Høring - Dekning av rettskostnader etter nemnduttalelser

1. INNLEDNING

Finanskriseutvalget gikk i sin utredning (NOU 2011: 1) inn for at finansinstitusjoner som ikke etterlever nemnduttalelser i forbrukerens favør, skal dekke forbrukerens kostnader knyttet til behandling av saken i første rettsinstans, og i høyere instanser dersom institusjonen skulle anke. Finansdepartementet har i flere sammenhenger stilt seg positiv til forslaget, og bl.a. uttalt at det kan bidra til bedre rettsvern for forbrukerne i finansmarkedene.

Departementet inviterer høringsinstansene til å gi synspunkter på et konkret utkast til en lovbestemmelse som kan gjennomføre finanskriseutvalgets forslag.

2. FINANSKLAGENEMNDA OG GJELDENDE RETT

Finansklagenemnda er et utenrettslig tvisteløsningsorgan etablert i 2010 av Forbrukerrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes forening. Finansklagenemnda er (fra 2010) en sammenslåing av det tidligere Forsikringsklagekontoret (Forsikringsklagenemnda) og Bankklagenemnda. Finansklagenemnda organiserer i dag fire nemnder innenfor tjenesteområdene forsikring (skade, eierskifte og person) og bank, med et felles sekretariat. Nemndene behandler tvister som oppstår mellom finansforetak og deres kunder. Finansforetak som er medlem av Finansnæringens Fellesorganisasjon, Finansieringsselskapenes Forening eller Verdipapirfondenes forening, er automatisk tilknyttet Finansklagenemnda.

Finansklagenemnda er lovmessig forankret i finansavtaleloven § 4 og forsikringsavtaleloven § 20-1. Nemnder som nevnt i disse bestemmelsene, kan forelegge avtalen eller vedtektene som ligger til grunn for nemnden, for Kongen for godkjennelse. Hvis Kongen godkjenner avtalen eller vedtektene, utløser dette en rett for kunder av nemndtilknyttede foretak til å få nemndbehandling av tvister, krav om at en sak ikke skal bringes inn for domstolene så lenge den er til behandling i en nemnd, og at en sak som er realitetsbehandlet av en nemnd, kan bringes direkte inn for tingretten (uten forutgående forliksrådsbehandling). Denne godkjenningskompetansen er delegert til Justis- og beredskapsdepartementet, som for tiden vurderer det samlede avtaleverket for Finansklagenemnda. Justis- og beredskapsdepartementet har tidligere vurdert og godkjent avtaleverket for Bankklagenemnda og Forsikringsklagenemnda.

Virksomheten til Finansklagenemnda finansieres av de tilknyttede finansforetakene. Forbrukere som klager saker inn for Finansklagenemnda skal etter Finansklagenemndas vedtekter ikke betale for klagesaksbehandlingen i sekretariatet og i nemnd.

For Finansklagenemndas tre nemnder på forsikringsområdet (skade, eierskifte og person) gjelder en bransjenorm etablert av Finansnæringens Fellesorganisasjon, med formål å bidra til en høy grad av etterlevelse av uttalelsene i nemndene. Bransjenormens punkt 4 omhandler dekning av rettskostnader, og lyder som følger:

«Dersom et selskap ikke følger nemndsavgjørelsen, forplikter det seg til å dekke klagers rimelige og nødvendige omkostninger ved etterfølgende domstolsbehandling av det rettslige temaet som har vært gjenstand for behandling i nemnda. Dette gjelder for første rettsinstans.

Innenfor samme ramme dekker selskapet også klagers saksomkostninger for høyere rettsinstanser dersom selskapet er ankende part.

Saksomkostninger dekkes i henhold til tvistelovens regler, herunder de særlige regler om småkravsprosess.

I tillegg til det som fremkommer ovenfor gjelder følgende:

• Ved uenighet om omfanget av saksomkostningene kan selskapet kreve at klager ber retten fastsette prosessfullmektigens godtgjøring, jf. tvisteloven § 3-8. Hvis klager motsetter seg dette er selskapet ikke forpliktet til å dekke klagers saksomkostninger.
  
• Selskapets forpliktelse er ikke betinget av at klager benytter eventuelle rettshjelpforsikringer.
  
• Innenfor rammen av første og andre avsnitt kan klager ikke pålegges å dekke selskapets saksomkostninger.»

