. Dette er noe lavere enn veksten i perioden 1970-2007 (2,7 pst. som årlig gjennomsnitt), men høyere enn veksten i mange andre land. Norsk økonomi framstår også i dag som svært produktiv. Potensialet for videre sterk produktivitetsvekst knyttet til innhenting av andre land kan derfor være noe mindre enn tidligere.
v. Det er lagt til grunn at yrkesdeltakelsen i ulike demografiske grupper er som i dag (justert for konjunkturelle forhold). Siden 1970 har yrkesfrekvensen for kvinner økt vesenlig og bidratt til at den samlede yrkesdeltakelsen har økt.
vi. Det er forutsatt uendret gjennomsnittlig arbeidstid. I perioden 1970-2007 gikk gjennomsnittlig arbeidstid ned med 0,7 pst. i gjennomsnitt per år. Dette må blant annet ses i sammenheng med økt yrkesdeltakelse. Ettersom både flere kvinner og eldre er i arbeid, og at disse gruppene jevnt over har lavere stillingsbrøk, vil gjennomsnittlig arbeidstid også gå ned. Inntektsutviklingen kan også ha spilt en rolle.
vii. Virkninger av den vedtatte pensjonsreformen på pensjonsutgiftene er innarbeidet, samtidig som gjeldende regelverk for andre stønader er forutsatt videreført.
viii. Det er lagt til grunn at standard og omfang på offentlige tjenester blir videreført. Velstandsøkningen vi har opplevd gjør at folks forventninger til offentlig finansierte tjenester øker. Etter hvert som vi blir rikere, ønsker vi mer av disse tjenestene, og denne etterspørselen øker normalt raskere enn inntekten. En fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger, slik Regjeringen ønsker, vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer i et langsiktig perspektiv. Motstykket til dette er imidlertid at også omfanget og kvaliteten på de offentlige tjenestene øker.

Forutsetningene innebærer at det såkalte referanseforløpet ikke kan ses på som noen prognose for utviklingen i norsk økonomi eller offentlige finanser. Forløpet gir heller ikke uttrykk for en politisk ønskelig utvikling. Framskrivingen viser derimot i hvilken grad en videreføring av dagens velferdsordninger, skattenivå og arbeidsinnsats er bærekraftig. Som det framgår av tabellen, viser beregningene at vi på lang sikt står overfor et inndekningsbehov i offentlige finanser. Inndekningsbehovet er imidlertid lavere enn tidligere anslått.

Utviklingen i inndekningsbehovet mot 2060
Denne figuren viser hvordan inndekningsbehovet i offentlige finanser utvikler seg fram mot 2060, målt i prosent av BNP for Fastlands-Norge. I 2060 er inndekningsbehovet anslått til 3¼ prosent av BNP Fastlands-Norge. Det betyr at skatte- og avgiftsnivået i 2060 med en videreføring av dagens velferdsordninger må økes tilsvarende 3¼ prosent av fastlands-BNP sammenliknet med dagens nivå. Alternativt må vi bidra mer i form av økt arbeidsinnsats eller vi må redusere offentlige utgifter.

Med de forutsetningene som er lagt til grunn, vil 4-prosentbanen for bruk av oljeinntektene kunne gi rom for en vesentlig opptrapping i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene framover. Fra rundt 2020 vil imidlertid offentlige budsjetter komme under stadig sterkere press som følge av økende offentlige utgifter til en aldrende befolkning. Samtidig vil finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond – Utland etter hvert flate ut som følge av mindre overføringer til fondet.

Dersom vi bruker handlingsrommet fram mot 2020 til å redusere skattenivået eller øke offentlige utgifter, vil behovet for innstramminger fra 2020 til 2060 kunne anslås til i størrelsesorden 9-9½ prosent av BNP for Fastlands-Norge gitt de forutsetningene som ellers er lagt til grunn for beregningene. Langsiktige hensyn kan derfor tale for at det brukes noe mindre av oljepengene fram mot 2020 enn det som følger av 4-prosentbanen, gitt at vi raskt kommer ut av den nåværende lavkonjunkturen og at petroleumsinntektene blir så høye som vi regner med.

