Prop. 80 L (2013–2014)

Lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Kretsen av erstatningsberettigede

10.1 Gjeldende rett

Med utgangspunkt i ordlyden i naturskadeloven § 3 første ledd og lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 12 (1993–94) side 24, kan det utledes at det er eieren av skadeobjektet som er den som anses som skadelidt, og som dermed har krav på erstatning. I forarbeidene til gjeldende lov er eierbegrepet og tidligere forvaltningspraksis rundt vurderingen av dette begrepet nærmere drøftet. Det påpekes der at forvaltningen ikke kan avgjøre hvem som er eier, og at dersom det er tvil, må partene avgjøre eierspørsmålet seg i mellom før forvaltningen fatter avgjørelse om hvem som skal tilkjennes erstatning.

Praksis etter lovendringen i 1994 la til grunn at kun den som er eier i henhold til grunnboka kunne tilkjennes erstatning. Av de objekter loven omfatter er det kun grunneiendommer som kan registreres i et realregister. For andre objekter la man til grunn at fondsstyret ikke kunne, eller skulle, gjøre noen vurderinger av hvem som var eier, all den tid dette ikke kom frem av tinglysingsdokumenter eller andre realregistre som viser hvem som er eier. Følgelig ble loven tolket slik at det kun var den som var eier i henhold til grunnboka som hadde rett til erstatning etter naturskadeloven. Festere og andre rettighetshavere falt utenom loven. Også erstatningskrav fra eiere av for eksempel kaianlegg, moloer eller lignende som var anlagt på en annens grunn ble avvist med den begrunnelse at de ikke var grunneiere.

Etterfølgende rettspraksis (B-2007–38557, RG 2007–15379) har utvidet eierbegrepet noe, og ført til at også den som viser seg å være den reelle eier av skadeobjektet, uavhengig av om det befinner seg på privat eller offentlig grunn, kan anses som eier. I denne dommen kom lagmannsretten til at et skogeierlag var den reelle eier av et kaianlegg, og hadde krav på erstatning etter naturskadeloven selv om anlegget sto på kommunal grunn.

Loven er rettet mot private rettssubjekter, noe som også omfatter private foretak. Skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune erstattes ikke. Det samme gjelder for eiendom som tilhører selskap eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har fremtredende økonomisk interesse. Dette går frem av gjeldende lov § 3 andre ledd. Bestemmelsen innebærer at store grunneiere som Statskog SF og Finnmarkseiendommen faller utenfor ordningen. Naturskadeloven opererer således med et avgrenset eierbegrep. Dette gjenspeiles både i fondsstyrets avgjørelser og av rettspraksis.

Den som leier jord har ikke rett til erstatning etter naturskadeloven. Etter pinseflommen i Gudbrandsdalen i 2011 mottok SLF flere lensmannsskjønn hvor skadelidte i tillegg til skader på egen eiendom, hadde skader på jord de leide, og hvor skadene på leiejorda inngikk i takseringsgrunnlaget sammen med skaden på skadelidtes egen eiendom. I brev av 29. november 2011 ga departementet uttrykk for at leietaker på visse vilkår både kan søke om og få tilkjent erstatning på vegne av grunneier forutsatt at eier gir skriftlig fullmakt til leietaker. Grunneier anses også i disse sakene formelt som skadelidt, og er den som eventuelt kan klage på skjønn og erstatningsvedtak. Fullmakt kan gis i forbindelse med det aktuelle skadetilfellet eller inngå i leieavtalen. SLF har utarbeidet et fullmaktsdokument som ligger tilgjengelig på SLFs hjemmeside på Internett. Fullmakten gjelder både erstatningssøknad, samt transporterklæring som innebærer at leietaker får utbetalt erstatningen til seg.

10.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget foreslår SLF at erstatningsordningen utvides til også å omfatte festere og andre rettighetshavere. Samtidig foreslås det å innføre en bestemmelse som skal regulere forholdet mellom eier og ulike rettighetshavere ved tvistetilfeller. Ved en eventuell tvist om hvem som har rett til erstatning, skal eier gå foran fester og andre rettighetshavere med mindre annet er avtalt. SLF mener det gir uheldige og urimelige utslag når tomtefestere, bruksrettshavere og andre som har eierlignende rådighet over et skadet objekt ikke har en selvstendig rett til å søke naturskadeerstatning. Dagens regelverk, hvor bare eieren kan få erstatning, medfører at en del skader av vesentlig betydning for bruksberettigete ikke blir erstattet.

