Høringssvar fra Nei til EU

Strømprisutvalget går utenom det viktigste
– høringssvar fra Nei til EU

Sammendrag

• Utvalget gir en grundig beskrivelse av vesentlige elementer i det norske og europeiske strømmarkedets struktur og virkemåte.
• Utvalget utelater helt det presserende spørsmålet om frikopling av kraft fra markedet, sjøl om det medgis at dette kan være en reell mulighet innenfor EØS-avtalen. Det er en alvorlig forsømmelse.
• Heller ikke en grundig vurdering av handlingsrommet i EØS for å innføre eksportrestriksjoner har utvalget «hatt mulighet til å foreta».
• Rapporten har ikke undersøkt viktige elementer i gamle strømavtaler i den nordiske samkjøringen for å høste mulige erfaringer fra disse.
• Rapporten svekkes av flere utelatelser, lite underbygde påstander og enkelte uriktigheter.
• Konklusjonene bærer preg av en forutinntatt tro på markedets selvjusterende effekt, på tross av at de to siste åra har demonstrert at dette markedet ikke fungerer.
• Rapporten innfrir ikke forventningene som ligger i mandatet, og har derfor begrenset verdi.

Strømprisutvalgets rapport «Balansekunst» gir på sine 268 sider en omfattende beskrivelse av hvordan det norske og europeiske strømmarkedet fungerer. For øvrig gir den få svar. Rapporten hopper bukk over det som burde ha vært den primære oppgaven.

Mandatet sier at ekspertutvalget skal vurdere hvilke tiltak på kort og lang sikt som kan sikre strøm-forbrukerne mulighet til lavere og forutsigbare priser, innenfor handlingsrommet i EØS-avtalen. Utvalget erkjenner at EØS-avtalen kan gi åpninger for å frikople strøm fra markedsregelverket. Denne svært interessante muligheten blir imidlertid overhodet ikke undersøkt «på grunn av tids- og kapasitetshensyn».

Utvalget skriver:

«Strøm er klassifisert som en vare som er underlagt EØS-avtalens markedsregler. EØS-avtalen bestemmer imidlertid ikke med endelig virkning at strøm skal være en vare underlagt markedsreglene. Avtalepartene i EØS er innrømmet en viss skjønnsfrihet til å omklassifisere strøm til et nødvendighetsgode på linje med andre nødvendighetsgoder som ikke er underlagt markedsreglene, som vann og avløp.» (Vår uth.)

Deretter vises det til et notat utarbeidet for utvalget av professor Erling Hjelmeng. Han konkluderer med at «likevel vil det sannsynligvis være mulig etter EØS-avtalen å omdefinere kraft til et nødvendighetsgode og en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, noe som i alle fall delvis vil sette markedsreglene ut av spill» (side 172).

Muligheten for omdefinering av kraft fra vare og til et nødvendighetsgode (slik det en gang var), burde etter vårt skjønn stått helt sentralt i utvalgets omfattende arbeid. Midt under en markedsstyrt strømpriskrise ville man tro at slike åpninger for en større grad av politisk styring ble utforsket i sin fulle bredde og med største iver.

Men disse mulighetene til å sikre forutsigbare priser uavhengig av markedet blir altså ikke vurdert, ettersom det «fremstår som et omfattende grep som ikke bare innebærer endringer i sluttbrukermarkedet og engrosmarkedet, men hvordan hele sektoren er organisert». Strømpriskrisa tilsier at det nettopp er omfattende grep som må til.

Likevel gjennomgår utvalget en rekke mulige scenarioer og metoder for begrensning av krafteksporten for å senke strømprisen, til tross for at RME uttrykkelig har slått fast at slik eksportbegrensning vil være i strid med EØS-avtalen. Dette gjelder vel å merke så lenge kraft er definert som en vare.

Utvalget er nokså entydig i sin konklusjon når det gjelder forslag som er lansert om å opprette et nytt budområde mellom kabelpunktene (norsk prissone) og kontinentet. I likhet med Strømprisutvalget kan vi ikke se at et nytt budområde, der det verken foregår forbruk eller produksjon med tilhørende kjøp og salg, vil gi endringer i prisdannelsen. Det vil snarere bli en rein transittsone mellom budområder.

Hvis det norske strømbehovet var frikopla fra strømbørsen og kraftmarkedet, kunne en ny prissone i teorien ha vært et marked for overskuddsstrøm som ikke kan lagres. Men forutsetninga for dette har utvalget, som tidligere nevnt, ikke vurdert.

