Høring - rapport fra ekspertgruppen for Statens pensjonsfond utlands virkemiddelbruk og investeringer i kull- og petroleumsselskaper

Vedlagt følger et høringsnotat utarbeidet av departementet vedrørende Statens pensjonsfond utlands (SPU) virkemiddelbruk og investeringer i kull- og petroleumsselskaper. Høringsnotatet bygger på rapporten fra ekspertgruppen for vurdering av SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper. Rapporten ble lagt fram 3. desember 2014. En norsk oversettelse av rapportens sammendrag er også vedlagt.

Ekspertgruppen anbefaler blant annet å utelukke selskaper på bakgrunn av alvorlig skade på klimaet og flere tiltak innenfor eierskapsutøvelse og påvirkning av selskaper.  

For å avgi høringsuttalelse, bruk den digitale løsningen som ligger på disse nettsidene. Her kan en registrere seg, mellomlagre en uttalelse og laste opp vedlegg. Uttalelser er offentlige etter Offentleglova og blir publisert sammen med øvrige høringsuttalelser. Departementet ber om eventuelle merknader innen 6. februar 2015.

Med hilsen

Pål Haugerud  e.f.
ekspedisjonssjef

Randi Næs
investeringsdirektør

Ekspertgruppen for vurdering av Statens pensjonsfond utlands virkemiddelbruk og investeringer i kull- og petroleumsselskaper

1. Innledning

Finansdepartementet nedsatte 4. april 2014 en ekspertgruppe for vurdering av Statens pensjonsfond utlands (SPU) investeringer i kull- og petroleumsselskaper og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper.

I mandatet ble det vist til Innst. 141 S (2013-2014) og Stortingets behandling av denne. Ekspertgruppen ble bedt om å vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper framstår som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse og påvirkning for å adressere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid. Gruppen ble også bedt om å gi råd om mulige kriterier for utelukkelse av denne type selskaper. Det ble presisert i mandatet at ekspertgruppen ikke skulle gi råd om den overordnede strategien for ansvarlig investeringspraksis eller andre deler av forvaltningsstrategien for SPU.

Siviløkonom Martin Skancke har ledet gruppens arbeid. Med seg i gruppen har han hatt professor Elroy Dimson (London Business School), professor Michael Hoel (Universitetet i Oslo), dr. Magdalena Kettis (Global Child Forum), dr. juris. Gro Nystuen (International Law and Policy Institute) og professor Laura Starks (University of Texas).

Ekspertgruppen la fram sin rapport 3. desember 2014. Finansdepartementet legger i dette høringsnotatet fram hovedpunktene i ekspertgruppens rapport og gruppens anbefalinger. Berørte høringsinstanser inviteres med dette til å komme med synspunkter på forslagene fra ekspertgruppen.

• Ekspertgruppens rapport (pdf)
• Norsk sammendrag (pdf)

2. Bakgrunn

Formålet med SPU er å understøtte statlig sparing og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. En langsiktig og god forvaltning av fondet bidrar til rettferdighet mellom generasjoner ved at også dem som kommer etter oss kan bruke av petroleumsinntektene.

Det overordnede målet for investeringene i SPU er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat nivå på risiko. Dette er det bred politisk enighet om. Investeringsstrategien er basert på vurderinger av forventet avkastning og risiko på lang sikt og er avledet av formålet med fondet, fondets særpreg og forvalters fortrinn, samt oppfatninger om hvordan markedene fondet investeres i fungerer.

Investeringsstrategien er blitt utviklet over tid basert på grundige faglige vurderinger. Viktige endringer i forvaltningen av fondet legges fram for Stortinget.

Investeringene er spredt på ulike aktivaklasser og et bredt utvalg av land, sektorer og selskaper. Investeringsstrategien innebærer at 60 prosent av kapitalen er investert i aksjer. Resterende kapital investeres i obligasjoner og fast eiendom. Over tid skal en andel på inntil 5 prosent av kapitalen investeres i eiendom. Avkastningen av fondet gir i hovedsak uttrykk for den generelle utviklingen i finansmarkedene. Forvaltningen bygger på at risikoen i fondet over tid følger av utviklingen i de referanseindeksene departementet har fastsatt. Referanseindeksen innebærer at sammensetningen av investeringene i aksjer og i selskapsobligasjoner bygger på prinsippet om markedsvekter, mens investeringene i statsobligasjoner tar utgangspunkt i størrelsen på landenes økonomier målt ved bruttonasjonalprodukt.

Fondets rolle er å være en finansiell investor, og fondet har som mål å redusere risikoen ved å spre investeringene over mange ulike verdipapirer. Ved utgangen av 2013 eide SPU i gjennomsnitt 1,3 prosent av det globale noterte aksjemarkedet, slik det er definert av indeksleverandøren FTSE. Eierandelene i de globale obligasjonsmarkedene var på samme tidspunkt 0,9 prosent.