Med utgangspunkt i denne figuren kan det reises spørsmål ved om handlingsregelen er en god rettesnor for innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. Her er det viktig å huske på at vi har to store utfordringer knyttet til oljeformuen og bærekraften i statsfinansene:
- Vi må ta vare på oljeformuen for framtidige generasjoner.
- Vi må sikre at offentlige velferdsordninger er bærekraftige.

Handlingsregelen er særlig rettet mot å ivareta det første hensynet. Alle statens oljeinntekter settes til side i Statens pensjonsfond – Utland, mens det er den forventede realavkastningen som over tid skal brukes. Dermed vil realverdien av fondet kunne opprettholdes på lang sikt. Den sparingen som handlingsregelen legger opp til innebærer også et viktig bidrag til langsiktig bærekraft i offentlige budsjetter. Framskrivingene viser imidlertid at denne sparingen ikke er tilstrekkelig til å finansiere dagens velferdsordninger etter hvert som befolkningen eldes. Langsiktig bærekraft i offentlige finanser bør imidlertid ikke først og fremst ses på som et spørsmål om sparing av oljeinntekter. Som jeg snart vil komme tilbake til er økt arbeidsinnsats en nøkkel. Den pensjonsreformen som er gjennomført er således svært viktig.

Langsiktig oljepris
Langsiktige framskrivinger påvirkes i vesentlig grad av de forutsetningene som legges til grunn. Samtidig kan det være stor uenighet om hva som er rimelige forutsetninger på de ulike områdene. Denne plansjen gir en god illustrasjon av usikkerheten knyttet til oljeprisen. Det er en klar tendens til at forutsetningene tar utgangspunkt i dagens nivå og utviklingstrender. De siste tiårene har imidlertid oljeprisen vist store skift som det har vært vanskelig å forutse.

På mandag lå prisen på nordsjøolje rundt 305 kroner per fat, ikke langt fra den oljeprisen som ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1990-93. Underveis har imidlertid oljeprisen vært både betydelig høyere og lavere enn det en den gang la til grunn.

Futureprisene for nordsjøolje viser en stigende pris framover. For olje med levering i 2. halvår 2010 ligger futureprisen nært opp til den oljeprisen som ble lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2009 (med dagens valutakurser). Men som nevnt tidligere, brå og uforutsette skift kan raskt skje.

Betydningen av alternative forutsetninger
Langsiktige framskrivinger påvirkes i vesentlig grad av de forutsetningene som legges til grunn. Denne figuren viser hvordan inndekningsbehovet påvirkes av alternative forutsetninger om oljepris, realavkastning i internasjonale kapitalmarkeder og produktivitetsvekst.

Med en langsiktig oljepris på 300 kroner per fat i dagens kroneverdi i stedet for 400 kroner per fat øker inndekningsbehovet i offentlige finanser med i underkant av 2 prosentpoeng til 5¼ prosent i 2060. Dersom oljeprisen på lang sikt skulle bli liggende rundt 200 2009-kroner per fat, øker inndekningsbehovet i 2060 med 3¼ prosentpoeng til 6½ prosent regnet som andel av fastlands-BNP. Motsatt vil en oljepris på 500 kroner på lang sikt bidra til at inndekningsbehovet reduseres til rundt 1½ prosent.

Dersom realavkastningen i Statens pensjonsfond – Utland blir 3 prosent i stedet for 4 prosent, som er det vi legger til grunn i referanseforløpet, vil inndekningsbehovet i 2060 øke med 2¾ prosentpoeng, til 6 prosent i 2060. Om realavkastningen blir 5 prosent vil inndekningsbehovet falle omtrent tilsvarende, ned til i underkant av 1 prosent. I disse beregningene er det lagt til grunn at også bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet justeres i takt med endringene i realavkastningen.
Figuren viser at både oljepris og realavkastning er viktig for offentlige finanser. Dette er imidlertid størrelser som vi i liten grad selv kan påvirke.
Produktivitetsutviklingen i private fastlandsnæringer kan vi i noen grad påvirke gjennom den økonomiske politikken, selv om det aller meste av teknologiutvikling skjer internasjonalt. I virkningsberegningene er det sett på konsekvensene av en økt produktivitetsvekst på ¼ prosent årlig. Det betyr at inntektsnivået i samfunnet i 2060 er om lag 15 prosent høyere enn i referanseforløpet. En høyere produktivitetsvekst har altså stor betydning for inntektsnivået i samfunnet.

