Høringssvar fra Fauske kommune

Under følger høringssvar fra Fauske kommune. Høringssvaret ble behandlet av formannskapet 13.09.23 og endelig vedtatt av kommunestyret 28.09.23.

• Fauske kommunestyre er enig med generalistkommuneutvalgets vurderinger om at generalistkommunesystemet er under økende press, ved at det blir krevende for alle kommuner å ivareta det samme ansvaret når forskjellene mellom kommunenes forutsetninger (for å ivareta ansvaret) blir enda større som følge av demografisk utvikling.
• Fauske kommunestyre støtter utvalgets hovedanbefaling om å beholde generalistkommunesystemet og ikke innføre et system med differensiert oppgaveansvar.
• Fauske kommunestyre støtter utvalgets anbefalinger innenfor generalistkommunesystemet, særlig endret statlig styring.
• Fauske kommunestyre tar ikke stilling til om større kommuner eller interkommunalt samarbeid best ivaretar generalistkommuneprinsippet.
• Fauske kommunestyre støtter anbefalinger om å utrede mulige kommunedelsutvalg, regler om samarbeidsmodell og oppfølgingsordning med kommuner med store og vedvarende utfordringer.
• Kommunestyret støtter de øvrige anbefalingene fra utvalget, herunder behovet for å styrke rammevilkårene for god styring og ledelse, styrket innsats for omstilling og digitalisering og at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommunene i nord.

Fauske kommunestyre mener det er viktig med et sterkt lokaldemokrati, desentralisert innflytelse og desentraliserte tjenester for innbyggerne. Fauske kommunestyre støtter utvalget om å videreføre generalistkommuneprinsippet og støtter også en aktiv politikk med veiledning om gode måter kommuner kan samarbeide på, og at staten skal ha en aktiv rolle slik at kommuner kan ivareta rollen som tilrettelegger for en god lokal samfunnsutvikling og et godt næringsliv. Fauske kommunestyre mener, blant annet ut fra dette, at det ikke er behov for å knytte generalistkommuneprinsippet til kommunestørrelse.

Generalistkommuneprinsippet er en nødvendig forutsetning for en styrket nasjonal beredskap og et bærekraftig samfunn. Det er derfor viktig at alle områder i samfunnet fortsatt bygger opp om dette prinsippet, og at blant annet spørsmålene om oppgavefordeling og finansiering av kommuner og fylker også sees i en slik sammenheng – og helt uavhengig av kommunestørrelse. Forutsigbare rammebetingelser for kommuner er en forutsetning, men også bolig-, utdannings- og distriktspolitikk vil ha avgjørende betydning, noe som krever samarbeid mellom departementene.

Med bakgrunn i dette er Fauske kommunestyre ikke enig med flertallet i utvalget om at generalistkommuneprinsippet framover nærmest vil kreve en aktiv politikk for større kommuner. Fauske kommunestyre støtter derimot mindretallet i utvalget som påpeker at en slik konklusjon ikke har dekning i kunnskapsgrunnlaget.

Fauske kommunestyre mener at potensialet for en desentralisert utvikling av ressursbaserte næringer er stort, men det krever samfunnsstrukturer som kan sikre både velferdstilbud, trivsel og opplevelser for alle som direkte eller indirekte er knyttet til disse næringene. Generalistkommuneprinsippet styrker nasjonens beredskap og bærekraft. Det er derfor viktig at alle områder i samfunnet bygger opp om dette prinsippet. For kommuner og fylker må struktur, oppgavefordeling og inntektssystem sees i sammenheng. Fauske kommunestyre mener at en desentralisert kommunestruktur, med opprettholdelse av bosetting og næringsliv i hele landet, er helt avgjørende i denne sammenheng. Det krever samarbeid mellom flere departementet og vil omfatte alle samfunnsområder, men spesielt viktig for kommuner er bolig- , utdannings- og distriktspolitiske virkemidler.

Kommunene vil være ulike i folketall, utstrekning, klima, topografi og sosialt og økonomisk. Dette mangfoldet er verdifullt og stiller krav til fleksibilitet og frihet til å velge organisering og tilpasning i den enkelte kommunes oppgaveløsning. Lovgivningen må være tilpasset dette mangfoldet, men alle kommuner må være underlagt den samme lovgivningen.