Det er videre slik at EU-kommisjonen fastsetter om det blir en ny budsone, etter forutgående anbefaling fra ENTSO-E og energibyrået ACER. I praksis er det ACER som avgjør. Denne «detaljen» som viser at ACER gjør langt mer enn å overvåke markedene, er utelatt i rapporten.

Dette vil også være tilfelle om en skulle realisere tanken om å lage ett felles prisområde av dagens fem norske budsoner, fordi – som utvalget skriver – slike endringer kan påvirke naboland negativt. Ett felles prisområde gjenspeiler ikke de fysiske realitetene i nettet og vil tvinge Statnett til å drive aktiv mothandel, noe som i lys av tyske erfaringer kan koste samfunnet uforholdsmessig dyrt.

Rapporten viser til at Statnett og de andre systemoperatørene måtte ha betalt aktører som har inngått avtaler som ikke kan gjennomføres rent fysisk, for å kansellere disse avtalene. I Tyskland og andre land må strømkundene dekke de store kostnadene for slik mothandel og omdirigering. Disse kostnadene har i Tyskland økt fra 500 millioner euro i 2013 til 4 milliarder euro i 2022 (jf. fotnote 30 i rapporten).

Den italienske løsninga med én nasjonal forbrukerpris på tross av sju budområder innebærer i korthet at forbrukerne i budsoner med lav pris må betale ekstra for å kompensere forbrukere i soner med høy pris. I snitt blir strømmen like dyr og gir ingen insentiver til produksjonsøkning eller strømsparing der behovet er størst.

---

Utvalget har ikke vurdert tidligere norske erfaringer fra strømutveksling med naboland basert på produksjonspris med påslag og valutajusteringer. Eldre avtaler med nordiske naboland bør kunne hentes fra arkivene til Statnett (eventuelt Statkraft).

---

Balansekunst gir en forståelig beskrivelse av hvordan de ulike markedene fungerer og av transaksjonsmekanismene på det spekulative finansmarkedet (kap. 6.1.3 ff). Det vises også til at systemet med omsettelige opprinnelsesgarantier kan påvirke produksjonsbeslutninger og gjennom det også kraftprisene.

Det sies rett ut at markedene for langsiktige kraftavtaler må (derfor) forstås som markeder for usikkerhet, der tilbud og etterspørsel etter avtaler reflekterer aktørenes kostnader ved å bære prisrisiko og der avtaleprisen reflekterer risikopremie (kap. 6.7, side 153.)

I verste fall kan bankenes risikoeksponering mot kraftsektoren bli større enn reguleringen av bankene åpner for. Likviditetskrise og det europeiske regelverket har satt stopp for den tidligere nordiske bruken av bankgarantier. Det avskrekker ikke utvalget fra å anbefale at strømleverandørene og kraftselskapene kan «tilpasse sin risikoeksponering i det finansielle terminmarkedet» gjennom høy aktivitet i dette markedet.

Overgangen til flytbasert markedskopling i Norden blir beskrevet som en del av nytt EU-regelverk for bedre utnyttelse av kapasiteten i overføringsnettet. Rapporten fastslår at metoden fungerer som forventet, men nevner ikke at de nordiske reguleringsmyndighetene har pekt på at denne metoden ser ut til å påvirke forbrukernes strømregning i den grad at systemoperatørene må vise aktsomhet. Metodikken fører til at mer kraft flyter gjennom Norge, og påvirker dermed prisbildet. Simuleringer gjort av de nordiske systemoperatørene våren 2023 viste at prisen med denne metoden ville øke med 27 prosent i Nord-Norge og falle med 6 prosent i Sør-Norge.

Var det ikke slikt Strømprisutvalget skulle undersøke?

---

Utvalget legger stor vekt på begrepet «vannverdi», definert som marginalverdien av å få en ekstra enhet vann i et magasin. Denne verdien er, som utvalget innrømmer, ingen objektiv størrelse, ettersom vannverdien (potensiell salgspris ved varierende etterspørsel) er avhengig av tilsig og volum og vil være ulik for hvert enkelt vannmagasin.

«Vannverdi» er et markedsbegrep for å optimalisere lagring og kraftproduksjonen ut fra hva som til enhver tid gir forventning om størst økonomisk gevinst. Vannverdi som kommersielt begrep har begrenset nytte dersom målet er å tilby strøm når den trengs til en lav og forutsigbar pris.

For folk flest og næringslivet er en «lav vannverdi» gunstig, mens «høy vannverdi» er gunstig for kraftbransjen. Vannets faktiske verdi er at det er en evigvarende ressurs for sikker strømforsyning, forutsatt at det blir disponert med denne samfunnsnytten som formål.