SLF foreslår at det ikke gis rett til erstatning for skader på offentlig eiendom, med mindre skadelidte er en privat fester eller annen rettighetshaver. Høringsforslaget legger også opp til at heleide statsforetak ikke skal omfattes. Dette begrunnes blant annet med at de fleste heleide statsforetak vil kunne få dekket sine tap gjennom bevilgninger over statsbudsjettet, og under enhver omstendighet der tapene på noen måte truer virksomheten. Det er etter SLFs oppfatning liten grunn til å pådra staten administrasjonsutgifter ved at disse pengene utbetales over naturskadeerstatningsordningen i stedet for direkte til det aktuelle selskap.

SLF foreslår likevel at statlige selskap som har åpnet for privat eierskap skal omfattes, så lenge det er tale om «mer enn ubetydelig privat eierrepresentasjon». I tillegg foreslås det at Finnmarkseiendommen skal være omfattet av ordningen blant annet på grunn av foretakets selvstendige stilling.

I høringsforslaget legger SLF til grunn at hensynet til kommunene ved naturulykker er ivaretatt på en god måte gjennom ordningen med skjønnsmidler, og anbefaler at kommunene ikke skal omfattes av ny lov. Dette innebærer en videreføring av dagens regler.

10.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har avgitt uttalelse om utvidelse av erstatningsordningen til også å omfatte festere og andre rettighetshavere, støtter forslaget. Dette gjelder Ankenemnda, Advokatforeningen, Norsk Naturskadepool/FNO, Norges Fjellstyresamband, Norges Politilederlag, Statskog SF og styret for Statens naturskadefond.

Norsk Naturskadepool/FNO uttaler:

«De foreslåtte endringer gir en større krets krav på erstatning fra staten. Det vil si at antall rettighetshavere økes. Hvem som er dekket vil da bli mer i samsvar med naturskadeforsikringsordningen. Dette anser vi som positivt. Dette vil forenkle arbeidet med erstatningsoppgjør i de skadetilfeller som skal behandles under begge erstatningsordninger. Endringsforslaget synes også å kunne gavne interesse for skadeforebyggende tiltak.»

Norges Politilederlag uttaler:

«Erstatningsansvaret foreslås utvidet til å omfatte festere og rettighetshavere. Norges Politilederlag ser positivt på dette forslaget. Det skal fortsatt ikke gis rett til erstatning for skader på off. eiendom (stat og kommune). Norges Politilederlag har ingen innvendinger mot at kommunene fortsatt holdes utenfor ordningen slik som tidligere. Det er ikke foreslått endringer på dette punkt. Kommunene er i dag ikke omfattet av gjeldene naturskadelov og det er heller ikke foreslått endringer fra SLF. Departementet har heller ikke foreslått endringer på dette punkt. Norges Politilederlag har ingen motforestillinger mot at dette forblir uendret. Vi er også enig i at de er viktig å tydeliggjøre den enkeltes kommune ansvar for å hindre og begrense naturskade.»

Styret for Statens naturskadefond uttaler:

«Fondsstyret deler SLFs anbefalinger hva gjelder hvem som skal inkluderes i ny naturskadelov og de begrunnelser som er anført for disse, men vil likevel presisere at klimaendringene vil stille også offentlige myndigheter lokalt overfor store utfordringer. Kostnadene for skader påført som følge av klimatiske endringer vil bli betydelige og kan i mange tilfelle bli vanskelige å håndtere for mindre kommuner og lokalsamfunn. Fondsstyret forutsetter at dette løses ved andre virkemidler basert på økende statlig oppmerksomhet på denne utfordringen.»

