Høringssvar fra Norsk Industri

Innledning

Norsk Industri organiserer 3271 bedrifter i industrien. Dette inkluderer kraftforedlende industri og flere av landets største kraftforbrukere. Industrien står for en betydelig verdiskaping og eksport av ulike industriprodukter laget med klimavennlig og fornybar kraft. Tilgang til fornybar kraft til rimelige betingelser har vært en konkurransefordel for industrien i mer enn hundre år. Det må den også være fremover, og det er avgjørende at det gjøres grep i kraftsystemet som ikke utfordrer verken klimamål eller investeringsvilje i industrien. Handlingsrommet i EØS-avtalen er stort, og må benyttes. Statnett har nettopp uttalt at "Uten mer produksjon kan Norge bli det dyreste landet i Nord-Europa", både Energikommisjonen og Strømprisutvalget har som hovedanbefaling at viktigste løsningen er mer fornybar kraftproduksjon raskt. Årene går, men utsiktene til ny kraftproduksjon sammenholdt med behovet på 50-100 TWh til 2030 for å nå klimamålene er svært begrenset.

Rapporten er en god kartlegging av tiltak, men gir ingen anvisninger på retning. Slik vi vurderer dette er rapporten en fremlagt meny som må vurderes av regjeringen før de rette tiltak settes i verk slik at målene i Hurdalserklæringen kan nås: “Det er et mål å legge til rette for at fremtidsrettet industri etablerer seg i Norge. For å få til dette må vi sikre bedre rammebetingelser og at norske naturressurser, herunder rimelig fornybar kraft, forblir et konkurransefortrinn for norsk industri.”

For å opprettholde et samfunnsøkonomisk kostnadseffektivt kraftsystem, må vi beholde et velfungerende spotmarked styrt av vannverdiene for å utnytte vannkraften effektivt. I tillegg må vi beholde en effektiv utveksling over mellomlandsforbindelsene for å ivareta forsyningssikkerheten. En av utvalgets hovedkonklusjoner er at eventuelle omfordelingstiltak bør gjøres i sluttbrukermarkedet.

Tilgrensende emner er behandlet i Energikommisjonens utredning, vi viser derfor til vår høring (vedlagt). Her omtales behovet for tilgang på ny kraft og forsering i nettutbyggingen som er helt avgjørende for industriens bidrag for å nå klimamålene og øke verdiskapingen. Strømprisutvalget understreker at kraftoverskudd er det viktigste vi kan gjøre for å sikre konkurransedyktig strømpris på sikt.

Del 1: Generelle synspunkter:

Klimapolitikkens betydning for energisektoren

Norsk og europeisk økonomi står midt i en fundamental ombygging for på sikt å bli klimanøytrale. For kraftsektoren har dette store konsekvenser. Slik utvalget peker på gir ikke markedsdesignet fra 1991 (energiloven) alene de svarene vi trenger for å sikre tilstrekkelig tilgang på ny fornybar kraft. I utvalgets drøfting av nåsituasjonen kommer dette klart frem. (s 29) «Energipolitikken har gått fra å være et eget politikkområde med egne energipolitiske mål, til å bli et verktøy for klimapolitisk- og næringsmessig omstilling. Noen omtaler det som et paradigmeskifte.» Og videre (s 29) «Kraftmarkedet har blitt et verktøy i klimapolitikken». Dette illustreres med diskusjonen om elektrifisering av Melkøya: (s126) «Elektrifisering av LNG-produksjonen på Melkøya er et annet eksempel på klimamotivert konsekvens inn i kraftmarkedet.» s 126: «Vi er altså vitner til at globale mål om klimagassreduksjoner er «transformert» til europeiske og nasjonale mål om økt produksjon av fornybar energi.». Norsk Industri stiller seg helt bak disse vurderingene.

Samlet sett kan dette oppsummeres med at kraftsektoren er viktig samfunnsnyttig infrastruktur som må innrettes slik at samfunnet når mål om utslippsbegrensning og grønt skifte. Kraftsektoren er et virkemiddel, ikke et mål i seg selv. Dette er et fundamentalt skifte sammenliknet med de rammene som ble gitt for Energiloven. Det ble da lagt til grunn at sektoren var blitt lik andre sektorer der markedet alene kunne styre utviklingen.

Sektoren har igjen blitt et virkemiddel for å nå flere samfunnsmål.