Utvalgets forståelse av begrepene generalistkommune, generalistkommuneprinsippet og generalistkommunesystemet støttes. Det medfører at det er mulig å ha generalistkommuner, forstått som kommuner med et bredt oppgaveansvar der oppgaveansvaret er samlet i kommunestyret, uavhengig av om det er samme oppgaveansvar for alle (generalistkommuneprinsippet) eller det er differensiert oppgaveansvar. Fauske kommune støtter utvalgets forståelse av at generalistkommuneprinsippet handler om ansvaret for lovpålagte oppgaver, hvor kommunene har stor frihet til selv å vurdere om ansvaret for en oppgave best ivaretas i egen kommune, gjennom samarbeid med andre eller ved kjøp av tjenester.

Fauske kommune støtter utvalgets vektlegging av lovoppfyllelse når en skal vurdere dagens generalistkommunesystem og hvilke forutsetninger og rammer kommunene har for å være generalistkommuner i dagens og framtidens velferdssamfunn. Generalistkommuneprinsippet handler om det lovpålagte oppgaveansvaret, som alle kommuner skal ivareta. Lokalt selvstyre innebærer at det kan være en variasjon mellom kommuner på grunnlag av politiske vedtak som gjenspeiler lokale behov, ønsker og preferanser. Dette handler om valg som ligger utenfor generalistkommuneprinsippet.

Undersøkelser som viser innbyggernes tilfredshet med ulike offentlige tjenester er viktige for kommunen og innbyggerne, men gir mindre relevant informasjon til å vurdere graden av lovoppfyllelse. Innbyggerundersøkelsene til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) omfatter kun et begrenset antall velferdstjenester. Barnevern og sosiale tjenester er ikke inkludert og kun ett av de spesialiserte tilbudene (legevakten) er inkludert. Innbyggerundersøkelser måler forskjellen mellom opplevd tilfredshet og hva brukerne forventer i utgangspunktet. Innbyggerundersøkelser forklarer i liten grad årsakene til høy eller liten grad av innbyggernes tilfredshet, som er knyttet til ulike kjennetegn med kommunen eller innbyggerne. Innbygger- og brukertilfredshet er således ingen garanti for høy kvalitet i den tjenesten brukeren mottar eller hvorvidt kommunen oppfyller det lovpålagte oppgaveansvaret.

Etter Fauske kommunes vurdering er graden av lovoppfyllelse grundig dokumentert. Med en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på ca 80 prosent, kan det argumenteres for at kommunene i hovedsak oppfyller lovkravene. Samtidig må det kunne forventes at kommunene ivaretar ansvaret lovgiver har gitt. Når ingen kommuner oppfyller alle lovkrav fullt ut, er det grunn til å hevde at det samlede omfanget og detaljeringsgraden av statlige lovkrav er for stort.

Samtidig, det er grundig dokumentert at det er stor variasjon i lovoppfyllelsen, og at det er systematiske variasjoner etter størrelse og sentralitetsgrad. Det legges til grunn at utvalgets funn om at jo mindre sentralt beliggende kommuner er, desto lavere grad av lovoppfyllelse, og jo mindre kommuner er, desto lavere grad av lovoppfyllelse. God økonomi kompenserer bare til en viss grad for effektene av sentralitet og størrelse. Videre er det dokumentert at det er variasjoner innad i de ulike kommunegruppene. Variasjonen i lovoppfyllelse er aller størst blant små distriktskommuner. Blant små distriktskommuner er det kommuner som har 50 prosent lovoppfyllelse, men også eksempler på kommuner med høy grad av lovoppfyllelse.