I forvaltningen av fondet legges det vekt på åpenhet og etisk bevissthet. Arbeidet med ansvarlig investeringspraksis er en integrert del av forvaltningen. Norges Bank utøver fondets eierinteresser og integrerer hensynet til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i investeringsvirksomheten. Departementet har fastsatt etiske kriterier for å utelukke selskaper basert på deres virksomhet. Kriteriene er basert på en bred gjennomgang av overlappende konsensus i den norske befolkningen og anerkjente internasjonale standarder. Etikkrådet gir råd om utelukkelse og observasjon av selskaper basert på disse kriteriene. Fra 1. januar 2015 skal Norges Bank ta stilling til rådene fra Etikkrådet.

3. Hovedpunkter i Ekspertgruppens rapport

3.1 Innledning

Ekspertgruppen understreker betydningen av klimaspørsmålet i bred forstand og av et veldrevet fond både for dagens og for
framtidige generasjoner.

Gruppen har hatt møter med Norges Bank, Etikkrådet og Folketrygdfondet, samt med eksperter på klimaendring, økonomi og finans. I juni 2014 inviterte gruppen til et åpent møte med eksterne interessenter for å få innspill, og i august hadde 2014 enkelte oppfølgingsmøter. Presentasjoner fra påmeldte deltakere og utvalgte forskere er tilgjengelige på departementets nettsider. 

I innledningen drøfter ekspertgruppen videre enkelte spørsmål knyttet til tolkningen av mandatet for gruppens arbeid samt definerer sentrale begreper som benyttes i rapporten.

3.2 Strategien for ansvarlige investeringer i SPU

Ekspertgruppen viser til at strategien for ansvarlige investeringer i SPU er utviklet over tid. Gruppen påpeker at det følger av mandatet fra Finansdepartementet til Norges Bank at banken skal integrere hensynet til god selskapsstyring og miljø- og samfunnsmessige forhold i investeringsvirksomheten og viser til at dette har bred støtte i Stortinget. Videre viser gruppen til at det ble innført etiske retningslinjer for fondet i 2004, basert på forslag i NOU 2003:22 fra Graverutvalget, og at disse fikk støtte fra alle de politiske partiene.

Det vises også til at klimagassutslipp hittil ikke vært et eget kriterium for etisk utelukkelse, men at dette ble vurdert i NOU 2003:22. Graverutvalget anbefalte eierskapsutøvelse i stedet for negativ filtrering av selskaper som produserer kullkraft eller petroleum.

I rapporten vises det til at strategien for ansvarlige investeringer i SPU for tiden omfatter følgende områder:

• eierskapsutøvelse
• observasjon og utelukkelse av selskaper på etisk grunnlag
• internasjonalt samarbeid og bidrag til utvikling av beste praksis
• forskning og utredning
• miljørelaterte investeringer

Det vises til at arbeidet med eierskapsutøvelse er delegert til Norges Bank, som utøver fondets eierinteresser og integrerer hensynet til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold i investeringsvirksomheten. Norges Bank er også ansvarlig for operasjonaliseringen av de miljørelaterte investeringene.

Det gjøres i rapporten grundig rede for Norges Banks eierskapsutøvelse, herunder sentrale virkemidler og prioriteringer i dette arbeidet, utviklingen over tid samt bankens strategi for dette arbeidet slik den er formulert i strategiplanen for 2014-2016. Gruppen påpeker at banken har vært tydelig på at langsiktig avkastning av SPU avhenger av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, og at ansvarlig investeringspraksis og aktiv eierskapsutøvelse har prioritet i forvaltningen av fondet. Det vises blant annet til at klimaendring ble etablert som et fokusområde i 2006 og det gis en beskrivelse av utviklingen av bankens forventningsdokument om klima, arbeidet med sektorrapporter, utviklingen av internasjonale standarder, forskningssamarbeid og bankens tilpasninger av porteføljen basert på sektor- og selskapsanalyser for å identifisere forretningsmodeller som vurderes som mindre bærekraftige og lønnsomme over tid. Banken solgte seg i 2012 og 2013 ut av 65 selskaper basert på slike vurderinger.

Rapporten beskriver videre Etikkrådets arbeid med å vurdere om fondets investeringer er i strid med retningslinjene for observasjon og utelukkelse. I henhold til retningslinjene skal selskaper utelukkes dersom de produserer nærmere angitte produkter (produktbasert utelukkelse). Selskaper kan også utelukkes dersom det foreligger en uakseptabel risiko for at de medvirker til, eller selv er ansvarlig for, grovt uetiske forhold slik dette er definert i retningslinjene (atferdsbasert utelukkelse). Det vises i rapporten blant annet til Etikkrådets overvåking av porteføljen, utelukkelser basert på det atferdsbaserte kriteriet om alvorlig miljøskade og Etikkrådets arbeid med særskilte problemstillinger på miljøområdet.