Samfunns- versus bedriftsøkonomi

Dersom samfunnet har mål som ikke reflekteres i markedet er det behov for virkemidler for å nå dem. Samfunnsøkonomisk optimalitet i kraftsektoren måles ved de kostnadene som brukes for å nå samfunnets mål. I et vanlig marked har samfunnet utelukkende mål om best mulig ressursutnytting, som oppnås i effektive markeder. Når energiloven ble vedtatt, var markedet et virkemiddel (ikke et mål) for å sikre effektiv ressursbruk. Gitt den tids mål for sektoren, var det tilnærmet sammenfall mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn, gitt at konkurransen i markedet var effektiv.

Dette er fundamentalt endret med klimapolitikken. I dag har samfunnet mål om hvor mye fornybar kraft som må bygges, ikke fordi markedet bestemmer, men fordi det er politisk nødvendig for å nå samfunnsmålene. Hele økonomien skal elektrifiseres, noe som gjør at forsyningssikkerhet får langt større samfunnsmessig betydning. Skulle energisystemet svikte er kostnadene enorme for samfunnet langt ut over tapene som reflekteres på bunnlinjen til aktørene i kraftsektoren.

Politikk, ikke konkurranse, setter prisene i land rundt oss. I økonomisk teori vil prisene i et marked med effektiv konkurranse gi samfunnsøkonomisk riktige incentiver til både investeringer og kortsiktig produksjon og forbruk. I 1991 var tanken at kraftmarkedet var på vei mot en slik tilstand dersom man fikk fjernet en del imperfeksjoner og ivaretatt natur og miljø med hensiktsmessige reguleringer. I dag kan vi konstatere at slik gikk det ikke. I EU og de fleste medlemslandene brukes stadig mer inngripende reguleringer og detaljstyring av sektoren. Investeringer i ny produksjon er politisk styrt med hensyn til valg av teknologi og volum.

Disse (og andre) forhold gjør at det må utvikles nye virkemidler for å gi signaler til nødvendige investering i ny kraftproduksjon eller sikre en for samfunnet akseptabel forsyningssikkerhet.

Europeisk energisektor styres av klimapolitikk

Utvalget gir en god beskrivelse av de fundamentale endringene i energisektoren som drives gjennom av EU og medlemslandenes utslippsforpliktelser. I realiteten står man overfor en politisk styrt omstilling av hele økonomien i en skala man ikke har sett i fredstid. Utbygging og omlegging av kraftsektoren er kjernen i dette skiftet. Fordi medlemslandene har ansvaret for utslippsmålene og forsyningssikkerheten og bestemmer det meste i energipolitikken, velges ulike måter å organisere sektoren på, ulike virkemiddel, forskjellig teknologi og ulike måter å fastsette prisene til sluttbruker. Investeringer i ny produksjonskapasitet styres ikke av markedet, men av klimamål. Det er mulig fordi det er etablert ulike mekanismer for å gjøre samfunnsmessig nødvendige investeringer lønnsomme (CfD, feed in tariffer, subsidier, statlig eierskap, etc.).

Utvalget gir en realistisk vurdering av rollen til EU og ACER versus medlemslandene. Medlemslandene har på alle vesentlige områder stor frihet til valg av virkemidler, styre valg av teknologi eller organiseringen av sluttbrukermarkedet. Investering i nett og mellomlandsforbindelser er i sin helhet medlemslandenes domene. Driften av mellomlandsforbindelsene er naturlig nok, som for annen handel, underlagt felles regler med våre handelspartnere. Med tanke på forsyningssikkerhet og endret energimiks i Europa er det grunnlag for samtaler om endrede regler for bruk av kablene. Norges frihetsgrader i energipolitikken er, som for EUs medlemsland, betydelige. For eksempel er det nesten ingen andre land som sender spotmarkedsprisene time for time frem til sluttbrukerne. Husholdningene har vært særskilt håndtert gjennom strømstøtteordningen. Det er et norsk valg, med ulemper som burde vært problematisert mer.

Metodisk innvending mot utvalgets drøftinger

Utvalget har en god beskrivelse av nåsituasjonen i Norge og Europa inkludert de avtalemessige forpliktelsene vi må forholde oss til innenfor EØS. Tilsvarende (som vist med sitater over) viser utvalget en god forståelse for klimapolitikkens betydning for energisektoren som et avgjørende virkemiddel for å nå samfunnets mål. Norsk Industri vil likevel innvende at all drøfting av ulike tiltak og virkemiddel i utvalget forutsetter at man står overfor et perfekt kraftmarked. Utvalget overser dermed, slik de selv har understreket, det faktum at energisektoren har som oppgave å bidra til å oppfylle andre samfunnsmål. Kraftmarkedet har blitt et verktøy og er ikke til for seg selv.

