Høringssvar fra Sarpsborg kommune

Sarpsborg kommunes høringsuttalelse NOU2023:9 - generalistkommunesystemet

Vedtatt i formannskapet 28.09.2023

Sarpsborg kommune støtter utvalgets anbefaling om å videreføre generalistkommunesystemet, fremfor å innføre oppgavedifferensiering for å løse utfordringene dagens kommuner står overfor. Videre støtter Sarpsborg kommune anbefalingen om å ikke flytte oppgaveansvar fra kommunene til fylkeskommune eller stat. Dette forutsetter, som utvalget også framhever, tilstrekkelig forutsigbare rammer og et omfordelende inntektssystem. Sarpsborg kommune mener det er helt avgjørende for generalistkommunens videre eksistens og legitimitet at hver kommune har nødvendige økonomiske forutsetninger for å løse sine oppgaver.

Tiltak 1: Større kommuner

Utvalgets flertall mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Sarpsborg kommune er enig i at kommuner må ha en viss størrelse for å kunne fylle generalistkommunefunksjonene på en god måte.

Tiltak 2: Interkommunalt samarbeid

Utvalget mener det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid. I utredningen trekkes det frem en rekke fordeler med interkommunalt samarbeid:

• Tilgang til økt kapasitet og kompetanse med mulighet til større fagmiljøer
• Bedre lovoppfyllelse, bedre tjenester og effektiviseringsgevinster
• Samarbeid gir kommunene anledning til å utnytte regionens kompetanse og kapasitet på en hensiktsmessig måte.

Utvalget mener det er vanskelig å tenke seg én kommunestørrelse som er best tilpasset alle de ulike oppgavene kommunene har. Interkommunalt samarbeid foreslås derfor som en nyttig måte å løse kommunale oppgaver på. Sarpsborg kommune er generelt enig i dette.

Utvalget mener mange kommuner særlig bør samarbeide mer på planområdet, for eksempel gjennom etablering av interkommunale plankontor og bruk av interkommunale planer.

Sarpsborg kommune utelukker ikke at interkommunale planer kan være hensiktsmessig for enkelte kommuner, men ser det generelt ikke som en god løsning. Kommunene har ulike politiske regimer hvor det vil være vanskelig å samkjøre en interkommunal plan, og det vil bli lite effektive prosesser. Det vil derimot være positivt å i større grad samarbeide om de separate, større overordnede planene til kommunene. Det vil være verdifull erfaring å gjennomføre prosessene samtidig, herunder samarbeide om faglige utredninger for å skape effektive prosesser og øke kvaliteten ved å bistå hverandre. Dette kan også skje gjennom felles plankontor, men der det utarbeides kommunevise planer.

Tiltak 3: Redusert statlig styring

Utvalget mener at lokalt handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse tjenestetilbud og oppgaver til lokale forhold, og for å utvikle innovative løsninger på utfordringene kommunene står overfor. De mener derfor at statlig detaljstyring bør reduseres. Kommunedirektøren støtter dette forslaget.

Det kan likevel være situasjoner og områder der for stor grad av kommunalt selvstyre er lite hensiktsmessig. Sarpsborg kommune vil trekke fram pandemien som et eksempel på dette. Det ble i den tidlige fasen lagt opp til at kommuner med høye smittetall i stor grad selv skulle beslutte tiltak utover de statlige som gjaldt for hele landet. Dette var svært ressurskrevende for kommunene i en særdeles krevende periode, og det førte til uhensiktsmessige forskjeller nabokommuner imellom. Etter hvert kom statlig vedtatte forskrifter som gjaldt utvalgte kommuner, noe som fungerte bedre.

Tiltak 6: Inntektsfordeling – den viktigste forutsetningen

Utvalget mener at tilstrekkelige forutsigbare rammer og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistsystemet også fremover. Sarpsborg kommune stiller seg helt på linje med utvalget, og ønsker å fremheve viktigheten av en rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene. Sarpsborg kommune poengterer at det ikke bare er små, desentraliserte kommuner som lider under manglende økonomisk handlingsrom, men også større kommuner.