Ekspertgruppen viser til at det er etablert rutiner for koordinering og informasjonsutveksling mellom Norges Bank og Etikkrådet.

3.3 Fondets nåværende investeringer i karbonrelaterte næringer

I kapittel IV i ekspertgruppens rapport gjøres det rede for SPUs investeringer i ulike karbonrelaterte næringer ved utgangen av 2013. På bakgrunn av denne gjennomgangen påpekes det i rapporten at fondet på dette tidspunktet hadde en undervekt i de fleste av disse næringene sammenliknet med vektene disse næringene har i fondets referanseindeks. Unntaket er fornybar energi og andre ikke-fossile energikilder («alternative fuels»), der fondet ved utgangen av 2013 hadde en overvekt på om lag 6 mrd. kroner relativt til indeksvekter.

3.4 Utvinning av fossilt brensel, karbonrisiko og norsk økonomi

I rapporten vises det til at Norge har en stor petroleumssektor og antakelig vil være en stor produsent av olje og gass i mange tiår framover. Gruppen reiser på bakgrunn av dette spørsmålet om mulige følger for SPUs investeringsstrategi. Det vises i denne forbindelse til analysene i Meld. St. 19 (2013-2014) om olje- og gassaksjer i SPU.

Ekspertgruppen peker på at en fullstendig analyse av dette forholdet ikke omfattes av mandatet og klart faller utenfor området for rapporten. Gruppen mener at det kunne være nyttig å arbeide videre med dette spørsmålet og foreslår i den sammenheng flere forlengelser av analysene i Meld. St. 19 (2013-2014). Etter gruppens vurdering ville dette gi et mer komplett bilde av dette spørsmålet og et mer solid grunnlag for å diskutere petroleumsprodusentenes rolle i fondets portefølje, eventuelt også med sikte på å adressere den generelle oljeprisrisikoen for norsk økonomi.

Gruppen viser til forskning på sammenhengen mellom menneskeskapt CO₂-utslipp og klimaendring, som er oppsummert i rapportene fra IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). CO₂-utslipp fra fossilt brensel har ifølge IPCC (2013) økt med mer enn 50 prosent siden 1990, og det er særlig utslipp fra kull som har økt de siste årene. Gruppen understreker at menneskelig innvirkning på klimasystemet er et faktum og at ytterligere politisk handling er nødvendig for å bremse endringene i det globale klimaet.

I rapporten påpekes det at veien til lavere utslipp er både lengre og mindre direkte uten et globalt skatte- eller kvotesystem med tilstrekkelig høye karbonpriser. Dagens karbonmarkeder er mangelfulle og utsatt for markedssvikt, noe gruppen mener er et uttrykk for at en er kommet til kort politisk. Der markeder finnes, er prisene i de fleste tilfeller langt under det nivået som er nødvendig for en bane mot togradersmålet. Samtidig har gruppen merket seg at det er framgang på mange fronter. Land som i dag har iverksatt eller kunngjort systemer for karbonprising, slipper ut omtrent 20 prosent av de globale utslippene. Fra 2007 til 2012 økte andelen av globale klimagassutslipp som var gjenstand for en form for nasjonal lovgivning eller strategi for reduserte utslipp, fra 45 prosent til 67 prosent.

Gruppen skriver at «karbonprisrisiko» er politisk risiko knyttet til sannsynligheten for at man får på plass internasjonale klimaavtaler eller, i fravær av slike avtaler, nasjonal lovgivning. Tidspunkt for og omfang av klimaavtalene vil etter gruppens syn i stor grad bestemme når og hvilke finansielle aktiva som vil påvirkes. Investorers mulighet til å danne seg langsiktige forventninger påvirkes også av betydelig teknologisk usikkerhet. Det er en klar utvikling mot omfattende klimalovgivning i en stor del av verden og teknologisk framgang mot billigere fornybar energi og operasjonell teknologi for karbonlagring (CCS). Disse utviklingstrekkene påvirker allerede de relative prisene for fossile og ikke-fossile brenselskilder. Etter gruppens syn vil dette, sammen med nye forskningsresultater som viser økte fysiske effekter av klimaendring globalt, tvinge verdens myndigheter til handling.

I rapporten trekker ekspertgruppen fram at det med eksisterende teknologier er klart at utvinning av alle oppdagede petroleums- og kullreserver i verden i dag er uforenlig med togradersmålet. Ikke-utvinnbare ressurser, «stranded assets», er en betegnelse på olje, gass, kull og andre ressurser som ikke vil være økonomisk drivverdige gitt at klimatiltak fører til en pris for CO₂-utslipp som svarer til bærekraftige utslippsnivåer. Ekspertgruppen diskuterer litteraturen om slike ressurser og mulige implikasjoner for SPUs investeringer i selskaper innen fossilt brensel.