Samtidig illustrerer beregningen at høyere produktivitet i privat sektor ikke er av så stor betydning for offentlige finanser. På den ene siden vil økt produktivitet i fastlandsnæringene gi økte inntekter per innbygger og således større skattegrunnlag og høyere offentlige inntekter. Økt produktivitet og økte lønninger i privat sektor vil imidlertid også føre til økte utgifter for offentlig forvaltning. Lønnsnivået i offentlig sektor vil over tid måtte følge lønningene i privat sektor. Tilsvarende vil pensjoner og andre stønader langt på vei følge lønnsutviklingen i samfunnet. Høyere inntektsnivå vil også kunne øke etterspørselen etter tjenester som i dag finansieres over offentlige budsjetter, og således øke finansierings-utfordringene ytterligere.

Virkninger av aldrende befolkning
Endringer i befolkningssammensetningen vil som nevnt ha stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. Dette er vist i disse to figurene. Figuren til venstre viser hvordan offentlige stønader til blant annet pensjoner har utviklet seg siden 1970. I referanseberegningen er det lagt til grunn at dagens regelverk videreføres fram til 2060, samtidig som det er tatt hensyn til aldringen av befolkningen og virkningene av den vedtatte pensjonsreformen på pensjonsutgiftene. Samlet kan stønadene da øke fra drøyt 16 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2007 til nesten 26 prosent 2060.

I figuren til høyre viser den blå linjen hvordan offentlig forvaltning vil måtte legge beslag på en stadig større del av timeverkssysselsettingen i årene framover for å kunne videreføre dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker. Økningen er anslått å være fra knapt 26 prosent i 2007 til drøyt 34 prosent i 2060.

Også framover vil vi etterspørre bedre og flere tjenester ettersom vi blir rikere. Dersom ressursinnsatsen per bruker i helse-, pleie- og omsorgs- sektoren skulle øke med 1 psprosent per år utover forutsetningen om konstant standard- og dekningsgrad, viser beregningene at offentlig forvalting sysselsetter om lag 42 prosent av de samlede arbeidskraftsressursene i 2060. Til sammenligning er det beregnet at standard- og dekningsgraden har økt med i underkant av 1½ prosent per år de siste 20 årene. I den grad økt resursinnsats innenfor helse er ønsket av befolkningen, vil alternativet til økt offentlig finansiert tilbud trolig være at det vil vokse fram et tilbud i privat sektor som finansieres av den enkelte. Dette er en utvikling som denne regjeringen ønsker å unngå.

De utviklingsbanene som disse to figurene viser framstår kanskje ikke som så dramatiske sammenliknet med den historiske utviklingen siden 1970. Drivkreftene bak veksten er imidlertid svært forskjellige. Mens veksten i referanseforløpet i all hovedsak er drevet av aldringen av befolkningen, har andelen eldre vært om lag uendret fra 1970 til i dag. Den sterke veksten de siste 39 årene må derfor i all hovedsak tilskrives utbygging av velferdsordningene. Samtidig har det vært en klar utflating siden 1990. I noen grad må nok dette ses i sammenheng med at veksten i norsk økonomi har vært veldig sterk – noe som gir svakere utvikling i de forholdstallene som vises i figuren. 

Betydningen av alternative forutsetninger
Gjennomsnittlig arbeidstid
Beregningene viser at inndekningsbehovet øker mye når befolkningen jobber mindre. God utnytting av arbeidskraften gjennom høy sysselsetting er det viktigste bidraget for å opprettholde gode velferdstjenester.