Høsten 2023 ga østlendinger «lave vannverdier» fordi elvevannet rant over i små kraftmagasiner og måtte produseres der og da. Resultatet var rimelig strøm til forbrukerne østafjells, men «høye vannverdier» til mangedobbel pris lenger sør. Årsaken er at vannet kunne holdes tilbake i flerårsmagasinene i NO2 samtidig som eksporten gikk for fullt.

Forbrukere og næringslivet i Sørvest-Norge har absolutt ingen glede av disse «høye vannverdiene», men straffes og diskrimineres for det. Et paradoks utvalget ikke omtaler, er at EØS-avtalen var ment å sikre mot slik åpenbar konkurransevridning, en vridning som også påvirker samhandelen ved at eksportindustri i forskjellige landsdeler får ulike konkurransevilkår.

Nytteløse grep i strømmarkedet

Utvalget har vurdert virkninger av en rekke mer og mindre hypotetiske inngrep i måten strømmarkedet fungerer på. Gjennomgående er svaret som gis at alt som ikke har karakter av en eller annen form for statlig strømstøtteordning, enten er umulig eller virkningsløst.

Staten som aktør på strømmarkedet blir på visse vilkår vurdert som mulig innenfor EØS-avtalens rammer. Men utvalget tviler på om det vil ha noen virkning at staten kjøper garantier tilsvarende en liten andel av forventet forbruk for en bestemt periode.

Heller ikke separate nasjonale strømauksjoner vil løse problemene. Markedsverdien av krafta som er tilgjengelig er ikke avhengig av antall omsetningssteder, men av det samlede tilbudet og den samlede etterspørselen.

Rapporten viser til en dom fra EU-domstolen (C-648/18), avsagt i 2020, der konklusjonen er at det ikke var forenlig med forbudet mot eksportrestriksjoner å pålegge de nasjonale elektrisitetsprodusentene å tilby all sin kraft på plattformer som forvaltes av en utpekt operatør for handelsytelser på det nasjonale markedet. I vurderingen av mulig makspris, skriver utvalget at «hvis vi skal unngå at en makspris som er satt under prisen i andre land skal føre til eksport, så blir det nødvendig å begrense eksporten til andre land.» (Side 214.) Det er naturligvis korrekt. Men dette vil da være i strid med EØS-avtalen og energiregelverket fra EU – så lenge strøm fortsatt er definert som handelsvare.

Prissikring gjennom bilaterale avtaler vil ifølge rapporten ha negative konsekvenser for det finansielle markedet. Dersom store volum flyttes over på bilaterale lange kontrakter, blir det lavere volum i fremtidsmarkedet. Det kan føre til mindre tillit til fremtidsmarkedet som relevant pris, og dermed økt risiko og risikopåslag som vil påvirke prisen i fastprisavtalene.

Et toprissystem, eventuelt i regi av et statlig strømsalgselskap, blir vurdert som mulig, om enn vanskelig for private forbrukere, mens det vurderes som umulig for næringslivet. Dette angivelig fordi det vil ikke være mulig å definere hvordan forbruket skal to-deles, i tillegg vil det utfordre statsstøtteregelverket (s. 250).

Før strømmen ble gjort til en omsettelig vare med Energiloven av 1990, hadde Norge et slikt system med lav pris for forbruk under en bestemt effektgrense og en høyere pris for såkalt overforbruk. Utvalget nøyer seg med å nevne at denne modellen dekket de totale kostnadene ved kraftforsyningen, uten å reflektere over hvorfor disse kostnadene var langt lavere enn dagens, ut over henvisninger til at det den gang ikke var markedsprinsippet som gjaldt.

Det blir påpekt at produsentene i utgangspunktet ikke har insentiver til å selge strøm til lavere verdi enn prisforventningene i markedet.

Eksistensen av et utall uproduktive og fordyrende strømsalgsselskaper blir ikke vurdert negativt, men snarere sett på som garantister for en forbrukervennlig konkurranse.

---

Den gjennomgående logikken i utvalgets vurderinger, er at det europeiske markedets insentiver er det som best «kombinerer hensynet til forsyningssikkerhet med god ressursutnyttelse» både i form av investeringer, produksjon og forbruk. Tilsynelatende legger utvalget liten vekt på mulighetene ny teknologi gir til planmessige beregninger på alle disse områdene, forutsatt et aktivt og politisk styrt offentlig eierskap.