Det er etter gruppens syn ikke noe grunnleggende nytt med begrepet «stranded assets». Gruppen viser i den forbindelse blant annet til at alle bedrifter står overfor forskjellige grader av politisk og/eller teknologisk risiko som kan ha betydelig innvirkning på etterspørselen etter og derigjennom verdien av bedriftens anlegg eller produkter.

Gruppen viser til at det de senere år har det vært økt fokus på klimaendringer og betydelig mer informasjon om selskapers klimarisiko. Gruppen tviler derfor på at markedet ikke er i stand til å prise risiko knyttet til ikke-fornybare ressurser. Det gjelder også for selskaper der ledelsen antas ikke å ha tilstrekkelig incitament til å samordne investeringsbeslutninger med investorenes interesser. Så lenge investorene er klar over risikoen, bør dette etter gruppens vurdering gjenspeiles i verdien av selskapene. I «stranded assets» litteraturen vises det ofte til at investorer generelt legger en for kort tidshorisont til grunn når de verdsetter selskaper. Gruppen peker på at resultatene fra empiriske studier av «kortsiktighet» i finansmarkedene er blandede, og i liten grad underbygger at dette fenomenet kan ha ført til systematisk feilprising av selskaper innen fossilt brensel.

Etter gruppens syn bør en derfor som hovedregel forutsette at markedsprisene gir en rimelig kompensasjon for risiko på ex ante-basis. Gruppen mener at utelukkelse av en hel sektor fra referanseindeksen basert på en antakelse om feilpriset risiko, når markedene generelt antas å prise alle andre typer risiko på en relativt effisient måte, ikke er hensiktsmessig. Gruppen trekker samtidig fram at denne type vurderinger kan være godt egnet for forvalters aktive investeringsstrategier.

3.5 Dialog, eierskap og utelukkelse med sikte på å «adressere klimaendring»

3.5.1 Forslag om utelukkelse basert på alvorlig skade på klimaet

Ekspertgruppen har foretatt en bred analyse av om utelukkelse, innenfor de eksisterende rammene for ansvarlige investeringer, er et hensiktsmessig virkemiddel for å adressere klimaspørsmål i forvaltningen av SPU.

Gruppen starter med å vurdere produktbaserte utelukkelser. Den stiller i denne sammenheng spørsmålet om produksjon og/eller bruk av fossilt brensel i seg selv kan anses å stride mot de normene som hittil har vært grunnlaget for utelukkelsesmekanismen etablert i de etiske retningslinjene. Gruppen påpeker at det er klart at klimaendring har etiske aspekter for miljøet og framtidige generasjoner. Samtidig påpekes det at utgangspunkt bør være at energi, i ulik utstrekning, er en innsatsfaktor i all økonomisk aktivitet og at selv karbonintensiv billig kull brukt i elektrisitetsproduksjon eller kull som benyttes som bestanddel i sement eller stål, har positive samfunnsmessige virkninger.Ettersom tilgang til energi er en sentral faktor for økonomisk utvikling globalt, betyr deltakelse i det globale økonomiske systemet også at en bidrar til klimaendring. Gruppen viser til at en overgang til en lavkarbonøkonomi ikke vil skje over natten og mener at fossilt brensel vilforbli en del av energisammensetningen i mange tiår framover, også i et togradersscenario.

Gruppen mener på denne bakgrunn at fossilt brensel-selskapene sin energiproduksjon, energikonsum eller CO₂-utslipp ikke i seg selv kan sies å være i strid med generelt aksepterte etiske normer. I tillegg påpeker gruppen at det er vanskelig å se hvordan et altomfattende kriterium for fossilt brensel-produkter kan være i samsvar med annen norsk politikk og andre norske forpliktelser, herunder statens egne investeringer i både petroleums- og kullutvinning.

Gruppen peker på at det rent operasjonelt antakelig vil være relativt enkelt å innføre et utelukkelseskriterium for selskaper som for eksempel driver kullgruvedrift eller utvinner olje eller gass. Gruppen viser samtidig til at et slikt kriterium ikke vil adressere spørsmålet om karbonutslipp fra de enkelte selskapene i fondets portefølje på en tilfredsstillende måte, gitt at de produktbaserte kriteriene utelukkende tar sikte på å skape den nødvendige avstand mellom fondet og framstillingen av visse produkter.

Basert på sine vurderinger, foreslår gruppen ikke et rent produktbasert kriterium for utelukkelse av alle petroleums- eller alle kullselskaper fra fondet.

Ekspertgruppen har videre vurdert om det kunne være tilfeller hvor selskapers atferd innen fossilt brensel-sektoren kunne gi grunn til utelukkelse av selskaper på individuell basis. Gruppen viser til at det etter de nåværende retningslinjene for observasjon og utelukkelse hittil ikke vært noen mulighet for utelukkelse av selskaper på grunn av atferd knyttet til klimautslipp. Dette følger ikke av ordlyden i selve retningslinjene, men av forarbeidene. Graverutvalget spesifiserte at medvirkning til klimaendring ikke skulle vurderes etter det eksisterende miljøkriteriet. Dette var blant annet basert på kravet om at det skulle være en direkte forbindelse mellom et enkelt selskaps atferd og for eksempel skade på miljøet, og at denne forbindelsen ble ansett som vanskelig å fastslå for klimaendring.