Det vil alltid være mulig for partene å bringe en sak inn for domstolene dersom man ikke er fornøyd med resultatet etter at en sak er behandlet i en nemnd (og som nevnt er det ikke krav om forutgående forliksrådsbehandling hvis en sak er realitetsbehandlet av en nemnd og Kongen har godkjent avtalen eller vedtektene som ligger til grunn for nemnden). Den som klager saken inn for forliksrådet eller domstolene, må betale rettsgebyr i henhold til rettsgebyrloven. Partene risikerer i tillegg å bli idømt motpartens sakskostnader. Hovedregelen er at en part som har vunnet saken, har krav på full erstatning for sine sakskostnader fra motparten, jf. tvisteloven § 20-2 første ledd. Motparten kan imidlertid helt eller delvis fritas for erstatningsansvar etter paragrafen tredje ledd hvis tungtveiende grunner gjør det rimelig. I loven heter det at det skal legges særlig vekt på om det var god grunn til å få saken prøvd fordi den var tvilsom eller først ble bevismessig avklart etter saksanlegget, om den vinnende part kan bebreides at det kom til sak eller har avslått et rimelig forlikstilbud, eller om saken er av velferdsmessig betydning og styrkeforholdet partene imellom tilsier slikt fritak. Disse momentene skal også tillegges vekt om det er aktuelt helt eller delvis å frita for erstatningsansvar en part som har fått medhold av betydning uten å vinne saken, jf. tvisteloven § 20-3. I forarbeidene til tvisteloven § 20-2 uttaler Justis- og politidepartementet bl.a. følgende, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 446:

«Unntaksregelen i tredje ledd vil også kunne anvendes i visse typer forbrukertvister. (…) Særlig to typetilfeller vil her være aktuelle. Det ene er tilfeller hvor forbrukeren har brakt en tvist inn for en tvisteløsningsnemnd og fått medhold der. Dersom den næringsdrivende ikke aksepterer denne avgjørelsen og bringer saken inn for de ordinære domstoler, vil forbrukeren på grunn av kostnadsrisikoen lett kunne føle et press i retning av å gi opp et krav forbrukeren så langt har fått medhold i. Tilsvarende betraktninger vil også kunne gjøre seg gjeldende dersom forbrukeren vinner en sak for tingretten, og den næringsdrivende anker saken videre. (…)

En annen mulig unntakssituasjon er de tilfeller hvor det foreligger sterke velferdsmessige hensyn for at parten skal kunne få prøvd saken. Det vil også kunne vektlegges at det foreligger vesentlig ressursulikhet mellom partene. Isolert sett bør disse hensyn – ressursulikhet og velferdsgrunner – neppe alene tilsi at det gjøres unntak, men etter omstendighetene vil disse hensyn kunne være utslagsgivende sett i sammenheng med de øvrige forhold i saken. Det vil generelt være mindre grunn til å vektlegge ressursulikhet i tvister mellom private parter, men unntakstilfelle kan tenkes. I tvister mellom for eksempel en forbruker og et større næringsdrivende selskap, bør det forhold at det gjelder en prinsipiell avklaring, jf foran, kombinert med ressursulikhet, lett få den konsekvens at selskapet ikke får dekket sine sakskostnader fullt ut selv om det vinner.»

På s. 284 i Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) viser Justis- og politidepartementet til at tvistemålsutvalget, som utarbeidet utkast til tvisteloven i NOU 2001: 32, ikke gikk inn for særskilte regler om at forbrukeren ikke skal kunne ilegges sakskostnader dersom saken tapes, og vurderer at «de generelle unntaksregler gir tilstrekkelig hjemmel», jf. sitatet ovenfor.

3. FORSLAG FRA FINANSKRISEUTVALGET OG BANKLOVKOMMISJONEN MV.

Finanskriseutvalget gikk i sin utredning inn for et lovkrav om at finansinstitusjoner som ikke etterlever nemnduttalelser i forbrukerens favør, må dekke forbrukerens kostnader knyttet til behandling av saken i første rettsinstans, og i høyere instanser dersom institusjonen skulle anke, jf. NOU 2011: 1 kapittel 14.4.3. Som bakgrunn for forslaget uttalte utvalget bl.a. følgende i samme kapittel:

«For forbrukere som f.eks. etter råd fra en finansinstitusjon har investert i uegnede investeringsprodukter, er ofte klagenemndene den første, og for mange den eneste aktuelle, klageinstans. Det varierer i hvilken grad de ulike nemndenes avgjørelser etterleves av finansinstitusjonene. I de tilfeller forbrukeren får medhold og institusjonen ikke etterlever avgjørelsen, kan forbrukeren ha gode muligheter for å vinne fram i retten.