Den offentlige eiendomsretten til den overveiende del av norsk kraftproduksjon (vannkraft) tilsier at Statkraft og kommunale kraftverk kan instrueres til å fastsette egne vilkår for salg og utveksling av kraft uavhengig av kraftbørser.

Dette momentet har Strømprisutvalget i liten grad berørt i sin rapport, sjøl om utvalget i forbifarten nevner at brorparten av alle langsiktige avtaler i Norge og Norden fram til slutten på 1990-tallet «var fysiske avtaler og bare en liten andel av det samlede kraftforbruket ble omsatt i spotmarkedet» (side 210).

Prisfastsettingsmekanismer og andre elementer i slike avtaler fra 1970- og 1980-tallet burde ha vært av interesse for utvalget, men dette ser ikke ut til å ha blitt undersøkt.

Totalberedskapskommisjonens og Forsvarskommisjonens advarende ord om at det kan være risikabelt å gjøre seg avhengig av mellomlandsforbindelser og at norsk energiforvaltning vil stå overfor et økende press fra europeiske allierte, omtales ikke.

Tvilsomme påstander

I vurderingene av det rådende markedsregimet, framkommer flere besynderligheter.

I en boks på side 21 i rapporten heter det:

«Generelt vil det være uheldig for forbrukerne om produsentene ikke legger opp til å produsere mest når prisene er høye. Disse mekanismene er egenskaper innebakt i markedsutformingen. Det bidrar til at kraftprisene samlet sett blir så lave som de kan bli, ut fra markeds- og ressurssituasjonen. Noen ganger tar man feil, som høsten 2021, men det er ikke all informasjon man har på forhånd.»

Prisene er høye når den europeiske etterspørselen er høy. For norske forbrukere innebærer størst mulig kraftproduksjon for å møte denne etterspørselen ikke at prisen blir lavere i norske prisområder, men snarere til at magasinene tappes ned.

Videre, på side 22:

«Dagens markedsmodell er basert på at markedskrysset og spotprisen skal styre produksjon og forbruk, samt gi investeringsimpulser. Systemet har medført vesentlig større ressurseffektivitet enn den gamle modellen. Det har medvirket til svært høy forsyningssikkerhet og lavere gjennomsnitts-priser enn våre naboland.»

Det som beskrives som større ressurseffektivitet og lavere gjennomsnittspriser enn våre naboland som følge av markedsmodellen, er diskutabelt. Noen norske prisområder (som NO4 i Nord-Norge) har hatt klart lavere gjennomsnittspriser enn våre naboland, men dette gjelder ikke nødvendigvis andre prisområder, som f.eks. NO2. Når Nord-Norge har kommet gunstig ut, skyldes dette at begrenset overføringskapasitet har skjermet landsdelen mot importerte prissjokk. NO2 på Sørvestlandet er derimot utgangspunkt for alle de store utenlandskablene. Regionen inneholder landets største flerårsmagasiner og er likevel mest utsatt for prissmitte.

Tvilsomme påstander blir fulgt av åpenbart uriktige påstander:

«De rettslige rammer for de sentrale elementene i kraftmarkedet forvaltes av Olje- og energidepartementet, som blant annet har ansvar for konsesjoner som er nødvendige for å bygge kraftverk og nettanlegg, rammene for engrosmarkedet og for regulering av strømnettselskapenes aktiviteter.» (s. 35, vår utheving.)

Rammene for engrosmarkedet og regulering av strømnettselskapene er ikke lenger en sak for OED eller NVE, men for Reguleringsmyndigheten for Energi (RME). RME kan ikke instrueres av norske myndigheter, men forholder seg til og fortolker regelverket i EUs tredje energimarkedspakke slik denne er inkorporert i norsk lov. Det vil si at det bare er EØS-avtalens overvåkingsorgan ESA som kan instruere RME, da gjennom å fatte og formidle vedtak ført i pennen av energibyrået ACER.

I oversikten om Myndigheter i kap. 5.8 korrigeres delvis ovennevnte påstand om hvem som regulerer strøm(nett)selskapene. RME oppgis der som medlem av ACER, uten stemmerett. Men det står ingenting om at ACER-vedtak implementeres i Norge av RME etter forutgående vedtak fra ESA.