Referanseforløpet tar hensyn til at pensjonsreformen innebærer lavere alderspensjonsutgifter, men ikke at reformen kan bidra til å øke arbeidsinnsatsen. Ifølge anslag fra SSB kan økt gjennomsnittlig arbeidstid og utsettelse av pensjoneringsalder bidra til å øke arbeidstilbudet målt i timeverk med om lag 11 pst. i 2060. En slik økning i arbeidstilbudet vil isolert sett redusere inndekningsbehovet tilsvarende 4½ pst. av fastlands-BNP. Ved en vurdering av statsfinansene er det imidlertid viktig å være klar på hvilket forløp som forutsettes å ligge i bunn for denne sammenlikningen.

I referansealternativet er det forutsatt en gjennomsnittlig arbeidstid på dagens nivå. Historisk har det derimot vært en kraftig nedgang i arbeidstiden. I beregningsalternativet med lavere gjennomsnittlig arbeidstid er det lagt til grunn at den observerte nedgangen i perioden 1991-2006 (0,4 pst. per år) fortsetter i framskrivingsperioden. I så fall kan inndekningsbehovet i 2060 øke med 7½ prosentpoeng til nesten 11 pst. av fastlands-BNP. Dersom pensjonsreformens virkning på arbeidstilbudet legges på toppen av en slik bane, ser vi at noen utfordringer fortsatt kan gjenstå.

På oppdrag fra Finansdepartementet har SSB utarbeidet en analyse av utviklingen i arbeidstiden fram mot 2050. Rapporten har den klingende undertittelen ”6-timersdagen kommer i 2050”. I analysen legges det vekt på at vi vil ønske mer fritid etter hvert som vi blir rikere. Den utviklingen som skisseres i rapporten er om lag som den som er lagt til grunn i alternativberegningen i figuren.

Videreføring av vår samfunnsmodell
Med høyere inntektsnivå vil etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres over offentlige budsjetter øke. I det beregningsalternativet der standarden på helsetjenestene følger mer i takt med den generelle inntektsveksten, er det forutsatt at veksten i timeverksinnsatsen i helse- og omsorgssektoren er ett prosentpoeng høyere per år enn i referanseforløpet. Sammenliknet med referanse-forløpet øker inndekningsbehovet i 2060 da med nesten 8½ prosentpoeng, til nær 13 pst. av fastlands-BNP.

Økt innsats innenfor helse kan gi gevinster i form av at vi holder oss friskere lengre. Dette kan i noen grad avlaste offentlige finanser. I alternativet med friskere aldring er det forutsatt at antall syke år i løpet av et gjennomsnittsliv holdes omtrent konstant gjennom perioden, samtidig som antall leveår øker over tid. Dermed vil hvert årskull være friskere etter hvert som levealderen øker. Denne antakelsen om friskere aldring kan isolert sett bidra til å redusere inndekningsbehovet i 2060 med om lag 4 pst. av fastlands-BNP.

Bruk av handlingsrommet fram til 2020
Som figuren med utviklingen i inndekningsbehovet viste vil det være rom for å bedre velferdsordningene fram mot 2020, eller senke skattenivået, innenfor de rammene handlingsregelen setter for bruk av oljeinntekter. Fra 2020 vil imidlertid statens utgifter begynne å vokse raskere enn inntektene. En videreføring av etablerte ordninger krever da at det enten gjennomføres tiltak som demper utgiftsveksten eller tiltak som øker inntektene.

Om en i perioden fram mot 2020 la til grunn en høyere fondssparing enn det handlingsregelen isolert sett tilsier, slik at en verken senker skattene eller øker standarder og dekningsgrad fram mot 2020, vil dette fjerne inndekningsbehovet i 2060. Om en derimot satser på en fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger, vil dette stille budsjett-politikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer i et langsiktig perspektiv.