Utvalgets anbefaling om å beholde generalistkommunesystemet synes mest relevant. Det vil ikke være hensiktsmessig å innføre et system med differensiert oppgaveansvar. Et system basert på generalistkommuneprinsippet gjør det enklere for innbyggerne å vite hvem som har ansvar for ulike tjenester, og er enklere og mer oversiktlig å styre for staten, enn oppgavedifferensiering, og derfor støttes utvalgets anbefaling. Fauske kommune deler utvalgets vurdering om at oppgavedifferensiering i form av at små distriktskommuner avlastes for oppgaver som overføres til en annen kommune, fylkeskommune eller stat, er uheldig av to grunner: 1) Innbyggernes stemmerett får ulikt innhold, ved at innbyggere i kommuner med ansvar for mange oppgaver får mer innflytelse enn innbyggere i kommuner med få oppgaver, og 2) dersom ansvaret for en oppgave legges til en nabokommune, kan ikke innbyggerne holde de folkevalgte til ansvar for denne tjenesten ved valg, noe som bryter med prinsippet om demokratisk ansvarsutkreving.

Fauske kommune registrerer at utvalget ikke har vurdert å gi flere oppgaver til større kommuner, da dette ikke vil løse den viktigste utfordringen med dagens generalistkommunesystem, som er mangel på kapasitet og kompetanse. Det gis støtte til utvalget i at det er behov for tiltak innenfor generalistkommunesystemet. Videre at det ikke er ett virkemiddel, men flere som kan være aktuelle, at det er ulike tiltak som er mer egnet enn andre, ulike steder i landet, og at flere av tiltakene bør utredes nærmere.

Utvalgets vurdering om å ikke flytte oppgaveansvar bort fra alle kommuner over til fylkeskommunene eller staten støttes delvis. Fauske kommune foreslår en utredning om ansvaret for brannvesenet bør overføres til staten på lik linje med politi og ambulansetjenesten. Dette fordi dagens organiseringen av brannvesenet ikke bidrar til et likeverdig tilbud. Beredskapen er ulik avhengig av hvor man er bosatt. Det er mange og små brannvesen rundt om i landet og med demografiutfordringer med for eksempel mangel på kompetanse vil det kunne være utfordrende for de minste kommunene å skape komplette fagmiljø med god nok kompetanse. Statlig styring av brannvesenet kan gi bedre oversikt og styring, som for eksempel bedre disponering og utnyttelse av ressurser, og dermed et mer likt tilbud til befolkningen.

Det gis fullt ut støtte til utvalget om tiltak knyttet til statlig styring. Mindre detaljert styring, mer dialog, veiledning og samarbeid og at kommunene sikres tilstrekkelige og forutsigbare rammer i form av frie inntekter og et omfordelende inntektssystem.

Etter Fauske kommunes vurdering er både større kommuner og mer interkommunalt samarbeid effektive metoder for å opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Kommunedirektør ser det ikke som riktig å gå nærmere inn på hvilket av disse tiltakene som på best måte vil ivareta generalistkommuneprinsippet. Det vesentlige, etter vår vurdering, er at staten har en aktiv politikk som støtter opp om de valg kommunene gjør på selvstendig grunnlag.

Større kommuner vil føre til større enheter og fagmiljøer, og vil kunne bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og spesialisert kompetanse. Større kommuner vil dermed styrke generalistkommunene og styrke grunnlaget for å opprettholde et generalistkommunesystem der alle kommuner har samme status og ansvar.

Fauske kommune deler ikke uten videre utvalgets syn om at dagens regelverk om kommunedelsutvalg er tilstrekkelig. Det er få kommuner som benytter mulighetene knyttet til kommunedelsutvalg. En mulig grunn kan være selve betegnelsen «kommunedelsutvalg». Det bør vurderes om benevnelsen bør endres til «lokalstyre» a la Longyearbyen lokalstyre, eller lignende. En annen mulig grunn kan være uforutsigbarheten i hvilke oppgaver som kan ligge i kommunedelsutvalget over tid. Dette er, etter kommunedirektørens vurdering, forhold som bør utredes nærmere. For eksempel at det i kommuneloven kreves simpelt flertall for å delegere beslutningsmyndighet, men kvalifisert flertall for å trekke den delegerte myndigheten tilbake.