Bare Statskog SF har uttalt seg om hvem som skal ha rett til erstatningen dersom det er tvist mellom eier og fester eller rettighetshaver om dette. Statskog SF støtter forslaget om at eier skal gå foran i disse tilfellene. Statskog SF har også uttalt seg om hvorvidt selskap eid av det offentlige skal omfattes. Statskog SF mener det bør være likestilling mellom selskap som er fullt ut statligeid og selskap som er åpne for privat deltakelse, og grunngir dette slik: 1) Statlig eide selskap er selvstendige juridiske personer med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi. 2) Statens styringsinteresse i slike selskaper er begrenset til de overordnede strategiske spørsmål staten må forholde seg til i egenskap av å være eier. 3) Etter statsforetaksloven er statsforetak eget rettssubjekt med egne rettigheter og plikter og partsstilling i avtaler med private og offentlige myndigheter. 4) Staten kan på grunn av EØS-avtalen ikke garantere for statsforetaks økonomi. Disse kan derfor i utgangspunktet slås konkurs. Statskog SF mener videre at de samme hensyn som grunngir at Finnmarkseiendommen skal omfattes av ordningen gjør seg gjeldende i like stor grad for Statskog SF, og uttaler:

«Det vises i denne forbindelse til at Finnmarkseiendommen tidligere var en del av Statskog SF, og at organiseringen er sammenlignbar. Etter foretakets oppfatning taler dette for at det ikke er grunn til å anvende andre regler overfor Statskog SF enn overfor Finnmarkseiendommen i dette tilfellet.»

Bare KS har uttalt seg om hvorvidt kommunene og fylkeskommuner,eller selskap eid av disse, skal omfattes av loven. KSmener kommunal og fylkeskommunal eiendom må omfattes, i alle fall i den grad tap ikke dekkes av skjønnsmidler over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

10.4 Departementets vurderinger

Grunneiere

Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet også for den nye loven være at det er eieren av skadeobjektet som er den erstatningsberettigede etter ordningen. Dette følger av lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet mener den nye loven også bør videreføre skillet mellom offentlige og private eiere, slik dette er kommet til uttrykk i gjeldende lov § 3 andre ledd. En tilsvarende bestemmelse er tatt inn i lovforslaget § 3 tredje ledd.

Det foreslås heller ikke endringer for eiendom som tilhører selskap eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har fremtredende økonomisk interesse. Departementet slutter seg til SLFs forslag, med unntak for forslaget om endringer i Finnmarkseiendommens stilling.

Hovedbegrunnelsen for departementets syn er at erstatningsordningen skal bidra til at skadelidte skal få erstatning etter en naturulykke slik at skadelidte kan fortsette sin virksomhet, jf. lovforslaget § 1. Departementet legger til grunn at store grunneiere som Statskog SF og Finnmarkseiendommen neppe vil kunne komme i en situasjon der naturskade, som ikke dekkes av gjeldende forsikringsordninger, truer grunnlaget for fortsatt drift av foretaket som sådan. Å gjøre ordningen gjeldende for offentlige organer og offentlig eide selskaper vil også utvide ordningen betraktelig. Naturskadeerstatningsordningen har dessuten siden den ble innført i 1961 vært rettet mot private rettssubjekter. Det at statsforetak og Finnmarkseiendommen er organisert som selvstendige rettssubjekter endrer etter departementets oppfatning ikke på dette, fordi det avgjørende for naturskadeerstatningsordningen bør være hvorvidt vedkommende foretak, selskap etc. er dannet ved overføring av offentlige midler eller ikke. Dette gjelder både Statskog SF og Finnmarkseiendommen. Departementet mener i likhet med SLF at det for eksempel for Finnmarkseiendommens vedkommende, trolig bare ville vært aktuelt med erstatning i et fåtall saker. Det som imidlertid er viktig å få lovfestet for disse eiendomskategoriene, er at festere og andre rettighetshavere som rammes av naturskade kommer inn under ordningen, se drøftelsen nedenfor.

Departementet er ikke enig i SLFs forslag om å inkludere statlige selskap som har åpnet for privat eierskap i erstatningsordningen, da de samme hensynene som nevnt over gjør seg gjeldende. Departementet vil før øvrig peke på at konsekvensene av en slik utvidelse dessuten ikke er belyst i tilstrekkelig grad i utredningen fra SLF.

Det foreslås ikke endringer når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes stilling i forhold til naturskadeerstatningsordningen. Det vises til at kommunene kan søke midler gjennom ordningen med skjønnsmidler som administreres gjennom Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Departementet vil for øvrig peke på at dersom skadeobjektet eies i sameie, er utgangspunktet at sameiere svarer for hver sin ideelle andel, jf. sameieloven. Dersom et tingsrettslig sameie skal representeres som en enhet, må det gjøres av en som har lovlig fullmakt. Dette gjelder alle typer sameier, og det må være enighet i sameiet om fullmakten.