Utvalgets forutsetning om et perfekt marked uten samfunnsmål for hvordan markedet skal utformes fører til en konklusjon om at dersom det ikke er imperfeksjoner i selve kraftmarkedet, vil alle inngrep ha samfunnsøkonomiske kostnader. Drøftingen av enkelttiltak avgrenses dermed til å lete etter markedsimperfeksjoner og hva som skal til for å fjerne eller kompensere for dem.

Det er en stor svakhet ved rapporten at det ikke finnes drøftinger av hva som er samfunnsøkonomisk optimale virkemidler i energipolitikken for å nå samfunnsmålene om klima og grønt skifte. Det drøftes heller ikke hvordan man med lavest mulig kostnader for samfunnet når mandatets mål om mer stabile, forutsigbare og konkurransedyktige priser til husholdninger, industri og næringsliv eller en tilstrekkelig forsyningssikkerhet.

Del 2: Forslag til virkemidler

Utvalget har en omfattende gjennomgang av mulig virkemidler, og deres kostnader, uønskede bivirkninger og evne til å nå ulike mål i et perfekt marked. Sammen med Energikommisjonens og Klimautvalgets rapporter er det meste nå utredet. Nå kreves politiske valg og handling for å nå de mål samfunnet har for energisektoren. Over tid og fremover vil forbruket øke, det er veldig begrenset ny kraftproduksjon som har blitt bygget, og et økende antall aktører får "nei" på forespørsel om nett-tilknytning for ny eller utvidet virksomhet. Det observeres også store prisforskjeller mellom prisområder i Norge som er utfordrende og uheldig for industrien.

Nedenfor følger Norsk Industris forslag til hva som bør gjøres for å nå de målene som fremgår i utvalgets mandat:

Mer stabile, forutsigbare og konkurransedyktige priser til husholdninger, industri og næringsliv

Prisene til sluttbrukerne bestemmes dels av engrosmarkedet og dels av hvordan man organiserer koblingen mellom engrosmarkedet og salg til sluttbruker. Prisnivået til sluttbruker avhenger bla av den risikoen som kommersielle aktører må bære og relevante selskapers evne til å bære risiko. Dagens vertikale kjede er delt opp i selvstendige ledd der sluttbrukerselskapene kjøper i spotmarkedet og selger på kontrakter med ulike prisbindinger. Disse selskapene har ikke finansielle muskler til å håndtere den finansielle risikoen som følge av ulik løpetid, og bruker derfor de finansielle fremtidsmarkedene.

Vi ønsker i den forbindelse å adressere to problemstillinger.

Denne type finansiell risikoavlastning er dyr og medfører ekstra kostnader i kjeden sammenliknet med et marked der produsentene solgte direkte til sluttbrukerne. Årsaken er at produsentene har en stor balanse, og at de uansett må håndtere både pris- volumrisikoen i egen portefølje. Den finansielle risikoen som oppstår nede i kjeden ved introduksjon av selvstendige ledd som strømleverandørene, representerer nye kostnader. En drøfting av hvordan kjeden kan organiseres for å minimere finansielle kostnader mangler hos utvalget. Tvert om legger utvalget til grunn at de finansielle fremtidsmarkedene er perfekte, og vil koste det samme uavhengig av hvordan den vertikale kjeden er organisert.

For det andre er det grunn til å nevne at de finansielle fremtidsmarkedene har skrumpet betydelig inn de senere årene av flere årsaker (prisområder, volatilitet, omfattende og stadig nye politiske markedsinngrep). Samtidig er det usikkert hvilken likviditet og rolle man kan forvente at de finansielle fremtidsmarkedene vil ha i fremtiden.

Utvalget burde hatt en mer utførlig drøfting av den verdiskapingen som skjer i sluttbrukerselskapene relativt til hva det koster å drive dem. Et relevant spørsmål er om det er en årsakssammenheng mellom det forhold at de selger et fullstendig homogent produkt, ikke har ansvar for avbrudd eller kvalitet i leveransen til kunden - og kritikken av at avtalene de tilbyr er vanskelig å forstå, bla pga koblingssalg og at tilliten fra forbrukerne er svært liten.