Regjeringens la nylig fram forslag om endringer i statsbudsjettet for 2009 for å styrke sysselsettingen og dempe oppgangen i arbeidsledigheten. Tiltakspakken innebar at bruken av oljeinntekter i 2009 blir vesentlig høyere enn 4-prosentbanen. Regjeringen har lagt vekt på at tiltakene skal være målrettet, midlertidige og gi god avkastning for den økte ressursbruken.

Oppsummering – langsiktig utvikling i norsk økonomi
Vårt utgangspunkt er godt! Vi sparer overskuddet fra petroleums-virksomheten og bruker kun realavkastningen, til glede for kommende generasjoner. Vi har en samfunnsorganisering som på sitt beste har klart å kombinere sterk offentlig styring med effektive markeder. Jeg har sterk tro på at den nordiske modellen vil vise seg levedyktig også i tiårene framover, og at den gir oss et godt utgangspunkt for å møte globaliseringen.

Men vi kommer ikke utenom at aldringen av befolkningen blir en krevende utfordring. Økende inntektsnivå vil også øke etterspørselen etter velferdsgoder. Det er knyttet betydelig usikkerhet til utviklingen i offentlige finanser på lang sikt, men beregningene tegner et klart bilde av at fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger etter hvert vil gi finansieringsutfordringer. Samtidig viser beregningene at tiltak som sikrer stor arbeidsstyrke vil være avgjørende for å bevare og videreutvikle velferdsordningene. Dette er også i tråd med Regjeringens politikk på kortere sikt, jf. tiltakspakken.

Klimautfordringen betyr at produksjons- og forbruksmønstre må endres, og at effektive virkemidler for å redusere utslippene må tas i bruk. Globaliseringen krever at vi tilpasser oss konkurransen slik at vi kan høste fordeler ved vare- og tjenestebytte med stadig flere. Utfordringene knyttet til klima, globalisering og aldring av befolkningen viser at det gjelder å bruke våre ressurser godt, og ikke utsette nødvendige tilpasninger.

Regjeringens politikk for å møte de langsiktige utfordringene
Regjeringen vil legge vekt på:

  • å videreutvikle vår samfunnsmodell der det fortsatt skal legges stor vekt på gode fellesskapsløsninger. Dette er viktig for å sikre like muligheter for alle, en rettferdig inntektsfordeling og god omstillingsevne, også når befolkningens sammensetning endres. For å komme fram til gode felles løsninger på framtidens utfordringer, vil Regjeringen videreføre et godt samarbeid med partene i arbeidslivet.
  • å arbeide for sterke globale institusjoner. Spesielt viktig er det å få på plass en ny ambisiøs klimaavtale. Både verdensøkonomien, utviklingslandene og Norge vil dessuten være tjent med et styrket internasjonalt regelverk for finansinstitusjoner og et regelverk som sikrer langsiktig forutsigbarhet for internasjonal handel.
  • at Norge skal være foregangsland innen miljø- og klimapolitikk. Dette innebærer at vi fører en offensiv miljø- og klimapolitikk nasjonalt, blant annet gjennom sterk og målrettet offentlig støtte til forskning og utvikling av ny klimateknologi, og at vi overoppfyller våre internasjonale klimaforpliktelser.
  • å investere i de menneskelige ressursene. Dette betyr at det satses på barn og unges oppvekst, på mer kunnskap og på god forskning og utdanning. Utdanning og forskning av høy internasjonal kvalitet og relevans er også viktig for framtidig verdiskaping.
  • å utvikle befolkningens arbeidsevne og motivere til økt arbeidsinnsats. Regjeringen vil legge til rette for et inkluderende arbeidsliv og et godt arbeidsmiljø, og det må lønne seg å arbeide. Det er ønskelig å inkludere alle grupper i arbeidslivet, og forholdene bør legges til rette for høy yrkesdeltaking både blant kvinner og menn.
  • å investere i infrastruktur som gir samfunnet god avkastning og øker den framtidige vekstevnen i alle deler av landet. Dette gjelder blant annet lønnsomme investeringer i vei, jernbane og elektronisk kommunikasjon.

 

Se lysarkene fra foredraget

Til toppen