Gruppen viser til at det kan være vanskelig å fastslå en direkte årsakssammenheng mellom enkeltstående selskapers atferd og klimaendring, men mener likevel at det bør forventes at selskapene i fondets portefølje oppfyller visse minimumsstandarder når det gjelder hvordan deres forretningsvirksomhet har innvirkning på klimaet.

Ekspertgruppen anbefaler en endring av bestemmelsen for atferdsbasert utelukkelse i de eksisterende retningslinjene, slik at klimarelatert atferd ikke lenger utelates. Dette kan etter gruppens mening best gjøres ved å endre retningslinjenes § 2 tredje ledd til uttrykkelig å omfatte klimaendring eller utslipp av CO₂ som et kriterium. Gruppen foreslår et tilleggskriterium under tredje ledd bokstav c, som den skriver kunne formuleres som følger:

«(3)

Finansdepartementet kan, etter råd fra Etikkrådet, utelukke selskaper fra fondets investeringsunivers der det er en uakseptabel risiko for at selskapet medvirker til eller selv er ansvarlig for:

…………..

c) alvorlig miljøskade

c) (2) handlinger eller unnlatelser som på et samlet selskapsnivå fører til alvorlig skade på klimaet

…………..»

Ekspertgruppen foreslår at tolkningen og anvendelsen av kriteriet overlates til Etikkrådet. Gruppen anbefaler likevel at følgende elementer blir vurdert:

• Gruppen viser til at et underliggende prinsipp for den eksisterende utelukkelsesmekanismen er at den bare tar sikte på de verste formene for atferd som bryter med grunnleggende etiske normer. Gruppen viser videre til at terskelen for å utelukke selskaper basert på atferd når det gjelder klimautslipp, også bør gjenspeile dette.
• Ved vurderingen av hvor alvorlig et brudd på etiske normer på dette området er, synes det etter gruppens vurdering rimelig å fokusere på utslippsintensitet, ikke nødvendigvis på absolutte utslipp.
• Gruppen foreslår at Etikkrådet i dette nye kriteriet anvender en mer helhetlig tilnærming til et selskaps virksomhet enn det som er tilfellet ved anvendelsen av andre etiske kriterier, og viser i den forbindelse til formuleringer i Innst. 200 S (2013-2014).
• Det vises i rapporten til at ett konkret spørsmål når det gjelder karbonutslipp er knyttet til stedet for utslippene. Systemet for å hindre CO₂-utslipp og begrense global klimaendring er basert på en underliggende forutsetning om at virksomhet i ett område kan utlignes av virksomhet i andre områder, for eksempel ved handel med kvoter, og gruppen peker på at dette er grunnleggende forskjellig fra forutsetningene som de eksisterende kriteriene i de etiske retningslinjene er bygget på.
• Gruppen mener at Etikkrådets vurderinger fortsatt bør være framoverskuende.
• Gruppen trekker fram at opplysninger om at selskapet aktivt jobber, blant annet gjennom lobbyvirksomhet, mot reduksjon av utslipp eller utviklingen av en global strategi for klimaendring kan være et element i vurderingene.

Gruppen påpeker at bruk av et slikt kriterium vil kreve betydelige ressurser og tiltak fra Etikkrådets side, blant annet ved at analysene sannsynligvis vil innebære at Etikkrådet må vurdere selskapenes virksomhet langs flere dimensjoner. Det vises også til at det antakelig vil kreves økt kommunikasjon med Norges Bank.

Ekspertgruppen skriver at kriteriet de foreslår i prinsippet ikke er rettet mot bestemte sektorer, og at hvilken sektor klimagassutslippene kommer fra er irrelevant. Gruppen antar imidlertid at Etikkrådet av praktiske grunner vil rette søkelyset mot selskaper innen bransjer med betydelige absolutte utslippsnivåer og trekker i denne forbindelse fram energisektoren og produksjon av elektrisitet fra fossilt brensel.

3.5.2 Klimarelaterte eierskapsstrategier

Ekspertgruppen mener at spørsmål knyttet til klimaendring kan være meget velegnet for aktivt eierskap. Gruppen fokuserer sin diskusjon på dialog, både med enkeltselskaper i fondets portefølje og med lovgivere, standardsettere, bransjeorganisasjoner og interessegrupper av investorer.

Gruppen viser til at Norges Bank som forvalter har deltatt i flere brede initiativer knyttet til klimaendring. Den viser videre til at banken gjennom sitt forventningsdokument har vurdert klimaendringsrisikoen på bedrifts- og sektornivå i porteføljen.