Interkommunalt samarbeid gir blant annet bedre tilgang til økt kompetanse og kapasitet og mulighet til å etablere større fagmiljøer, også for mindre kommuner. Gjennom interkommunalt samarbeid kan det etableres fagmiljøer for tjenester som krever spesialisert og tverrfaglig kompetanse. Ved interkommunalt samarbeid beholder samtidig kommunene sitt brede oppgaveansvar og alle kommuner har det samme ansvaret. Interkommunalt samarbeid bidrar på denne måten til å avhjelpe utfordringer med dagens generalistkommunesystem ved å lette på presset på generalistkommuneprinsippet.

Utvalget peker også på ulemper og utfordringer med interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid gir gode muligheter for eierstyring og kontroll, men styringen må innrettes på en annen måte enn for virksomhet i kommuneorganisasjonen. Etablering og drift av samarbeid krever ressurser, og interkommunalt samarbeid kan vanskeliggjøre politiske prioriteringer på tvers av oppgaver og tjenester, og nødvendig samhandling og koordinering med tjenesteområder som drives av kommunen selv. Fauske kommune viser også i denne sammenhengen til rapporten Lokaldemokrati og lokalpolitikeres arbeidsvilkår, hvor folkevalgte i mindre kommuner i større grad enn i de store, vurderer at omfanget av interkommunalt samarbeid har blitt så omfattende at det har blitt et problem for lokaldemokratiet. Både Sverige, Finland og Danmark har regler om egne samarbeidsmodeller for kommuner som samarbeider på flere ulike områder. Utvalget mener at kommuneloven bør ha regler om en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset langsiktig og bredt samarbeid, som kommunene kan velge å bruke.

Fauske kommune ser det kan anføres gode grunner for og mot å utrede en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer nærmere. Utvalgets anbefaling støttes. Til tross for at det allerede finnes virkemidler for dialog mellom kommunene og stat, og at en særskilt oppfølgingsordning er en sterk statlig inngripen, kan mer detaljert styring av kommuner med store og vedvarende utfordringer være nødvendig. Utvalget har ikke foreslått noen endringer i oppfølging av kommuner i ROBEK-registrert.

Kommuner i ROBEK-registrert, som følger av akkumulert underskudd, må i henhold til kommuneloven fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien bringes i balanse. Utmelding fra ROBEK-registrert er imidlertid uavhengig av om økonomien bringes i balanse som følge av vedtatte tiltak eller andre faktorer. Dette kan være en av årsakene til at mange kommuner meldes ut av registeret, for så etter kort tid å meldes inn igjen. Dersom ingen reelle driftstilpasninger gjennomføres, er veien tilbake til økonomisk ubalanse kort. Det foreslås en styrket oppfølging og flere reelle virkemidler overfor kommuner som meldes inn i registeret f.o.m. tredje gang, og/eller blir værende i registeret over en lengre tidsperiode. Til tross for at et slikt virkemiddel kan ha inngripen i det kommunale selvstyret, kan det likevel bidra positivt til å styrke innbyggernes interesser ved å skape forutsigbarhet og stabilitet over tid for kommunens innbyggere og ansatte, og videre bidra til å sikre samfunnsutvikling, forsvarlig tjenesteproduksjon og at lover og forskrifter overholdes. Oppfølgingen kan f.eks inneholde bistand til å utrede og gjennomføre nødvendige driftstilpasninger.

Etter Fauske kommunes vurdering representerer utvalgets anbefaling et trendbrudd på statlig styring. Dette fordi nasjonale myndigheters reaksjon overfor manglende lovoppfyllelse har historisk vært mer statlig styring. Utvalgets anbefaling innebærer i realiteten mindre statlig styring. For å få aksept for et slikt trendbrudd i statlig styring, er det nødvendig at nasjonale myndigheter har sikkerhetsmekanismer som sikrer de nasjonale hensynene som loven skal ivareta. Spørsmålet er om nasjonale myndigheter har tilstrekkelig med slike sikkerhetsmekanismer i dag, eller om det kan være hensiktsmessig med flere. Dette både for å unngå mer statlig styring, men også for redusert sterk statlig styring til fordel for mer tillit til kommunene som forvaltere (mer myk styring).