Det vil imidlertid ofte være vanskelig for forbrukeren å prøve slike saker for retten, da de potensielle kostnadene ved et eventuelt tap kan framstå som høye for den enkelte. I slike tilfeller kan forholdet mellom forbrukeren og finansinstitusjonen sies å være asymmetrisk på to måter. For det første vil institusjonen kunne ha langt mer å tape på at forbrukeren får medhold enn det forbrukeren kan vinne, siden saken kan danne presedens for lignende saker. For det andre vil institusjonen vanligvis ha langt større ressurser til rådighet, og mulighet til å bruke mer tid på saken, enn den enkelte forbruker.»

Departementet har i flere sammenhenger omtalt forslaget, bl.a. i departementets høringsbrev 2. februar 2011 om NOU 2011: 1, Meld. St. 1 (2011–2012) Nasjonalbudsjettet 2012 og Meld. St. 24 (2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011. I sistnevnte viste departementet til at departementet «tek sikte på å arbeida vidare med dette framlegget i samband med den nye finansføretakslova og i andre prosessar knytte til særskilte reglar om nemnder», jf. kapittel 3.9.2 i meldingen. Departementets referanse til en ny finansforetakslov viser til Banklovkommisjonens utkast til en ny, samlet lov om finansforetak og finanskonsern mv. (finansforetaksloven), fremsatt i NOU 2011: 8 om ny finanslovgivning. Departementet varslet i Finansmarknadsmeldinga 2011 at departementet tar sikte på å legge frem en proposisjon for Stortinget om den nye finansforetaksloven høsten 2012, jf. bl.a. kapittel 3.2.1 i meldingen.

Banklovkommisjonen har for øvrig gått inn for at også kunder av finansforetak som ikke er tilknyttet en klagenemnd, skal kunne kreve nemndbehandling av en tvist, så fremt det er etablert en nemnd for behandling av tvister innenfor det virksomhetsområdet finansforetaket driver, og Kongen har godkjent vedtektene til nemnden, jf. Banklovkommisjonens utkast til finansforetakslov § 13-21 første ledd. På finansområdet kan dette i praksis gjelde behandling i en av nemndene hos Finansklagenemnda. Departementet tar sikte på å behandle forslaget i proposisjonen om ny finansforetakslov. Banklovkommisjonen uttaler dessuten følgende på s. 873 i NOU 2011: 8:

«Banklovkommisjonen har videre drøftet spørsmål om finansforetaks ansvar for sakskostnader ved rettslig prøving av klagesaker i tilfelle hvor nemndas avgjørelse ikke aksepteres av finansforetaket. I den sammenheng vises det til Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) side 283 til 284, hvor dette spørsmålet ble utredet. Det ble der lagt til grunn at reglene om sakskostnader (nå tvisteloven § 20-2) gir nødvendig fleksibilitet i forhold til dette spørsmålet. Banklovkommisjonen finner derfor ikke grunn til å foreslå nærmere regler om dette her.»

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider mer generelt med nye regler om forbrukertvister. Et offentlig utvalg har avgitt NOU 2010: 11 om nemndbehandling av forbrukertvister til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, hvor utvalget foreslår endringer i det utenrettslige tvisteløsningstilbudet. Utvalget foreslår bl.a. regler om saksbehandlingen i nemndene, mulighet for frivillige nemnder til å få offentlig godkjenning, samt å innføre en hjemmel for retts- og tvangskraft for uttalelser fra offentlig godkjente nemnder. Finansdepartementet har tidligere avklart med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet at sistnevnte forslag ikke står i motsetning til det ovennevnte forslaget fra finanskriseutvalget om dekning av rettskostnader, ettersom en nemnduttalelse som tillegges retts- eller tvangskraft, fortsatt kan bringes inn for domstolene.

Finansdepartementet har fått opplyst at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets oppfølging av NOU 2010: 11 i stor grad vil skje parallelt med en prosess mot nye EU-regler om utenrettslig tvisteløsning, jf. EU-kommisjonens direktivforslag 29. oktober 2011. Etter Kommisjonens forslag skal alle EU-land ha tilbud om løsning av tvister utenfor domstolene i alle typer forbrukersaker, hvor det stilles krav til kompetansen og uavhengigheten til medlemmene i tvisteløsningsorganene. Forslaget fra Kommisjonen inneholder også bestemmelser om at en tilsynsmyndighet skal føre tilsyn med tvisteløsningsorganene. Etter hva Finansdepartementet har fått opplyst, legges det opp til at direktivet kan vedtas i EU i løpet av 2012. Dersom et eventuelt direktiv i tråd med Kommisjonens forslag anses relevant og akseptabelt og tas inn i EØS-avtalen, vil det bli nødvendig med endringer i norsk rett, herunder for å oppfylle et mulig krav om at en tilsynsmyndighet skal føre tilsyn med tvisteløsningsorganene.