Ekspertgruppen anser eierskapsutøvelse som fondets primære virkemiddel i håndteringen av klimarisiko. Ekspertgruppen foreslår at Norges Bank ytterligere styrker sin eierskapsutøvelse, først og fremst gjennom dialog med selskapene fondet er investert i, samt med myndigheter, organisasjoner og andre investorer. Dette bør etter gruppens syn skje innenfor dagens rammer for eierskapsutøvelse, som legger fondets rolle som finansiell investor til grunn.

Ekspertgruppen mener at eierskapsutøvelse er spesielt godt egnet til å adressere klimarisiko i fondets investeringer, ikke minst i karbonintensive sektorer, som for eksempel oljeselskaper. Eierskapsutøvelse kan etter gruppens vurdering stimulere til mer transparens i selskapene, herunder mer realistiske vurderinger av investeringsrisiko og mer robuste finansielle analyser. Gruppen mener også at det kan bidra til at selskaper finner fram til mer klimavennlige forretningsmodeller.

For å styrke dagens arbeid med klimarelatert eierskapsutøvelse, foreslår Ekspertgruppen at:

• Fondet gjør analyser av de finansielle konsekvensene av klimaendringer, ved blant annet å bruke kompetansen i det norske finansinitiativet (NFI). Forskningsresultater bør publiseres slik at de også kan komme andre investorer til gode.
• Fondet, gjennom dialog, medvirker til å gjøre selskapers finansielle analyser av nye investeringer i fossil energi mer robuste. Det samme gjelder finansielle analyser av nye klimavennlige forretningsmodeller.
• Norges Bank øker transparensen om hvilke kriterier som legges til grunn når (klima-) bærekraften til selskapers forretningsmodell vurderes.
• Fondet, innenfor rollen som finansiell investor, støtter internasjonale anstrengelser for å komme til enighet om klimapolitikk, herunder karbonprising.
• Norges Bank utarbeider et revidert forventningsdokument om klimarisiko, til bruk i den styrkede eierskapsutøvelsen. Framskritt i denne eierskapsutøvelsen bør offentliggjøres i årsrapportene om SPU.
• Norges Bank rapporterer hvor utsatt fondets portefølje er for klimarisiko, for eksempel såkalte karbonavtrykk og robusthet under ulike klima-scenarier.

3.5.3 Synergier og vekselvirkninger

Ekspertgruppen argumenterer for at troverdige eierskapsstrategier innrettet mot å minske klimaendringene bør ledsages av en utelukkelsesmekanisme som tar sikte på å ramme de verste tilfellene av atferd som medfører negative virkninger for klimaet. Gruppen mener dessuten at en vellykket eierskapsstrategi kan gjøre utelukkelse mindre relevant som et alternativ for fondet.

Ekspertgruppen peker på at det ut fra Norges Banks nye rolle med å ta beslutninger om utelukkelse av selskaper fra fondet etter retningslinjene for observasjon og utelukkelse, er naturlig å vente at utelukkelse og aktivt eierskap vil brukes sammen på en mer integrert måte. Gruppens syn er at dette er særlig hensiktsmessig for å adressere et globalt problem som klimaendring, som har både økonomiske og etiske aspekter tilknyttet seg. Gruppen understreker at tilnærmingen krever god koordinering og informasjonsutveksling mellom Norges Bank og Etikkrådet for å sikre at fondet taler med én klar stemme, og skriver at det bør opprettes formelle ordninger for koordinering av selskapsdialog mellom Norges Bank og Etikkrådet. 

Gruppen viser til at forvalters evne til å integrere klimaendringsrisiko i forvaltningen, i den grad slik integrering nødvendiggjør nedsalg, er begrenset av graden av frihet for såkalt aktiv forvaltning, dvs. mulighet for avvik fra referanseindeksen. Gruppen viser samtidig til at en grundig diskusjon av dette faller utenfor rammen av deres rapport.

Gruppens oppfatning er at det vil være nyttig for fondet å bruke aktivt eierskap for å støtte implementeringen av internasjonal klimapolitikk gjennom sin samhandling med selskaper og standardsettere innenfor sin rolle som en finansiell investor.

I rapporten trekkes det fram ulike mulige positive vekselvirkninger fra utelukkelseskriterier anvendt av fondet på bedrifters opptreden. Gruppen mener at slike virkninger bare vil være tilstede når det er samsvar med andre deler av myndighetenes politikk. Det vurderes i rapporten også mulige effekter på selskapenes kapitalkostnader. Etter gruppens vurdering er utelukkelse en svært indirekte og lite effektiv måte å påvirke selskapers opptreden på.