Festere og andre rettighetshavere

Rettstilstanden som oppstod som følge av lagmannsrettens dom (B-2007–38557, RG 2007–15379) bør videreføres, se kapittel 10.1. Det vil si at det er den reelle eier av skadeobjektet som kan søke om erstatning også i de tilfeller reell eier ikke er eier av grunnen. Denne forståelsen ligger til grunn for lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet slutter seg også til SLFs forslag om at erstatningsordningen utvides til å omfatte tomtefestere og andre som kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette fremgår av lovforslaget § 3 andre ledd første punktum. En tomtefester har de vesentligste eierbeføyelsene over en festet tomt, jf. tomtefesteloven § 16 som gir «festaren same fysiske råderett over festetomta til bruk innanfor festeføremålet som ein eigar har, så langt ikkje anna fylgjer av det som er avtalt». Etter tomtefesteloven § 17 har festeren «rett til å føre festeretten over til ein annan så langt ikkje anna fylgjer av det som er avtalt eller festeføremålet». Fester har i dag som hovedregel en nærmest uoppsigelig avtale om feste av tomten når det gjelder bolig og hytter, jf. tomtefesteloven § 33. Et festeforhold omfatter ofte viktige investeringer for så vel privatpersoner som selskaper. Avtaler om feste gjelder hovedsakelig objekter som bolig, fritidsbolig eller ulike anlegg som er sentrale for en inntektsskapende virksomhet, for eksempel en golfbane eller et skianlegg. Sterke grunner taler derfor for også å gi tomtefester rett til erstatning ved naturskade, da fester i mange tilfeller vil være den som har størst interesse av å få gjenopprettet skaden.

Lovforslaget innebærer at også tomtefestere på offentlig grunn og Finnmarkseiendommens grunn er omfattet av erstatningsordningen. De forhold som taler for at festere skal kunne få erstatning gjelder like mye på offentlig eid grunn som på privat grunn. Det er på den annen side ikke meningen at Statskog SF, Finnmarkseiendommen, kommunale eller fylkeskommunale organer skal omfattes av ordningen i den grad de måtte være festere på privateid grunn.

Eksempler på andre rettighetshavere som nevnt i andre ledd kan være de som har bruksretter av mer varig karakter, slik som bruksberettigede til vei eller tilleggsjord i allmenning.

Lovforslaget § 15 regulerer den situasjon at grunneier og fester eller annen rettighetshaver ikke er enige om hvem som har rett til naturskadeerstatning. Det følger av § 15 at eieren da går foran.

I tredje ledd sies at offentlige eiere mv. ikke kan kreve erstatning. Det presiseres imidlertid i andre ledd andre punktum at festere og andre nevnt i første punktum kan søke erstatning selv om skaden skjer på offentlig eid grunn.

Jordleiere

Departementet har også vurdert om jordleiere bør ha rett til erstatning. Bakgrunnen for dette er omfanget av leiejord i norsk landbruk som har mer enn doblet seg siden 1979. Tall fra SSB viser at 66 % av norske jordbruksbedrifter1 leide jord i 2012 tilsvarende 43 % av jordbruksarealet i drift. Det vanligste er at en jordbruksbedrift leier tilleggsjord fra en eller flere naboeiendommer. For alle jordbruksbedrifter med jordleie var det gjennomsnittlig 3,8 leieforhold.

Ved en naturskade vil som regel både grunneier og leietaker ha en felles interesse av at arealet gjenopprettes, og partene innretter seg etter dagens regelverk hvor grunneier søker om og får tilkjent erstatning etter at gjenopprettingen har skjedd. Som nevnt i kapittel 10.1 er det et alternativ at grunneier gir fullmakt til leietaker. Departementet vil ikke foreslå å endre reglene på dette punktet. Det innebærer at det er eier som fortsatt anses skadelidt etter lovforslaget, med mindre leietaker kan anses å ha en bruksrett av mer varig karakter.

Fotnoter

1.

Jordbruksbedrift: Virksomhet med jordbruksdrift inkludert husdyrhold og hagebruk. Bedriften omfatter alt som blir drevet som en enhet under en ledelse og med felles bruk av produksjonsmidler, og er uavhengig av kommunegrenser.
Til dokumentets forside