Rapporten omtaler noen av forordningene som følger av grensehandelsforordningen 714/2009 i tredje energimarkedspakke. Algoritmen for kjøp- og salgsbud (Euphemia) som følger av kapasitetsforordningen CACM, blir forklart. Det medgis at CACM-forordningen har betydning for prisdannelsen for kraft. Imidlertid hevdes det at algoritmen er «til forveksling lik» målet for Samkjøringen i 1971 om å dekke etterspørselen til lavest mulig kostnad. (Side 48)

Det er en temmelig drøy sammenligning. Utvalget er naturligvis kjent med at effektivitetsutnyttelsen og leveringssikkerheten som fulgte av Samkjøringen (1931–1992) ikke var basert på et marked for strøm.

Likevel fremsettes den påstand at «For forsyningssikkerheten er det viktig at prisdannelsen er mest mulig fri» (s. 74).

Med utgangspunkt i en analyse fra OED gis forbrukere og småbedrifter hovedansvaret for lav etterspørsel etter fastprisavtaler. Strømstøtteordninger demper denne etterspørselen ytterligere. Den eiendommelige slutningen er at det «er dermed lite som tyder på at det er noe større markedssvikt i engrosmarkedet» (side 76).

Motviljen mot å inngå fastprisavtaler har trolig sin årsak nettopp i de uforutsigbare svingningene på engrosmarkedet. Den endelige konklusjonen fra utvalget er likevel at «samlet sett tyder dette på et veldesignet marked, men med et visst potensiale for forbedringer.» (side 76)

Ikke desto mindre mener utvalget at heller ikke forbedringer av (sluttbruker)markedet vil gi forbrukerne lavere pris enn markedsprisen (side 107).

Oppgavene til Konkurransetilsynet beskrives som i hovedsak å hindre misbruk av dominerende stilling i markedet. Det blir referert til en kronikk der Konkurransetilsynet ikke finner indikasjoner på at de høye strømprisene i 2022 skyldtes brudd på konkurranselovgivningen. Utvalget konstaterer at tilsynet «har ikke noe spesielt mandat knyttet til kraftmarkedet, men behandler saker i dette markedet på lik linje med alle andre markeder, gitt at vilkårene er oppfylt».

Konkurransetilsynet forholder seg fullstendig passiv til den åpenbare konkurransemessige diskrimineringen av næringslivet som følger av forskjellig strømpris i ulike prisområder. Denne passive rolleforståelsen hos Konkurransetilsynet, der tilsyn er overlatt til RME og Finanstilsynet, blir verken kritisert eller problematisert.

Med dette ender rapporten opp med å omfavne det eksisterende energimarkedet og styringsregelverket, med rom for enkelte justeringer i sluttbrukermarkedet.

Mandatet sier at ekspertutvalget skulle vurdere hvilke tiltak på kort og lang sikt som kan sikre strømforbrukerne mulighet til lavere og forutsigbare priser, innenfor handlingsrommet i EØS-avtalen. Det mest innlysende tiltaket ut fra mandatet, en mulig omdefinering av strøm til et offentlig nødvendighetsgode, har utvalget valgt å se helt bort fra.

Men heller ikke det mulige handlingsrommet som ligger i EØS-avtalens artikler 13, 25, 112, 125 m.fl. har utvalget vist nødvendig oppmerksomhet. Åpningen for mulige eksportbegrensninger og restriksjoner når det gjelder magasinenes fyllingsgrad, blir avvist med henvisning til at EU-domstolen har uttalt at skjerming av nasjonale strømpriser er ulovlig (s. 200–201).

Rapporten slår videre fast at endring av de rettslige rammene forutsetter at kabelavtalene reforhandles. Men utvalget gir ingen anbefaling om at dette bør skje, ei heller om at Norge bør utfordre EU på handlingsrommet som ligger i ordlyden i ovennevnte artikler. I stedet kastes ballen tilbake til myndighetene og et eventuelt nytt utvalg: «Utvalget har innenfor det gitte mandat ikke hatt mulighet til å foreta en grundig vurdering av EØS-avtalens handlingsrom for eksportrestriksjoner.»

Dermed avklarer rapporten lite eller ingenting når det gjelder akutt tiltrengte ensidige politiske beslutninger som EØS-avtalen gir tolkningsrom for å iverksette.

Handlingsrommet innenfor EØS for å definere kraft som et offentlig nødvendighetsgode, og ikke som en vare, må nødvendigvis avklares først. I mellomtida må EØS-rettens åpninger for nasjonal magasindisponering og eksportrestriksjoner utprøves. Bare dersom også dette viser seg umulig, har utvalgets markedsbaserte slutninger verdi for de politiske beslutningstakerne.

For ikke å gi opphav til nye feilaktige beslutninger på energiområdet, må Balansekunst legges på vent i påvente av slike avklaringer.