Det er i dag store økonomiske forskjeller mellom kommuner i Norge, og da særlig mellom skattesterke og skattesvake kommuner. Nåværende inntektsutjevning fører til at skattesvake kommuner får om lag 94 % av landsgjennomsnittet i skatteinntekter. Med andre ord får lavinntektskommuner 6 prosent lavere inntekter fra skatt enn landsgjennomsnittet hvert år, men skal likevel løse de samme lovpålagte oppgavene. På den andre siden får skattesterke kommuner beholde 40% av skatteinntektene over landssnittet. Dagens system er et «lavinntektsbevarende» system. Sarpsborg kommune mener dette utfordrer prinsippet om likeverdige tjenester ved at store inntektsforskjeller opprettholdes og vedvarer over tid.

Forskjeller i utgiftsbehov som ikke dekkes opp forsterker disse forskjellene. De dårligst stilte kommunene vil ikke kunne tilby sine innbyggere tjenester som er likeverdige med tjenestene i andre kommuner. Dette vil over tid svekke generalistkommunesystemet.

Sarpsborg kommune har store levekårsutfordringer, og dertil store kostnader til tjenesteproduksjon. Sosial bærekraft og sosial ulikhet i helse er i dag velkjente begreper som vies stor oppmerksomhet i samfunnsutviklingen og innen offentlig forvaltning, men kommunene blir i dag ikke kompensert for disse utfordringene.

Primært mener Sarpsborg kommune at sosioøkonomiske kriterier og folkehelseindikatorer må innlemmes i utgiftsutjevningen. Dette må skje både gjennom en bredere metodisk tilnærming, og gjennom delkostnadsnøkler som vektlegger betydningen av kostnader til tidlig innsats og forebyggende arbeid. Sekundært må regioner med stor levekårsproblematikk tilføres midler gjennom egne støtteordninger utenfor inntektssystemet.

Sarpsborg kommune mener det er helt avgjørende med et inntektssystem som setter alle kommuner i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere, og oppfylle de lovkrav som er felles for alle kommuner. Samtidig tilsier hensynet til lokalt selvstyre og effektiv ressursbruk at systemet må innrettes slik at det er rom for kommunene til å velge ulike måter å løse sine oppgaver på.

Sarpsborg kommune viser også til stortingsmeldingen «Gode bysamfunn med små skilnader», fra august 2023. Den beskriver et lignende utfordringsbilde som det Sarpsborg kommune gir uttrykk for her.

Tiltak 8: Samfunnsutvikling og arealplanlegging

Utvalget mener at hovedansvaret for samfunnsplanlegging og arealplanlegging skal ligge hos kommunene. Fylkeskommunenes regionale planer bør etter utvalgets syn i større grad bygge på kommunale planer.

Sarpsborg kommune synes det er vanskelig å se hvordan regionale planer skal bygge på kommunale planer. Poenget med regionale planer er at de skal være på et overordnet nivå, og avklare strategier som skal detaljeres ut i kommuneplanene. Om regionale planer skal ta utgangspunkt i kommunale planer, og være en form for sammenstilling, er det vanskelig å forstå hva som skal være hensikten med en regional plan.

Sarpsborg kommune mener at regionale planer fortsatt må legge føringer for hele regionens utvikling, men på en mer overordnet måte enn i dag. For temaer som næringsutvikling, arealbruk og jordvern er det i noen grad behov for føringer som motvirker at én kommune kan fatte beslutninger som undergraver den ønskede utviklingen for regionen.

Sarpsborg kommune støtter forslaget om at regionale og nasjonale instanser bør bruke mer tid på veiledning, gjerne konkret bistand, og i mindre grad skrive detaljerte uttalelser som også medfører stor ressursbruk hos kommunene. I tillegg er det viktig å løfte spørsmål som bør drøftes på regionalt nivå, for eksempel havner, masseuttak og massedeponier. Dette er eksempler hvor fylkeskommunen bør ta ansvar for å bidra med kunnskapsgrunnlag om dagens situasjon, utfordringer, framtidige behov, samt legge til rette for en prosess for å avklare hvordan man som region/fylke skal løse utfordringene.

Å dreie fylkeskommunens og statlige instansers fokus til mer veiledning og mindre overstyring/detaljfokus vil også kunne bidra til følelsen av at regionale og kommunale planlegger jobber sammen i et større, felles fagmiljø for å løse samfunnsutfordringene sammen. Sarpsborg kommune mener dette kan virke positivt på rekruttering av nye og ivaretakelse av allerede tilsatte planleggere.