Gruppen vurderer også en mulig forbindelse mellom eierskapsutøvelse og klimakonsekvenser og viser blant annet til omtalen i Etikkrådets årsrapport for 2013 om aktivt eierskap og selskapers opptreden og enkelte publiserte studier. Gruppen mener at et viktig premiss for holdbare strategier er at den logiske begrunnelsen er solid og deles av andre investorer.

3.5.4 Utelukkelse og aktivt eierskap som klimapolitiske redskaper

Opprettholdelse av fondets rolle som finansiell investor med finansielle mål er etter gruppens syn viktig i seg selv. Dette står ikke bare sentralt når det gjelder å oppnå en klar styringsstruktur som passer for fondets formål og ikke deler opp ansvarsområdene mellom Norges Bank som operasjonell forvalter og Finansdepartementet som eier. Det er etter gruppens vurdering også sentralt for å unngå at fondet utvikler seg til et «nasjonalbudsjett nr. to», hvor politiske ambisjoner som ikke når fram gjennom Stortingets ordinære budsjettmessige prioriteringer, blir tatt opp.

De internasjonale retningslinjene for statlige investeringsfond, «Santiago-prinsippene», som Norge støtter opp om, gjør det også klart at statlige investeringsfond skal ha økonomiske, og ikke politiske eller strategiske, formål.

Ekspertgruppen viser til at forsvarlig delegering må være klar og gi resultater som kan sees og måles. Det er, slik gruppen ser det, ikke ønskelig at Norges Bank skal finne en riktig balanse mellom en optimal klimapolitikk og en optimal investeringspolitikk. Gruppen viser også til at det for eieren vil være krevende å følge opp en slik forvaltning på en god måte. Gruppen mener at det sannsynligvis ikke vil føre til optimale investeringer fra et økonomisk synspunkt, og at det vil være svært vanskelig å avgjøre om forvalter leverer gode resultater for noen av målene.

Videre trekker gruppen fram at et rent finansielt mål også gjør at fondet lettere kan operere sammen med andre investorer. Et viktig grunnlag for solid eierskap er, slik gruppen ser det, at begrunnelsen for utøvelsen er felles med andre investorer.

Gruppen påpeker også at bruk av fondet til å adressere flere mål på lengre sikt også kan få betydning for fondets risiko og avkastningsprofil. Sammenlignet med øvrige redskaper og ressurser som står til rådighet for norske myndigheter vil det dessuten etter gruppens vurdering være et høyst ineffektivt klimaredskap.

Etter gruppens syn kan klimaproblemet best løses ved riktig prising av karbonutslipp. Verken utelukkelse av eller dialog med kull- og petroleumsselskaper er meningsfulle redskaper for å oppnå dette. Gruppen påpeker også at det vil være en grov forenkling av klimaproblemet å legge all skyld på produsentene av verdens energi og ingen skyld på forbrukerne av energi.

Gruppen mener at utelukkelse i beste fall vil være en indirekte og ineffektiv måte å påvirke selskapers opptreden på. Etter gruppens vurdering vil utelukkelse av et selskap fra fondet vil neppe isolert sett påvirke selskapets kapitalkostnader, men omdømmehensyn eller frykt for stigmatisering kan potensielt påvirke selskapets atferd. Rapporten drøfter også mulige virkninger dersom flere trekker seg ut, blant annet i lys av erfaringer fra tobakksindustrien. Etter gruppens syn vil en slik påvirkning kunne utnyttes bedre dersom utelukkelsen skjer som siste utvei i en aktiv eierskapsstrategi. Dette underbygger gruppens anbefaling om en mer integrert rekke av virkemidler der Norges Banks nåværende aktive eierskapsverktøy suppleres med et utelukkelseskriterium reservert for de alvorligste tilfellene av bidrag til klimaskade fra enkeltselskapers side.

Ekspertgruppen mener videre at utøvelse av eierskap fra bare én investors side ikke kan ventes å påvirke global klimaendring i nevneverdig grad. For en minoritetseier med de eierandelene fondet typisk har, vil overføringsverdien til klimaet derfor være begrenset. Fondet bør etter gruppens syn prioritere de tiltakene som mest sannsynlig vil påvirke fondets avkastning og selskapenes eller bransjens opptreden. Gruppen mener at siden klimaendringer står høyt på agendaen til både investorer, selskaper, andre interessenter og sentrale myndigheter, er det i hvert fall mulig å anta at aktivt eierskap kan virke positivt på klimaet over tid.

Klimaendring og klimapolitikk kan etter gruppens syn få betydelige implikasjoner for fondets risiko og avkastning framover. En aktiv eierskapsstrategi supplert med et utelukkelseskriterium kan ha en positiv overføringsverdi for utslipp av karbon, selv om hovedformålet med utelukkelsesmekanismen fortsatt er å unngå å medvirke til uetisk virksomhet, og hovedformålet med eierskapsstrategier fortsatt er å sikre de langsiktige økonomiske resultatene til fondet.