4. FINANSTILSYNETS FORSLAG

Departementet ba i et brev 11. januar 2012 til Finanstilsynet om tilsynets vurdering av hvordan et lovkrav i tråd med finanskriseutvalgets forslag kan utformes og innpasses i lovverket. I sitt svar 17. februar 2012 viste Finanstilsynet til at det vil være lite hensiktsmessig å regulere dekningen av forbrukernes sakskostnader før man har sikret at alle finansforetak er medlemmer av en klagenemnd. Etter at departementet i brev 24. mai 2012 til Finanstilsynet viste til Banklovkommisjonens forslag om at også kunder av finansforetak som ikke er tilknyttet en klagenemnd under visse omstendigheter skal kunne kreve nemndbehandling av en tvist, og departementet ba tilsynet utarbeide et utkast til lovhjemmel/lovbestemmelser for å fastsette et krav i tråd med finanskriseutvalgets forslag, tilpasset Banklovkommisjonens utkast til ny finansforetakslov, oversendte Finanstilsynet 5. juni 2012 et forslag til departementet. Kopi av tilsynets brev 5. juni 2012 er vedlagt.

Foruten en gjennomgang av de aktuelle bestemmelsene i Banklovkommisjonens utkast til ny finansforetakslov, foreslår Finanstilsynet i brevet 5. juni 2012 en lovbestemmelse med nærmest den samme ordlyd som finanskriseutvalgets formulering, jf. vedlagte kopi av brevet. Finanstilsynet viser i brevet også til statistikk over etterlevelsen av uttalelser i nemndene under Finansklagenemnda.

5. FORHOLDET TIL TVISTELOVEN

I brevet 5. juni 2012 uttaler Finanstilsynet at tilsynet ikke har vurdert den foreslåtte lovbestemmelsen opp mot tvistelovens regler om saksomkostninger, og at tilsynet antar at Finansdepartementet avklarer dette spørsmålet med Justis- og beredskapsdepartementet. Tvistelovens regler på dette området er omtalt i punkt 2 ovenfor.

Finansdepartementet ber om høringsinstansenes eventuelle vurdering av forholdet mellom tvistelovens generelle regler og spesialregler om kostnadsansvar på enkelte rettsområder, og av forholdet mellom avtalefestede nemnder og bruk av lovbestemmelser på enkeltelementer i nemndenes virksomhet. Vi ber også om merknader til et konkret utkast til lovbestemmelse, jf. punkt 6 nedenfor.

6. UTKAST TIL LOVBESTEMMELSE – HØRINGSFORSLAGET

En eventuell plikt for finansforetak som ikke etterlever nemnduttalelser i forbrukerens favør, til å dekke forbrukerens rettskostnader, bør avgrenses ved nærmere regler. Slike nærmere regler kan f.eks. angi vilkår som må være oppfylt for at dekning av rettskostnader skal skje, herunder hvem som har rett til å få sine kostnader dekket, omfanget av kostnader som skal dekkes, prosedyrer for å avgjøre om dekning skal skje mv. Departementet ber derfor om høringsinstansenes syn på et utkast til lovbestemmelse der hovedregelen er angitt i lov, men der hovedregelen bare kan komme til anvendelse hvis nærmere forskriftsregler er gitt, og det konkrete tilfellet oppfyller vilkår oppstilt i forskriftsreglene.

Vi ber om høringsinstansenes syn på at den nye finansforetaksloven, jf. Banklovkommisjonens lovutkast i NOU 2011: 8, § 13-21 annet ledd gis følgende ordlyd:

(2) Dersom et finansforetak ikke følger en uttalelse fra en nemnd som nevnt i første ledd, skal finansforetaket dekke klagers kostnader ved etterfølgende domstolsbehandling av det rettslige temaet som var gjenstand for nemndbehandlingen, såfremt vilkår om dette i nærmere regler fastsatt av Kongen er oppfylt. Bestemmelsen i første punktum gjelder ved behandling av saken i første rettsinstans, og ved behandling av saken i høyere rettsinstanser dersom finansforetaket er den ankende part.