Norsk Industri mener at utvalgets drøfting av forslag om etablering av statlige ordninger som kan være et bindeledd mellom fastprisavtaler med eksisterende og nye produsenter (CfD) og andre og enklere fastprisavtaler til sluttbrukerne bør vurderes grundigere. Vi vil i denne sammenheng peke på den diskusjonen som nå går i Frankrike og Tyskland om måter å sikre at forbrukerne får priser som knyttes mer mot gjennomsnittskostnadene enn marginale kostnader i produksjonen. Dette vil kunne gi mer folkelig aksept for strømregningen. Utvalget beskriver (kap 8.11) hvor forskjellig sluttbrukermarkedet er organisert og regulert i ulike EU land, men drøfter ikke relevansen for Norge.

Utvalgets drøfting av ulike virkemiddel ser verken på muligheten for store kostnadsbesparelser sammenliknet med dagens organisering av koblingen mellom engros og sluttmarked eller enklere og billigere måter å få mer stabile, forutsigbare og konkurransedyktige priser. Det er en vesentlig svakhet ved utvalgets arbeid.

Norsk Industri ber på denne bakgrunn om en nærmere vurdering av følgende tiltak, som per i dag ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet:

• Økt transparens, konkurranse og tillit til sluttbrukerselskapene ved pålegg om at alle som selger til alminnelig forsyning må tilby (minst) to kontrakter; en spotpris og en ettårig fastprisavtale, begge med påslag i øre/kWh og forbud mot koblingssalg til andre tjenester
• Økt tilbud av fastprisavtaler: Standardiserte fastprisavtaler fra kraftprodusentene som også håndterer volumrisikoen
• CfD-kontrakter for å stimulere tilstrekkelig utbygging av ny produksjon (mer enn offshore vind) og også for eksisterende produksjon, (jf. Frankrike). Utformingen av CfD'er må ikke undergrave muligheten for industrien til å inngå PPA'er.
• Utrede om staten bør opprette et eget selskap («blandemaskin») som bygger en portefølje av fastprisavtaler (inkludert CfD) med produsentene for å kunne tilby lengre fastprisavtaler i sluttmarkedet, direkte til forbrukerne eller gjennom sluttbrukerselskapene.

Prisforskjeller mellom prisområder i Norge:

Summen av rask forbruksvekst, sterkere mellomlandsforbindelser, begrensninger i nord-sør transitt gjennom Sverige og variasjon i tilsig har ført til vesentlig større prisforskjeller mellom prisområdene enn det vi har vært vant til. Prisforskjellene mellom NO2 og resten av Sør-Norge har i senere tid illustrerer problemet. Det er bred enighet om at sentralnettet må bygges ut med sikte på å skape tilnærmet like priser i normale situasjoner. Før det skjer skaper prisområdene store konkurransevridninger mellom ulike landsdeler.

Fordi prisforskjellene er begrenset til den tid det tar å forsterke sentralnettet, kan det medføre store og unødvendige samfunnsøkonomiske omstillingskostnader, fordi virksomheter legges ned i et prisområde, flyttes til et annet for deretter etter kort tid oppleve at prisene utjevnes. Det bør derfor vurderes å innføre en temporær ordning for å utjevne prisene mellom ulike prisområder.

Norsk Industri ber på denne bakgrunn om en nærmere vurdering av følgende tiltak, som per i dag ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet:

• Italiensk ordning

Italia har en løsning med felles nasjonal pris til forbruker selv om prisene er ulike i engrosmarkedet mellom prisområder (s 212). Den italienske løsningen dreier seg bare om forbruksprisene samtidig som marginalkost i produksjonen styrer den kortsiktige optimeringen av produksjonen som nå.

• Prisutjevning mellom budområder (s 253)

Utvalget drøfter en alternativ måte å gjøre det samme som den italienske ordningen.

Sikre forsyningssikkerheten

Forsyningssikkerhet er et fundamentalt hensyn ved alle kraftsystem uavhengig av hvordan de er organisert. Før 1991 dreide det seg om å sikre at det var tilgjengelig tilstrekkelig vinterkraft en kald vinter etter et tørrår. Energiloven åpnet for handel med land som hadde nesten ubegrenset termisk kraft (energi). Norge hadde pga vannkraften alltid nok effekt. Forsyningssikkerheten kunne derfor ivaretas langt billigere med kraftutveksling og i hovedsak av markedet.