3.6 Avsluttende bemerkninger

Gruppen skriver at SPUs langsiktige investeringsstrategi – som en stor, veldiversifisert og i prinsippet passiv finansiell investor – er et viktig utgangspunkt for konklusjon om at fondet ikke bør selge alle sine aksjer i kull og petroleum. Gruppen mener at fondet som utgangspunkt bør eie en representativ andel av markedsporteføljen. Den argumenterer for at en slik portefølje vil inneholde fossilt brensel-selskaper i mange tiår framover, selv om klimapolitikken lykkes i å gi utslipp som er forenlig med togradersmålet. Gruppen tror verken det ville vært bedre for klimaet, eller for fondet, om disse aksjene ble solgt til andre investorer, som gruppen mener etter all sannsynlighet ville ha mindre ambisiøse klimarelaterte eierskapsstrategier enn SPU.

Gruppen finner at fondet i det store og hele er et uhensiktsmessig og ineffektivt redskap i klimapolitikken, og begrunner dette med at verken utelukkelse eller eierskapsutøvelse kan forventes å adressere eller påvirke klimaendring i betydelig grad. Gruppen påpeker at å åpne døren for slike alternative formål vil gi usikkerhet om fondets formål og sparing til framtidige generasjoner og en mindre klar investeringsstrategi. Gruppen skriver at det også vil svekke fondets internasjonale anseelse som en ledende ansvarlig og finansiell investor, og at det på lengre sikt også kan redusere risikospredningen i fondets investeringer og svekke den framtidige avkastningen.

Gruppen foreslår imidlertid et eget uttrekkskriterium knyttet til klimautslipp og styrket eierskapsutøvelse, jf. omtale ovenfor, og gjentar i dette kapitlet i rapporten kort bakgrunnen for disse anbefalingene.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet viser til at ekspertgruppen anbefaler en styrking av de eksisterende virkemidlene i Norges Banks eierskapsutøvelse for håndtering av klimarisiko og økt rapportering, jf. omtale i avsnitt 3.5.2. I mandatet som er gitt Norges Bank heter det at banken skal søke å oppnå høyest mulig avkastning etter kostnader. Norges Bank vektlegger en kostnadseffektiv forvaltning av SPU, og sammenlikninger med andre store fond viser at Norges Banks forvaltningskostnader er lave.

Departementet viser videre til at gruppen anbefaler et kriterium om «aktivitet som er skadelig for klimaet» i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, jf. avsnitt 3.5.1 ovenfor. Gruppen understreker at bruk av et slikt kriterium vil kreve betydelige ressurser og tiltak fra Etikkrådets side.

Når selskaper ekskluderes fra referanseindeksen for fondet, innebærer det at andre selskaper får en høyere vekt enn ellers og at avkastnings- og risikoegenskapene vil kunne endres. I St. Meld. nr. 20 (2008-2009) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2008 skrev departementet at virkningen av utelukkelse vil øke med de utelukkede selskapenes andel av den opprinnelige referanseindeksen for aksjer og obligasjoner. Departementet skrev videre at virkningen vil være større dersom utelukkelsene er konsentrert om delmarkeder som i særlig grad bidrar til å spre risikoen i fondet.

Utelukkelsene fra fondet ut fra retningslinjer for observasjon og utelukkelse er etisk motivert, ikke finansielt. For en investor med et langsiktig perspektiv vil det kunne være sammenfall mellom det som er i investorens finansielle interesse og det som følger av å ta etiske hensyn, men ikke nødvendigvis. Departementet legger til grunn at god avkastning på lang sikt avhenger av en bærekraftig utvikling i både økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand.

5. Ikrafttredelse og overgangsregler

Anbefalingene i ekspertgruppens rapport vil, sammen med høringsinnspillene, inngå som grunnlag for departementets behandling av rapporten i meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond våren 2015.

• Ekspertgruppens rapport (pdf)
• Norsk sammendrag (pdf)

Bellona
Changemaker
Christian Relief Network
CICERO
Den Norske Bank
Den norske kirke
Etikkrådet
Fellesforbundet
FIAN Norges
Forum for utvikling og miljø
Framtiden i våre hender
Frischsenteret
Handelshøyskolen BI, Institutt for finans
Initiativ for etisk handel
Kirkens Nødhjelp
KLP kapitalforvaltning
LO
Natur og Ungdom
NHO
Nordea
Norges Bank
Norges Handelshøyskole, Institutt for finans
Norges Kristne råd
Norges Naturvernforbund
Norsk Folkehjelp
Norsk Klimanettverk
Norsk Olje og Gass
Regnskogfondet
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA)
Senter for utvikling og miljø (SUM) (UiO)
SSB
Storebrand kapitalforvaltning
Universitetet i Oslo, Økonomisk institutt
Universitetet i Stavanger, Handelshøyskolen
Utviklingsfondet
WWF-Norge
Zero Emission Resource Organisation (ZERO)