Om den nye finansforetaksloven § 13-21 annet ledd gis denne ordlyd, kan Banklovkommisjonens utkast til paragrafen annet og tredje ledd bli paragrafen tredje og fjerde ledd, alt annet like. Vi bemerker at utkastet til § 13-21 annet ledd har likhetstrekk med ordlyden i bransjenormen etablert av Finansnæringens Fellesorganisasjon for Finansklagenemndas tre nemnder på forsikringsområdet, og for øvrig er utformet i tråd med finanskriseutvalgets forslag.

7. NÆRMERE REGLER OM DEKNING AV RETTSKOSTNADER

Videre ber vi om høringsinstansenes syn på hvilke vilkår som bør være oppfylt for at finansforetak skal dekke forbrukerens rettskostnader, jf. utkastet til lovbestemmelse ovenfor, og mer generelt synspunkter på hvilke regler det kan være behov for å utfylle hovedregelen med. Herunder er det ønskelig at høringsinstansene kommenterer de enkelte momenter i punkt 4 i bransjenormen etablert av Finansnæringens Fellesorganisasjon, jf. dette brevets punkt 2 ovenfor. Vi understreker at et eventuelt utkast til forskrift for å utfylle en eventuell lovbestemmelse som skissert i punkt 6 ovenfor, vil bli gjenstand for ordinær høring før forskriften eventuelt fastsettes.

8. KORT OM MULIGE (ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE) KONSEKVENSER

Finansforetak som ikke etterlever nemnduttalelser i sin disfavør, risikerer etter lovutkastet å måtte dekke forbrukernes rettskostnader. Som vist i Finanstilsynets brev 5. juni 2012 (kopi vedlagt), har det vært få tilfeller de senere årene der finansforetak ikke har etterlevd nemnduttalelser i sin disfavør i nemnden for banksaker under Finansklagenemnda, både i absolutte og relative termer. De fleste av tilfellene de senere årene der finansforetak ikke har etterlevd nemnduttalelser i sin disfavør, knytter seg til uttalelser i de tre forsikringsnemndene under Finansklagenemnda, der det som nevnt er en bransjenorm om dekning av rettskostnader. De direkte økonomiske virkningene av en eventuell bestemmelse i tråd lovutkastet som nå er på høring, kan på denne bakgrunn antas å være begrensede. En slik bestemmelse vil også få direkte virkning for et begrenset antall forbrukere, i den grad utviklingen fremover ikke blir vesentlig annerledes enn utviklingen de senere årene.

De mer indirekte virkningene av en eventuell bestemmelse i tråd med lovutkastet kan imidlertid være av større betydning. For det første vil det for den som har rett til å få sine rettskostnader dekket (forbrukeren), bli mer attraktivt å henvende seg til en nemnd og få sin sak behandlet der. Følgelig kan en regne med at flere vil ønske å få sin sak nemndbehandlet. For det andre kan finansforetakene komme til å benytte større ressurser i hver enkelt nemndsak. For det tredje kan finansforetakene i større grad komme til å etterleve nemnduttalelser i sin disfavør, fordi det motsatte kan utløse en kostbar domstolsbehandling. Det kan innebære at nemndene blir viktigere for rettspraksisen på de fagområdene nemndene opererer på.

Vi nevner likevel at virkningene av en eventuell bestemmelse i tråd med lovutkastet vil avhenge av den konkrete utformingen av en slik bestemmelse, og ikke minst av de nærmere regler som gis for å avgrense de retter og plikter som følger av hovedregelen.

9. FRIST FOR MERKNADER

Vi ber om høringsinstansenes eventuelle merknader til ovennevnte, jf. spesielt punkt 5, 6 og 7, innen 5. september 2012. Høringsmerknader sendes elektronisk til postmottak@fin.dep.no, i tillegg til med ordinær post. Vi ber om at den enkelte høringsinstans vurderer behovet for, og eventuelt sørger for, foreleggelse av høringsbrevet for eventuelle underliggende enheter eller etater, medlemmer, organisasjoner mv.

Med hilsen

Geir Åvitsland e.f.
ekspedisjonssjef

Per Øystein Eikrem
avdelingsdirektør

Vedlegg: Kopi av brev 5. juni 2012 fra Finanstilsynet til Finansdepartementet

Kopi:
Banklovkommisjonen
Finanstilsynet (ref.: 11/1498)

Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Brønnøysundregistrene
Coop Norge SA
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Direktoratet for økonomistyring
Econa
Evry ASA
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansnæringens Arbeidsgiverforening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Hovedorganisasjonen Virke
Konkurransetilsynet
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bank
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslo Clearing ASA
Pensjonskasseforeningen
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen i Norge
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Unio
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirsentralen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
ØKOKRIM