I dag fjernes den termiske kraften og erstattes gradvis av ikke regulerbar kraft i land rundt oss. Norge er på vei mot effektknapphet for første gang. Forsyningssikkerhet vil dreie seg om både energi og effekt, som for alle land rundt oss. Og hele samfunnet blir elektrifisert.

Vi er enige i NVE Nr. 20/2022 Norsk og nordisk effektbalanse fram mot 2030: «Fra å historisk ha vært et energidimensjonert system – med stort overskudd på effekt – går vi gradvis mot i større grad å bli effektdimensjonert i likhet med resten av Europa». I rapporten fremkommer at Norge kan få et betydelig underskudd på effekt i 2030, og at man ikke lenger kan legges til grunn at våre naboland kan levere når vi trenger.

Energikrisen reiste spørsmål om det var fare for at vannmagasinene ble tappet for langt ned. Det førte til at OED foreslo å innføre en styringsmekanisme som gradvis griper inn i magasindisponeringen for å sikre tilstrekkelig energi en kald vinter.

Om dette sier utvalget: (s 222) «Det foreslås en permanent styringsmekanisme hvor myndighetene kan gripe trinnvis inn for å styre magasindisponeringen av hensyn til forsyningssikkerheten». Videre: «Det er imidlertid ikke åpenbart at myndighetenes vurdering er bedre enn aktørenes og at tiltaket dermed er nødvendig for å oppnå en definert forsyningssikkerhet til lavest mulig kostnad.»

Vi registrerer at utvalget mener en bransje med tilnærmet monopol på strømtilgang til forbrukerne selv bør bestemme over en styringsparameter hvor kundene tar risiko og må betale mye om bransjen bommer.

Det siste er oppsiktsvekkende og åpenbart i strid med bl.a. ACERs råd. Alle EUs medlemsland har selvstendig ansvar for forsyningssikkerheten, og ACER anbefaler at det brukes en felles metodologi for å angi hva som er nødvendige tiltak (basert på sannsynligheten for rasjonering og de samfunnsøkonomiske kostnadene).

Norsk Industri:

· Støtter Regjeringens endringer knyttet til styring av vannkraftmagasinene

· NVE må fremdeles ha ansvaret for forsyningssikkerheten og må følge løpende faren for knapphet på både energi og effekt, utrede relevante tiltak slik at man har virkemidler dersom behovet oppstår

Sikre investeringer i fornybar energi

Mandatet og utvalgets egen drøfting av klimapolitikk er klare på at det må bygges mye ny fornybar kraftproduksjon for å nå omstillings- og klimamål samt ivareta forsyningssikkerheten. Vi er enige i dette. Utvalget er usikker på om dette krever virkemidler fra myndighetene. (S 177) «Det er ikke gitt at prisforventningene ikke er tilstrekkelige til å sikre ‘nok’ investeringer på tilbudssiden. Men det er heller ikke gitt at aktørenes forventninger og risikovilje er tilstrekkelig til å sikre en kraftbalanse som er politisk ønskelig.» Alle andre land i Europa har behov for særskilte tiltak for å sikre investeringer. Utvalget ser ut til å anta at Norge kanskje er unntaket. Om det er dette som ligger implisitt støtter ikke Norsk Industri utvalgets vurdering.

Norge sammen med Sverige etablerte elsertifikatordningen i 2012 for å stimulere investeringer i fornybar energi. Frem til 2022 førte det til 56,5 TWh ny kraft innenfor ordningen, og svært lite ny kraft på rent kommersielle betingelser i Norge. Dette viser at Norge frem til nå har vært avhengig av støtteordninger for å få frem nødvendig kraftproduksjon. Empirien viser at markedet ikke løser dette alene. Dette er en alvorlig svakhet hos utvalget.

Uavhengig av hva utvalget mener om behovet for slike ordninger bes det i mandatet om forslag til tiltak dersom markedet ikke sikrer nok investeringer.

Norsk industri foreslår:

• NI støtter bruk av CfD til offshore vind, og ber NVE løpende følge med om det også er behov for slike virkemidler på land for å sikre tilstrekkelige investeringer. Utformingen av CfD'er må ikke undergrave muligheten for industrien til å inngå PPA'er.

NVE rapport 20/2022 Norsk og nordisk effektbalanse fram mot 2030 viser at også Norge for første gang kan komme til å få knapphet på effekt.

• NVE må løpende følge effektsituasjonen og i god tid før det blir knapphet etablere ordninger som gir lønnsomhet i tilstrekkelig utbygging av effekt i eksisterende vannkraft.